Het toerekenbaar ontbreken van documenten in het asielrecht

Ontstaansgeschiedenis van artikel 31, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
Het was algemeen bekend dat er asielzoekers waren die met opzet hun papieren kwijt maakten, zodat ze moeilijker uitzetbaar waren, er moeilijker een Dublinclaim gelegd kon worden of een derde-landen-exceptie kon worden tegengeworpen. Om die reden trad op 1 februari 1999 de Wet ongedocumenteerden in werking (artikel 15c, eerste lid, onder f, van de Vw oud), zoals thans neergelegd in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Uitgangspunt van deze wet is dat van de asielzoeker die hier te lande bescherming vraagt, verlangd mag en kan worden dat hij zoveel mogelijk meewerkt aan de vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit, reisroute en – waar mogelijk – van zijn asielrelaas.

De parlementaire geschiedenis van artikel 15c, lid 1, f Vw oud wordt beschreven in een noot van Spijkerboer onder de uitspraak van de president van de rechtbank ’s-Gravenhage van
31 maart 1999 (AWB 99/2056), gepubliceerd in Rechtspraak Vreemdelingenrecht (RV) 1999, 13. Spijkerboer geeft o.a. aan dat de wetgever het oog heeft gehad op documenten die als formeel of informeel bewijs voor de toepassing van de Overeenkomst van Dublin dienst kunnen doen (TK 1997-1998, 26 088, nr. 3, p. 3). In een aantal voorbeelden dat werd besproken werden genoemd: paspoort, boardingpass, vliegticket, kofferlabel, foto’s, trouwboekje, kledingmerkjes (EK 1998-1999, 26 088. nr. 138a, p. 6-7). Eerder was gesproken over arrestatiebevelen en schriftelijke oproepen voor militaire dienst (TK 1997-1998, 26 008, nr. 5. p. 8), terwijl later ook bonnetjes en hotelrekeningen werden genoemd (Hand EK 19 januari 1999, p. 16-494).

Bij de vraag wanneer het ontbreken van documenten niet aan de asielzoeker is toe te rekenen, merkt Spijkerboer op dat in het oorspronkelijke wetsontwerp stond dat de asielzoeker de niet-toerekenbaarheid moest aantonen. De Raad van State stelde echter dat ook een bonafide asielzoeker niet zal kunnen aantonen dat het ontbreken van reisdocumenten hem niet kan worden toegerekend. Daarom meende de Raad van State dat het, mede gezien het Vluchtelingenverdrag, onjuist was de bewijslast uitsluitend op de vreemdeling te leggen, en suggereerde een minder stringente formulering zoals “aannemelijk maken”. Dit advies werd gevolgd. “Aannemelijk maken” houdt volgens de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer in dat sprake moet zijn van geloofwaardige en consistente verklaringen.

Deze “aannemelijkheidsbeoordeling” is neergelegd in beleid van het bestuursorgaan. Thans is in paragraaf C2/6./2.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) neergelegd dat de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van documenten niet aan hem is toe te rekenen als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
· de verklaringen van de vreemdeling over zijn identiteit, nationaliteit, reisroute en asielrelaas en over het ontbreken van documenten zijn consistent, geloofwaardig, gedetailleerd en verifieerbaar;
· Deze verklaringen komen overeen met hetgeen overigens bekend is met betrekking tot de identiteit, nationaliteit, reisroute en het asielrelaas van de vreemdeling

Onder “hetgeen overigens bekend is”, verstaat de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) bij het ontbreken van documenten met betrekking tot de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling in ieder geval:
· de situatie in het land van herkomst;
· de onderzoeksresultaten na het controleren van de registratiesystemen (registratie van de vreemdeling in Nederland en eventuele bekendheid van de vreemdeling bij andere lidstaten van de Europese Unie (EU).

De rechtbank dient deze beoordeling door het bestuursorgaan marginaal te toetsen en kan dus niet haar eigen oordeel hiervoor in de plaats stellen.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat een asielzoeker op uiteenlopende manieren aannemelijk kan maken dat het ontbreken van documenten niet toerekenbaar is. Over het algemeen kan worden gezegd dat het ontbreken van de benodigde papieren niet toerekenbaar is als de documenten niet door schuld of nalatigheid zijn zoekgeraakt (TK 1997-1998, 26 088, nr. 3. p. 3). Als bijvoorbeeld in een land elk centraal gezag ontbreekt, kan geen paspoort worden gevraagd; in sommige landen raken de leden van een bepaalde bevolkingsgroep in de problemen als zij enig officieel document aanvragen of over een bepaald document beschikken. Maar asielzoekers die via Schiphol de EU zijn ingereisd moeten bij de instap een document hebben gehad; van hen zal niet worden aangenomen dat het ontbreken van reisdocumenten verschoonbaar is (TK 1997-1998, 26 088, nr. 5, p. 9-10). Als asielzoekers hun documenten afgeven aan de reisagent dan is dat alleen niet toerekenbaar als dat onder dwang gebeurde (Hand TK 26 november 1998, p. 30-2116), en anders is het wel toerekenbaar omdat de asielzoeker op het moment dat de papieren aan de reisagent worden afgegeven meestal al in een land is waar de bescherming van de autoriteiten kan worden ingeroepen (TK 1997-1998, 26 088, nr. 3, p. 3).[1]

In paragraaf C2/6.2.3 van de Vc 2000 staat dat als de vreemdeling aannemelijk maakt dat de documenten onder dwang aan de reisagent zijn afgegeven en hij ook op alle andere elementen van de beoordeling van de aanvraag om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd meewerkt en geloofwaardig is, is het ontbreken van documenten niet aan hem toe te rekenen.

Let wel: het gaat niet altijd om de situatie waarin de vreemdeling zijn documenten afgeeft. Soms stelt een vreemdeling dat hij die documenten nimmer in zijn bezit heeft gehad en gedurende de gehele reis in handen zijn geweest van de reisagent. In dat geval dient de vreemdeling zowel geloofwaardig te maken dat hij zo heeft kunnen reizen als aannemelijk te maken waarom hij niet in het bezit van deze documenten heeft kunnen geraken.[2]
De Wet ongedocumenteerden is niet in strijd met het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij Protocol van New York van 31 januari 1967 (het Vluchtelingenverdrag). Echte vluchtelingen hebben doorgaans niet snel de mogelijkheid om documenten mee te nemen. Om niet in strijd te handelen met het verbod van refoulement is er destijds door de wetgever voor gekozen dat het toerekenbaar ontbreken van documenten niet zal leiden tot niet-ontvankelijkheid, maar tot kennelijke ongegrondheid van de aanvraag en dan alleen als de aanvraag is gegrond op omstandigheden die, hetzij op zichzelf of in verband met andere feiten en omstandigheden in redelijkheid geen enkel vermoeden kunnen wekken dat rechtsgrond voor toelating bestaat. Het toerekenbaar ontbreken van documenten is met andere woorden geen zelfstandige grond om de asielaanvraag af te wijzen, maar een omstandigheid die bij de beoordeling van de asielaanvraag zal worden betrokken. Dit blijkt niet alleen uit de redactie van artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000, maar ook uit paragraaf C2/6.2.3 van de Vc 2000, waarin staat dat het toerekenbaar ontbreken van documenten gevolgen heeft voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas.

De verzwaarde eis van de positieve overtuigingskracht
Het gevolg van het toerekenbaar ontbreken van documenten maakt dat wordt getwijfeld aan de oprechte bedoelingen van de asielzoeker. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) meermaals heeft overwogen, mogen, indien aan een vreemdeling het bepaalde in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 mag worden tegengeworpen, ingevolge het eerste lid van dat artikel, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1998-1999, 26 732, nr. 3. p. 40/41) en ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregels, in het relaas, om het geloofwaardig te achten, geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen; van het relaas moet in dat geval positieve overtuigingskracht uitgaan.[3]

In latere uitspraken legt de Afdeling uit dat de beoordeling van de geloofwaardigheid in twee fasen verloopt.[4] Indien omtrent de eerste fase wordt geoordeeld dat de desbetreffende vreemdeling met inroeping van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 mag worden tegengeworpen dat hij bepaalde, nader omschreven documenten niet heeft overgelegd, geldt voor de tweede fase van de beoordeling dat de verzwaarde eis van de positieve overtuigingskracht mag worden gesteld. Aan de zin van deze gefaseerde beoordeling zou volgens de Afdeling afbreuk worden gedaan indien de positieve overtuigingskracht van het asielrelaas vervolgens zou mogen worden ontkend, mede of zelfs overwegend op grond van het niet overleggen van dezelfde documenten die in het kader van de toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 zijn vermeld.

Het bestuursorgaan kan dus bijvoorbeeld niet zeggen dat van het relaas van een asielzoeker positieve overtuigingskracht moet uitgaan omdat hij toerekenbaar zijn arrestatiebevel niet heeft overgelegd en vervolgens het ontbreken van dit arrestatiebevel ten grondslag leggen aan zijn standpunt dat van het relaas van de asielzoeker geen positieve overtuigingskracht uitgaat. Dan is er sprake van een cirkelredenering, waarover later meer.

De visie van de Afdeling op de in dit verband meest voorkomende geschilpunten
Kan artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 alleen worden tegengeworpen als het asielrelaas ongeloofwaardig is geacht door het bestuursorgaan?
Nee, het bestuursorgaan kan artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 ook tegenwerpen als het asielrelaas niet ongeloofwaardig is bevonden, zo oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2003.[5]

Het bestuursorgaan mag altijd het ontbreken van documenten tegenwerpen, ook als het vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling van het relaas niet tot de conclusie komt dat het ongeloofwaardig is te achten.[6]

Iets anders is of aan het tegenwerpen van documenten nog wel zelfstandige betekenis toekomt als het bestuursorgaan zich vervolgens niet op het standpunt stelt dat het asielrelaas vanwege het missen van positieve overtuigingskracht ongeloofwaardig is.
Volgens de Bossche uitspraak van 25 oktober 2004 (AWB 02/40414) niet. De rechtbank overweegt in die uitspraak, dat niet valt in te zien dat nog zelfstandige betekenis toekomt aan toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 indien de geloofwaardigheid van het asielrelaas niet ter discussie staat. Om die reden beperkte de rechtbank zich in deze uitspraak tot de vraag of de vreemdeling aannemelijk had gemaakt dat er hem persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden bestaan, die de vrees voor vervolging in vluchtelingrechtelijke zin rechtvaardigen. De rechtbank stapte dus over de beoordeling van het toerekenbaar ontbreken van documenten heen.

Geredeneerd zou ook kunnen worden dat de tegenwerping van 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 – ook als de door de vreemdeling gestelde feiten door het bestuursorgaan geloofwaardig zijn geacht, niet zonder betekenis is, aangezien de verklaringen van de asielzoeker het bestuursorgaan dus kennelijk positief hebben overtuigd. Verder dient de rechtbank ingevolge artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak te doen op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het onderzoek ter zitting. De vreemdeling kan belang hebben bij een beoordeling van zijn beroepsgrond(en) tegen de tegenwerping van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000, omdat deze tegenwerping anders in rechte komt vast te staan. Dit kan weer consequenties hebben voor eventuele vervolgprocedures, bijvoorbeeld wanneer de vreemdeling een opvolgende asielaanvraag doet.

Welke documenten zijn noodzakelijk voor de beoordeling van de asielaanvraag?
Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen welke documenten noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Het bestuursorgaan laat in het voornemen en het bestreden besluit weten welke documenten het (nog meer) van de vreemdeling verlangt. Ook als het bestuursorgaan niet twijfelt aan de identiteit en de nationaliteit van een asielzoeker, kan het de asielzoeker het ontbreken van een paspoort tegenwerpen.[7] De rechtbank kan het standpunt van het bestuursorgaan over welke documenten het noodzakelijk acht voor de beoordeling van de aanvraag slechts marginaal toetsen.[8] De besluitvorming hieromtrent dient uiteraard wel te voldoen aan de eis van met name zorgvuldigheid en kenbaarheid van de motivering.

Het bestuursorgaan kan ook toepassing geven aan artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 als slechts ten aanzien van één van de elementen, bijvoorbeeld de reisroute, toerekenbaar documenten ontbreken terwijl de vreemdeling de andere elementen wel voldoende met documenten heeft onderbouwd. In dit kader kan worden gewezen op de Afdelingsuitspraak van 23 oktober 2003, waarin een vreemdeling ter staving van zijn identiteit, nationaliteit en asielrelaas meerdere officiële documenten had overgelegd, maar ter staving van zijn reisroute geen enkel formeel dan wel indicatief bewijs had overgelegd en evenmin gedetailleerde verklaringen had afgelegd.[9]

Verder blijkt uit de Afdelingsuitspraak van 31 oktober 2002 dat het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het overleggen van een rijbewijs door de vreemdeling onverlet laat dat het niet overleggen van documenten die zijn reisverhaal ondersteunen en het achterlaten van cruciale reis- en identiteitspapieren als een paspoort en een geboorteakte aan hem is toe te rekenen.[10]

In de Afdelingsuitspraak van 5 november 2002 werd geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte was ingegaan op de vraag of een rijbewijs toereikend is om de identiteit van de vreemdeling aan te tonen. Volgens de Afdeling heeft het bestuursorgaan zich in het bestreden besluit op het standpunt mogen stellen dat aan de overgelegde kopie van het rijbewijs niet de waarde kon worden gehecht die de vreemdeling hieraan gehecht wenste te zien, al omdat het niet op authenticiteit kon worden onderzocht.[11]

De Afdeling oordeelde daarnaast in haar uitspraak van 23 april 2003 dat het bestuursorgaan de verklaring van de vreemdeling dat haar paspoort door haar schoonfamilie is toegeëigend en het niet mogelijk was bij de Nigeriaanse autoriteiten een nieuw paspoort aan te vragen niet genoegzaam heeft behoeven te achten, reeds nu niet is gesteld dat de vreemdeling daartoe enige moeite heeft gedaan. Volgens de Afdeling had het bestuursorgaan verder terecht de door de vreemdeling overgelegde huwelijksakte niet als een officieel identiteits- of nationaliteitsdocument aangemerkt.[12]

In asielzaken wordt af en toe door advocaten betoogd dat het gaat om documenten die de reis naar Nederland onderbouwen en niet om documenten die de verdere reis in Nederland aannemelijk maken. Volgens hen doet bijvoorbeeld dan ook niet ter zake dat een asielzoeker zijn voor zijn reis in Nederland gebruikte trein- en/of busticket niet meer heeft.
Hier kan anders over worden gedacht. Het is, zoals gezegd, aan het bestuursorgaan om te bepalen welke documenten het noodzakelijk acht ter beoordeling van de asielaanvraag. Verder valt niet goed in te zien waarom van een vreemdeling niet zou mogen worden verlangd dat hij de voor zijn reis in Nederland gebruikte documenten bij zijn asielaanvraag overlegt. Zeker niet als hij die bescheiden in zijn bezit heeft gehad en daarmee aannemelijk kan maken dat hij het laatste stuk van het traject op die manier heeft afgelegd.

Evenmin onredelijk lijkt het als het bestuursorgaan een asielzoeker toerekent dat hij zijn paspoort niet heeft ingebracht, ook al stelt deze dat het bestuursorgaan daar niets aan heeft omdat hij het land van herkomst op een vals paspoort heeft verlaten. Met het overleggen van het authentieke op zijn naam gestelde paspoort zou de vreemdeling namelijk aannemelijk kunnen maken – bijvoorbeeld doordat een uitreisstempel ontbreekt – dat hij niet op dat document zijn land heeft verlaten. Bovendien geldt het paspoort als onderbouwing van de door de asielzoeker gestelde identiteit en nationaliteit.

Kan verweerder een vreemdeling nog het ontbreken van reisdocumenten, waaronder begrepen indicatieve bewijzen, toerekenen ook al heeft die vreemdeling gedetailleerde en verifieerbare verklaringen afgelegd over zijn reis?

Ja, dat kan. Het bestuursorgaan buigt zich eerst over de vraag of sprake is van het toerekenbaar ontbreken van reisdocumenten. De verklaringen van de asielzoeker over het ontbreken van documenten dienen consistent, geloofwaardig, gedetailleerd en verifieerbaar te zijn. In het beleid dat voor 2013 gold (zie paragraaf C4/3.6.2 Vreemdelingencirculaire) werd de indruk gewekt dat als de vreemdeling gedetailleerde en verifieerbare verklaringen over zijn reis had afgelegd, dit voor het bestuursorgaan aanleiding zou kunnen zijn hem het ontbreken van reisdocumenten niet toe te rekenen. Niets lijkt minder waar.

Uit de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2008 en van 13 mei 2008 wordt duidelijk dat als een vreemdeling gedetailleerde en verifieerbare verklaringen aflegt over zijn reis, hij daarmee nog niet aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van reisdocumenten hem niet kan worden toegerekend.[13] Dus de omstandigheid dat een asielzoeker zijn reisdocumenten aan de reisagent afstaat zonder dat gebleken is van dwang, dan wel zijn reispapieren weggooit of verscheurt, blijft hem te verwijten. De vraag of de asielzoeker al dan niet gedetailleerde en verifieerbare verklaringen over zijn reis heeft afgelegd, doet niet (meer) ter zake.[14] Hij kan het geconstateerde ‘gebrek’ niet meer op een ander vlak herstellen.

In dit verband lijkt een door een asielzoeker – met het oog op de in artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 2004/83/EG (Definitierichtlijn) neergelegde samenwerkingsplicht – tot het bestuursorgaan gericht verzoek om zijn verklaringen over de reis te verifiëren, evenmin succesvol.[15]

En andersom: Kan het bestuursorgaan nog aan de vreemdeling tegenwerpen dat hij geen gedetailleerde en verifieerbare verklaringen heeft afgelegd over de reisroute als wel aannemelijk wordt geacht dat de vreemdeling geen reisdocumenten kan overleggen?
Nee, dat kan niet. In ieder geval niet onder het oude beleid. Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2008 volgt dat het (toen geldende) beleid van het bestuursorgaan de verklaringen over de reis slechts van belang kunnen zijn of worden als eerst is vastgesteld dat sprake is van het toerekenbaar niet overleggen van reisdocumenten. Enkel in dat geval kunnen gedetailleerde en verifieerbare verklaringen over de reisroute aanleiding geven de vreemdeling toch niet tegen te werpen dat hij geen reisdocumenten heeft overgelegd. De desbetreffende beleidsregel heeft derhalve geen betekenis indien reeds is vastgesteld dat het niet overleggen van reisdocumenten niet is toe te rekenen, zo oordeelt de Afdeling.[16]

Wellicht is nog de vraag of met het huidige beleid, zoals neergelegd in paragraaf C2/6.2.3 van de Vc 2000, een wijziging is beoogd doordat hierin is bepaald dat het ontbreken van documenten niet wordt toegerekend als de vreemdeling over zijn identiteit, nationaliteit, reisroute en asielrelaas en over het ontbreken van documenten consistente, geloofwaardige, gedetailleerde en verifieerbare verklaringen heeft afgelegd. Het lijkt me niet waarschijnlijk dat hiermee een beleidswijziging is beoogd. Het zou naar mijn mening ook niet logisch en redelijk zijn om een asielzoeker, die wel het door hem gebruikte paspoort overlegt en daarmee zijn reis onderbouwt, toch het ontbreken van reisdocumenten toe te rekenen als deze niet meer precies weet op welk tijdstip het vliegtuig is vertrokken en wat de kleur van de kleding van de stewardessen was. Evenmin in het geval deze asielzoeker zijn paspoort heeft afgestaan aan de reisagent en hij aannemelijk maakt dat dit onder dwang is gebeurd. Weliswaar kan hij zijn (gestelde) reis en identiteit en nationaliteit dan niet meer met dit document onderbouwen, maar feit blijft dat het ontbreken van dit document hem naar de letter van de wet (lees: artikel 31 lid 2 f van de Vw 2000) niet is toe te rekenen. Ter illustratie zij verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 14 maart 2007 (AWB 06/28890), waarin werd overwogen dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid aan de vreemdeling kon tegenwerpen dat van diens relaas positieve overtuigingskracht diende uit te gaan, nu ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 aan de vreemdeling was tegengeworpen dat hij geen gedetailleerde verklaringen had afgelegd over zijn reisroute, terwijl het ontbreken documenten in zijn geheel niet was tegengeworpen. Volgens de rechtbank had het bestuursorgaan hiermee een onjuiste invulling gegeven aan voormeld artikel gelet op de inhoud van deze wettelijke bepaling.

Kunnen de door de asielzoeker afgelegde verklaringen over de reis dan nooit een rol van betekenis spelen? Niet als het bestuursorgaan zoals thans veelal nog te doen gebruikelijk is in het besluit eerst blijft overwegen dat het ontbreken van bepaalde documenten aan de vreemdeling is toe te rekenen en daarnaast nog opmerkt dat deze vreemdeling weinig gedetailleerde en verifieerbare verklaringen over zijn reis heeft afgelegd. Een en ander zou in mijn optiek anders komen te liggen als het bestuursorgaan de vage verklaringen over de reis meeweegt in de beoordeling of de vreemdeling aannemelijke verklaringen heeft afgelegd over het ontbreken van voor de beoordeling van diens aanvraag noodzakelijk geachte documenten. Als namelijk vraagtekens zijn te plaatsten bij de door de vreemdeling gestelde reisroute, worden de verklaringen voor het ontbreken van documenten er niet aannemelijker op.

Hoe het ook zij, helder is dat als zowel sprake is van het aan een vreemdeling toe te rekenen ontbreken van bepaalde documenten als van het onvoldoende verstrekken van gedetailleerde en verifieerbare gegevens over de reis, het er voor de vreemdeling niet beter op maakt. Regelmatig ziet men dat vreemdelingen aanvoeren dat zij vanwege de manier waarop zij zijn gereisd of door hun leeftijd, dan wel vanwege hun analfabetisme of onbekendheid met het westerse schrift, weinig kunnen vertellen over de reis. Nog daargelaten dat de vraag of de vreemdeling gedetailleerde verklaringen heeft afgelegd niet meer relevant is en die stellingen slechts een verklaring proberen te geven waarom de vreemdeling niet gedetailleerd kan verklaren, vormen zij op zichzelf vaak geen afdoende verklaring voor het feit dat de vreemdeling weinig informatie kan verstrekken. Ook ten aanzien van reizen in afgesloten ruimtes, zoals in de laadruimte van een vrachtwagen of de machinekamer van een schip, wordt meestal aangenomen dat zaken moeten zijn waargenomen.[17] Daarnaast wordt de vreemdeling tegengeworpen dat slechts is verzocht om eenvoudige informatie te verstrekken waar men niet voor gestudeerd hoeft te hebben.[18]

Kan aan een minderjarige vreemdeling, die afhankelijk is van de reisagent, het ontbreken van documenten worden tegengeworpen?
Ja. Dat kan. Het is sowieso vaste rechtspraak van de Afdeling dat de gestelde afhankelijkheid van de reisagent niet kan afdoen aan de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling voor de onderbouwing – waar mogelijk – van het reis- en asielrelaas.[19] In haar uitspraak van 29 december 2008 overwoog de Afdeling, dat de omstandigheid dat de vreemdeling ten tijde van zijn reis minderjarig was in dat geval, mede gelet op zijn leeftijd van veertien jaar bij inreis, geen grond bood voor het oordeel dat het ontbreken van reisdocumenten niet aan hem mocht worden toegerekend.[20] In een uitspraak van later datum werd geoordeeld, dat in het beleid inzake het toerekenbaar ontbreken van documenten geen uitzondering wordt gemaakt voor minderjarige asielzoekers. Volgens de Afdeling sluit dat niet uit dat een asielzoeker aannemelijk maakt dat hem niet is toe te rekenen dat hij van belang zijnde documenten in Nederland is kwijtgeraakt. De enkele omstandigheid dat de vreemdeling bij binnenkomst in Nederland veertien jaar oud was, is evenwel onvoldoende om het verlies van de hem nadien toegezonden originele taskera (Afghaans identiteitsdocument) niet aan hem toe te rekenen, aldus de Afdeling.[21]

Enkel de minderjarige leeftijd lijkt onvoldoende om het ontbreken van documenten verschoonbaar te achten. Toch is het niet ondenkbaar dat de zeer jeugdige leeftijd van een asielzoeker samen met andere omstandigheden maakt dat het ontbreken van documenten niet in redelijkheid aan die betreffende asielzoeker kan worden tegengeworpen.

Wanneer is sprake van een cirkelredenering?
Ofschoon het verleidelijk kan zijn voor het bestuursorgaan om bij het toerekenbaar ontbreken van documenten eenvoudig te verwijzen naar de conclusie dat het asielrelaas ongeloofwaardig is bevonden – immers als het relaas ongeloofwaardig is dan valt ook niet in te zien dat iemand is moeten vluchten, illegaal heeft moeten reizen en geen tijd of gelegenheid heeft gehad om documenten mee te nemen – is dit niet toegestaan. De vraag naar de toerekenbaarheid van het ontbreken van documenten en de vraag of een relaas positieve overtuigingskracht bezit, vergt een zelfstandige beoordeling, los van elkaar. Dit betekent niet dat het het bestuursorgaan niet is toegestaan bepaalde argumenten ter onderbouwing van het standpunt dat het asielrelaas ongeloofwaardig is, niet tevens ten grondslag te leggen aan de conclusie dat het ontbreken van documenten aan de vreemdeling is toe te rekenen.

De vraag naar het al dan niet toerekenbaar ontbreken van documenten is een zelfstandige beoordeling die voorafgaat aan de inhoudelijke beoordeling van het asielrelaas. Ook de Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 17 april 2003 dat de rechter eerst moet stilstaan bij het standpunt van het bestuursorgaan over het toerekenbaar ontbreken van documenten alvorens het oordeel van het bestuursorgaan over de geloofwaardigheid van het relaas te toetsen. Doet de rechter dit niet, dan miskent hij daarmee de betekenis van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000.[22]

De Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 21 juni 2010, dat in die zaak sprake was van een cirkelredenering, omdat het bestuursorgaan zijn conclusie dat het asielrelaas positieve overtuigingskracht ontbeert louter had gebaseerd op de omstandigheid dat de vreemdeling vals bevonden documenten aangaande zijn identiteit en nationaliteit had overgelegd. De Afdeling geeft daarbij aan dat uit haar rechtspraak volgt dat het bestuursorgaan bij de beoordeling of van het asielrelaas positieve overtuigingskracht uitgaat, niet opnieuw en uitsluitend een in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheid, zoals in dat geval het overleggen van valse documenten en het door de vreemdeling volhouden dat deze echt zijn, kan tegenwerpen.[23] Dit lijkt me logisch omdat de in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden mede worden betrokken bij het onderzoek van de asielaanvraag en geen zelfstandige afwijzingsgrond vormen.

In een andere zaak oordeelde de Afdeling echter dat het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt had kunnen stellen dat de vreemdeling niet aannemelijk had gemaakt dat zijn identiteits- en nationaliteitsdocumenten door brand verloren waren gegaan. Dat de motivering van dit standpunt in het besluit was opgenomen bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas, maakte volgens de Afdeling niet dat sprake was van een cirkelredenering. De beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas was namelijk als zodanig op deze wijze niet ten grondslag gelegd aan het oordeel van het bestuursorgaan over de toerekenbaarheid van het ontbreken van documenten, omdat het bestuursorgaan de geloofwaardigheid van de gestelde brand los van de andere aan het oordeel over het asielrelaas ten grondslag gelegde omstandigheden had gemotiveerd. Dat dezelfde verklaringen, zowel aan het tegenwerpen van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 als aan het oordeel over het asielrelaas ten grondslag waren gelegd, maakte dat niet anders, aldus de Afdeling.[24]

In weer een andere zaak klaagde het bestuursorgaan met succes dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat de toerekening aan de vreemdeling van het ontbreken van documenten berustte op een cirkelredenering. De rechtbank had aldus de Afdeling miskend dat het bestuursorgaan zijn standpunt hieromtrent niet louter met een verwijzing naar de overwegingen met betrekking tot de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas had gemotiveerd, doch tevens op andere overwegingen.[25]

Tot wanneer kan de vreemdeling nog documenten overleggen in het kader van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000?
Tot in beroep, zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2013.[26] Volgens de Afdeling heeft de wetgever met de aanpassing van artikel 83 van de Vw 2000 beoogd mogelijk te maken dat een rechtbank rekening houdt met alle feiten en omstandigheden die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de afwijzing van een asielaanvraag, ongeacht of een vreemdeling deze in de bestuurlijke fase of in beroep aanvoert. Dit artikel vormt derhalve, aldus de Afdeling, een nuancering van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, artikel 3.111, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 en artikel 3.45 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, die een vreemdeling ertoe verplichten feiten en omstandigheden in de bestuurlijke fase aan te voeren

In haar uitspraak van 27 december 2011, toen het aangepaste artikel 83 van de Vw 2000 al gold, had de Afdeling evenwel nog geoordeeld dat de vreemdeling dergelijke documenten uiterlijk in de fase van de bestuurlijke besluitvorming naar voren moest brengen.[27]
Afijn, de Afdeling heeft van deze lijn dus afstand genomen.

Voor rechtbanken staat overigens nog altijd de mogelijk open om met in beroep namens de vreemdeling overgelegde documenten geen rekening te houden voor zover de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.[28] Echter, met het oog op het streven naar finale geschilbeslechting en het korte tijdsbestek dat een asielzoeker soms heeft om nog documenten uit het land van herkomst te bemachtigen, zou naar mijn persoonlijke mening van die mogelijkheid geen, althans zo min mogelijk, gebruik moeten worden gemaakt.

mr. A.A.M.J. Smulders[29],
Augustus 2013

[1] Zie ook AbRS 14 oktober 2011, LJN: BU1278. In die zaak had de vreemdeling betoogd dat zij het paspoort in Turkije had afgestaan aan de reisagent omdat zij dacht het niet meer nodig te hebben voor haar asielaanvraag, omdat zij al haar aandacht nodig had voor haar dochter en omdat zij vreesde niet verder te kunnen reizen aangezien zij geheel afhankelijk was van de reisagent. De vreemdeling had in Turkije geen asiel aangevraagd uit angst te worden teruggestuurd. De Afdeling overweegt dat het in het beleid inzake de toerekenbaarheid voor de afgifte van reisdocumenten alleen gaat om de vraag of sprake is van dwang en niet om de vraag naar de beschermingsmogelijkheden van het land waar de afgifte heeft plaatsgevonden.
[2] AbRS 14 mei 2013, LJN: CA0603, rechtsoverwegingen 5.1 en 5.2.
[3] AbRS 27 januari 2003, LJN: AF5566, rechtsoverwegingen 2.4.4 en 2.4.5.
[4] AbRS 24 maart 2005, LJN: AT3207 en JV 2005, 191.
[5] AbRS 23 april 2003, LJN: AH8886.
[6] Uit AbRS 27 november 2003, LJN: AN9770, wordt wel duidelijk dat het bestuursorgaan de toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw2000 niet kan betrekken bij de beoordeling of, uitgaande van de door de vreemdeling gestelde feiten, de conclusie gerechtvaardigd is dat hij gegronde vrees voor vervolging heeft, dan wel bij terugkeer een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM.
[7] AbRS 14 juni 2012, LJN: BW9121. Zo ook AbRS
23 november 2006, LJN: AZ4441 (Tegenwerpen ontbreken documenten mag ook als identiteit eerder al is vastgesteld) en AbRS 21 december 2011, zaak nr. 201101454/1/V1 (De omstandigheid dat de identiteit van de vreemdeling niet in twijfel is getrokken, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister het ontbreken van nationaliteits- en identiteitsdocumenten ten onrechte aan de vreemdeling heeft tegengeworpen).
[8] AbRS 10 oktober 2003, LJN: AN9493 en JV 2003/539.
[9] AbRS 23 oktober 2005, LJN: AN9502 en JV 2003/552.
[10] AbRS 31 oktober 2002, LJN: AF9722 en JV 2003/2.
[11] AbRS 5 november 2002, LJN: AL6157 en JV 2003/8.
[12] AbRS 23 april 2003, LJN: AH8886.
[13] AbRS 8 april 2008, LJN: BC9690, en AbRS 13 mei 2008, LJN: BD8565.
[14] AbRS 29 december 2008, LJN: BG9599 (Met het afleggen van gedetailleerde en verifieerbare verklaringen over de reis is op zichzelf nog niet aannemelijk gemaakt dat het afgeven van reisdocumenten aan de reisagent de desbetreffende vreemdeling niet kan worden toegerekend. Daarvan is eerst sprake is als de documenten onder dwang zijn afgegeven). Zie tevens AbRS 10 oktober 2003, LJN: AN9493 (Het bestuursorgaan hoefde in het feit dat de vreemdeling wel de kleuren van het vliegtuig en van de uniformen van het vliegtuigpersoneel alsmede de stoelindeling heeft geven, geen aanleiding te zien het ontbreken van documenten ter vaststelling van de reis niet toe te rekenen).
[15] Voorzieningenrechter ’s-Hertogenbosch 4 december 2012, LJN: BY5413. Hierin wordt overwogen dat, nu de vreemdeling zijn reisdocumenten stelt te hebben afgestaan aan de reisagent, het bestuursorgaan het niet in zijn macht heeft om alsnog in het bezit te komen van die documenten, laat staan deze te laten onderzoeken. Daar komt bij dat zelfs in het geval het bestuursorgaan de verklaringen over de reisroute zou hebben gecontroleerd en tot de conclusie zou zijn gekomen dat die reisgegevens kloppen, daarmee nog niet is gezegd dat de vreemdeling die reis daadwerkelijk heeft afgelegd en daarmee een verklaring heeft gegeven waarom het niet aan het is toe te rekenen dat zij zijn reisdocumenten aan de reisagent heeft afgestaan, aldus de voorzieningenrechter.
[16] AbRS 25 april 2008, LJN: BD1536.
[17] AbRS 30 maart 2007, LJN: BA2729. In die zaak oordeelde de Afdeling dat het bestuursorgaan de verklaring van de vreemdeling voor het ontbreken van informatie, namelijk dat hij via een touwladder aan boord is geklommen en niets van het schip heeft gezien en hij voorzichtig moest zijn om ontdekking te voorkomen, niet afdoende had kunnen achten, nu aangenomen mag worden dat het schip, dan wel de haven voldoende verlicht was bij het aan en van boord gaan en de vreemdeling niet enkel in zijn hut had verbleven, maar ook daarbuiten was geweest om zijn benen te strekken.
[18] AbRS 8 augustus 2003, LJN: AI5620 (Analfabetisme); AbRS 2 december 2004, LJN: AS7899 (Eenvoudige informatie, leeftijd en ontwikkelingsniveau); AbRS 3 november 2005, LJN: AU5891 (Westerse schrift niet machtig); AbRS 1 augustus 2006, LJN: AY6792 (Ook van kinderen mag worden verwacht dat ze meer kunnen vertellen over bijzonderheden en indrukken die tijdens de reis zijn waargenomen en opgedaan); AbRS 21 maart 2013, LJN:BZ5226 (Van de vreemdeling mag worden verwacht dat zij, ondanks haar leeftijd en haar geringe opleiding en reiservaring, concrete en consistente informatie kan geven over dergelijke eenvoudige onderwerpen die de reis betreffen die zij stelt te hebben gemaakt.).
[19] Onder meer AbRS 28 december 2001, LJN: AD9771, en AbRS 24 februari 2005, LJN: AS8536.
[20] AbRS 29 december 2008, LJN: BG9599, rechtsoverweging 2.2.2. Tevens AbRS 11 februari 2008, LJN: BC4729, waar het een vreemdeling betrof die nagenoeg meerderjarig was en, zoals zij stelde, tijdens de reis door een bekende werd begeleid.
[21] AbRS 21 december 2011, LJN: BU9575.
[22] AbRS 17 april 2003, LJN: AF9542.
[23] AbRS 21 juni 2010, LJN: BM9328.
[24] AbRS 6 augustus 2004. LJN: AQ7418.
[25] AbRS 1 december 2005, LJN: AU7898.
[26] AbRS 21 juni 2013, zaak nr. 201200687/1/V2, ECLI:NL:RVS:2013:36.
[27] AbRS 27 december 2011, LJN: BV0404. Zie ook JV 2012/95 waar prof. mr. T. Spijkerboer in zijn noot opmerkt dat artikel 83 van de Vw 200 is gewijzigd bij wet van 20 mei 2010, welke in werking is getreden op 1 juli 2010, en onmiddellijke werking heeft. De rechtbank had op 29 juni 2011 uitspraak gedaan, zodat de nieuwe tekst van artikel 83 toepasselijk was.
[28] Zie het derde lid van artikel 83 van de Vw 2000. Verder geeft artikel 8:58 van de Awb een begrenzing doordat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen.
[29] A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist bij de rechtbank Oost-Brabant en houdt zich voornamelijk bezig met het rechtsgebied asiel. Notities, zoals deze, worden door hem geschreven om rechters en juridische ondersteuning behulpzaam te zijn bij hun werkzaamheden. Zij zijn enkel bedoeld als overzicht, richtsnoer en/of discussiestuk en binden rechters op geen enkele wijze. Derden kunnen hieraan dan ook geen rechten ontlenen.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s