Het terugkeerbesluit in een verblijfsrechtelijke asielprocedure

Wanneer kan in een verblijfsrechtelijke asielprocedure een terugkeerbesluit worden genomen?[1]

Wanneer ontstaat rechtmatig verblijf en hoe dient dit te worden beëindigd?Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling of AbRS) moet een door een vreemdeling in persoon ten overstaan van de autoriteiten kenbaar gemaakte wens om hem internationale bescherming te verlenen als een asielverzoek, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende de minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (hierna: de Procedurerichtlijn), worden aangemerkt. Dat deze aanvraag nog niet is ingediend op de wijze als voorgeschreven in artikel 37, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), gelezen in samenhang met artikel 3.108, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 en artikel 3.42 Voorschrift Vreemdelingen 2000, maakt niet dat geen sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000. De vreemdeling die in afwachting is van de formele indiening van een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen valt binnen de reikwijdte van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Op het moment dat bedoelde wens kenbaar is gemaakt, is een vreemdeling een asielzoeker als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn, aldus de Afdeling.[2]

Een vreemdeling die bij aankomst op luchthaven Schiphol bij de paspoortcontrole ten overstaan van de Koninklijke Marechaussee roept dat hij asiel wil, heeft dus vanaf dat moment op grond van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 rechtmatig verblijf hier te lande. Gelet hierop is Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn) niet van toepassing. Zo is bijvoorbeeld in considerans (9) van de Terugkeerrichtlijn opgenomen dat een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd overeenkomstig de Procedurerichtlijn niet mag worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden.

Zolang nog niet afwijzend is beslist op het asielverzoek, kan derhalve nog geen terugkeerbesluit en inreisverbod tegen de asielzoeker worden uitgevaardigd.[3] De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) dient zich hiervan ambtshalve rekenschap te geven. Maar wat als de IND dit nalaat en een terugkeerbesluit tegen de asielzoeker uitvaardigt zonder de aanvraag af te doen?

De rechter dient ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen
In het geval de IND toch een terugkeerbesluit uitvaardigt en de asielzoeker komt tegen dit besluit in beroep, zij het dat hij geheel andere gronden aanvoert op grond waarvan hij van mening is dat hem geen terugkeerbesluit mag worden opgelegd, is de rechter verplicht op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtsgronden ambtshalve aan te vullen. De rechter zal al in de enkele stelling van de vreemdeling dat tegen hem geen terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd en op grond van de informatie die hem bekend is uit het procesdossier en wat ter zitting is aangevoerd, de rechtsgronden dienen aan te vullen, in die zin dat de asielzoeker betoogt dat tegen hem geen terugkeerbesluit kan worden opgelegd omdat hij een asielzoeker is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn. De omstandigheid dat de in de Terugkeerrichtlijn opgenomen bepalingen geen voorschriften van openbare orde bevatten, zodat een ambtshalve toetsing van die bepalingen gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb niet aan de orde is, staat aan de verplichting van het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden niet in de weg.[4]  In dit verband kan ook worden gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2004.[5] In die zaak had appellant geklaagd dat de rechter de door hem aangevoerde beroepsgronden ten onrechte niet had beoordeeld met toepassing van het gemeenschapsrecht. Naar het oordeel van de Afdeling slaagt de grief, omdat appellant in beroep had aangevoerd dat hij van Belgische nationaliteit is en woonachtig is in Lanaken, terwijl zijn partner, met wie hij een langdurig een vaste relatie heeft, in Susteren woont, dat hij in loondienst was van een te Lanaken gevestigde onderneming, die grotendeels in Nederland werkzaam is, en dat hij onlangs vervroegd is uitgetreden, maar voor die onderneming op oproepbasis beschikbaar blijft. Volgens de Afdeling had de rechtbank in dit betoog aanleiding behoren te zien om te onderzoeken of de minister bij de afwijzing van de aanvraag van de vreemdeling tot het opheffen van zijn ongewenstverklaring, het gemeenschapsrecht in acht heeft genomen.

Wat dient de IND dan wel te doen alvorens een terugkeerbesluit uit te vaardigen?
De vraag stellen is makkelijker dan de vraag beantwoorden. Duidelijk is in ieder geval dat de IND eerst iets zal moeten doen met de asielaanvraag alvorens zij een terugkeerbesluit en een eventueel inreisverbod tegen de vreemdeling uitvaardigt. Maar wat? Op grond van artikel 28 van de Vw 2000 lijken slecht twee smaken mogelijk: buiten behandeling stellen of afwijzen van de aanvraag.
Laat we beide opties eens afzetten tegen de volgende drie situaties die zich in de praktijk hebben voorgedaan:
1. De asielzoeker heeft officieel een aanvraag ingediend, is ook gehoord door de IND, maar  is net voordat het besluit wordt genomen met onbekende bestemming vertrokken (mob).
2. Een asielzoeker geeft ten overstaan van de korpschef te kennen dat hij een opvolgende asielaanvraag wenst te doen. Hij krijgt van de korpschef een brief mee waarin staat dat hij zich een paar dagen later moet melden in Ter Apel en daar zijn aanvraag in persoon dient te ondertekenen. De asielzoeker verschijnt vervolgens niet en laat niets meer van zich horen.
3. Een asielzoeker dient in persoon zijn opvolgende asielaanvraag in, maar geeft daarbij vervolgens aan dat hij zich op dat moment niet goed genoeg voelt om gehoord te worden en hij wordt heengezonden met de mededeling dat hij gehoord zal worden als hij zich beter voelt. Asielzoeker en IND hebben vervolgens geen contract meer met elkaar.

Hoe kan de IND in voornoemde situaties een einde maken aan het rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000?

Beëindiging rechtmatig verblijf door middel van een meeromvattende beschikking: buitenbehandelingstelling of afwijzen?
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

  1. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
  2. de aanvrager geheel of geheel is geweigerd op grond van artikel 2:15,
  3. of de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2003 volgt dat het wettelijk stelsel zich verzet tegen het niet behandelen van een aanvraag in andere dan de in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb genoemde gevallen.[6] De omstandigheid dat de vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken, kan niet worden aangemerkt als een geval als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 7 juni 2010.[7]

De IND kan dus in situatie 1 niet overgaan tot het niet in behandeling nemen van de asielaanvraag en zal de aanvraag inhoudelijk moeten afwijzen. De IND, die over de gegevens beschikt om de aanvraag af te wijzen, zou daarbij kunnen betrekken dat ook uit de omstandigheid dat de vreemdeling met onbekende bestemming is betrokken, kan worden afgeleid dat zich geen grond voor verlening van een verblijfsvergunning als genoemd in artikel 29 van de Vw 2000 voordoet.

Nu kan men zich afvragen of het ertoe doet hoe de IND de aanvraag afdoet, omdat de rechter ambtshalve dient te beoordelen of de vreemdeling procesbelang heeft als diens gemachtigde beroep instelt tegen het besluit. Immers, als de vreemdeling geen procesbelang heeft, zal het beroep door de rechter niet-ontvankelijk worden verklaard en komt de rechter niet toe aan de beoordeling van het besluit.

Laat ik vooropstellen dat het bestuursorgaan altijd moet doen wat rechtens juist is. Daarbij komt dat de omstandigheid dat een vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken  weliswaar erop duidt dat hij kennelijk geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, maar dat hoeft niet. De vreemdeling kan bijvoorbeeld ergens in Nederland zijn ondergedoken omdat hij bang is om uitgezet te worden. De rechtbank dient te onderzoeken of de gemachtigde van de vreemdeling nog contact heeft met zijn cliënt. Als de advocaat stelt dat dit contact er nog is, gaat de rechtbank – behoudens concreet tegenbewijs – ervan uit dat die mededeling juist is en de vreemdeling nog belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep. In dat geval zal het besluit dus worden getoetst.[8]

Hoe zit het met de situaties als genoemd onder 2. en 3.? Niet valt uit te sluiten dat de IND in die gevallen besluit om die asielaanvragen op grond van artikel 28 van de Vw 2000, gelezen in verbinding met artikel 4:5, eerste lid, onder a of c, van de Awb buiten behandeling te stellen. In situatie 2. omdat de asielzoeker niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag en in situatie 3. omdat de door de asielzoeker verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. De IND zal deze asielzoekers dan denk ik wel eerst dienen te wijzen op de mogelijkheid dat het niet in persoon ondertekenen van de asielaanvraag, respectievelijk het niet verschijnen bij de gehoren, tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag kan leiden en hen in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag binnen een gestelde termijn aan te vullen. Als de IND dat doet en de asielzoekers geven hieraan geen gehoor, dan heeft de IND mijns inziens de vrijheid om de aanvragen buiten behandeling te stellen. Ingevolge artikel 45, tweede lid, onder a, van de Vw 2000 is het eerste lid van overeenkomstige toepassing indien ingevolge artikel 4:5 van de Awb is besloten dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen. De buitenbehandelingstelling is dus ook een zogeheten meeromvattende beschikking als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 en daarmee – behoudens hierna te noemen bijzondere gevallen – tevens een terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn.

De IND kan ook besluiten – en misschien is dat voor de IND de meest zekere weg – om in de situaties als genoemd in 2. en 3. de aanvragen af te wijzen. Het komt mij wel voor dat de IND niet de asielzoeker kan overvallen met het voornemen om de asielaanvraag af te wijzen, maar eerst contact moet zoeken met de asielzoeker en/of diens gemachtigde om te informeren wat de reden is van het niet verschijnen (situatie 2) dan wel of inmiddels wel gehoord kan worden (situatie 3). Als daar geen duidelijk (bevredigend) antwoord op komt, lijkt afwijzing van de aanvraag de geëigende weg om een einde te maken aan het rechtmatig verblijf.[9]

Hoe het besluit dan inhoudelijk moet luiden, is de vraag. Mogelijk dat de IND zich op het standpunt kan stellen dat betrokkenen, ofschoon daartoe in de gelegenheid gesteld, niet aannemelijk hebben gemaakt dat zich een rechtsgrond voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voordoet.

Hoe het ook zij, met de afwijzing van de asielaanvraag treden (ook) de rechtsgevolgen als genoemd in artikel 45, eerste lid aanhef en onder a tot en met e, van de Vw 2000 van rechtswege in werking. Deze meeromvattende beschikking brengt onder meer met zich dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van toepassing is, en dat hij Nederland binnen de in artikel 62 van de Vw 2000 gestelde termijn dient te verlaten, bij gebreke waarvan de vreemdeling kan worden uitgezet. In het afwijzend besluit wordt de vreemdeling van deze rechtsgevolgen in kennis gesteld. Daarbij wordt als het goed is ook aangegeven vanaf wanneer het verblijf in Nederland onrechtmatig wordt en welke termijn de vreemdeling wordt gegund om zelfstandig te vertrekken.

De Afdeling heeft geoordeeld dat de meeromvattende beschikking als bedoeld in artikel 45 van de Vw 2000 in die gevallen tevens is te beschouwen als een terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn, nu het terugkeerbesluit in artikel 3, vierde lid, van deze richtlijn wordt gedefinieerd als: “de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld”.[10]

Niet iedere meeromvattende beschikking is echter een terugkeerbesluit
IND, advocatuur en rechterlijke macht dienen alert te blijven over hoe in de meeromvattende  beschikking de rechtsgevolgen van de afwijzing, dan wel buitenbehandelingstelling, van de aanvraag zijn geformuleerd. Een enkele keer komt het voor dat in die besluiten niet is aangegeven dat het verblijf van de vreemdeling illegaal is of illegaal wordt verklaard. In dat geval kan zo een besluit niet worden aangemerkt als terugkeerbesluit in de zin van artikel 1, aanhef en onder v, van de Vw 2000[11], gelezen in samenhang met artikel 3, punt 4, van de Terugkeerrichtlijn.[12] De vreemdeling dient uitdrukkelijk te zijn gewezen op zijn rechtsplicht om Nederland (lees: de Europese Unie) te verlaten, alsmede van de termijn waarbinnen hij dat  doen, bij gebreke waarvan hij kan worden uitgezet.

Verder kan sprake zijn van derdelanders, zoals staatsburgers van Macedonië of Servië, die in bepaalde opzichten gelijk worden gesteld met EU-onderdanen. Zij hebben een vrije termijn om in Nederland te verblijven op grond van Verordening (EG) nr. 1244/2009 van de Raad van 30 november 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (Vo 1244/2009).[13]

De situatie kan zich voordoen dat een dergelijke derdelander een asielaanvraag indient die wordt afgewezen binnen de vrije termijn. Volgens mij wordt in dat geval met de meeromvattende beschikking niet meer gezegd dan dat de vreemdeling op grond van zijn asielaanvraag geen rechtmatig verblijf meer heeft als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 en om die reden Nederland (EU) binnen een bepaalde termijn zelfstandig dient te verlaten. Dit betekent evenwel niet automatisch dat de meeromvattende beschikking in dat geval, zonder nadere motivering, tevens is aan te merken als terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn.[14] De vreemdeling heeft immers ook rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder i, van de Vw 2000.  De IND zal in het besluit tevens moeten aangeven waarom de vrije termijn als bedoeld in artikel 12 van de Vw 2000 is verstreken, wil de meeromvattende beschikking tevens als terugkeerbesluit worden aangemerkt. Die termijn kan onder meer eindigen omdat de vreemdeling niet beschikt over voldoende middelen om in zijn bestaan te voorzien en/of een gevaar voor de openbare orde vormt.

Stijn Smulders,[15]
November 2013


[1] De procedures van asielzoekers waarin de minster zich op grond van Verordening (EG) 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 (de Dublinverordening) op het standpunt stelt dat een andere EU-lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van hun verzoek, blijven hier buiten beschouwing. De Terugkeerrichtlijn is namelijk niet van toepassing op deze groep asielzoekers, omdat zij ziet op derdelanders die terug moeten keren naar een land buiten de EU, meestal zijnde het land van herkomst. Zie artikel 62a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000, waarin is bepaald dat de minister de vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, die niet langer rechtmatig verblijf heeft, schriftelijk in kennis stelt van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten en van de termijn waarbinnen hij aan de verplichting moet voldoen, tenzij de vreemdeling door een andere lidstaat van de Europese Unie wordt teruggenomen op grond van een op 13 januari 2009 geldende bilaterale of multilaterale overeenkomst of regeling.
[2] AbRS 4 oktober 2011, 201102753/1/V3, ECLI:NL:RVS:2011:BT7118 en AbRS 18 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ5214.
[3] AbRS 18 maart 2013, 201208298/1/V3, ECLI:NL:RVS:2013:BZ5214, rechtsoverweging 3.4 en AbRS 1 maart 2012, 201102441/1/V3, ECLI:NL:RVS.:2012:BV8589.
[4] AbRS 1 maart 2012, 201102441/V3, ECLI:NL:RVS:2012:BV8589. Met het arrest van het HvJ EG (EU) van 7 juni 2007 in de zaak van Van der Weerd e.a. tegen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ECLI:NL:XX:2007:BA9090,  werd duidelijk dat (rechtstreeks werkende bepalingen van) EU-recht niet van openbare orde zijn en de rechter hieraan dus niet ambtshalve mag toetsen, tenzij anders is bepaald in het nationale recht.
[5] AbRS 26 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ9845.
[6] AbRS 28 mei 2003, 200204326/1, ECLI:NL:RVS:2003:AF9240.
[7] AbRS 7 juni 2010, 201001498/1, ECLI:NL:RVS:2010:BM7436.
[8] Vergelijk AbRS 10 december 2003, 200306276/1, ECLI:NL:RVS:2003:AO0896. De Afdeling overweegt dat de vreemdeling zich sinds 16 juli 2002 aan het toezicht heeft onttrokken en door het COa is afgemeld. Bij brief van 23 mei 2003 heeft de gemachtigde van de vreemdeling kenbaar gemaakt het contact met haar te zijn verloren. Voorts is de vreemdeling, noch haar gemachtigde, ter zitting bij de rechtbank verschenen. Uit deze omstandigheden kan worden afgeleid dat de vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken en kennelijk geen prijs meer stelde op de door haar aanvankelijk gezochte bescherming hier te lande. Zij had ten tijde van de uitspraak op het beroep geen belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit, aldus de Afdeling. Het ingestelde beroep wordt alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
[9] Een bijzondere situatie deed zich evenwel voor in de zaak waarin deze rechtbank, zittingsplaats Den Bosch, op 5 november 2013 (zaaknummer AWB 12/31967), ECLI:NL:RBOBR:2013:6050, uitspraak deed. Het is de situatie als genoemd in 2. De IND had geen contact gehad met de asielzoeker en/of diens advocaat en vaardigde een terugkeerbesluit met een inreisverbod uit. Op de zitting deelde de gemachtigde mee dat de vreemdeling zijn aanvraag niet had ondertekend, omdat hij uiteindelijk had besloten om toch geen asiel aan te vragen. Volgens haar viel de vreemdeling dan ook onder de Terugkeerrichtlijn. De rechtbank oordeelde dat een en ander in dit geval betekent dat achteraf bezien moet worden vastgesteld dat de IND op 6 september 2013 – toen de vreemdeling niet verscheen om zijn aanvraag te ondertekenen – er terecht van uit is gegaan dat hij vanaf dat moment niet langer de wens had om internationale bescherming te krijgen en dus niet meer als asielzoeker diende te worden beschouwd. Doordat de vreemdeling vanaf dat moment weer illegaal in Nederland verbleef, moest de IND het terugkeerbesluit tegen hen uitvaardigen, zo oordeelde de rechtbank.
[10] AbRS 21 maart 2011, 201100493/1/V3, ECLI:NL:RVS:2011:BP9281.
[11] Ik vraag me af of dat niet artikel 1, aanhef en onder u, van de Vw 2000 moet zijn, omdat de definitie van een terugkeerbesluit volgt op artikel 1, aanhef en onder t, van de Vw 2000 dat ziet op wat onder referent dient te worden verstaan.
[12] Als voorbeelden kunnen worden genoemd AbRS 3 september 2012, 201202382/1/V2, ECLI:NL:RVS::2012:BY3403, en AbRS 11 april 2013, 201207433/1/V3, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8736. Voor degenen die toegang hebben tot het E-archief, zie de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 23 november 2012, met zaaknummer AWB 12/11212.
[13] Gelet op artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 zou de vrije termijn in dat geval drie maanden bedragen.
[14] Rb. 8 juli 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BR1201. Deze uitspraak is bevestigd bij uitspraak van de Afdeling van 13 april 2012, 201107770/1/V2, ECLI:NL:RVS:2012:BW4090.
[15] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schrijft notities zoals deze voor rechters en juridisch ondersteuners die beroepszaken van vreemdelingen behandelen. Deze notities zijn enkel bedoeld als overzicht, discussiestuk en/of mogelijk richting. Rechters noch juridisch ondersteuners zijn gebonden aan de inhoud van zijn stukken. Derden kunnen hieraan dan ook geen rechten ontlenen.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s