De POK is dood, lang leve de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling

Inleiding

Op 26 juni 2013 is de herziene Procedurerichtlijn betreffende gemeenschappelijke procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van internationale bescherming tot stand gekomen (richtlijn 2013/32/EU of Pri). Het betreft een herschikking van richtlijn 2005/85/EG, die op grond van artikel 51 van richtlijn 2013/32/EU uiterlijk op 20 juli 2015 in onze nationale wetgeving geïmplementeerd dient te zijn. Richtlijn 2013/32/EU, die meer dan zijn voorganger gericht is op het neerleggen van gemeenschappelijke normen in plaats van minimumnormen, dwingt op verschillende plaatsen tot aanpassingen van wet- en regelgeving en tot veranderingen in de uitvoeringspraktijk.

Eén van de aanpassingen betreft de wijze van motiveren van de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. De Pri schrijft deze aanpassing overigens niet voor[1], maar met het oog op het ingevolge de richtlijn vereiste volledige en ex nunc onderzoek door de rechtbank in eerste aanleg wordt door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van belang geacht om de door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) verrichte toetsing van de geloofwaardigheid zo inzichtelijk mogelijk te maken en te laten aansluiten op de rechterlijke toetsing.[2]

Met ingang van 1 januari 2015 staat de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal en zou dus het leerstuk van de positieve overtuigingskracht (pok) als zodanig zijn losgelaten. Dit leerstuk werd voor het eerst met zoveel woorden geïntroduceerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 januari 2003.[3] In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat het bestuursorgaan het asielrelaas en de daarin gestelde feiten voor waar pleegt aan te nemen, indien de asielzoeker alle hem gestelde vragen zo volledig mogelijk heeft beantwoord en het relaas op hoofdlijnen innerlijk consistent en niet onaannemelijk is en strookt met wat over de algemene situatie in het land van herkomst bekend is. Bovendien gold daarvoor als vereiste dat zich geen van de in artikel 31, tweede lid, onder a tot en met f, van de Vw 2000 (Vw) opgesomde omstandigheden die afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker voordeden. Werd aan dat laatste vereiste niet voldaan, dan mochten ingevolge artikel 31 van de Vw, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (MvT, p. 40/41) en volgens de ter uitvoering daarvan gestelde beleidsregels, in het relaas ook geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen; van het asielrelaas moest dan positieve overtuigingskracht uitgaan.

Het leerstuk van de positieve overtuigingskracht werd evenwel als zodanig niet genoemd in de memorie van toelichting bij de algehele herziening van de Vreemdelingenwet[4] waarnaar de Afdeling in haar uitspraak van 27 januari 2003 verwees. Het was in die zin nationaal rechtersrecht. Dat betekende niet dat daarvoor in de wetsgeschiedenis geen basis kon worden gevonden door de Afdeling. In de memorie van toelichting werd namelijk gezegd dat het bij de omstandigheden genoemd in de onderdelen a tot en met f gaat om situaties die plaatsvonden na de vlucht uit het land van herkomst en die van invloed zijn op de geloofwaardigheid van het vluchtverhaal. Het is destijds duidelijk de bedoeling van de wetgever geweest om van vreemdelingen die toerekenbaar geen documenten overleggen dan wel gebruikmaken van valse identiteit of onjuiste reis- of identiteitspapieren of andere bescheiden de geloofwaardigheid van zijn verhaal aantast te verlangen dat zij zich meer inspannen dan andere asielzoekers om de noodzaak tot bescherming aan te tonen. De in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Vw genoemde omstandigheden, waarmee niet was beoogd een limitatieve opsomming te geven[5], werden als het ware gebruikt om voorafgaand aan de beoordeling van de geloofwaardigheid van het vluchtrelaas een beeld van de betrouwbaarheid van de asielzoeker te krijgen. Indien zich één van bedoelde omstandigheden voordeed, deed dat op voorhand twijfel rijzen over de oprechtheid van de vreemdeling in kwestie en de vraag of deze serieus internationale bescherming behoefde. Op de asielzoeker kwam dan een zwaardere bewijslast te rusten om aannemelijk te maken dat hij wel bescherming nodig had. Diens verklaringen over de redenen waarom hij zijn land had verlaten, werden onder een vergrootglas gelegd. De beoordeling van de geloofwaardigheid verliep dus tot 1 januari 2015 in twee fasen.[6]

De introductie van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht zal toentertijd door vele beslismedewerkers van de IND zijn beschouwd als een helpende hand bij het nemen van beslissingen op asielaanvragen. Zeker nu tevens op relatief eenvoudige wijze in de eerste fase het ontbreken van documenten aan de asielzoeker kon worden toegerekend. In het kader van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw kon namelijk van de asielzoeker die hier te lande bescherming vroeg, worden verlangd dat hij zoveel mogelijk meewerkte aan de vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit, reisroute en – waar mogelijk – van zijn asielrelaas. De IND kon al toepassing geven aan deze bepaling als slechts ten aanzien van één van deze elementen, bijvoorbeeld de reisroute, toerekenbaar documenten ontbraken.[7] Via de omstandigheid genoemd in onderdeel f kon in de tweede fase het leerstuk van de positieve overtuigingskracht worden losgelaten op het asielrelaas en mochten daarin geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen. De Afdeling deed daar nog een schepje bovenop door in latere jurisprudentie te laten weten dat reeds een enkele ongerijmde wending of tegenstrijdigheid op het niveau van de relevante bijzonderheden tot de slotsom kon leiden dat het relaas positieve overtuigingskracht ontbeerde.[8]

Ongetwijfeld zal op den duur ook binnen kringen van de IND zijn beseft dat het ‘succes’ van de combinatie van het toerekenbaar ontbreken van documenten enerzijds met de (invulling van) het leerstuk van de positieve overtuigingskracht anderzijds, mogelijk ook een schaduwzijde kent. Het bergt immers het gevaar in zich dat beslismedewerkers, die onder tijdsdruk staan en zich niet of nauwelijks gehinderd weten door supervisie, zich te veel gaan focussen op het ontbreken van een bepaald document dat voor het onderzoek noodzakelijk wordt geacht om zo tot de pok-beoordeling te komen waarbij reeds een enkele ongerijmde wending of tegenstrijdigheid op het niveau van de relevante bijzonderheden voldoende is om een relaas als geheel ongeloofwaardig te achten. Daar kwam nog eens bij dat evenmin was uit te sluiten dat de beslismedewerker niet meer onbevangen en met open vizier naar het vluchtrelaas keek, omdat al vanwege het toerekenbaar ontbreken van documenten twijfel was ontstaan over de oprechtheid van de asielzoeker in kwestie. En dat terwijl juist in paragraaf 202 van het UNHCR Handbook is opgenomen dat degene die beslist over de feiten ‘must apply the criteria in a spirit of justice and understanding and his judgement should not, of course, be influenced by the personal consideration that the applicant may be an “undeserving case”.[9]

In zijn meest extreme vorm kon het mengsel van het verwijtbaar ontbreken van documenten en de pok-toets uit slechts twee zoutloze ingrediënten bestaan, bijvoorbeeld in de vaststelling dat de asielzoeker toerekenbaar geen indicatief bewijs van zijn reis, zoals een suikerzakje uit het vliegtuig, had overgelegd en dat het relaas ongeloofwaardig was vanwege een enkele tegenstrijdigheid, die gevonden was in een zijtak van het vluchtverhaal. Bij beleidsmakers van de IND zal zeker de vraag zijn opgekomen of in die gevallen nog wel werd voldaan aan de eisen die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aan het onderzoek naar een claim van schending van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) stelt. Beslismedewerkers zal – met name met het oog op het arrest van het EHRM van 5 juli 2005 inzake Said tegen Nederland [10], dat later samen met het arrest Salah Sheekh[11] de aanzet vormde voor de dissertatie van Baldinger[12] – op het hart gedrukt zijn om meerdere argumenten aan te voeren waarom sprake is van het toerekenbaar ontbreken van documenten en waarom het relaas positieve overtuigingskracht ontbeert.[13]

Said tegen Nederland
De zaak Said betrof een Eritrese vreemdeling die stelde dat hij in 1998 door het leger was gemobiliseerd om deel te nemen aan de strijd tegen Ethiopië. Ofschoon de oorlog eindigde op 13 juni 2000 vond demobilisatie eerst geruime tijd later plaats. Said verklaarde dat hij in augustus 2000 tijdens een bijeenkomst, waarbij de prestaties van het bataljon van Said gedurende de oorlog werden geëvalueerd, samen met nog enkele andere soldaten kritiek had uitgeoefend op de legerleiding. Na de bijeenkomst had Said het idee dat hij door de legerautoriteiten in de gaten werd gehouden. Said werd op 5 december 2000, terwijl hij toen dacht dat alles was overgewaaid, verordonneerd om naar het hoofdkwartier van zijn bataljon te komen. Daar vernam hij dat hij de soldaten had opgehitst. Said moest zijn wapens inleveren en werd maandenlang in een ondergrondse cel gevangengehouden, zonder in staat van beschuldiging te zijn gesteld of voor een militair tribunaal te moeten verschijnen. Op 20 april 2001 werd Said op transport gezet. Hij moest plaatsnemen in een jeep, waarin een gewapende chauffeur en een bewaker zaten. Said was naar zijn zeggen geboeid noch vastgebonden. Tijdens de rit stuitten zij op een militair voertuig dat een ongeluk had gehad. De chauffeur en de bewaker stopten en stapten uit om te kijken of ze assistentie konden verlenen. Said, die alleen was achtergebleven in de jeep, greep zijn kans en ontsnapte. Hij vluchtte via Sudan, Syrië en België naar Nederland. Daar gaf Said het voor de reis gebruikte paspoort terug aan de reisagent.

Op 23 mei 2001 werd de asielaanvraag van Said afgewezen, omdat in de visie van de minister geen positieve overtuigingskracht van diens relaas uitging. Niet aannemelijk werd geacht dat iemand die bijna vier maanden was vastgehouden, ongeboeid zou zijn vervoerd en in staat was geweest om ongehinderd te ontsnappen toen zijn bewakers hem alleen zouden hebben gelaten. De minister vond bovendien dat de opmerkingen die Said zou hebben genaakt tijdens de bijeenkomst in augustus 2000 niet van zodanige aard waren dat hij daardoor gegronde vrees voor vervolging zou moeten hebben. Zeker niet nu zijn kritiek niet wezenlijk verschilde van zijn meerderen. Daarbij kwam dat Said had verklaard dat hij niet de enige was die commentaar had geleverd, terwijl gesteld noch gebleken was dat andere soldaten soortgelijke problemen als hij hadden ondervonden. De minister achtte voorts van belang dat Said niet kon uitleggen waarom hij eerst vier maanden later gearresteerd was en in tussentijd met rust was gelaten.

Said ging tegen deze beslissing in beroep en verzocht de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening te treffen. Hangende het beroep bracht hij een identiteitskaart, een militaire identiteitskaart, een rijbewijs en een huwelijksakte in. Daarnaast legde hij een verklaring van een zekere meneer Khalifa over, waarin werd gezegd dat diens zoon in oktober 2000 was geëxecuteerd nadat hij zonder toestemming van zijn legerofficieren bij zijn moeder had verbleven.

De voorzieningenrechter oordeelde in zijn uitspraak van 18 juni 2001 dat de door Said gestelde desertie en zijn daaruit voortvloeiende vrees voor een onevenredige bestraffing onvoldoende aannemelijk was gemaakt. Het werd onwaarschijnlijk geacht dat het Eritrese leger in april 2001 nog gemobiliseerd was, omdat de oorlog in juni 2000 was geëindigd. In die zin werd ook niet geloofd dat het Eritrese leger nog in augustus 2000 een bijeenkomst had gehouden waarbij de verrichtingen tijdens de strijd zouden zijn geëvalueerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter berustte de stelling van Said, dat hij verdacht werd van het opruien van soldaten, louter op vermoedens. Verder werd gelet op het gemak waarmee Said zou zijn ontsnapt, niet aannemelijk bevonden dat de (leger)autoriteiten hem kwaad wilden doen. De voorzieningenrechter vond het om voornoemde redenen niet nodig om de heer Khalifa als getuige te horen.

Het hoger beroep werd op 16 juli 2001 door de Afdeling ongegrond verklaard. Said stapte vervolgens naar het EHRM. Hij voorzag het Hof van informatie met betrekking tot de demobilisatie en de behandeling van deserteurs. Uit een rapport van 25 augustus 2001 bleek dat het Eritrese leger op dat moment nog gedemobiliseerd moest worden. Verder kwam uit een brief van een deskundige van Amnesty International naar voren dat het gebruikelijk was voor het Eritrese leger om na een offensief bij elkaar te komen en de prestaties te evalueren. Daarnaast was het niet ongewoon dat er enige tijd zat tussen het moment waarop openlijk kritiek werd geuit en het moment waarop de autoriteiten overgingen tot arrestatie van de criticaster. Volgens de specialist van Amnesty had de demobilisatie van het Eritrese leger pas in mei 2002 een aanvang genomen.

De Nederlandse regering liet het Hof weten dat, ofschoon niet werd betwist dat Said in het leger had gediend na de algemene mobilisatieoproep van april 1998, het onwaarschijnlijk was dat hij een deserteur was. Kort gezegd kwam het standpunt van de Nederlandse regering erop neer dat de desertie niet plausibel was, nu de reden voor de arrestatie en de gestelde ontsnapping niet aannemelijk waren te achten.

Het Hof betrok vervolgens bij zijn beoordeling dat de verklaringen van Said consistent waren en dat hij informatie had overgelegd die zijn verklaringen ondersteunden. Hoewel de informatie algemeen van aard was, zag het Hof niet in wat in dit verband van Said nog meer gevergd kon worden. Het Hof zag reeds een sterke aanwijzing voor de aanname dat Said was gedeserteerd in het feit dat de Nederlandse regering niet uitdrukkelijk had betwist dat Said in het Eritrese leger had gediend en de demobilisatie van het Eritrese leger nog niet was begonnen toen Said in mei 2001 in Nederland asiel aanvroeg. Volgens het Hof kon aan de Nederlandse regering worden toegegeven dat de oorlog in juni 2000 was geëindigd, maar de beschikbare informatie deed veronderstellen dat de Eritrese autoriteiten geen haast maakten met de demobilisatie. Integendeel, het leek er veeleer op zij het leger op volle sterkte wilden houden. Volgens het Hof was onder deze omstandigheden moeilijk voorstelbaar dat Said om andere redenen dan desertie zijn land was ontvlucht. De enigszins opmerkelijke ontsnapping kon daaraan niet afdoen. Het Hof overwoog namelijk dat “even if the account of his escape may appear somewhat remarkable, the Court considers that it does not detract from the overall credibility that he is a deserter.”

De holistische benadering en het voordeel van de twijfel
Wat het arrest laat zien, is dat het Hof het relaas van Said beziet op de verschillende relevante onderdelen of elementen. Op basis van zowel de consistente verklaringen van Said als de beschikbare informatie wordt door het Hof aannemelijk geacht dat Said heeft gediend in het Eritrese leger, dat er nog ver voordat met de demobilisatie een begin was gemaakt een bijeenkomst is geweest om de prestaties van de legereenheid te evalueren, dat Said toen openlijk kritiek heeft geuit op de legerleiding en dat Said eerst maanden later naar aanleiding daarvan werd gearresteerd en gedetineerd. De toch wat opmerkelijke wijze waarop Said is ontsnapt, wordt voor lief genomen. Doordat de overige elementen aannemelijk worden geacht, krijgt Said voor wat betreft het onderdeel ‘ontsnapping uit de handen van de autoriteiten’ in feite het voordeel van de twijfel. De relevante elementen van het asielrelaas worden dus beoordeeld op aannemelijkheid en in onderlinge samenhang bezien. Deze benadering van de vraag of een relaas aannemelijk is te achten zou men holistisch kunnen noemen, omdat rekening wordt gehouden met het geheel van de door de vreemdeling afgelegde verklaringen en de door hem ter staving van die verklaringen overgelegde informatie en documenten.[14]

Daartegenover staat de geïsoleerde of gefragmenteerde benadering, waarin het gevaar schuilt dat slechts een enkel niet aannemelijk te achten onderdeel van het relaas eruit wordt gelicht en dat daaruit de conclusie wordt getrokken dat het gehele relaas ongeloofwaardig is zonder de overige relevante onderdelen en ingebrachte informatie op betrouwbaarheid te beoordelen en mee te wegen.

De UNHCR bepleit de holistische benadering in haar in 2013 verschenen rapport ‘Beyond Proof, Credibility Assessment in EU Asylum Systems’.[15] In dit rapport wordt tevens gewag gemaakt van de geloofwaardigheidsbeoordeling zoals die wordt voorgestaan door de European Asylum Support Office (EASO)[16], dat belast is met het bieden van steun aan de lidstaten bij de verwezenlijking van een Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (GEAS). De EASO heeft een trainingscentrum opgericht waarin gemeenschappelijke trainingsprogramma’s worden ontwikkeld voor asielambtenaren in de EU-lidstaten, het zogeheten European Asylum Curriculum (EAC). Het trainingscentrum heeft onder meer een speciale module ontwikkeld op het gebied van de geloofwaardigheidsbeoordeling. Hierin wordt de volgende gestructureerde aanpak gepromoot:

  1. Gather all information.
  2. Determine the facts that are material (relevant) to the claim and assess the corresponding evidence.
  3. Assess the credibility of the applicant’s statements according to their internal credibility, external credibility and plausibility.
  4. Where a material fact appears to be internally credibible, but the claim cannot be corroborated by country of origin information (COI), or other evidence, or where there is a lack of documentation or no document at all, and the applicant was otherwise credibible in relation to other material facts that were coherent, consistent, and in accordance with objective evidence and COI, consider giving the applicant the benefit of the doubt. Two approaches are cited:

– UNHCR approach in the application of the benefit of the doubt.
– EU approach based on Article 4 (5) QD. Make a balance between the conditions set out in (a) to (e).[17]

  1. Assess the ‘personal credibility’ of the applicant.
  2. Look at all the evidence together as a whole before reaching a decision about whether to accept or reject any material facts.

Zij die Werkinstructie 2014/10 over de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling hebben gelezen, weten dat deze overeenkomt met het stappenplan dat door het trainingscentrum van de EASO is ontwikkeld. Het afscheid van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht heeft dus niet enkel te maken met het, gelet op artikel 46 van richtlijn 2013/32/EU, voor de rechter in eerste aanleg zo inzichtelijk mogelijk maken van de door de IND verrichte toetsing van de geloofwaardigheid. De wetgever heeft implementatie van richtlijn 2013/32/EU tevens aangegrepen om de geloofwaardigheidsbeoordeling zoveel mogelijk in lijn te brengen met de jurisprudentie van het EHRM, het standpunt van de UNHCR en de wijze van waarop dit gebeurt in de andere lidstaten, waar het leerstuk van de positieve overtuigingskracht – voor zover mij bekend – nimmer post heeft gevat. De vraag is echter of het leerstuk van de positieve overtuigingskracht in het geheel is verdwenen of in een nieuw jasje is gestoken.

Oude wijn in nieuwe zakken?
Zoals gezegd staat met ingang van 1 januari 2015 de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal en is hiermee het leerstuk van de positieve overtuigingskracht als zodanig vervallen. De lezers onder u die nu op basis van dit bericht spontaan de behoefte voelen opkomen om de wave in te zetten, worden vriendelijk verzocht om nog even te blijven zitten en door te lezen.

Het is waar dat de beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas vanaf 1 januari 2015 niet meer in twee fasen verloopt, te weten dat, als in de eerste fase wordt vastgesteld dat zich één of meerdere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Vw, dan in de tweede fase voor de vreemdeling de verzwaarde eis geldt dat van zijn relaas positieve overtuigingskracht uitgaat. Dit betekent dat de asielzoeker in het vervolg niet meer met 1-0 achterstaat als voorafgaand aan de inhoudelijke beoordeling van zijn asielrelaas sprake is van zo een omstandigheid. De eerste gedachte zal daarbij uitgaan naar het toerekenbaar ontbreken van documenten, omdat die omstandigheid in de meeste afwijzende asielbeschikkingen aan vreemdelingen werd tegengeworpen. Deze omstandigheid vormt hierna dan ook het referentiepunt voor de beantwoording van de vraag of de pok daadwerkelijk ten grave is gedragen.

Aangezien de wet per 1 januari 2015 nog niet is aangepast, is het huidige tweede lid van artikel 31 Vw in zoverre een dode letter geworden totdat het tweede lid wordt herzien naar aanleiding van de voor 20 juli 2015 te implementeren richtlijn 2013/32/EU. Bij de implementatie van de richtlijn in de nationale wetgeving zal het huidige artikel 3.35 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) worden overgeheveld naar het tweede lid van artikel 31 Vw, waar het thuishoort en meer tot zijn recht komt. Tot die tijd zal de basis voor de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling gevonden moeten worden in artikel 31, eerste lid, van de Vw, gelezen in verbinding met artikel 3.35 VV.

Artikel 3.35 VV is de codificatie van artikel 4 van de Definitierichtlijn, ook wel Kwalificatierichtlijn genoemd. Op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Definitierichtlijn wordt de verzoeker ondanks het eventueel ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van diens verklaringen, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) de verzoeker heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven; b) alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, of er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen; c) de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek; d) de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en e) vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.

Het criterium ‘voordeel van de twijfel’ ontbreekt overigens in de Engels- en Franstalige versie van artikel 4, vijfde lid, Definitierichtlijn. Het opnemen van het criterium in de Nederlandstalige versie berust volgens mij niet op een vertaalfout. Artikel 4 van de Definitierichtlijn is geïnspireerd op de paragrafen 195 tot en met 205 van het UNHCR Handbook on procedures and criteria for determining refugee status. Hierin wordt uitdrukkelijk stilgestaan bij ‘the benefit of the doubt’. De lidstaten vinden in ieder geval dat het criterium impliciet besloten ligt in artikel 4, vijfde lid, Definitierichtlijn.[18] In die zin is het te prijzen dat het uitdrukkelijk in de Nederlandse versie is opgenomen, zodat daarover geen twijfel kan bestaan.

De Afdeling is er in de jurisprudentie tot op heden steeds van uitgegaan dat het toerekenbaar ontbreken van documenten en het toepassen van de verzwaarde eis van de positieve overtuigingskracht in lijn is met artikel 4, vijfde lid, van de Definitierichtlijn en daarmee met de implementatie hiervan in artikel 3.35, derde lid, VV.[19] Dus in de visie van de Afdeling heeft een vreemdeling die zijn paspoort afstaat aan de reisagent, zonder dat sprake was van dwang, geen oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven. In dat geval wordt de vreemdeling in beginsel niet het voordeel van de twijfel gegund, tenzij hij gedetailleerde en samenhangende verklaringen aflegt, die overeenkomen met wat uit objectieve en openbare bronnen bekend is. Volgens de Afdeling biedt artikel 3.35, derde lid, VV de mogelijkheid van een verzwaring van de bewijslast. Eigenlijk zegt de Afdeling dat wanneer de vreemdeling toerekenbaar geen documenten heeft overgelegd, hij zich meer zal moeten inspannen om nog het voordeel van de twijfel te krijgen, hetgeen in principe niet verschilt van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht.[20] De vraag is of die visie onder de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling nog houdbaar is.

De verschillen tussen de pok en de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
Onder de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling worden door de beslismedewerker van de IND eerst alle relevante elementen van het asielrelaas geïdentificeerd en vastgesteld. Een relevant element is een feit dat of een omstandigheid die raakt aan tenminste één onderwerp of verhaallijn en in verband staat met vluchtelingschap dan wel artikel 3 van het EVRM. Na de vaststelling hiervan wordt de geloofwaardigheid van die elementen beoordeeld. In dit verband dient op grond van Werkinstructie 2014/10 allereerst beoordeeld te worden of sprake is van relevante elementen die voldoende zijn onderbouwd en daarmee zonder meer als geloofwaardig zijn aan te merken. Het gaat hierbij om elementen die met objectieve bewijsstukken zijn onderbouwd, zoals documenten die authentiek zijn en bevestigen wat de vreemdeling heeft verklaard en/of objectieve bronnen die de verklaringen van de vreemdeling bevestigen.

Dit betekent dat documenten ter staving van de identiteit, nationaliteit, reisroute en het asielrelaas in beginsel van belang blijven in zoverre zij rechtsreeks raken aan een of meer van de door de beslismedewerker van de IND geïdentificeerde en vastgestelde relevante elementen van het asielrelaas. Hierin zit een verschil met de geloofwaardigheidsbeoordeling in het ‘pok-tijdperk’, waar de staatssecretaris in feite zelf kon uitmaken welke documenten, waaronder begrepen indicatieve bewijzen van de reis, hij noodzakelijk achtte voor de beoordeling van de asielaanvraag. Thans zal de staatssecretaris het belang van bepaalde documenten duidelijk moeten koppelen aan een of meer relevante elementen die hij heeft onderscheiden in het asielrelaas. De omstandigheid dat een vreemdeling bijvoorbeeld niet het voor zijn reis gebruikte vliegticket en de instapkaart heeft overgelegd, lijkt daarmee verleden tijd. Niettemin kunnen dergelijke reisbescheiden ook onder de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling van belang worden als een vreemdeling stelt dat hij onder een valse naam zijn land is uitgereisd en reeds voor vluchtelingrechtelijke vervolging van de zijde van zijn autoriteiten heeft te vrezen, omdat hij illegaal het land heeft verlaten. In dat geval dienen deze stukken immers ter onderbouwing van een relevant onderdeel van het asielrelaas, omdat daarmee bewijs kan worden geleverd onder welke naam de vreemdeling is gereisd.

Nochtans kunnen documenten, die geen rechtstreeks verband houden met een of meer relevante elementen, onder omstandigheden toch een rol van betekenis gaan spelen. Hierbij dient te worden gedacht aan situaties waarin de beslismedewerker van de IND voor de moeilijke keuze komt te staan of hij de vreemdeling wel of niet het voordeel van de twijfel moet geven. Die situatie kan zich voordoen als het asielrelaas uit meerdere met elkaar samenhangende relevante elementen bestaat waarvan de geloofwaardigheid twijfelachtig is. De beslismedewerker, die zich op grond van artikel 3.35, derde lid, aanhef en onder e, VV, een algemeen beeld moet vormen van de betrouwbaarheid van de vreemdeling, zou de balans uiteindelijk in het nadeel van de vreemdeling kunnen doen uitslaan als deze zijn vliegticket en instapkaart zonder geldige reden heeft weggegooid. Die afweging en het gewicht dat daarin wordt toegekend in het niet overleggen van deze bescheiden, dient in de beschikking gemotiveerd te worden.

Een voorbeeld. Stel dat een vreemdeling betoogt dat hij gegronde redenen heeft te vrezen voor vervolging vanwege zijn politieke overtuiging, omdat de autoriteiten hebben ontdekt dat hij toespraken heeft gehouden en pamfletten heeft verspreid voor een in zijn land verboden politieke partij, waarvan hij lid is. De vreemdeling voert aan dat hij zijn lidmaatschapskaart onderweg naar Nederland is verloren. Hij geeft wel gedetailleerde verklaringen over de oprichting, de leiders, het programma en de organisatiestructuur van de partij waarvan hij zegt lid te zijn. Die informatie stemt overeen met wat uit openbare en objectieve bronnen bekend is. Over de inhoud van de pamfletten verstrekt hij gedetailleerde informatie, maar over de wijze waarop hij aan die pamfletten kwam en hoe en onder wie hij deze verspreidde, blijft hij vaag. Met betrekking tot de toespraken die hij zou hebben gehouden tijdens geheime bijeenkomsten, spreekt hij zichzelf evident tegen.

Binnen en tussen de verschillende relevante elementen zijn er derhalve onderdelen die in het voor- en in het nadeel van de vreemdeling spreken. De beslismedewerker dient dat in de besluitvorming inzichtelijk te maken. Hij zou tot de conclusie kunnen komen dat geen geloof wordt gehecht aan het door de vreemdeling gestelde lidmaatschap van de politie partij en de voor die partij verrichte activiteiten. Daarbij zou de beslismedewerker kunnen betrekken dat de vreemdeling geen bevredigende verklaringen heeft gegeven voor het ontbreken van het vliegticket en de instapkaart, die hij voor zijn reis vanuit een ander derde land naar Nederland gebruikt zou hebben. Aan het feit dat dat de vreemdeling wel gedetailleerde en juiste informatie kan verstrekken over de partij en de inhoud van de pamfletten, zou geen doorslaggevend gewicht kunnen worden toegekend, nu de vreemdeling zich die kennis eigen kan hebben gemaakt op andere wijze dan door actieve betrokkenheid bij die politieke partij.

Zoals blijkt blijft het ontbreken van documenten waarvoor geen bevredigende verklaring wordt gegeven ook binnen de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling een factor van belang. Het maakt evenwel niet langer dat op voorhand op de vreemdeling een zwaardere bewijslast wordt gelegd voordat naar de inhoud van zijn asielrelaas wordt gekeken. Een ander significant verschil met de pok-beoordeling is dat de vreemdeling thans door het geven van gedetailleerde en consistente verklaringen over zijn asielmotief of zijn asielmotieven kan bewerkstelligen dat het ontbreken van een bepaald document hem niet wordt aangerekend, ofschoon hij op zichzelf geen bevredigende verklaring heeft gegeven voor het niet-overleggen van dat document. Onder het leerstuk van de positieve overtuigingskracht zouden de geloofwaardige verklaringen inzake het asielverhaal leiden tot de conclusie dat de verklaringen positieve overtuigingskracht bezitten, maar zou het toerekenbaar ontbreken van documenten, zelfs in eventuele vervolgprocedures, blijven staan. Bovendien is het thans niet de bedoeling dat de vreemdeling binnen een relevant element van zijn asielrelaas reeds met 1-0 achterstaat als ten aanzien van dat element een document ontbreekt en de vreemdeling voor het ontbreken daarvan geen bevredigende verklaring heeft.[21] De beslismedewerker van de IND dient naar mijn mening te beoordelen of de vreemdeling een relevant element in het relaas zo goed mogelijk heeft onderbouwd met documenten én verklaringen. De beoordeling van ondersteunend bewijsmateriaal en de beoordeling van de geloofwaardigheid van de verklaringen dienen eerst los van elkaar te geschieden. Pas daarna dient zichtbaar te worden gemaakt hoe die afzonderlijke beoordeling uitpakt als beiden tegen elkaar worden afgewogen. Eerst dan kan wederzijdse beïnvloeding van beide beoordelingen plaatsvinden en niet eerder.

De vraag is of beslismedewerkers van de IND, die jarenlang gewend zijn geweest om te werken met het leerstuk van de positieve overtuigingskracht, zich hier allen bewust van zijn, dan wel sommigen van hen niet de neiging zullen hebben om de positieve overtuigingskracht, zij het met vermijding van die term, toe te passen. Misschien was het raadzamer geweest van de opstellers van de werkinstructie om daarin op te nemen dat bij beoordeling van de geloofwaardigheid van een relevant element van het asielrelaas eerst te bezien of de vreemdeling daarover gedetailleerde en samenhangende verklaringen heeft gegeven, die overeenstemmen met hetgeen bekend is, en pas daarna te beoordelen of de vreemdeling een oprechte inspanning heeft geleverd om dat element – daar waar mogelijk – met documenten te onderbouwen. Het omdraaien van de volgorde kan bijdragen aan het bewustwordingsproces.

In dit verband is tevens een punt van zorg dat het leerstuk van de positieve overtuigingskracht straks na de implementatie van richtlijn 2013/32/EU via de achterdeur weer binnensluipt. In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp wordt aangegeven dat de omstandigheden van artikel 31, tweede lid, Vw ten dele terugkomen in de wet als gronden voor kennelijke ongegrondverklaring van het asielverzoek.[22] Voorts wordt in de werkinstructie gezegd dat de feiten en omstandigheden die in artikel 31, tweede lid, Vw worden genoemd relevant blijven.[23] Een aanvraag kan straks op grond van het nieuwe artikel 30b van de Vw onder meer kennelijk ongegrond worden verklaard als de vreemdeling relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, heeft achtergehouden; de vreemdeling waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kan bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan; en de vreemdeling kennelijk inconsequente en contradictoire, kennelijk valse of duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen heeft afgelegd die tegenstrijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst, waardoor zijn verklaringen alle overtuigingskracht wordt ontnomen met betrekking tot de vraag of hij in aanmerking komt voor verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 28.

Op grond van het vorenstaande is niet denkbeeldig dat een beslismedewerker van de IND meent dat hij in het kader van de beantwoording van de vraag of een aanvraag kennelijk ongegrond is, dient te beoordelen of sprake is van het toerekenbaar ontbreken van documenten en verklaringen die positieve overtuigingskracht ontberen. Dan zijn we weer terug bij af.[24]

Laat ik niettemin positief eindigen met de constatering dat het leerstuk van de positieve overtuigingskracht in ieder geval in theorie is afgeschaft. De tijden van het afwijzen van een asielverzoek enkel vanwege het niet-overleggen van een suikerzakje en een enkele ongerijmde wending of tegenstrijdigheid op het niveau van de relevante bijzonderheden, zijn definitief voorbij. In principe zijn enkel nog documenten van belang die raken aan ten minste één onderwerp of verhaallijn en die in verband staan met vluchtelingschap dan wel artikel 3 EVRM. Verder dient elk relevant element te worden beoordeeld op geloofwaardigheid, waardoor meerdere argumenten zullen moeten worden gegeven om een relaas ongeloofwaardig te achten dan een enkele ongerijmde wending of tegenstrijdigheid.

Indien u als lezer in het vorenstaande aanleiding ziet om eens ongegeneerd de wave in te zetten, kunt u wat mij betreft uw gang gaan. Dadelijk zet ik een punt achter dit artikel, zodat ik u hiervan vanaf deze plaats niet langer, zo ik al zou willen, kan weerhouden.

Stijn Smulders[25]

[1] Zie pagina 24 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp ter implementatie van de Pri en de Opvangrichtlijn, waar wordt gezegd dat de implementatie van de procedurerichtlijn een passende gelegenheid biedt om over te gaan op een nieuwe wijze van beoordeling waarbij een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal staat.
[2] Pagina 23 van de memorie van toelichting.
[3] ABRS 27 januari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF5566.
[4] Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 732, nr. 3. p. 40/41.
[5] Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 40. Zie ook ABRS 8 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT1929, over een vreemdeling die niet zo spoedig mogelijk een asielaanvraag heeft ingediend en geen goede redenen heeft aangevoerd waarom dit is nagelaten.
[6] In ABRS 24 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3207, wordt dat ook met zoveel woorden gezegd.
[7] Exemplarisch is ABRS 23 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN9502, JV 2003/552, waarin een vreemdeling ter staving van zijn identiteit, nationaliteit en asielrelaas meerdere officiële documenten had overgelegd, maar ter staving van zijn (gestelde) reisroute geen enkel formeel dan wel indicatief bewijs had overgelegd en evenmin gedetailleerde verklaringen had afgelegd.
[8] Onder meer ABRS 4 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3979.
[9] Zie ook het rapport van de UNHCR ‘Beyond Proof, Credibility Assessment in EU Asylum Systems’, mei 2013, waarin op de pagina’s 37-38 een lans wordt gebroken voor een objectief en onafhankelijk onderzoek naar de relevante elementen van een asielverzoek.
[10] EHRM 5 juli 2005, No. 2345/02.
[11] EHRM 11 juli 2007, No. 2345/02.
[12] mr.dr. D. Baldinger ‘Rigorous Scrutiny versus Marginal Review’, 2013, pagina 1.
[13] Zie ABRS 24 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0955, waaruit blijkt dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van een gestelde geloofsovertuiging (bekering) de eis van de positieve overtuigingskracht in die zin toepast dat niet reeds met één tekortschietend antwoord op de vragen in de gehanteerde vragenlijst, die het niveau van de relevante bijzonderheden van het asielrelaas betreffen, ertoe leidt dat van het relaas geen positieve overtuigingskracht uitgaat.
[14] Vergelijk Werkinstructie 2014/10, waarin wordt gezegd dat de geloofwaardigheid per relevant element bekeken moet worden en dat hierbij van belang is om de samenhang tussen de verschillende relevante elementen niet uit het oog te verliezen. Verder wordt te verstaan gegeven dat het van belang is bij de beoordeling van opvolgende gebeurtenissen niet te volstaan met de stelling dat gegeven de ongeloofwaardigheid van het beginpunt van een verhaallijn evenmin geloof wordt gehecht aan de opvolgende gebeurtenissen. Ook die opvolgende gebeurtenissen dienen zoveel mogelijk op hun eigen merites te worden beoordeeld.
[15] Zie met name Hoofdstuk 2, paragraaf 2.7. en Hoofdstuk 7, paragraaf 4.2 van het UNHCR-rapport ‘Beyond Proof’.
[16] Hoofdstuk 7, paragraaf 2.3. van het UNHCR-rapport ‘Beyond Proof’.
[17] Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Kwalificatierichtlijn of Definitierichtlijn wordt de verzoeker, ondanks het eventueel ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van diens verklaringen, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) de verzoeker een oprechte inspanning heeft geleverd om zijn verzoek te staven; b) alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, of er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen; c) de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek; d) de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en e) vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
[18] Rapport UNHCR ‘Beyond Proof’, p. 229.
[19] ABRS 19 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3782.
[20] De Afdeling advisering van de Raad van State zegt in haar advies (WO3.14/0215/II) van 25 september 2014, dat niet duidelijk is waarin de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling verschilt van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht aangezien de relevante elementen uit de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling letterlijk zijn overgenomen uit artikel 3.35, derde lid, VV waarin het leerstuk van de positieve overtuigingskracht is opgenomen.
[21] Zie Werkinstructie 2014/10, p. 3, waar staat dat de feiten en omstandigheden die in artikel 31, tweede lid, Vw worden genoemd relevant blijven, maar dat als deze zich voordoen dat niet leidt tot een ander toetsingskader of een op voorhand verzwaarde bewijslast voor de vreemdeling. Daarbij wordt in noot 6 onder de werkinstructie opgemerkt dat de omstandigheden uit artikel 31, tweede lid, a t/m f, Vw kunnen worden tegengeworpen zonder dat daarmee het kader van de positieve overtuigingskracht hoeft te gelden.
[22] Memorie van toelichting, p. 24, 2e alinea.
[23] Werkinstructie 2014/10, p. 3.
[24] Daarbij komt dat het gevolg van de kennelijke ongegrondverklaring zal zijn dat de vreemdeling binnen een week beroep moet instellen. Dit beroep heeft geen schorsende werking. De vreemdeling zal derhalve tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening moeten indienen. De rechtbank heeft op grond van het voorgestelde artikel 83b, eerste lid, Vw maar vier weken om uitspraak te doen. Het treffen van een voorlopige voorziening doet daar niet aan af. De aanvankelijke ontsnappingsclausule die door de wetgever werd genoemd om in meer complexe zaken de termijn tot twaalf weken te verlengen, lijkt in het uiteindelijke wetsvoorstel te zijn verdwenen. Het belooft een hete zomer te worden.
[25] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist bij de rechtbank Oost-Brabant en rechter-plaatsvervanger bij de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel in februari van dit jaar voor Journaal Vreemdelingenrecht (JNVR 2015-8, p. 63-73).

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s