Ongegrond, maar niet kennelijk ongegrond

Met de implementatie van de herziene Procedurerichtlijn komen rechters soms voor de vraag te staan wat te doen als zij van oordeel zijn dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) de aanvraag wel als ongegrond in de zin van artikel 31, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) had kunnen afwijzen, maar niet als kennelijk ongegrond vanwege één of meer van de in artikel 30b, eerste lid, van de Vw 2000 genoemde gronden. De juridische oplossingen die worden gekozen zijn divers.

Waar men het eens over lijkt te zijn, is dat gelet op de systematiek in artikel 32 van de herziene Procedurerichtlijn bij de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond, eerst beoordeeld dient te worden of de aanvraag ongegrond is.[1] Alleen als dat het geval is, kan de staatssecretaris de aanvraag tevens als kennelijk ongegrond afwijzen vanwege de in artikel 30b, eerste lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden.[2]

Primair en subsidiair standpunt
De vraag die opkomt, is of de afwijzing van een asielaanvraag als kennelijk ongegrond gezien kan worden als een primair standpunt (ongegrond vanwege artikel 31, eerste lid, Vw 2000) en een subsidiair standpunt (kennelijk ongegrond vanwege een omstandigheid als genoemd in artikel 30b, eerste lid, Vw 2000). Wanneer die vraag bevestigend wordt beantwoord, zou de rechtbank in eerste aanleg kunnen volstaan met een beoordeling van het primaire standpunt van de staatssecretaris als dat standpunt in rechte stand houdt. De vreemdeling krijgt dan geen rechterlijke beoordeling (meer) van de omstandigheid of de omstandigheden die hem zijn tegengeworpen op grond waarvan de staatssecretaris meent dat de aanvraag als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen. De uitspraak van de meervoudige kamer van zittingsplaats Arnhem van 1 oktober 2015 lijkt die benadering te kiezen.[3] Zij oordeelt in die zaak dat de staatssecretaris de aanvraag terecht op grond van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000 heeft afgewezen en dat gelet daarop de vraag of de staatssecretaris artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 terecht heeft tegengeworpen geen bespreking behoeft.

Eén en ondeelbaar (de “Pattex-lijn”)
Een andere benadering is dat geen sprake is van een primair en subsidiair standpunt, maar slechts van één afwijzingsgrond, namelijk een afwijzing als kennelijk ongegrond (artikel 30b. eerste lid, Vw 2000). Die afwijzingsgrond bestaat weliswaar uit twee componenten, te weten ongegrond en kennelijk ongegrond, maar deze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden bij een afwijzing van de aanvraag als kennelijk ongegrond. Deze benadering heeft de staatssecretaris in ieder geval naar voren gebracht in een zaak die bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht speelde.[4] Daar had de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris haar aanvraag ten onrechte zowel als ongegrond, als bedoeld in artikel 31 van de Vw 2000, alsmede als kennelijk ongegrond, in de zin van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Vw 2000 had afgewezen. De staatssecretaris stelde zich echter ter zitting op het standpunt dat de aanvraag slechts was afgewezen als kennelijk ongegrond en dat geen sprake was van de door de vreemdeling gestelde samenloop.[5]
Of de staatssecretaris deze benadering altijd strak voor ogen heeft, is niet zeker. Bij de rechtbank Groningen zag hij klaarblijkelijk de mogelijkheid om nog ter zitting het (dictum van het) bestreden besluit te herzien, in die zin dat de aanvraag werd afgewezen als “ongegrond” op grond van artikel 31 van de Vw 2000 in plaats van “kennelijk ongegrond” en daarbij de gronden en de motivering die aan het oorspronkelijk besluit ten grondslag lagen uitdrukkelijk en volledig te handhaven.[6]

Verder werd bij de rechtbank Utrecht namens de staatssecretaris betoogd dat de vreemdeling, ondanks dat in het bestreden besluit was gekozen voor de afwijzingsgrond van kennelijk ongegrond, geen belang meer had bij de beoordeling van deze afwijzingsgrond nu het bestreden besluit ook behelsde dat de aanvraag kon worden afgewezen als ongegrond.[7] De rechtbank volgde de staatssecretaris hierin niet. Zij overwoog dat alleen als volstrekt helder is dat er geen procesbelang is, de rechtbank kon afzien van een inhoudelijke beoordeling. Volgens de rechtbank is er anders dan bij een ongegronde aanvraag bij een kennelijk ongegronde aanvraag geen schorsende werking bij het instellen van beroep en geen recht op opvang. Hierin ziet de rechtbank een belang inhoudelijk op de beroepsgrond gericht tegen de kennelijk ongegrondheid in te gaan.

Men kan zich de vraag stellen of in de schorsende werking van het rechtsmiddel en de opvang primair het procesbelang van de vreemdeling is gelegen. Het is weliswaar zo dat een vertrektermijn op grond van artikel 62, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan worden onthouden als de aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond en dat de vreemdeling om die reden dan geen opvang meer heeft, maar de staatssecretaris hoeft de vertrektermijn niet te verkorten. De staatssecretaris kan dus ook bij de afwijzing van een asielaanvraag als kennelijk ongegrond aan de vreemdeling een vertrektermijn van vier weken gunnen. Het beroep tegen zo’n besluit heeft geen opschortende werking ingevolge artikel 82, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000, tenzij de aanvraag is afgewezen op grond van artikel 30b, eerste lid, onderdeel b, van de Vw 2000. Echter, de staatssecretaris zou in dat geval ter zitting kunnen betogen dat de vreemdeling niet in zijn belangen is geschaad doordat hij nog in de opvang zit en hij zijn beroep heeft mogen afwachten. Is er dan geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep, voor zover gericht tegen de kennelijk ongegrondheid? Jawel, zou men ook dan nog kunnen zeggen, omdat de vertrektermijn bij een afwijzing van de aanvraag als ongegrond eerst gaat lopen nadat op het beroep is beslist, terwijl bij de afwijzing van een aanvraag als kennelijk ongegrond de vertrektermijn door het tijdig instellen van beroep en het indienen van een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening niet wordt opgeschort. In dat laatste geval heeft de vreemdeling na de uitspraak op zijn beroep en zijn verzoek geen vertrektermijn meer.

Daargelaten het vorenstaande zou ook gezegd kunnen worden dat het belang reeds gegeven is doordat de aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond en die afwijzing niet uiteenvalt in een ongegrondheid en een kennelijke ongegrondheid. De vreemdeling heeft dan altijd belang om bijvoorbeeld het standpunt van de staatssecretaris aan te vechten dat hij, de vreemdeling, de staatssecretaris heeft misleid (artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c Vw 2000), al is het maar omdat hij het daarmee niet eens is en alleen op die manier zijn blazoen kan zuiveren. De voorstanders van deze lijn zouden kunnen betogen dat dit ook meer in het beeld past van een volledig en ex nunc onderzoek door de rechter, dat zowel de feitelijke als de juridische gronden dient te omvatten. Dit voorkomt dat de staatssecretaris naar believen – zonder enige rechterlijke toetsing en mogelijke sanctionering – een grond als genoemd in artikel 30b, eerste lid, van de Vw 2000 aan een vreemdeling kan tegenwerpen.

Vernietigen en dan?
Als aangenomen wordt dat slechts sprake is van één afwijzingsgrond, die één en ondeelbaar is, komt de vraag op wat de rechter dient te doen als de staatssecretaris ten onrechte een omstandigheid als genoemd in artikel 30b, eerste lid, Vw 2000 aan de vreemdeling heeft tegengeworpen. Het ligt in dat geval in de rede om het gehele besluit te vernietigen, ook al is het in deze afwijzingsgrond besloten liggend standpunt van de staatssecretaris over de ongegrondheid van de aanvraag niet onjuist. Zo overwoog rechtbank Rotterdam dat naar de (kennelijke) opvatting van de staatssecretaris hij alleen bevoegd is een aanvraag als kennelijk ongegrond af te wijzen op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000, indien hij eerst tot afwijzing van een asielaanvraag is gekomen op grond van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000.[8] Volgens de rechtbank heeft de wetgever een dergelijke onlosmakelijke band tussen deze twee bepalingen niet uitdrukkelijk in de tekst ervan vastgelegd. Mede gelet op de tekst van artikel 32, eerste en tweede lid, van de (herziene) Procedurerichtlijn en de opneming van een uitdrukkelijke verwijzing daarnaar in respectievelijk artikel 31, eerste lid en artikel 30b, eerste lid, van de Vw 2000 acht de rechtbank de opvatting van de staatssecretaris juist. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat het beroep gegrond moet worden verklaard. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten, nu uit haar overwegingen volgt dat het bestreden besluit, indien de staatssecretaris dit uitsluitend zou hebben gebaseerd op zijn bevoegdheid op gerond van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, zonder meer in stand zou zijn gebleven.

Rechtbank Haarlem zag in haar uitspraak van 29 september 2015 geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.[9] Zij oordeelde dat de staatssecretaris terecht van de ongegrondheid van de aanvraag was uitgegaan, maar onvoldoende had gemotiveerd dat sprake is van een omstandigheid als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De rechtbank verklaarde het beroep gegrond en vernietigde het bestreden besluit. Zij zag geen reden de rechtsgevolgen in stand te laten, reeds omdat aan de ongegrondheid en de kennelijk ongegrondheid verschillende rechtsgevolgen zijn gekoppeld.

Onder degenen die streven naar finale geschillenbeslechting zal de uitspraak van Haarlem waarschijnlijk niet warm onthaald zijn. De staatssecretaris krijgt immers de opdracht een nieuw besluit te nemen, terwijl al duidelijk is dat hij de aanvraag zal gaan afwijzen als ongegrond als bedoeld in artikel 31 van de Vw 2000. Onduidelijk is of de rechtbank nog heeft bekeken of er reden was om ingevolge artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien.

Rechtbank Den Bosch bewandelt in haar uitspraak van 7 oktober 2015 twee wegen.[10] Enerzijds laat zij de rechtsgevolgen in stand omdat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen bij terugkeer naar het land van herkomst geen gegronde reden hebben om te vrezen voor vervolging als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag en geen reëel risico lopen om te worden onderworpen aan een behandeling als bedoeld in artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Anderzijds lijkt zij zelf in de zaak te voorzien door te overwegen dat artikel 69, tweede lid, van de Vw 2000 toepassing mist omdat de aanvragen ten onrechte als kennelijk ongegrond zijn afgewezen, waardoor de termijn voor het instellen van hoger beroep op grond van artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 niet één maar vier weken bedraagt.Rechtbank Utrecht voorziet in zijn uitspraak van 22 oktober 2015 zelf in de zaak.[11] De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten omdat bij afwijzing van een aanvraag als kennelijk ongegrond, anders dan bij een afwijzing als ongegrond, het instellen van beroep geen schorsende werking heeft en er geen recht op opvang is. De rechtbank ziet wel aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij wijst de aanvraag met toepassing van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000 als ongegrond af en bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Daarbij wijst de rechtbank erop dat voor de vreemdeling de gevolgen gelden die aan een afwijzing van de asielaanvraag op die grond verbonden zijn. Zij geeft in de rechtsmiddelenclausule aan – anders dan rechtbank Den Bosch – dat de hogerberoepstermijn een week bedraagt.

Het is wachten op een uitspraak waarin de rechtbank zelf in de zaak voorziet en in de rechtsmiddelenclausule opneemt dat de hogerberoepstermijn vier weken bedraagt. Of het daarvan komt zal mede afhangen over hoe de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen deze kwestie aankijkt. Van haar mag binnen niet al te lange tijd richtinggevende jurisprudentie worden verwacht.[12]

Stijn Smulders[13]

[1] Artikel 32 lid 2 herziene PRi: In gevallen van ongegronde verzoeken waarop een van de in artikel 31, lid 8, vermelde omstandigheden van toepassing is, kunnen de lidstaten tevens een verzoek als kennelijk ongegrond beschouwen indien dit zo in de nationale wetgeving is omschreven.
[2] Bij artikel 30b, lid 1 onderdeel b, Vw 2000 (afkomstig uit veilig land van herkomst) heeft het wel iets gekunsteldst, omdat reeds op voorhand wordt aangenomen dat dit land veilig is en derhalve op de vreemdeling de zwaardere bewijslast rust om aannemelijk te maken dat dit land voor hem niettemin niet als veilig kan worden beschouwd.
[3] MK Arnhem 1 oktober 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:12371.
[4] Voorzieningenrechter Utrecht 12 november 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:13135.
[5] Zie ook Rb. Rotterdam 9 en 11 november 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:12874 en ECLI:NL:RBDHA:2015:12884, waaruit kan worden opgemaakt dat de staatssecretaris meent dat sprake is van een onlosmakelijke band tussen artikel 30b Vw 2000 en 31, eerste lid, van de Vw 2000.
[6] Rb. Groningen 19 januari 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:352. Waarom de staatssecretaris ter zitting voor een ander anker gaat liggen, wordt niet duidelijk uit de uitspraak. De rechtbank ziet de grondslagwijziging in ieder geval als een gebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd kan worden, nu de vreemdeling hierdoor, naar haar oordeel, niet is benadeeld. Anders Rb. Utrecht 22 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7739, waarin werd geoordeeld dat het gebrek niet kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb, zoals door de staatssecretaris was voorgesteld.
[7] Rb. Utrecht 22 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7739.
[8] Rb. Rotterdam 9 november 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:12874.
[9] Rb. Haarlem 29 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:12371.
[10] Rb. Den Bosch 7 oktober 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:12172.
[11] Rb. Utrecht 22 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7739.
[12] In een zaak waarin de staatssecretaris een aanvraag ten onrechte niet-ontvankelijk had verklaard op grond van het (nieuwe) artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in plaats van af te wijzen op grond van het (oude) artikel 30, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, zag de Afdeling in haar uitspraak van 18 februari 2016, nr. 20150893/1/V1, aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daarbij dient wel aangetekend te worden dat de vreemdeling hierdoor niet was benadeeld omdat de materiële beoordeling op beide gronden op hetzelfde neerkomt. Of de beoordeling of een aanvraag ongegrond of kennelijk ongegrond is materieel eenzelfde beoordeling inhoudt, is de vraag.
[13] mr. A.A.M.J. Smulders (Stijn) schreef dit artikel op persoonlijke titel. Derden kunnen hieraan geen rechten ontlenen.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s