Nieuwe Afdelingslijn: een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit herleeft na afwijzing van een opvolgend asielverzoek

Notitie n.a.v. de Afdelingsuitspraak van 8 april 2016 (zaaknummer 201507608/2/V3, ECLI:NL:RVS:2016:959)


De Afdeling komt terug van haar lijn, zoals onder meer uitgezet in haar uitspraak van 12 april 2012.[1] Die lijn hield in dat doordat een vreemdeling als gevolg van het indienen van een opvolgend asielverzoek opnieuw rechtmatig verblijf heeft gekregen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) gehouden is opnieuw een terugkeerbesluit, met een daarbij behorende vertrektermijn, uit te vaardigen. De redenering daarvoor was dat naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 3, vierde lid, van Richtlijn 2008/115/EG (de Terugkeerrichtlijn) volgt dat met het uitvaardigen van een terugkeerbesluit niet alleen een terugkeerverplichting binnen een daartoe, overeenkomstig artikel 7 van de Terugkeerrichtlijn, gestelde termijn wordt opgelegd, maar in de eerste plaats, vóórdat tot het opleggen van die terugkeerverplichting kan worden overgegaan, wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard.

Bij verwijzingsuitspraak van 17 november 2015[2] heeft de Afdeling het Hof van Justitie (Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de vraag of artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van Richtlijn 2013/33/EU (de Opvangrichtlijn) geldig is in het licht van artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in:

  1. de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn in bewaring is gesteld en krachtens artikel 9 van Richtlijn 2013/32/EU (de Procedurerichtlijn) het recht heeft om in een lidstaat te mogen verblijven totdat in eerste aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en
  2. gelet op de Toelichting dat de beperkingen die rechtmatig aan de rechten van artikel 6 van het Handvest kunnen worden gesteld, niet verder mogen strekken dan die welke door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in de tekst zelf van artikel 5, aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van 22 september 2015, Nabil en anderen tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring van een asielzoeker in strijd is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM als deze bewaring niet is opgelegd met het oog op verwijdering?

Bij arrest van 15 februari 2016 heeft het Hof de prejudiciële vraag van de Afdeling beantwoord[3]. In de punten 74, 75 en 76 van dit arrest overweegt het Hof als volgt:

“74. De omstandigheid dat verzoeker in het hoofdgeding, nadat tegen hem een bevel om het Nederlandse grondgebied te verlaten en een inreisverbod voor tien jaar waren uitgevaardigd, een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, staat er niet aan in de weg dat jegens hem een bewaringsmaatregel op grond van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e, van richtlijn 2013/33 wordt genomen. Een dergelijke bewaring heeft immers niet tot gevolg dat de verzoeker het recht wordt ontnomen om uitsluitend met het oog op de procedure inzake internationale bescherming op grond van richtlijn 2013/32 in de lidstaat te blijven totdat de verantwoordelijke instantie zich in eerste aanleg heeft uitgesproken over zijn verzoek om internationale bescherming.

75. Ten aanzien van de aanwijzing van de verwijzende rechter dat de indiening van een asielverzoek door een persoon die voorwerp van een terugkeerprocedure is, volgens zijn eigen rechtspraak tot gevolg heeft dat enig terugkeerbesluit dat in het kader van die procedure is vastgesteld van rechtswege vervalt, moet worden benadrukt dat het nuttig effect van richtlijn 2008/115 hoe dan ook vereist dat een krachtens deze richtlijn ingeleide procedure, in het kader waarvan een terugkeerbesluit, in voorkomend geval gepaard gaand met een inreisverbod, is vastgesteld, kan worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken als gevolg van de indiening van een verzoek om internationale bescherming, zodra het verzoek in eerste aanleg is afgewezen. De lidstaten mogen immers niet de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling, te weten de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in gevaar brengen (zie in die zin arrest El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 59).

76. Zowel uit de loyaliteitsverplichting van de lidstaten die uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeit en die in punt 56 van het arrest El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268) in herinnering is gebracht, als uit de vereisten van doeltreffendheid die met name in overweging 4 van richtlijn 2008/115 zijn vermeld, volgt immers dat aan de bij artikel 8 van die richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting om in de in lid 1 van dat artikel van die richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting om de in lid 1 van dat artikel genoemde gevallen tot verwijdering over te gaan, zo spoedig mogelijk moet worden voldaan (zie in die zin arrest Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, punten 43 en 45). Aan die verplichting zou niet zijn voldaan indien de verwijdering vertraging zou oplopen als gevolg van het feit dat een procedure als in het vorige punt omschreven niet in het stadium waarin zij is onderbroken, moet worden hervat, maar van het begin af aan zou moeten worden gevoerd na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg.”

Blijkens haar uitspraak van 8 april 2016 leidt de Afdeling uit de punten 75 en 76 van dit arrest af dat een procedure die krachtens de Terugkeerrichtlijn is ingeleid, in het kader waarvan een terugkeerbesluit, in voorkomend geval gepaard gaat met een inreisverbod, is vastgesteld, moet worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken als gevolg van de indiening van een verzoek om internationale bescherming zodra dit verzoek in eerste aanleg is afgewezen, zodat een dergelijke procedure nog steeds “hangende” is in de zin van artikel 5, eerste lid, onder f, tweede zinsdeel, van het EVRM. Volgens de Afdeling volgt uit hetgeen in deze punten is overwogen dat een door een vreemdeling ingediend opvolgend asielverzoek de feitelijke tenuitvoerlegging van het eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit schorst en dat aldus is voldaan aan het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, tweede zinsdeel, van het EVRM gestelde vereiste dat een uitwijzingsprocedure hangende is. Gelet hierop komt de Afdeling terug van haar rechtspraak dat een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit op het moment van het indienen van een asielverzoek van rechtswege is vervallen.

Het arrest doet de vraag rijzen hoe het nemen van een nieuw terugkeerbesluit de aan de lidstaten opgelegde verplichting ondergraaft om zo spoedig mogelijk tot verwijdering over te gaan. Is het niet de (opvolgende) asielaanvraag die maakt dat een lidstaat niet tot uitzetting kan overgaan? Daarbij vloeit het terugkeerbesluit ingevolge artikel 45 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) al automatisch voort uit de afwijzing van die aanvraag. En als daarbij geen vertrektermijn wordt verleend, wat veelal het geval zal zijn, wordt de mogelijkheid tot verwijdering toch niet vertraagd omdat de lidstaat weer helemaal van vooraf aan moet beginnen? Bovendien zal een opvolgende asielprocedure vaak niet parallel lopen met een bewaringsprocedure en lijkt het erop dat ten tijde van de tweede asielprocedure nog geen begin is gemaakt met een procedure om de vreemdeling actief te verwijderen. Het heeft er vaak alle schijn van dat er enkel een terugkeerbesluit, en eventueel een inreisverbod, uit de vorige procedure ligt. Dus de vraag lijkt gerechtvaardigd waarom een nieuw terugkeerbesluit zand in de machine strooit. Voor welk probleem is dit een oplossing? Wordt niet met de Afdelingsuitspraak van 8 april 2016 het kind met het badwater weggooit?
Neemt niet weg dat het Hof arrest heeft gewezen en het om welke reden(en) dan ook van oordeel is dat met het nemen van een tweede terugkeerbesluit, terwijl er al een terugkeerbesluit ligt, niet zo spoedig mogelijk is voldaan aan de bij artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn opgelegde verplichting om de in lid 1 van dat artikel genoemde gevallen tot verwijdering over te gaan. Of de lidstaat na het nemen van het terugkeerbesluit en het verstrijken van de vrijwillige vertrektermijn ook daadwerkelijk (verdere) maatregelen heeft getroffen om het terugkeerbesluit uit te voeren, is dan irrelevant voor de beantwoording van de vraag of de lidstaat al dan niet andermaal een terugkeerbesluit kon uitvaardigen. Dit voorkomt juridische discussies, bijvoorbeeld over wat exact onder dergelijke maatregelen moet worden verstaan. Aangenomen dat thans het uitgangspunt is dat een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit eraan in de weg staat dat een tweede terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, wordt hierna verkend hoe dat kan uitpakken naar toekomstige en lopende zaken waar een opvolgend asielverzoek wordt gedaan.

Consequenties voor toekomstige zaken waarin een opvolgend asielverzoek is gedaan.
Tot de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2016 was het praktijk dat de staatssecretaris bij de afwijzing van een opvolgend asielverzoek – wat neerkomt op een niet-ontvankelijkverklaring van de aanvraag op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 – een nieuw terugkeerbesluit nam, de vreemdeling geen vertrektermijn gunde en doorgaans tegen de vreemdeling op basis van artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 een inreisverbod uitvaardigde voor de duur van twee jaar, omdat de vreemdeling Nederland onmiddellijk diende te verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000.

Thans geldt op basis van het arrest van 15 februari 2016 en genoemde Afdelingsuitspraak klaarblijkelijk als hoofdregel dat de staatssecretaris in beginsel geen nieuw terugkeerbesluit meer mag te nemen, omdat de afwijzing van het eerdere asielverzoek al een terugkeerbesluit is waarvan de werking door het tweede asielverzoek slechts tijdelijk is geschorst. Dit betekent niet dat de staatssecretaris in bijzondere situaties niet toch opnieuw een terugkeerbesluit zou kunnen uitvaardigen. Het arrest van het Hof van 15 februari 2016 lijkt dat enkel te verbieden indien er al verwijderingsmaatregelen tegen de vreemdeling zijn getroffen of in werking zijn gesteld na het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure, omdat een nieuw terugkeerbesluit dan het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn zou ondergraven. Wanneer echter de eerder aan de vreemdeling verleende vertrektermijn in de eerder procedure nog niet is verstreken en de staatssecretaris dus nog geen maatregelen heeft getroffen om tot verwijdering van de vreemdeling over te gaan (zie artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn), zou de staatssecretaris ervoor kunnen kiezen om in de opvolgende asielprocedure van die vreemdeling toch een terugkeerbesluit te nemen waarin geen vertrektermijn wordt verleend. De staatssecretaris verkort daarmee de eerder verleende vrijwillige vertrektermijn, hetgeen niet indruist tegen doel en strekking van artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn. Dit besluit is op rechtsgevolg gericht en daartegen staat beroep open. Ter vergelijking kan worden gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2012.[4]


Laatstgenoemde situatie zal zich niet snel voordoen. Doorgaans zal de staatsecretaris in het besluit op het opvolgende asielverzoek waarschijnlijk volstaan met de mededeling aan de vreemdeling dat het terugkeerbesluit van de vorige procedure weer herleeft. Wanneer de staatssecretaris tevens een inreisverbod wil opleggen naar aanleiding van het tweede asielverzoek, zal hij dat thans dienen te baseren op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 met als argument dat de vreemdeling Nederland niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn (lees: de vertrektermijn die in het besluit in de vorige procedure was gegeven) heeft verlaten. In het geval het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure rechtens onaantastbaar is, vaardigt de staatssecretaris een zelfstandig inreisverbod uit.[5]


Wat verder het gevolg zal zijn, is dat artikel 6.5a, vierde lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), op grond waarvan tegen een vreemdeling een inreisverbod voor de duur van ten hoogste vijf jaren kan worden uitgevaardigd als de vreemdeling reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit, een nagenoeg dode letter wordt.

Overgangssituaties
Nu zijn er uiteraard nog een aantal lopende procedures waarin de staatssecretaris naar aanleiding van de opvolgende asielaanvraag een nieuw terugkeerbesluit heeft genomen en doorgaans een inreisverbod voor de duur van twee jaar heeft uitgevaardigd. Wanneer de eerder in de vorige procedure verleende vertrektermijn ten tijde van het nemen van het besluit op de opvolgende asielaanvraag is verstreken en de staatssecretaris vaardigt een terugkeerbesluit uit waarin geen vertrektermijn wordt gegund[6] dan is het terugkeerbesluit niet op enig rechtsgevolg gericht en geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep kan worden ingesteld. De rechtbank dient zich dan onbevoegd te verklaren van het beroep, voor zover gericht tegen de opdracht om Nederland (de Europese Unie) te verlaten, kennis te nemen.[7] De bestuursrechter komt dan ook niet toe aan de vraag of het ‘besluit’ voor vernietiging in aanmerking komt. Het vorenstaande betekent tevens dat tegen de vreemdeling bij hetzelfde besluit geen inreisverbod kan worden uitgevaardigd voor de duur van vijf jaren omdat hij – naar de mening van de staatssecretaris – reeds het onderwerp is gewest van meer dan één terugkeerbesluit. Er is immers maar één terugkeerbesluit, namelijk dat uit de eerder asielprocedure.
Hetzelfde geldt voor de situatie waarin later een zelfstandig inreisverbod voor de duur van vijf jaren wordt opgelegd omdat de staatssecretaris in de veronderstelling verkeert dat tegen de vreemdeling al meer dan één keer een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. De vreemdeling kan hiertegen met succes in beroep komen.

Wanneer de eerder in de vorige procedure verleende vertrektermijn ten tijde van de beslissing op het opvolgende asielverzoek is verstreken en de staatssecretaris onverhoopt een terugkeerbesluit neemt waarbij de vreemdeling opnieuw een vertrektermijn wordt gegund, treedt een verderstrekkend rechtsgevolg in dan met het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure. Dit wil zeggen dat sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen beroep openstaat.[8] De bestuursrechter kan dat terugkeerbesluit met de daarbij verleende vertrektermijn toetsen binnen de bandbreedte van de beroepsgronden. Of er ook vreemdelingen zullen zijn die in beroep komen tegen het feit dat hen opnieuw een vertrektermijn is verleend, is uiteraard de vraag, ofschoon nooit kan worden uitgesloten dat nog procedures gevoerd zullen gaan worden waarin van de zijde van de vreemdeling wordt aangevoerd dat hem – met het oog het arrest van het Hof van 15 februari 2016 en artikel 6.5a, vierde lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 – geen nieuwe vertrektermijn had mogen of moeten worden verleend omdat daardoor sprake is van een tweede terugkeerbesluit, hetgeen in strijd is met doel en strekking van de Terugkeerrichtlijn.

Over de inreisverboden kan het volgende worden opgemerkt. In de lopende procedures zal het inreisverbod nog gebaseerd zijn op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, omdat de vreemdeling bij het besluit op de opvolgende asielaanvraag is aangezegd dat hij Nederland (de EU) onmiddellijk dient te verlaten. Deze opdracht aan de vreemdeling is evenwel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat het inreisverbod niet kan worden gebaseerd op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. De staatssecretaris zou ter zitting bij de rechtbank kunnen verzoeken dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu hij ook een inreisverbod van dezelfde duur tegen de vreemdeling had kunnen uitvaardigen op grond van artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, zijnde dat de vreemdeling Nederland niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn (lees: de vertrektermijn die de vreemdeling in de eerdere asielprocedure is verleend) heeft verlaten. De staatssecretaris betoogt dan in wezen dat de vreemdeling niet in zijn belangen is geschaad vanwege het feit dat hij, de staatssecretaris, aan het inreisverbod een onjuiste wettelijke bepaling ten grondslag heeft gelegd. Aan de bestuursrechter de schone taak om daar een oordeel over te vellen.

Stijn Smulders,
april 2016

[1] ABRS 12 april 2012, zaaknummer 201102602/1/V2 (ECLI: NL:RVS:2012:BW3971).
[2] ABRS 17 november 2015, zaaknummer 201507608/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2015:3492).
[3] HvJEU 15 februari 2016, in de zaak J.N. tegen staatsecretaris van Veiligheid en Justitie, C-601/15 PPU (ECLI:EU:C:2016:84).
[4] ABRS 15 juni 2012, zaaknummer 201203301/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9111).
[5] Een beschikking die strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit is dan niet meer mogelijk.
[6] Dit is hetzelfde als een nul-dagen-vertrektermijn of de mededeling dat de vreemdeling Nederland (de EU) onmiddellijk dient te verlaten.
[7] Vergelijk ABRS 11 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1565 en ABRS 1 augustus 2013, zaaknummer 201209676/1/V2.
[8] Zie ABRS 21 augustus 2014, zaaknummer 201310635/1/V2 (ECLI:NL:RVS:2014:3210), rechtsoverweging 1.1. Hierin wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2013, zaaknummer 201208857/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2013:1237).

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s