Vaarwel Ne Bis

Bij uitspraak van 22 juni 2016[1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat bestuursrechters het zogenoemde ne bis-beoordelingskader niet langer mogen toepassen bij opvolgende asielaanvragen.

Het ne bis-beginsel houdt in dat eenzelfde geschil niet voor de tweede keer aan de rechter kan worden voorgelegd. De Afdeling heeft altijd gezegd dat dit beginsel voor de bestuursrechtspraak in vreemdelingenzaken nader invulling vindt in het bepaalde in artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 69 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De Afdeling voegde daaraan toe dat regels inzake de toegang tot de rechter niet ter vrije beschikking van partijen staan, maar van openbare orde zijn. De bestuursrechter moest dan ook ambtshalve (zelfstandig) beoordelen of de asielzoeker bij zijn tweede of latere asielaanvragen iets wezenlijks nieuws naar voren had gebracht ten opzichte van zijn vorige asielprocedure(s).

Zeer bijzonder is het dan ook dat de Afdeling in haar uitspraak van 22 juni 2016 aan bestuursrechters in asielzaken voorschrijft dat zij het ne bis–beginsel niet langer zullen toepassen. Is dit beginsel dan niet langer van openbare orde, Afdeling?

De argumentatie die de Afdeling geeft voor het feit dat zij het ne bis-beoordelingskader in asielzaken verlaat, is als volgt.

De Afdeling wijst erop dat de beslisautoriteit op grond van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn) asielaanvragen op verschillende manieren kan afdoen. De beslisautoriteit kan – als geen verblijfsvergunning wordt verleend – een asielaanvraag buiten behandeling stellen, afwijzen als ongegrond, afwijzen als kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk verklaren. De Afdeling ziet in de keuze van de wetgever, om de uitdrukkelijk voor de behandeling van opvolgende asielaanvragen bedoelde systematiek uit de Procedurerichtlijn onverkort in de Vw 2000 te implementeren, aanleiding om het ne bis-beoordelingskader in asielzaken niet langer toe te passen. Hierbij betrekt de Afdeling dat bij de totstandkoming van de implementatiewetgeving aan de orde is geweest of de manier waarop de staatsecretaris de beoordelingssystematiek uit de Procedurerichtlijn, aanleiding moet vormen ook wettelijk te regelen dat de bestuursrechter het ne bis-beoordelingskader niet langer mag toepassen. Dit heeft de wetgever niet noodzakelijk geacht, omdat de bestuursrechter dat beoordelingskader moest bezien in het licht van de nieuwe Procedurerichtlijn. Daarbij is er wel van uitgegaan dat in de gevallen waarin de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) namens de staatssecretaris, ondanks het ontbreken van nieuwe elementen of bevindingen, tot een inhoudelijke beoordeling van een opvolgende asielaanvraag overgaat, de bestuursrechter veelal op dezelfde gronden zal oordelen dat aanleiding bestaat om het ne bis-beoordelingskader niet te hanteren en vervolgens zal overgaan tot inhoudelijke toetsing van het besluit (Kamerstukken I, 2014-15, 34 088, D, blz. 3-4 en E, blz. 4-5).
De Afdeling overweegt verder dat ook recente rechtspraak (zie onder meer de arresten van het EHRM van 19 januari 2016, M.D. en M.A. tegen België, ECLI:CE:EHCR:2016:0119JUD0058658912 en 23 maart 2016, F.G. tegen Zweden, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, en de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2170), alle over de vraag hoe bestuursorganen en bestuursrechters moeten omgaan met opvolgende aanvragen in het licht van artikel 3 van het EVRM, reden vormt het ne bis-beoordelingskader niet langer toe te passen in asielzaken.

Dus doordat het bestuursorgaan meerdere mogelijkheden (afdoeningsmodaliteiten) heeft om opvolgende asielaanvragen af te doen, wordt een beginsel van openbare orde buiten spel gezet? En waarom was dit voor de implementatie van de Procedurerichtlijn geen probleem toen de IND de vrijheid had om opvolgende aanvragen, behoudens inwilliging, af te wijzen met toepassing van artikel 4:6 van de Awb, dan wel met toepassing van artikel 31, eerste en/of tweede lid, van de Vw (oud)? Toen werd door de Afdeling ieder opvolgend afwijzend asielbesluit als een besluit van gelijke strekking gezien, ongeacht of aan de het volgende besluit een andere motivering ten grondslag was gelegd.[2] Is dat omdat de IND toen nog maar twee smaken had en nu een ‘heel palet’ aan afdoeningsmogelijkheden? Dat kan toch niet de logische verklaring zijn? En als dat wel zo is, waarom heeft deze uitspraak zo lang op zich laten wachten en zijn in de tussentijd geen “ne bis-zaken” door de Afdeling aangehouden maar gewoon afgedaan in de lijn van haar ne bis-jurisprudentie?

De sleutel voor deze ommezwaai van de Afdeling lijkt evenmin te zitten in het recht van de vreemdeling op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing over een verzoek om internationale bescherming. Volgens artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn moet het rechterlijk onderzoek “volledig” zijn. Bij Marcelle Reneman riep dit de vraag op of het toelaatbaar is dat de rechter de gronden waarop de IND een opvolgende aanvraag na een volledige beoordeling heeft afgewezen, in sommige situaties op grond van het ne bis in idem-beginsel moet uitsluiten van rechterlijke toetsing[3]. Die vraag lijkt terecht, maar de Afdeling verwijst in haar uitspraak noch naar artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, noch naar artikel 83a van de Vw 2000.
De Afdeling zegt ook niet dat thans voor de vraag of sprake is van een besluit van gelijke strekking bepalend is op welke grond de opvolgende aanvraag door de IND is afgewezen. De Afdeling had er mogelijk ook voor kunnen kiezen om voortaan een inhoudelijke beoordeling van een opvolgende aanvraag materieel nooit meer als eenzelfde geschil te zien en een afwijzing als niet-ontvankelijk op grond van artikel 30a, eerste lid, onder d, van de Vw 2000 vanwege het ontbreken van nieuwe elementen en bevindingen wel. Niet duidelijk is waarom de Afdeling deze route niet heeft gekozen in haar uitspraak van 22 juni 2016, maar zich op het standpunt stelt dat de bestuursrechter voortaan altijd het besluit als uitgangspunt moet nemen en bij zijn toetsing niet meer uit zichzelf zal beoordelen of en nieuwe elementen of bevindingen zijn. Is deze uitspraak dan meer een voortzetting van haar uitspraken van 13 april 2016, waarin zij oordeelde dat de bestuursrechter een toetsende rechter blijft en geen zelf beoordelende rechter wordt?[4]


Deze rigoureuze ommezwaai had meer duidelijkheid verdiend. De andere twee argumenten overtuigen evenmin. Het moge zo zijn dat bij de totstandkoming van de implementatiewetgeving zijdelings aan de orde is geweest of er aanleiding is om wettelijk te regelen dat de bestuursrechter het ne bis-beoordelingskader niet langer mag toepassen, maar feit is dat de wetgever bij de implementatie de Bahaddar-exceptie uitdrukkelijk voor de bestuursrechter heeft opgenomen in de wet (artikel 83.0a van de Vw 2000). Deze wijziging kwam overigens niet uit de koker van het kabinet, maar is bij amendement van de leden Schouw en Kuiken ingebracht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 16). En waarom zou een dergelijke bepaling zijn opgenomen als de wetgever van mening is dat de bestuursrechter niet langer zelf zou moeten beoordelen of er nieuwe elementen of bevindingen zijn?

Waarom de recente rechtspraak die de Afdeling in haar uitspraak noemt, reden vormt het ne bis-beoordelingskader niet toe te passen in asielzaken, wordt evenmin helder. De bestuursrechter dient of diende deze jurisprudentie gewoon toe te passen in zijn ne bis-beoordeling net als het bestuursorgaan. Dus waar zit de ‘pijn’, Afdeling?

Stijn

[1] Afdeling 22 juni 2016, nr. 201509196/1/V2 (ECLI:NL:RVS:2016:1759).
[2] Zie ook M. Reneman “Ne bis in idem-beginsel dient te worden ingeperkt”, A&MR 2015 Nr. 9/10, pagina 379. Zij schrijft dat volgens de Afdeling moet worden voorkomen dat eenzelfde geschil een tweede maal aan de rechter wordt voorgelegd. Of het geschil daadwerkelijk hetzelfde is, doet er niet toe.
[3] Idem, pagina 378.
[4] Afdeling 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891).

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s