Waar zullen medische 3 EVRM-aspecten in een asielzaak worden gewogen?

Uit vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)[1] volgt dat uitzetting in verband met de medische toestand van de uit te zetten persoon onder uitzonderlijke omstandigheden en wegens dringende redenen van humanitaire aard, bij gebreke aan medische voorzieningen en sociale opvang in het land waarnaar wordt uitgezet, in strijd kan zijn met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Lange tijd werd aangenomen dat van uitzonderlijke omstandigheden slechts sprake was als de betrokken vreemdeling leed aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium.
In het arrest van het EHRM van 13 december 2016 in de zaak Paposhvili tegen België[2] is door de Grote Kamer evenwel een ruimere uitleg gegeven over welke omstandigheden als zo bijzonder kunnen worden gekwalificeerd dat sprake kan zijn van een schending van artikel 3 van het EVRM bij verwijdering van een ernstig zieke vreemdeling. Op de reikwijdte en de betekenis van dit arrest zal hier niet worden ingegaan, nu dat al door Wegelin[3] en Meyjer[4] is gedaan. Waar wel bij zal worden stilgestaan is de vraag waar medische aspecten in het licht van de jurisprudentie van het EHRM in een asielzaak zullen worden gewogen.

In het kader van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)?
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) toetste medische aspecten tot voor kort (ook) bij de toelatingsgrond als genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vw 2000. Dat wil zeggen dat de staatssecretaris meende dat hij in dat geval een asielvergunning voor bepaalde tijd kon verlenen aan de vreemdeling die aannemelijk had gemaakt dat hij gegronde redenen had om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit folteringen, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing[5].

Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2 van de Vw 2000 veronderstelt actief handelen door de Staat of door derden jegens de vreemdeling in kwestie waartegen de autoriteiten in het land van herkomst niet of onvoldoende optreden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) heeft in zijn arrest van 18 december 2014 in de zaak M’Bodj tegen de Belgische Staat[6] geoordeeld dat de lidstaten geen subsidiaire bescherming mogen toekennen aan een derdelander ten aanzien van wie artikel 3 van het EVRM zich verzet tegen verwijdering omdat hij lijdt aan een ernstige ziekte en in zijn land geen adequate behandeling voorhanden is. Dit kan slechts anders zijn indien aan de derdelander in zijn land van herkomst opzettelijk medische zorg wordt geweigerd.

Het HvJEU heeft verder in zijn arrest van 18 december 2014 in de zaak Abdida tegen de Belgische Staat[7] geoordeeld dat in de zeer uitzonderlijke gevallen waarin de verwijdering van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, naar een land waar geen adequate behandeling beschikbaar is, het beginsel van non-refoulement schendt, artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zich ertegen verzet dat die lidstaten die verwijdering uitvoeren. Wanneer de uitvoering van een terugkeerbesluit meebrengt dat een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wordt verwijderd naar een land waar geen adequate behandeling voorhanden is, kan er in bepaalde gevallen sprake zijn van schending van artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn.

Eigenlijk zegt het HvJEU met deze uitspraken dat medische omstandigheden in beginsel nooit kunnen leiden tot verlening van een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vw 2000, tenzij zich het zeer uitzonderlijke geval zou voordoen dat een ernstig zieke vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst bewust (actief) medische behandeling wordt onthouden. Verder kan onder exceptionele omstandigheden verwijdering van ernstig zieke vreemdelingen in strijd zijn met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, namelijk wanneer de uitvoering van het besluit voor de derdelander een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert. Dat leidt in dat geval niet direct tot toelating, maar eerder tot een (tijdelijk) uitzettingsverbod. In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op het arrest van het HvJEU van 16 februari 2017 in de zaak C.K. e.a. tegen Slovenië[8]. Weliswaar gaat het arrest over overdracht in het kader van de Dublinverordening, maar naar mijn mening geldt dit evenzeer voor uitzetting van een vreemdeling naar diens het land van herkomst. Dit betekent dat de lidstaat die wil overdragen/uitzetten voorzorgsmaatregelen moet treffen die voorkomen dat de gezondheidstoestand van de vreemdeling door de overdracht/uitzetting ernstig verslechtert en dat de overdracht/uitzetting moet worden opgeschort zolang de voorzorgsmaatregelen niet volstaan om te verzekeren dat de vreemdeling geen risico loopt dat zijn gezondheidstoestand aanzienlijk en onomkeerbaar achteruitgaat. In de tussentijd zal de staatssecretaris artikel 64 van de Vw 2000 op de vreemdeling van toepassing achten. Als de uitzetting binnen een jaar niet gerealiseerd kan worden, kan de vreemdeling een aanvraag indienen voor verlening van een reguliere verblijfsvergunning omdat hij buiten zijn schuld om medische redenen niet uit Nederland kan vertrekken[9]. Dit is geregeld in paragraaf B8 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000), waarin de beleidsregels zijn opgenomen voor vreemdelingen die in Nederland willen verblijven op tijdelijke humanitaire gronden.

De staatssecretaris bleef ondanks de arresten M’Bodj en Abdida door vreemdelingen aangevoerde medische omstandigheden beoordelen in het kader van een asielvergunning. Hij voerde daarop tot voor kort ook beleid, getuige paragraaf C2/3.3 van de Vc 2000, waar het beleid inzake ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 wordt beschreven[10].

Artikel 3 van de Kwalificatierichtlijn biedt lidstaten weliswaar de mogelijkheid om gunstiger normen vast te stellen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend, maar dit kan alleen als dat verenigbaar is met deze richtlijn. Het HvJEU heeft in het arrest M’Bodj onomwonden geoordeeld dat artikel 3 van de richtlijn eraan in de weg staat dat een lidstaat bepalingen vaststelt of handhaaft op grond waarvan de in de richtlijn bepaalde subsidiairebeschermingsstatus wordt toegekend aan een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, op grond dat hij risico loopt dat zijn gezondheidstoestand verslechterd omdat in zijn land van herkomst geen adequate behandeling voorhanden is, aangezien dergelijke bepalingen niet verenigbaar zijn met de richtlijn.[11] Hoogste tijd dus voor de staatssecretaris om de besluitvorming en het beleid op dit punt aan te passen, nu de weg voor verlening van een asielvergunning door het  HvJEU al bij genoemde arresten van 18 december 2014 was afgesneden.

In het kader van de ambtshalve toets aan tijdelijke humanitaire gronden voor toelating?
De staatssecretaris kan bij de eerste afwijzing[12] van een asielaanvraag op grond van artikel 3.6a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000.[13] Die ambtshalve bevoegdheid heeft de staatssecretaris blijkens artikel 3.6a, tweede lid, van het Vb 2000 evenwel niet als de eerste asielaanvraag niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30 van de Vw 2000[14], niet-ontvankelijk is verklaard op grond van artikel 30a van de Vw 2000[15], of buiten behandeling is gesteld op grond van artikel 30c van de Vw 2000[16].

De IND laat ingevolge het door hem gevoerde beleid een ambtshalve toets overigens achterwege wanneer de vreemdeling een zwaar inreisverbod (artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000) of een ongewenstverklaring wordt opgelegd.[17]

De staatssecretaris kan met andere woorden nog wel ambtshalve een verblijfsvergunning regulier onder de beperking: “tijdelijke humanitaire gronden” verlenen als hij de eerste asielaanvraag van de vreemdeling afwijst als ongegrond op grond van artikel 31 van de Vw 2000 of als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b van de Vw 2000. In paragraaf B8 van de Vc 2000 worden de tijdelijke humanitaire gronden genoemd, waaronder de medische behandeling in paragraaf B8/9. Deze paragraaf over medische behandeling lijkt niet te zijn geschreven met de ambtshalve toets in asielzaken in het achterhoofd.

Ingevolge dit beleid dient de vreemdeling namelijk om voor een vergunning ‘humanitair tijdelijk medische behandeling’ in aanmerking te komen te beschikken over een geldig document voor grensoverschrijding en over voldoende middelen van bestaan. De meeste asielzoekers zullen niet (kunnen) voldoen aan die voorwaarde(n). De IND verleent echter vrijstelling van het paspoortvereiste als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  • De vreemdeling verblijft in Nederland;
  • Er bestaat voldoende inzicht in de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling. De autoriteiten van het land waarvan de vreemdeling onderdaan is betwisten de identiteit en nationaliteit niet;
  • De vreemdeling toont aan dat de enige mogelijkheid voor de afgifte of verlenging van een geldig document voor grensoverschrijding vereist dat de vreemdeling in persoon terugkeert naar het land van herkomst;
  • Als gevolg van stopzetting van de medische behandeling ontstaat een medische noodsituatie; en
  • De behandeling van de medische klachten kan niet plaatsvinden in het land van herkomst.

Aan de vereisten genoemd bij de tweede bullet kan in asielzaken feite niet worden voldaan, nu de IND hangende de asielprocedure geen contact opneemt met de autoriteiten waarvoor de vreemdeling stelt te vrezen.

Verder dient, zoals gezegd, de vreemdeling te beschikken over voldoende middelen van bestaan voor de kosten van het levensonderhoud gedurende het voorgenomen verblijf in Nederland. De IND wijst de aanvraag af als de kosten die verbonden zijn aan het verblijf van de vreemdeling in Nederland in verband met de medische behandeling uit algemene middelen worden gefinancierd. De IND wijst de aanvraag voor een verblijfsvergunning niet af om de reden dat de vreemdeling niet beschikt over voldoende middelen van bestaan als ten minste een jaar direct voorafgaande aan de aanvraag tegen de uitzetting beletselen hebben bestaan als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000[18]. Hiermee wordt één aaneengesloten jaar van uitstel van vertrek bedoeld.

Daarnaast bestaat op grond van paragraaf B8/4.1 van de Vc 2000 de mogelijkheid voor de IND om op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 een tijdelijke humanitaire verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling die om medische redenen niet kan vertrekken: als door Bureau Medische Advisering is vastgesteld dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen, of is aangetoond dat de vreemdeling en de betrokken instanties alle inspanningen hebben verricht om het vertrek uit Nederland te realiseren, waaronder het verkrijgen van vervangende reisbescheiden, en gebleken is dat de voorgeschreven fysieke overdracht niet te realiseren is.

Ook deze paragraaf is niet geschreven met een ambtshalve toets in asielzaken in gedachten. Integendeel, de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in de asielprocedure is per 1 april 2014 komen te vervallen, nu de vereiste inspanningen voor een buitenschuldvergunning niet rijmen met de wens van de vreemdeling om in Nederland asiel te krijgen.[19] Nu zou men nog kunnen zeggen dat ook de omstandigheid dat het BMA vaststelt dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen, dus los van de vraag of de vreemdeling alle inspanningen heeft verricht om zijn vertrek te realiseren, aanleiding kan zijn om een buitenschuldvergunning te verlenen, maar artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 wordt niet genoemd in artikel 3.6a van het Vb 2000.

In het kader van artikel 64 van de Vw 2000 of toch niet vanwege artikel 3.6b Vb 2000?
Aangezien de meeste asielzoekers niet zullen beschikken over voldoende middelen van bestaan om zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien en, zoals blijkt, aan het paspoortvereiste (geldig document voor grensoverschrijding) ook haken en ogen zitten, lijkt voor hen tot op heden de enige mogelijkheid te zijn om hun medische problemen succesvol naar voren te brengen in het kader van de uitzetting wegens strijd met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn[20] en/of in hun (impliciete) verzoek om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000.[21] Gelet op de huidige wet- en regelgeving zou dat naar mijn mening alleen anders kunnen komen te liggen als de staatssecretaris gebruik maakt van zijn bevoegdheid om onverminderd de artikelen 3.6 en 3.6a op grond van artikel 3.6b, aanhef en onder a, van het Vb 2000, een vergunning onder een beperking verband houdend met medische behandeling te verlenen. Mij zijn geen zaken bekend waarin de staatssecretaris van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, dan wel van gebruikmaking van die bevoegdheid expliciet heeft afgezien nadat de vreemdeling daarop een beroep had gedaan. Gelet op de brief van de staatssecretaris van 11 april 2017 ligt een resurrectie van artikel 3.6b, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 van de zijde van de staatssecretaris niet in het verschiet en zullen (onderbouwde) medische omstandigheden enkel worden beoordeeld in het kader van de uitzetting en artikel 64 van de Vw 2000.

De brief van de staatssecretaris van 11 april 2017 n.a.v. het arrest Paposhvili
De staatssecretaris heeft bij brief van 11 april 2017[22] aan de Voorzitter van de Tweede Kamer laten weten dat het in Nederland reeds staande praktijk is dat bij een afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel in de meeromvattende beschikkingen door de IND beoordeeld wordt of de (onderbouwde) medische omstandigheden grond zijn voor het – tijdelijk – achterwege laten van de uitzetting (toepassing van artikel 64 van de Vw 2000). Een vreemdeling kan ook, los van een asielprocedure, een verzoek doen om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000. Bij een vreemdeling die lijdt aan een ziekte waarvan vaststaat[23] dat het achterwege blijven van een behandeling binnen drie maanden zou leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade, wordt reeds thans uitzetting achterwege gelaten op grond van artikel 64 van de Vw 2000.

Volgens de staatssecretaris wordt bij de beoordeling gekeken of de (noodzakelijke) medische zorg in het herkomstland beschikbaar is. Indien de medische toestand van de vreemdeling valt onder de reikwijdte van de hiervoor beschreven norm (lijdt aan een ziekte waarvan vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling binnen drie maanden zou leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade) én evident is dat de noodzakelijke zorg bij terugkeer in het land van herkomst niet beschikbaar of toegankelijk is, wordt de uitzetting van de vreemdeling achterwege gelaten op grond van artikel 64 van de Vw 2000. Na een jaar onafgebroken verblijf op grond van artikel 64 van de Vw 2000 kan de vreemdeling een reguliere vergunning op tijdelijke humanitaire gronden aanvragen. Voor het aanvragen van deze vergunning zullen geen leges worden gevraagd van de vreemdeling. Het verstrekken van deze verblijfstitels aan ernstig zieke vreemdelingen in relatie tot artikel 3 EVRM, in plaats van een asielvergunning, sluit, aldus de staatssecretaris, aan bij het arrest van het HvJEU in de zaak M’Bodj tegen de Belgische staat. Volgens de staatssecretaris heeft het HvJEU in die uitspraak geoordeeld dat een verzoek om toelating op medische gronden niet is te zien als een verzoek om asielbescherming en daarom niet valt onder de werkingssfeer van de EU-Procedurerichtlijn.

Mij is nog niet helemaal duidelijk over welke reguliere vergunning op tijdelijke humanitaire gronden de staatssecretaris het specifiek heeft. Hij doelt denk ik niet op een vergunning onder de beperking ‘medische behandeling’, nu daarvoor het paspoortvereiste blijft gelden, ook na een jaar aaneengesloten uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vw 2000.[24] Zeer waarschijnlijk heeft de staatssecretaris een reguliere vergunning op het oog vanwege de omstandigheid dat de vreemdeling om medische redenen buiten zijn schuld niet kan vertrekken, maar niet geheel valt uit te sluiten dat hij een vergunning regulier onder de (nieuwe) beperking ‘3 EVRM-medisch’ voor ogen heeft.

De staatssecretaris vervolgt in zijn brief dat, indien een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat noodzakelijk geachte medische zorg in het land van herkomst voor hem niet toegankelijk is en er derhalve, zoals bedoeld in de uitspraak Paposhvili, reden is om aan te nemen dat de vreemdeling zonder individuele garanties hier geen toegang toe heeft, de IND in het besluit zal opnemen welke voorwaarden door de DT&V gerealiseerd dienen te worden alvorens tot uitzetting kan worden overgegaan. In afwachting van de invulling van deze voorwaarden zal dan aan de vreemdeling tijdelijk rechtmatig verblijf en opvang kunnen worden geboden op grond van artikel 64 van de Vw 2000[25].

De staatssecretaris meent dat hij met dit toetsingskader invulling geeft aan de door het EHRM geïdentificeerde “uitzonderlijke omstandigheden” bij uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen, daarbij de terughoudendheid van het EHRM in acht nemend.

Laat ik het erop houden dat door uitzetting achterwege te laten bij dergelijke medische omstandigheden in ieder geval wordt voorkomen dat een ernstig zieke vreemdeling aan een met artikel 3 EVRM strijdige situatie wordt blootgesteld.

Stijn, april 2017

[1] EHRM 2 mei 1997 in de zaak D. tegen het Verenigd Koninkrijk (St. Kitts), ECLI:CE:ECHR:1997:0502JUD003024096, RV 1997/70; EHRM 6 februari 2001 in de zaak Bensaid tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2001:0206JUD004459998; en EHRM 27 mei 2008 in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0527JUD002656505, JV 2008/266.
[2] EHRM 13 december 2016, nr. 41738/10, ECLI:CE:ECHR: 2016:1213JUD004173810, NJB 2017/467 en JV 2017/22 (met noot prof. mr. B.E.P. Meyjer).
[3] mr. B. Wegelin: “EHRM gooit roer om in medische zaken”, A&MR 2017, nr. 2, p. 61-66.
[4] Annotatie van prof.mr. B.E.P Meyjer in JV 2017/22.
[5] Letterlijke implementatie van artikel 15, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn.
[6] HvJEU 18 december 2014, zaaknr. C-542/13, ECLI:EU:C:2014:2452.
[7] HvJEU 18 december 2014, zaaknr. C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453, JV 2015/59 (met noot mr. dr. F.F. Larsson).
[8] HvJEU 16 februari 2017, C-578/16, ECLI:EU:C:2017:127.
[9] Zie IND-werkinstructie 2007/12 en B8/4.1 van de Vc 2000: De IND verleent op grond van artikel 3.48 lid 2, aanhef en onder a, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die om medische redenen niet kan vertrekken als zijn Bureau Medische Advisering heeft vastgesteld dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen of is aangetoond dat de vreemdeling en de betrokken instanties alle inspanningen hebben verricht om het vertrek uit Nederland te realiseren, waaronder het verkrijgen van vervangende reisbescheiden, en gebleken is dat de voorgeschreven fysieke overdracht niet te realiseren is.
[10] Zie onder ‘Medische omstandigheden’, waarin de IND aangeeft dat hij (?) beoordeelt of uitzetting in verband met de medische toestand van de uit te zetten vreemdeling onder uitzonderlijke omstandigheden en wegens dwingende redenen van humanitaire aard, bij gebrek aan medische voorzieningen en sociale opvang in het land waarnaar wordt uitgezet, leidt tot ernstige schade.
[11] Zie paragraaf 43 van het arrest.
[12] Dus niet bij een opvolgende asielaanvraag.
[13] Tot op heden lijken er nog weinig advocaten te zijn die voor dit anker gaan liggen. Anders in de zaak waarin de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, op 29 maart 2017 (AWB 17/4542 en ECLI:NL:RBOBR:2017:1830) uitspraak heeft gedaan, maar daar had de vreemdeling zijn gestelde medische problemen en een eventueel daarvoor noodzakelijke behandeling op geen enkel wijze onderbouwd, zodat het beroep op artikel 3.6a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 reeds daarom strandde.
[14] D.w.z. aanvragen die niet in behandeling worden genomen omdat op grond van de Dublinverordening is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag.
[15] D.w.z. aanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat de vreemdeling in een andere lidstaat van de EU internationale bescherming geniet, de vreemdeling is erkend als vluchteling in een derde land en hij die bescherming nog kan genieten of anderszins voldoende bescherming geniet in dat land en opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten, een derde land voor de vreemdeling als veilig derde land wordt beschouwd, de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend waaraan door de vreemdeling geen nieuwe elementen of bevindingen ten grondslag zijn gelegd of waarin geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag, dan wel aan de vreemdeling reeds een verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 29, eerste lid.
[16] D.w.z. aanvragen die buiten behandeling worden gesteld omdat de vreemdeling heeft nagelaten te antwoorden op verzoeken om informatie te verstrekken die van wezenlijk belang zijn voor zijn aanvraag, de vreemdeling niet is verschenen bij een gehoor en hij niet binnen een termijn van twee weken heeft aangetoond dat dit niet aan hem is toe te rekenen, of de vreemdeling is verdwenen of zonder toestemming is vertrokken en hierover niet binnen een termijn van twee weken contact heeft opgenomen met de bevoegde autoriteiten.
[17] Zie paragraaf C1/4.5 van de Vc 2000 over de ambtshalve toets.
[18] Artikel 64 van de Vw 2000: Uitzetting blijft achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen. Uit paragraaf A3/7.3 van de Vc 2000 volgt dat rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000 vanwege artikel 64 steeds voor hooguit drie maanden wordt verleend.
[19] Zie herschikking asielgronden, blog stijnskijkopasielrecht juni 2014.
[20] Zie bijvoorbeeld rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 16 oktober 2015, AWB 15/13550 (ECLI:NL:RBDHA:2015:12174), waarin de rechtbank heeft beoordeeld of de verwijdering van de vreemdeling naar het land van herkomst in verband met zijn medische situatie in strijd is met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn
[21] Ook impliciet, aangezien de staatssecretaris op grond van artikel 6.1e, eerste lid, van het Vb 2000 bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, ambtshalve beoordeelt of er reden is voor toepassing van artikel 64 van de Wet, tenzij op grond van artikel 3.6a, eerste lid, alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning is verstrekt. Dit wordt ook de ‘parallelle procedure’ genoemd. Het beleid inzake de parallelle procedure is neergelegd in paragraaf A3/7.3 van de Vc 2000.
[22] Kenmerk 2059065.
[23] Is ‘vaststaan’ niet een veel te zwaar criterium in het kader van artikel 3 van het EVRM en is niet al voldoende dat sprake is van een reëel en voorzienbaar risico?
[24] Het inkomensvereiste vervalt wel na dat jaar aaneengesloten uitstel van vertrek wegens 64 van de Vw 2000.
[25] Zuiverder lijkt mij om te zeggen dat de vreemdeling dan rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000.

Veilige landen van herkomst

Het toetsingskader

Artikel 30b lid 1 onder b Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000): de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.

Artikel 3.37f van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000):
Lid 1: Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, onder b, van de Wet, wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
Lid 2: Bij de beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a. de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b. de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zijn toegestaan;
c. de naleving van het beginsel van non‑refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag (Vlv);
d. het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijk rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.

Artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000):
Lid 1: Bij ministeriële regeling kan een lijst worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.
Lid 2: De beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR), de Raad van Europa en andere relevante organisaties.
Lid 3: Onze Minister onderzoekt de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst als bedoeld in het eerste lid regelmatig opnieuw.

Het beleid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) ter zake is neergelegd in paragraaf C2/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Hieruit blijkt dat de staatssecretaris meeweegt of het betreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft.

De gedeelde bewijslast
De staatssecretaris onderzoekt of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De bewijslast daarvoor ligt volledig bij hem.[1] Hij moet aantonen dat aan de vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. Wanneer een asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst betekent dit, dat er een presumptie is dat hij in zijn land van herkomst geen gegronde vrees voor vervolging heeft in de zin van het Vluchtelingenverdrag en dat hij evenmin een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De vooronderstelling is dat het verzoek om internationale bescherming niet voor inwilliging in aanmerking komt. Deze vooronderstelling of dit rechtsvermoeden is evenwel weerlegbaar. De asielzoeker kan namelijk substantiële redenen aanvoeren waarom het in het herkomstland in zijn specifieke geval niet veilig is. Hierdoor rust er op de asielzoeker die afkomstig is uit een veilig land van herkomst een zwaardere bewijslast om aannemelijk te maken dat hij in aanmerking komt voor internationale bescherming.[2]

Het sporenbeleid
De asielaanvragen van onderdanen die afkomstig zijn uit landen die door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst worden – zo liet de staatssecretaris weten – behandeld in de snelle procedure voor evident kansarme asielaanvragen (spoor 2).[3]

De vraag is of de staatssecretaris zich niet een beetje heeft verkeken op dit soort zaken, nu ze vaak bewerkelijk zijn en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet zelden alle zeilen bij moet zetten om ten overstaan van de rechter met actuele bronnen te bepleiten dat een bepaald land door de staatssecretaris terecht als veilig is aangemerkt en op de nationale lijst is gezet. Daarbij komt dat een vreemdeling bijvoorbeeld kan betogen dat zijn land van herkomst ten onrechte op bedoelde lijst is gezet omdat een bepaalde bevolkingsgroep, denk aan Roma, in zijn land ernstig wordt gediscrimineerd, terwijl hijzelf niet tot die groep behoort en stelt persoonlijk te vrezen voor bloedwraak. Niettemin zullen de staatssecretaris en de rechter zich daarover moeten buigen, omdat de aanvraag van deze vreemdeling is afgedaan als kennelijk ongegrond vanwege de aanname dat hij afkomstig is uit een veilig land van herkomst. Men kan zich hardop afvragen of het asielrecht hierdoor niet erg ver afdrijft van de kernvraag of de vreemdeling in kwestie al dan niet internationale bescherming behoeft. Bovendien is plaatsing op de nationale lijst en accordering hiervan door de lagere rechter en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geen statisch gegeven. Wanneer de staatssecretaris een land heeft aangemerkt als veilig land van herkomst, moet hij die aanmerking regelmatig herbeoordelen. Veranderingen in een land kunnen namelijk aanleiding vormen het land (tijdelijk) van de nationale lijst te schrappen.[4]

De staatssecretaris zal zich aan het vorenstaande evenwel weinig gelegen laten liggen omdat hij – zo is mijn stellige overtuiging – uiteindelijk veel verwacht van dit concept, al is het maar omdat het bedoeld is als signaal dat inwoners van dat land dat als veilig is aangemerkt alleen naar Nederland moeten komen als zij heel goede redenen hebben om hier bescherming te vragen.[5]

Een gemeenschappelijke EU-lijst
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst

Op dit moment is er nog geen gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. Het voorstel is bedoeld om, op basis van de gemeenschappelijke criteria van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), een dergelijke gemeenschappelijke EU-lijst vast te stellen, aangezien dit de toepassing door alle lidstaten van de procedures waarbij het begrip ‘veilig land van herkomst’ een rol speelt, zal vergemakkelijken, en beoogt zo de algemeen efficiëntie van hun asielstelsels bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die waarschijnlijk ongegrond zijn, te verhogen. Volgens de Europese Commissie zal een gemeenschappelijke EU‑lijst de bestaande verschillen tussen lidstaten met betrekking tot hun nationale lijsten van veilige landen van herkomst verkleinen en zo de convergentie in de procedures bevorderen en het ontstaan van secundaire stromen van personen die om internationale bescherming verzoeken, ontmoedigen.
Met andere woorden: door een Europese lijst ontstaan meer en meer dezelfde procedures in de verschillende lidstaten en zullen asielzoekers die afkomstig zijn uit een land dat op Europees niveau als veilig is aangemerkt in iedere lidstaat – zo is de gedachte – evenveel of even weinig kans maken op verlening van internationale bescherming. Voor deze categorie van asielzoekers zou dan geen aanleiding meer bestaan om zich te begeven van de ene lidstaat naar de andere lidstaat omdat ze hun kans op verlening van internationale bescherming bij een andere lidstaat hoger inschatten.

De kwestie is of de Europese Commissie er niet aan voorbij ziet dat er totaal andere redenen kunnen zijn waarom asielzoekers naar een bepaalde lidstaat willen om daar hun asielverzoek in te dienen. Die redenen hebben niet altijd of alleen te maken met de kans dat hun asielverzoek wordt ingewilligd. Zolang er bijvoorbeeld tussen de lidstaten verschillen zijn in de kwaliteit van de opvang, de snelheid waarmee asielverzoeken worden behandeld, de mogelijkheden tot gezinshereniging na statusverlening, de kansen op de arbeidsmarkt, de mogelijkheden om een bedrijf op te zetten, het politieke klimaat ten opzichte van asielzoekers, en/of de financiële vergoeding die men krijgt als men weer vrijwillig terugkeert naar het land van herkomst, worden die voorkeuren niet weggenomen.

De Europese Commissie is op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro, Servië en Turkije veilige landen van herkomst zijn in de zin van Richtlijn 2013/32/EU en moeten worden opgenomen in de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. De Europese Commissie gebruikte met name verslagen van de EDEO, waaronder speciale landenspecifieke verslagen van 31 augustus en 1 september 2015, informatie van de lidstaten, onder meer over de nationale wetgeving rond de aanmerking van veilige landen van herkomst, informatie van het EASO, waaronder schriftelijke verslagen en de resultaten van een op 2 september 2015 gehouden coördinatievergadering met deskundigen van de lidstaten inzake veilige landen van herkomst, en tevens openbaar beschikbare informatie van de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties.

Met betrekking tot bijvoorbeeld Albanië wordt het in het voorstel het volgende opgemerkt:
In Albanië vormt de materiële en procedurele mensenrechten- en anti-discriminatiewetgeving, inclusief het lidmaatschap van alle belangrijke internationale mensenrechtenverdragen, een adequate rechtsgrondslag voor bescherming tegen vervolging en mishandeling. Er zijn geen aanwijzingen voor eventuele refoulement-incidenten met betrekking tot de eigen burgers. Geïsoleerde gevallen van bloedwraak, huiselijk geweld en discriminatie of geweld tegen personen die tot etnische minderheden of kwetsbare groepen behoren, zoals Roma, Balkan-Egyptenaren, en leden van de LHBTI‑gemeenschap, komen in individuele gevallen nog steeds voor. Omdat Albanië is aangesloten bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, vormt de mogelijkheid om beroep aan te tekenen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een waarborg voor de doeltreffendheid van het stelsel van rechtsmiddelen tegen dergelijke schendingen van de mensenrechten. In 2014 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat in vier van de in totaal 150 aanvragen sprake was van schendingen. In 2014 waren de lidstaten van oordeel dat 7,8% (1040) van de asielaanvragen van burgers van Albanië gegrond was. Ten minste acht lidstaten hebben Albanië als veilig land van herkomst aangemerkt. Albanië is door de Europese Raad als kandidaat lidstaat aangewezen. De hierboven genoemde omstandigheden moeten door de lidstaten in het bijzonder in aanmerking worden genomen wanneer zij beoordelen of en derde land dat voorkomt op de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor een specifieke asielzoeker als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, of wanneer zij een verzoek beoordelen met gebruikmaking van de in de Richtlijn 2013/32/EU bedoelde procedurele voorzieningen voor verzoekers uit een veilig land van herkomst. Op basis hiervan concludeert de Commissie dat Albanië een veilig land van herkomst is in de zin in de zin van Richtlijn 2013/32/EU.”

De nationale lijst
De eerste tranche: de brief van 3 november 2015 en de Regeling van 10 november 2015

Bij brief van de staatssecretaris van 3 november 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, kenmerk 678550, liet de staatssecretaris weten dat hij had besloten om, vooruitlopend op de totstandkoming van de ontwerp-Verordening met een Europese lijst met veilige landen van herkomst een nationale lijst in te stellen. De Procedurerichtlijn en de ontwerptekst van de Verordening staan volgens de staatssecretaris toe dat lidstaten naast de Europese lijst nog een aanvullende nationale lijst te hanteren. Landen die op de Europese lijst staan, mogen niet ook op de nationale lijst staan. Dus zodra er een Verordening met een Europese lijst met veilige landen is, zullen de doublures moeten worden geschrapt van de nationale lijst.

Bij Regeling van 10 november 2015, nummer 695431, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdnegenendertigste wijziging) heeft de staatssecretaris de lidstaten van de EER (dat zijn alle EU-lidstaten plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland), Albanië, Andorra, Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada, Japan, Kosovo, Macedonië, Monaco, Montenegro, Nieuw-Zeeland, San Marino, Servië, Vaticaanstad, de Verenigde Staten en Zwitserland, aangewezen als veilige landen van herkomst (zie bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, Voorschrift Vreemdelingen, veilige landen van herkomst, Staatscourant 2015 nr. 40568, 13 november 2015).

Uit eerdergenoemde brief van 3 november 2015 blijkt dat de kern van de motivering van de staatssecretaris om de westelijke Balkanlanden (Albanië, Bosnië‑Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro en Servië) als veilig aan te merken, gelegen is in het volgende:
a. Op Kosovo na hebben alle landen het Vluchtelingenverdrag en het EVRM geratificeerd. De Commissie geeft hierbij aan dat Kosovo hiertoe niet in staat is vanwege zijn omstreden status als onafhankelijke staat. Wel heeft Kosovo in artikel 22 van de Grondwet een achttal verdragen opgenomen die zien op de waarborgen ten aanzien van mensenrechten.
b. Inwoners van deze landen zijn vrijgesteld van de visumplicht voor de Europese Unie (EU). In het geval van Kosovo geldt een versoepeld regime wat betreft de visumplicht.
c. Albanië, Macedonië, Montenegro en Servië zijn formeel kandidaat-lidstaten voor de EU. Bosnië en Servië zijn aangemerkt als potentiële kandidaat‑lidstaten voor de EU. De Commissie beoordeelt jaarlijks de voortgang die deze landen maken, onder andere ten aanzien van de mensenrechtensituatie en de bescherming van minderheden.
d. Andere lidstaten, waaronder België, Denemarken, Luxemburg, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk, alsmede Noorwegen en Zwitserland hebben deze landen ook aangeduid als veilig land van herkomst.

Hierbij merkt de staatssecretaris op dat de rechtbanken de afgelopen jaren ten aanzien van Bosnië, Macedonië, Montenegro en Servië reeds hebben overwogen dat er, op basis van de argumenten a t/m c en het feit dat er geen ambtsberichten zijn waaruit blijkt dat deze landen elementaire mensenrechten schenden, een algemeen rechtsvermoeden bestaat dat er geen rechtsgrond bestaat voor het verlenen van internationale bescherming. Voor Albanië en Kosovo is dergelijke jurisprudentie nog niet voorhanden, aldus de staatssecretaris in zijn brief.

Daarnaast zijn de EER-landen, Andorra, Monaco, San Marino, Vaticaanstad, Zwitserland, Australië, Canada, Japan, de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland aangewezen als veilige landen van herkomst, omdat naar de mening van de staatssecretaris van deze landen algemeen bekend is dat de elementaire mensenrechten worden gerespecteerd.[6]

In de toelichting bij de Regeling van 10 november 2015 wordt gezegd dat de Europese Commissie op 9 september 2015 een pakket maatregelen met betrekking tot migratie heeft voorgesteld. Eén van deze maatregelen is om een ontwerp-Verordening voor een Europese lijst met veilige landen van herkomst waarop onder andere de westelijke Balkanlanden staan. De staatssecretaris merkt op dat de Europese Commissie op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de EDEO en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie is gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro en Servië veilige landen van herkomst zijn in de zin van de Procedurerichtlijn en opgenomen moeten worden in de gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst. Voor de verdere toelichting verwijst hij naar zijn brief van 3 november 2015 aan de Tweede Kamer. Volgens de staatssecretaris is in de ontwerp-Verordening opgenomen dat het lidstaten is toegestaan om naast de Europese lijst een aanvullende nationale lijst te hanteren. Zodra de Europese lijst van kracht wordt, zullen de landen die op de Europese lijst staan worden geschrapt van de nationale lijst.

De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift
De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep mogelijk is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 september 2016[7] kan de bestuursrechter de rechtmatigheid van de Regeling met de aanwijzing van een bepaald land als veilig land van herkomst toetsen als de Regeling is toegepast in een besluit op een aanvraag van een vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen en de vreemdeling de rechtmatigheid van die regeling in zijn beroep tegen dat besluit aan de orde stelt (de zogenoemde exceptieve toetsing). Als dat het geval is, kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts dan verbindende kracht worden ontzegd, indien dit algemeen verbindend voorschrift in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De toetsing of een land een veilig land van herkomst is, moet door de bestuursrechter zonder terughoudendheid plaatsvinden.

Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zegt hierover in zijn conclusie van 20 juli 2016[8] dat de lijst een algemeen verbindend voorschrift is, wat betekent dat daartegen geen zelfstandig beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Wel kan in een procedure tegen een appellabel besluit dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift, de rechtmatigheid van dat voorschrift indirect bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld (exceptieve toetsing). Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het algemeen verbindende voorschrift onrechtmatig is en dat voorschrift onverbindend verklaart of buiten toepassing laat, zal het besluit dat op basis daarvan is genomen reeds op die grond worden vernietigd. Widdershoven merkt op dat onverbindendverklaring plaatsvindt als het algemeen verbindende voorschrift zodanig onrechtmatig is dat het nooit kan en kon worden toegepast. Buiten toepassing laten betreft in beginsel alleen de concrete zaak en is aan de orde als het algemeen verbindende voorschrift niet voor alle eronder vallende situaties onrechtmatig is.[9]

Widdershoven zegt verder dat wanneer een vreemdeling de verbindendheid van de (plaatsing van zijn land van herkomst op de) lijst van veilige landen van herkomst bij de bestuursrechter aan de orde heeft gesteld, de rechter in elk geval zal moeten beoordelen of het onderzoek voldoet aan de zorgvuldigheidseisen en of die plaatsing kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd. Deze eisen vloeien voort uit hoger recht: de Procedurerichtlijn zoals omgezet in artikel 3.105ba, tweede en derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000. De naleving ervan kan door de rechter worden getoetst.

Widdershoven geeft de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Groningen, van 6 juni 2016[10] als voorbeeld van zo’n toetsing die tot onverbindendheid leidde. In die uitspraak komt de rechtbank tot de slotsom dat de lijst van veilige landen onverbindend is wat betreft het opnemen van Mongolië als veilig land van herkomst, omdat volgens de rechtbank niet is gebleken dat de staatssecretaris bij zijn besluit de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen heeft betrokken. Ook is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het systeem van rechtsmiddelen in het algemeen effectieve bescherming biedt tegen mishandeling van gevangenen en gedetineerden en tegen het gebruik van onnodig geweld en foltering voor het verkrijgen van bekentenissen, die – ook volgens de staatssecretaris – in Mongolië voorkomen.

Voorts concludeert Widdershoven dat de omstandigheid dat de rechter de aanmerking van een land als veilig land van herkomst vol toetst aan de eisen die het recht daaraan stelt wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering, niet betekent dat hij, de rechter, zelf bepaalt of een land veilig is of niet. Heeft een zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden en is het resultaat daarvan, de aanmerking, op een kenbare wijze gemotiveerd, dan toetst hij of die motivering zodanig deugdelijk is dat zij die aanmerking kan dragen. In de visie van Widdershoven stelt de rechter dus niet zelf op basis van het onderzoek vast of het desbetreffende land naar zijn oordeel al dan niet veilig is. In zoverre houdt de rechter wel enige afstand van die aanmerking en toetst hij deze terughoudend, aldus Widdershoven.[11]

Die laatste opmerking van Widdershoven kan ik niet volgen. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 13 april 2016[12] een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een toetsende en beoordelende rechter. De asielrechter blijft een toetsende rechter. Nu het gaat om de feitelijke vraag of een land een veilig land van herkomst is, dient de rechter dit standpunt van de staatssecretaris vol te toetsen, gelijk zoals hij dat doet in zaken waarin de vraag speelt of in een land of een deel van dat land sprake is van de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Dit volgt ook uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De volle toets betekent dus niet dat de rechter zelf op basis van een onderzoek vaststelt of een land veilig is, wat Widdershoven lijkt te veronderstellen.

Onderzoek en motivering (inclusief nader schriftelijke toelichting)
Uit de toelichting bij de eerste tranche blijkt naar mijn mening niet dat de staatssecretaris op het moment dat hij de westelijke Balkanlanden op de nationale lijst van veilige landen van herkomst heeft geplaatst, zelfstandig op basis van bronnen heeft onderzocht of die landen als zodanig aangemerkt kunnen worden. De staatssecretaris verwijst in de Regeling van 10 november 2015 namelijk voor de motivering naar het onderzoek van de Europese Commissie. Volgens Widdershoven heeft de staatssecretaris echter in alle gevallen een eigen verantwoordelijkheid om na zorgvuldig onderzoek op basis van in elk geval voorgeschreven bronnen een kenbaar en gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of een land gelet ook op de daadwerkelijke naleving van de mensenrechten aan de basisnorm voldoet.[13] Indirect ‘bewijs’, zoals bijvoorbeeld het feit dat ook andere lidstaten een bepaald land als veilig land van herkomst aanmerken, kunnen wel een rol spelen, maar doen niet af aan de eigen verantwoordelijk van de staatssecretaris om dit zelf te onderzoeken en deugdelijk te motiveren. In die zin ook Widdershoven daar waar hij opmerkt dat de staatssecretaris op zich naar de concept EU‑lijst kan verwijzen, maar dat de betekenis hiervan bijzonder beperkt is. Als de staatssecretaris naar die lijst verwijst, maakt hij de door de Europese Commissie gemaakte afweging, de daarvoor gegeven motivering en het daartoe verrichte onderzoek tot de zijne. Volgens Widdershoven blijft de staatssecretaris echter zelf verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de aanmerking van veilige landen van herkomst op de nationale lijst. Dat de Europese Commissie, na onderzoek en gemotiveerd, een concept-lijst heeft opgesteld, betekent, aldus Widdershoven, geenszins dat die motivering en dat onderzoek daarom zouden voldoen aan de eisen die de Procedurerichtlijn daaraan stelt.[14] Dat roept bij mij de vraag op hoe het straks gaat als die gemeenschappelijke Europese lijst definitief wordt.

Ofschoon nergens uit blijkt dat de staatssecretaris in het kader van de eerste tranche zelfstandig onderzoek heeft gedaan, overweegt de Afdeling in de uitspraak van 14 september 2016[15], waar het ging om de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst, dat de staatssecretaris, zoals hij ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, het onderzoek van de Europese Commissie, dat ten grondslag ligt aan het voorstel om Albanië op te nemen op de gemeenschappelijke EU-lijst, na een eigen, zelfstandig onderzoek naar en een beoordeling van het onderzoek van de Europese Commissie tot het zijne heeft gemaakt.[16] Wanneer dat onderzoek is gedaan en of daar nog schriftelijk stukken van zijn, wordt niet duidelijk. De Afdeling maakt er geen punt van.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016 blijkt voorts dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen de motivering van de Regeling van 10 november 2015 aan te vullen, door de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst bij de toepassing ervan schriftelijk nader toe te lichten. De staatssecretaris had reeds in de voornemens in die zaak de situatie van LHBTI in Albanië nader toegelicht onder verwijzing naar onder meer het rapport ‘Country information and guidance: Albania: sexual orientation and gender identity’ van het UK Home Office van 13 oktober 2014. Daarnaast had de staatssecretaris in hoger beroep een nader stuk overgelegd, waarin hij de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst nader had toegelicht en waarbij hij onder meer verwees naar het rapport ‘Country information and guidance: Background information, including actors of protection, and internal relocation’ van het UK Home Office van augustus 2015.

Voormelde stukken dateren van vóór de plaatsing op de nationale lijst en de in die zaken bestreden besluiten van 18 november 2015. Niet valt in te zien waarom de staatssecretaris die informatie niet heeft betrokken toen hij naar eigen zeggen zelfstandig heeft beoordeeld of Albanië als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt dan wel waarom hij het rapport van augustus 2015 niet al aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd.

De Afdeling maakt daar op zichzelf geen enkel probleem van. Integendeel, naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke nadere toelichting in een concrete zaak in een schriftelijk stuk mogelijk, zonder dat daarbij de rechtmatigheid van de aanwijzing als zodanig wordt aangetast. Wel is volgens haar vereist dat een vreemdeling zich tegen een nadere toelichting effectief kan verweren, zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.13 van zijn conclusie ook heeft opgemerkt.

De meervoudige kamer van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, heeft zich hier kritisch over uitgelaten in de uitspraak van 19 december 2016[17]. Het ging in die zaak om de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst. Naar het oordeel van de rechtbank verdient de wijze van (nader) motiveren geen schoonheidsprijs, aangezien niet valt in te zien dat de in het bestreden besluit, verweerschrift en toelichting ter zitting gegeven nadere motivering niet reeds ten tijde van de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst had kunnen worden gegeven, zeker niet gelet op de data waarop de gebruikte stukken zijn gepubliceerd. Volgens de rechtbank is het de bedoeling dat de aanwijzing op zich reeds afdoende is gemotiveerd. Door de werkwijze van de staatssecretaris wordt een nadere motivering alleen noodzakelijk en gegeven als een concrete beroepsgrond in een individuele zaak daarom vraagt. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt dit zich moeilijk met de opvatting dat de aanwijzing voldoende moet zijn gemotiveerd omdat het een uitgangspunt is bij de beoordeling van alle asielaanvragen uit het betreffende land. Deze werkwijze van de staatssecretaris kan ook tot gevolg hebben dat de rechtbank in de ene zaak oordeelt dat de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst afdoende is gemotiveerd, terwijl dezelfde rechtbank in een andere zaak bij minder goed gemotiveerde besluiten en/of beter gemotiveerde beroepsgronden die aanwijzing niet accordeert. Dit wringt als de gedachte moet zijn dat de staatssecretaris een algemeen uitgangspunt formuleert voor de beoordeling of een land als veilig land van herkomst wordt aangemerkt. De werkwijze die de staatssecretaris thans hanteert als het gaat om het motiveren van het aanmerken van een land als veilig, acht de rechtbank daarom uiterst onwenselijk nu dit kan leiden tot rechtsongelijkheid. Of de staatssecretaris uit mag gaan van de presumptie dat een land van herkomst veilig is, is dan immers afhankelijk van de kwaliteit van een concreet besluit en de kwaliteit van de wijze van opkomen hiertegen, terwijl naar het oordeel van de rechtbank de beoordeling of het betreffende land een veilig land van herkomst is alleen kan wijzigen als de omstandigheden in dat land veranderen.

Maar misschien dat de soep niet zo heet wordt geheten als hij leek opgediend bij uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De Afdeling is in haar uitspraak van 1 februari 2017[18] namelijk van oordeel dat het onderzoek dat de staatssecretaris heeft verricht naar de situatie in een land dat hij heeft aangewezen als veilig land van herkomst, inzichtelijk moet zijn. De staatssecretaris moet, gelet op artikel 3:2 van de Awb, inzichtelijk maken op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd en hoe hij die bronnen heeft geselecteerd en tegen elkaar heeft afgewogen. Daartoe moet hij in de motivering van die aanwijzing alle informatiebronnen waarop die aanwijzing is gebaseerd, vermelden, ook als die informatiebronnen in geringe mate ten grondslag zijn gelegd aan de aanwijzing. Volgens de Afdeling is op die manier gewaarborgd dat een vreemdeling tegen die aanwijzing kan opkomen en dat de aanwijzing daadwerkelijk en effectief door de bestuursrechter kan worden getoetst. De staatssecretaris moet bij zijn onderzoek in ieder geval de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde bronnen, indien beschikbaar, betrekken. Maar het is niet zo dat de staatssecretaris een land uitsluitend als veilig land van herkomst kan aanwijzen als relevante informatie beschikbaar is van het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa. De staatssecretaris kan dat ook doen als informatie uit die bronnen ontbreekt, mits er voldoende relevante informatie beschikbaar is van andere relevante internationale organisaties. De opsomming van de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen is niet uitputtend en dwingend, in de zin dat de staatssecretaris geen andere informatiebronnen en andere factoren mag betrekken bij zijn onderzoek en de aanwijzing. De bronnen moeten wel gezaghebbend, onafhankelijk en objectief zijn.

Verder komt uit genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 naar voren dat een rapport dat dateert van voor de aanwijzing bij de besluitvorming dient te worden betrokken.[19] Wanneer dat niet is gebeurd, kan de staatssecretaris evenwel de motivering van de aanwijzing aanvullen door toe te lichten dat uit dat rapport, dat niet is betrokken bij de aanwijzing, geen ander beeld naar voren komt dan uit de informatiebronnen die hij wel heeft betrokken bij zijn beoordeling en waarop de aanwijzing uiteindelijk is gebaseerd.[20]

De bronnen (artikel 3.105ba lid 2 Vb 2000)
Het moge duidelijk zijn dat de informatie waarop de staatssecretaris zich baseert actueel en objectief dient te zijn. De Afdeling geeft in haar uitspraak van 14 september 2016 een belangrijke vingerwijzing voor wat betreft de bronnen waarop de staatssecretaris zich volgens haar moet baseren. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 3.4.1., dat de staatssecretaris het onderzoek moet baseren op een reeks van informatiebronnen, voor zover beschikbaar, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
Hieruit kan worden afgeleid dat de Afdeling van oordeel is dat de staatssecretaris zich ook enkel kan baseren op informatie van andere relevante internationale organisaties indien bijvoorbeeld informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa niet voorhanden is.

Verder heeft de staatssecretaris op 16 december 2016 ter zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat hij bij zijn onderzoek geen onderscheid maakt tussen een betrouwbare bron waaruit is af te leiden dat een land mogelijk niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt en een andere betrouwbare bron waaruit blijkt dat dat wel kan.[21] Hij betrekt beide bronnen bij zijn beoordeling en is in die zin niet selectief. Volgens de staatssecretaris verschilt de beschikbarheid van bronnenmateriaal per land en kan daarom niet vooraf worden bepaald wanneer voldoende relevante informatie beschikbaar is. Het resultaat van zijn bevindingen wordt voorgelegd aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het hierbij alleen gaat om de feitelijke informatie over de veiligheidssituatie in een bepaald land. De waardering daarvan in het licht van de toepasselijke wettelijke voorschriften en dus de aanwijzing van een land als veilig, is aan hem, aldus de staatssecretaris.

Op die zitting van 16 december 2016 heeft de staatssecretaris verder aangevoerd dat hij in de toelichting bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar kenbaar maakt op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd, maar dat doorgaans meer bronnen zijn geraadpleegd. Dit betekent volgens de staatssecretaris niet dat hij deze bronnen terzijde heeft geschoven, maar alleen dat hij de aanwijzing niet of niet in overwegende mate daarop heeft gebaseerd. Als hij in individuele besluiten de motivering van de aanwijzing aanvult, zal hij in die besluiten de aanvullende bronnen vermelden, zo liet hij weten.

De Afdeling over landen in de eerste tranche
Op het moment van dit schrijven heeft de Afdeling zich uitgelaten over de aanmerking van Albanië, Servië en Macedonië als veilig land van herkomst. In de uitspraak van 14 september 2016 heeft de Afdeling geoordeeld dat de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Albanië wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is, hetgeen voor LHBTI niet anders is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Albanië algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000, waardoor zijn aanwijzing van Albanië als veilig land voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vereisten.

In de uitspraak van 12 januari 2017[22] komt de Afdeling tot hetzelfde oordeel met betrekking tot Servië. Volgens de Afdeling blijkt weliswaar uit de betrokken informatiebronnen dat in Servië nog de nodige knelpunten bestaan in de uitvoering van de hervormingsplannen en dat politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie, dat de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten nog te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma, en dat er dus nog onvolkomenheden zijn in het systeem van rechtsbescherming, maar uit die informatie kan niet geconcludeerd worden, aldus de Afdeling, dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn. Dat discriminatie en geweld tegen personen in individuele gevallen voorkomt, maakt niet dat Servië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat (vorenbedoelde) problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Servië geen veilig land van herkomst is. Hierbij is van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparative analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 2,1% van de asielverzoeken van Serviërs, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. Verder volgt uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 211 final) dat de Ombudsman bijdraagt aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, door het doen van onderzoek en aanbevelingen. Tot slot overweegt de Afdeling dat uit het voortgangsrapport en het rapport van het US Department of State volgt dat in 2014 een nieuwe strategie voor de Roma-bevolkingsgroep is aangenomen, die heeft geleid tot vooruitgang in de registratie van ongedocumenteerde Roma met als gevolg een vermindering van het risico op staatloosheid.

Bij uitspraak van 12 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:62) concludeert de Afdeling dat de aanwijzing van Macedonië als veilig land herkomst eveneens voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000. Uit de betrokken informatiebronnen blijkt dat in Macedonië nog politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie. Ook wordt in de rapporten vermeld dat er hier en daar sprake is van achteruitgang en dat met name de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma. Uit die informatie kan echter, aldus de Afdeling, niet worden geconcludeerd dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn.
De Afdeling overweegt verder dat uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 212 final) en het rapport van het Netwerk for Protection from Discrimination en REACTOR van 13 juli 2015 blijkt dat etnische minderheden en kwetsbare groepen, zoals de Roma-bevolkingsgroep, het in Macedonië moeilijk hebben en dat de inter-etnische situatie fragiel blijft. Dat discriminatie en geweld tegen personen voorkomen, maakt echter niet dat Macedonië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit voormelde informatiebronnen kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat vorenbedoelde problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Macedonië geen veilig land van herkomst is. Hierbij acht de Afdeling van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparitive analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 1% van de asielverzoeken van Macedonische asielzoekers, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. De Ombudsman draagt bij aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, waaronder Roma. Verder volgt uit het voortgangsrapport dat een nieuwe strategie voor de Roma bevolkingsgroep is aangenomen, waarbij op het gebied van huisvesting, onderwijs, werk en sociale bijstand goede resultaten zijn geboekt. Ook het rapport van het Network for Protection from Discrimination en REACTOR wijst op een proces van verbetering op het gebied van huisvesting van Roma en op het bestaan van een speciaal ondersteuningsprogramma, gericht op de verbetering van de leefomstandigheden en infrastructuur in Roma-nederzettingen en op mogelijkheden voor legalisering van illegale bouwwerken.

De tweede tranche: de brief van 9 februari 2016 (met bijlage 1) en de Regeling van 10 februari 2016
In zijn brief van 9 februari 2016 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 19 637, nr. 2123) geeft de staatssecretaris aan dat hij op grond van de beoordeling, zoals weergegeven in de bijlage 1 van deze brief, tot de volgende conclusies komt:

  • Egypte kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Ghana kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBT’s (hierna: LHBTI)[23], journalisten en andere personen die slachtoffer kunnen worden van sociale discriminatie.
  • India kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om religieuze minderheden, leden van groeperingen die te maken kunnen krijgen met discriminatie en met personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
  • Jamaica kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.
  • Marokko kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
  • Mongolië kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Senegal kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging of discriminatie.

In bijlage 1 wordt door de staatssecretaris de motivering gegeven voor het al dan niet aanmerken van een land als veilig land van herkomst. In de Regeling van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie van 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdeenenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016, nr. 8083, van 12 februari 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, VV 2000, uitgebreid met Ghana, India, Jamaica, Marokko, Mongolië en Senegal.

Anders dan bij de eerste tranche maakt de staatssecretaris hier ten aanzien van Senegal en Marokko een uitzondering, en wel voor LHBTI. Over de vraag of het verdedigbaar is een land als veilig land van herkomst aan te merken en tegelijkertijd een voorbehoud te maken voor een bepaalde groep, bestaat discussie. Hier kom ik later op terug.Maar wat onmiddellijk opvalt, is dat de staatssecretaris voor LHBTI geen uitzondering maakt bij de aanmerking van Jamaica als veilig land van herkomst. Dat is opvallend omdat het Supreme Court zich op 4 maart 2015 – met het oog op de LHBTI-gemeenschap in Jamaica – boog over de vraag of een land algemeen gezien wel als veilig kan worden beschouwd als ‘there is a serious risk of persecution of gays and other members of the LGBT community.’[24]
Uit berichtgeving blijkt dat verder vele Jamaicanen gewelddadig staan tegenover homoseksualiteit. Homoseksuelen in Jamaica worden vaak door de bevolking mishandeld, ook de overheid staat negatief tegenover homoseksuelen. Verder is homoseksualiteit strafbaar in Jamaica en kan het leiden tot tien jaar gevangenisstraf met dwangarbeid. Volgens mensenrechtenorganisaties is Jamaica een van de meest homofobe landen ter wereld.[25] Is de situatie voor LHBTI dan zoveel ernstiger in Marokko en Senegal dat voor die landen een uitzondering wordt gemaakt voor die groep? Gaat de staatssecretaris er op voorhand van uit dat LHBTI’s uit Jamaica, anders dan LHBTI’s uit Marokko of Senegal, wel bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten krijgen?[26]

Uit bijlage 1 blijkt dat Marokko seksuele activiteiten tussen personen van hetzelfde geslacht bij wet strafbaar heeft gesteld. Het verrichten van homoseksuele handelingen kan een gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en/of een geldboete opleveren. In 2014 heeft in Marokko in ieder geval in één geval vervolging plaatsgehad. Antidiscriminatiewetten zijn niet van toepassing op LHBTI. Het komt in Marokko voor dat LHBTI strafrechtelijk worden vervolgd wegens verdenking van het verrichten van homoseksuele handelingen. Volgens de staatssecretaris zijn er geen rapporten van discriminatie van LHBTI op het gebied van werkgelegenheid, of toegang tot huisvesting, onderwijs of medische zorg.

Over de vraag of de staatssecretaris Marokko als veilig land van herkomst heeft kunnen aanwijzen, hebben verschillende rechtbanken overigens al uitspraak gedaan. Zo komt rechtbank Middelburg in haar uitspraak van 7 oktober 2016[27] tot het oordeel dat de staatssecretaris bij de aanmerking van dit land als veilig land van herkomst onvoldoende heeft onderzocht en op deugdelijke wijze heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de in artikel 3.37f van het VV 2000 voorgeschreven vereisten. De rechtbank heeft aanleiding gezien de ministeriële regeling van 10 februari 2016 onverbindend te verklaren voor zover daarbij Marokko door een wijziging van bijlage 13 van het VV 2000 is aangemerkt als veilig land van herkomst.[28] De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien, omdat de aanvraag afgewezen kan worden met toepassing van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000. De staatssecretaris is in hoger beroep gegaan en heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om de uitspraak van de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen, voor zover daarin de ministeriële regeling met betrekking tot Marokko onverbindend is verklaard. Dit verzoek is toegewezen door de voorzieningenrechter omdat gelet op hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd, niet valt uit te sluiten dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven.[29]

Op 16 december 2016 hebben bij de Afdeling een tweetal zaken op zitting gestaan waarin de vraag centraal staat of Marokko als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De Afdeling heeft bij uitspraken van 1 februari 2017[30], samengevat weergegeven, geoordeeld dat de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Marokko wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Marokko algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Weliswaar blijkt uit de gebruikte informatiebronnen en de stukken dat in Marokko de situatie zorgwekkend is in gevangenissen en voor bepaalde groepen, maar daaruit kan, aldus de Afdeling, niet worden afgeleid dat Marokko wegens de situatie in die gevangenissen en van deze groepen in het algemeen niet veilig is. Dit kan uiteraard anders zijn in individuele gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling behoeft de bestrijding van corruptie, het functioneren van politie en veiligheidsdiensten en de feitelijke toepassing van het wettelijk stelsel weliswaar verbetering, maar uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat de bestaande rechtsmiddelen zodanig gebrekkig zijn dat niet daadwerkelijk bescherming wordt geboden tegen eventuele vervolging of onmenselijke behandeling door overheidsfunctionarissen of derden.

Met betrekking tot Senegal wordt in bijlage 1 opgemerkt dat LHBTI te maken hebben met discriminatie en mishandeling door medeburgers en juridische vervolging door politie en justitie. Er zijn homoseksuelen veroordeeld tot gevangenisstraf vanwege homoseksuele handelingen.

Wat verder verduidelijking verdient, is wat de staatssecretaris ten aanzien van Jamaica bedoelt met de opmerking dat bij de toepassing (van het concept veilig land van herkomst) verhoogde aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.[31] Dient niet altijd rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat een land voor een individu in diens specifieke geval niet als veilig land van herkomst kan gelden? En waarom dient een beslismedewerker van de IND hier in het geval van Jamaica extra alert op te zijn en niet in het geval de vreemdeling afkomstig is uit Mongolië? En hoe zit het in dit geval met de bewijslast? Rust er in tegenstelling tot de asielzoeker uit Mongolië op de Jamaicaanse asielzoeker een “iets lichtere bewijslast” – wat dat ook exact moge zijn – om aannemelijk te maken dat Jamaica haar verdragsverplichtingen jegens hem niet nakomt? Of geldt dat in het geval van de Jamaicaanse asielzoeker alleen als hij tot de LHBTI behoort?

De derde tranche: de brief van 11 oktober 2016 en de Regeling van 11 oktober 2016
Bij brief van 11 oktober 2016 aan de Tweede Kamer, kenmerk 735153, heeft de staatssecretaris medegedeeld dat hij een beoordeling heeft verricht naar de vraag of Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië zijn aan te merken als veilig land van herkomst. Volgens de staatssecretaris heeft deze beoordeling plaatsgehad volgens dezelfde lijnen als die in de brief van 9 februari 2016. Kernvraag is derhalve, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Hij komt tot de volgende conclusie:

  • Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben uitgeoefend op de autoriteiten.
  • Georgië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
  • Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
  • Tunesië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s.[32]

De staatssecretaris laat verder in zijn brief weten dat het kabinet heeft besloten de beoordeling van de aanmerking van Turkije als veilig land van herkomst tot nader order aan te houden vanwege de nasleep van de mislukte couppoging van 15 juli 2016.

In de Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 11 oktober 2016, nummer 750970, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdzesenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016 nr. 55444 van 31 oktober 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000 (veilige landen van herkomst) uitgebreid met Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië.

Bij de Regeling zit een toelichting, maar daar wordt de lezer niet veel wijzer van. Onduidelijk blijft waarom de staatssecretaris genoemde vier landen als veilig land van herkomst aanmerkt. Een nadere motivering ontbreekt. In feite is de toelichting een herhaling van de brief van 11 oktober 2016, zij het dat wel nader wordt gespecificeerd welke gebieden in Georgië en Oekraïne worden uitgezonderd. Het betreft de Georgische regio’s Abchazië en Zuid-Ossetië. Voor wat betreft Oekraïne betreft het zowel het conflictgebied dat een deel van de oostelijke provincies Donetsk en Loegansk beslaat en in handen is van door Rusland gesteunde gewapende groeperingen, als de Krim, dat in maart 2014 op illegale wijze – zo staat het er letterlijk – werd geannexeerd door de Russische Federatie.

Eerst in de bijlage inzake beoordelingen derde tranche wordt een tip van de sluier opgelicht.

Algerije
In de bijlage wordt over Algerije opgemerkt dat het land partij is bij het Internationaal Verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten en het daarbij behorende (eerste) Facultatief Protocol, het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen en het daarbij behorende Protocol. De Algerijnse grondwet verbiedt discriminatie op grond van geboorte, ras, gender, taal en sociale status. Volgens het 2015 Human Rights Rapport van het US State Department worden deze wetten in de praktijk gehandhaafd, hoewel vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. De Grondwet voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar deze vrijheden worden in de praktijk ernstig beperkt, onder meer door intimidatie, uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen. Er zijn berichten over individuen die werden gearresteerd wegens het kritiseren van de overheid. De grondwet voorziet in de vrijheid van religie, al wordt de islam als staatsgodsdienst gezien. Het bekeren van moslims is formeel een strafbaar feit, maar deze wet wordt in het algemeen niet toegepast.

Homoseksuele handelingen zijn verboden in Algerije. Volgens het rapport ‘State Sponsored Homophobia’ van de International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association (ILGA)[33] staat er in de Algerijnse Strafwet op homoseksuele handelingen twee jaar gevangenisstraf. Er zijn geen berichten van strafrechtelijke vervolging op basis van deze wet.
De grondwet voorziet in het recht op een eerlijk proces, maar de autoriteiten respecteren niet altijd de wettelijke bepalingen met betrekking tot de rechten van verdachten. De Hoge Raad van Justitie is verantwoordelijk voor de juridische discipline en de benoeming van rechters. De President is voorzitter van de Raad. Volgens het US State Department was de rechterlijke macht niet onpartijdig en was er sprake van beïnvloeding en corruptie.

Verder wordt in de bijlage over Algerije gezegd, dat internationale en lokale waarnemers melden dat de autoriteiten gebruik maken van antiterreurwetten en restrictieve wetten om politieke activisten vast te houden. Het aantal politieke gevangenen en de status van bescherming die aan hen wordt gegeven, is niet bekend. Volgens de Algerijnse autoriteiten gaat het niet om politieke gevangenen, maar om personen die als individu zijn veroordeeld vanwege terrorisme. De overheid heeft het International Committee of the Red Cross (ICRC) toestemming gegeven deze gedetineerden op te zoeken.

De wet verbiedt marteling, maar NGO’s en lokale mensenrechtenorganisaties melden dat ambtenaren soms gebruik maken van marteling en mishandeling om bekentenissen te verkrijgen. Overheidsagenten kunnen hiervoor worden veroordeeld tot gevangenisstraffen tussen de 10 en 20 jaar, maar er zijn nog geen veroordelingen bekend. Volgens Amnesty International is op dit gebied sprake van straffeloosheid.

Ten aanzien van de algemene mensenrechtensituatie in Algerije wordt onder meer gezegd dat ofschoon de grondwet voorziet in gendergelijkheid, er veel wettelijke bepalingen en traditionele sociale praktijken zijn die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI’s. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie.
Homoseksualiteit is sociaal niet geaccepteerd en is strafbaar. LHBTI’s hebben te maken met sociale discriminatie en LHBTI-activisten lopen verhoogd risico op bedreigingen vanuit de samenleving en op strafvervolging. Sommige LHBTI’s komen uit voor hun geaardheid, maar de meesten houden hun geaardheid verborgen uit angst voor represailles van hun familie of pesterijen door autoriteiten.

Voorts staat Algerije op de 76ste plaats op de Fragile State Index 2016 (ter vergelijking: Finland staat op de 178e en Somalië op de 1e plaats).
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Algerije aangemerkt als een ‘niet-vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 6 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 5 voor wat betreft ‘civil liberties’.

Algerije is door één EU-lidstaat geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst, namelijk Bulgarije. In Duitsland is momenteel een wetsvoorstel in behandeling waarin Algerije wordt aangemerkt als veilig land van herkomst. Verder waren er in 2015 41 eerste asielaanvragen in Nederland.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Algerije kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken kan dit anders liggen als het gaat om personen die via de media of internet kritiek uiten op de autoriteiten. Er is geen systematische vervolging van bepaalde groepen in de Algerijnse samenleving. Algerije is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen, aldus de staatssecretaris, dat er sprake is van verwijdering of uitlevering van eigen burgers naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al is de rechterlijke macht niet volledig onafhankelijk en worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.
Op basis hiervan komt de staatssecretaris tot de slotsom dat Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten.

De MK van de rechtbank Groningen heeft bij uitspraak van 19 december 2016[34] aanleiding gezien om de ministeriële regeling van 11 oktober 2016, voor zover daarbij Algerije als veilig land van herkomst is aangemerkt, onverbindend te verklaren. De rechtbank overweegt onder meer ten aanzien van de juridische situatie in Algerije, dat het land weliswaar partij is bij verschillend verdragen, maar dat uit de door de staatssecretaris overgelegde informatie ook blijkt dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo is het bekeren van moslims een strafbaar feit en zijn homoseksuele handelingen verboden in Algerije. Ook zijn er veel wettelijk bepalingen die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI, aldus de rechtbank. Ten aanzien van de feitelijke situatie overweegt de rechtbank dat, voor zover wet- en regelgeving om vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM tegen te gaan en daartegen bescherming te bieden aanwezig is, uit de door de staatssecretaris gegeven onderbouwing blijkt dat deze wet- en regelgeving op belangrijke onderdelen in de praktijk niet wordt nageleefd. Zo voorziet de grondwet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar worden deze vrijheden in de praktijk ernstig beperkt. Ook zijn er berichten over individuen die zijn gearresteerd wegens het bekritiseren van de overheid.

De MK van de rechtbank Den Bosch heeft bij uitspraak van 4 januari 2017[35] geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000. Nog daargelaten de situatie van LHBTI’s en personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten en de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing een voorbehoud ten aanzien van deze personen heeft kunnen maken, is de rechtbank op basis waarop de aanwijzing is gebaseerd (de toelichting) van oordeel dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.337f van het VV 2000. Uit de toelichting blijkt weliswaar dat Algerije partij is bij verschillende internationale verdragen, maar daaruit blijkt ook dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo verbiedt enerzijds de grondwet discriminatie op grond van gender, maar constateren de door de staatssecretaris gebruikte bronnen dat onder meer vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie. Dat, volgens de toelichting van de staatssecretaris ter zitting, geen sprake is van discriminatie die te beschouwen is als vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag, blijkt niet uit de toelichting op de regeling. De rechtbank wijst er verder op dat de grondwet weliswaar voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar dat deze vrijheden in de praktijk ernstig worden beperkt door intimidatie, het uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen.

De MK van de rechtbank Arnhem heeft bij uitspraak van 26 januari 2017 [36] met betrekking tot Algerije geoordeeld dat de artikelen 36 en 37 van Richtlijn 2013/32/EU (de herziene Procedurerichtlijn geen ruimte bieden om landen aan te wijzen als veilig land van herkomst met uitzondering van bepaalde groepen. Volgens de rechtbank volgt uit de tekst, de structuur en de toelichting bij Richtlijn 2005/85/EG (de vorige Procedurerichtlijn), dat aanwijzing in die zin in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een (deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van die richtlijn genoemd omstandigheden. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen reden te veronderstellen dat het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn op dit punt anders moet woren uitgelegd, terwijl de voorheen specifiek benoemde uitzonderingsmogelijkheden niet meer zijn teruggekomen. Uit de toelichting bij de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het schrappen van die uitzonderingsmogelijkheden bewust is gebeurd. Verder blijkt uit die toelichting dat hiermee beoogd werd het eerder geldende regime eenduidiger en eenvoudiger te maken. Het op lidstatenniveau alsnog maken van uitzonderingen voor delen van landen of bevolkingsgroepen verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met die bedoeling. Dat voorheen sprake was van een (belastende) aanwijzing van een land als veilig voor een bepaalde bevolkingsgroep, terwijl nu sprake is van een (begunstigende) uitzondering van een bepaalde bevolkingsgroep, doet hier niet aan af. Nu de staatssecretaris bij de aanwijzing van Algerije als veilig land van herkomst en uitzondering heeft gemaakt voor LHBTI’s en deze groep dus niet heeft betrokken bij de vraag of algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt, heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat Algerije voldoet aan de eisen om als veilig land van herkomst te worden aangewezen.

Georgië
Met betrekking tot Georgië wordt onder andere opgemerkt dat de wet praktijken van marteling en mishandelingen verbiedt, maar dat er desondanks berichten zijn van martelingen door politie en marteling in detentie. Er zijn mogelijkheden om dit aanhangig te maken, zij het met wisselend succes. NGO’s melden dat er vooruitgang is geboekt sinds 2012, maar dat de nieuwe regering terughoudend is met het onderzoeken van mishandelingen door gevangenispersoneel en politie.

De Georgische grondwet en de wet voorzien in de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van pers, en de burgers in het algemeen zijn vrij om deze rechten uit te oefenen, alhoewel er wel beschuldigingen zijn dat de regering op sommige momenten niet afdoende bescherming zou hebben geboden. De Georgische grondwet voorziet in het recht voor burgers om in actie te komen tegen schendingen van mensenrechten door de overheid zowel op nationaal als lokaal niveau. Indien de nationale mogelijkheden zijn uitgepunt, bestaat de mogelijkheid om een zaak voor te brengen bij het EHRM. De grondwet voorziet voorts in een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht in burgerlijke zaken. De Commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa meldde dat de vooruitgang in de rechterlijke macht nog steeds fragiel is, ondanks de toegenomen rechterlijke onafhankelijkheid, beter onderbouwde beslissingen, meer transparantie in de rechtszaal en een democratisch gekozen Hoge Raad voor de Justitie.

In 2015 waren er in Georgië enkele meldingen van willekeurige arrestaties. In enkele gevallen werden omstreden detenties beëindigd. Leden van de oppositiepartij beweren dat de regering wel politiek gemotiveerde arrestaties en detenties uitvoert.
De oppositiepartij United National Movement (UNM) en familieleden van gevangen stellen dat de overheid politieke gevangenen heeft vastgehouden, waaronder een voormalig minister van Binnenlandse Zaken en voormalige burgemeester van Tbilisi. De overheid heeft internationale en nationale organisaties toestemming verleend om personen te bezoeken die beweren politieke gevangenen of gedetineerden te zijn. Diverse internationale organisaties hebben dit gedaan.

Daarnaast wordt in de bijlage gemeld dat er verschillende gevallen van discriminatie bekend zijn. NGO’s zijn kritisch op de overheid wegens het nalaten van doeltreffend onderzoek van zaken gemotiveerd door religieuze haat.

Maatschappelijke vooroordelen over LHBTI blijven sterk. LHBTI-organisaties zien bedreigingen met geweld als een van de meest ernstige problemen van LHBTI’s. Politici doen homofobe uitspraken en slachtoffers van discriminatie en geweld zijn terughoudend bij het melden van incidenten uit angst voor een homofobe reactie van de politie.

Geweld tegen vrouwen is nog steeds een groot probleem in Georgië. Het aantal onderzoeken naar huiselijk geweld is in 2013 sterk gestegen ten opzichte van 2014. De nationale ombudsman denkt dat veel slachtoffers terughoudend zijn met het inschakelen van de overheid, omdat zij slecht geïnformeerd zijn over de wet, omdat zij geen vertrouwen hebben in de handhaving van de wet en vanwege sociale stigmatisering.

Georgië staat op de 72ste plaats op de Fragile State Index 2016.
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Georgië aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land, waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) en score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Verder bedroeg in 2015 het aantal eerste asielaanvragen van Georgische vreemdeling 256. Georgië is door Bulgarije en Frankrijk geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Georgië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle staan van de centrale autoriteiten. Er is geen sprake van systematische vervolging van bepaalde groepen in de Georgische samenleving. Georgië is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden.

Oekraïne
Het land is partij bij het EVRM, het IVBPR en het Vluchtelingenverdrag. In juni 2015 kondigde Oekraïne officieel aan af te wijken (“niet volledig in staat tot naleving”) van delen van het IVBPR en het EVRM in bepaalde gebieden van Donetsk en Loegansk (conflictgebieden in het oosten), onder meer ten aanzien van het recht op leven en veiligheid, op eerlijke procesgang, op een daadwerkelijk rechtsmiddel, op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en op bewegingsvrijheid. De UNHCR heeft hierover zijn bezorgdheid uitgesproken en ook Nederland heeft dit bij monde van de Mensenrechtenambassadeur besproken met de Oekraïense autoriteiten in Kiev.
Ondanks een bestand dat in september 2015 werd herbevestigd, vinden er nog steeds beschietingen plaats en eiste het conflict volgens de VN meer dan 9.000 doden. In het gebied dat in handen is van illegale gewapende groeperingen worden mensen zonder proces in detentie gehouden onder erbarmelijke omstandigheden en wordt er systematisch gemarteld en gemoord. Voor zowel het oosten van Oekraïne als de Krim geldt dat, naast de directe bedreiging van de veiligheid van de burgers, er sprake is van schendingen van mensenrechten zoals de vrijheid van vereniging, religie en meningsuiting en het recht op eigendom. Belangrijk onderdeel van de mensenrechtensituatie is ook de vrijheid van beweging, die ernstig wordt belemmerd door de checkpoints aan beide zijden van de contactlijn met het separatistengebied in oost-Oekraïne en de ‘grens’ tussen de geannexeerde Krim en Oekraïne.

De Oekraïense grondwet voorziet in het recht van burgers om in actie te komen tegen schendingen van de rechten van de mens door de nationale overheid of lokale overheden. Nadat de nationale mogelijkheden zijn uitgeput, heeft de burger het recht een verzoekschrift in te dienen bij het EHRM. Van dat recht is ook gebruik gemaakt. In 2015 heeft het EHRM 5.972 zaken in behandeling genomen inzake de Oekraïne, waarvan 5.711 niet-ontvankelijk werden verklaard. Het EHRM deed in 2015 51 uitspraken waarbij in 50 uitspraken tenminste één overtreding van het EVRM werd vastgesteld.

In 2014-2015 waren er nog meldingen van personen in detentie, en beschuldigingen van foltering. De nieuwe regering heeft een ambitieus hervormingstraject ingezet waarin veel nadruk ligt op het versterken van de rechtsstaat. Nederland en de EU steunen Oekraïne in dit streven. Door hervorming in het politie- en detentieapparaat wordt gewerkt aan het tegengaan van deze overtredingen.

In 2015 is een groot aantal hervormingswetten goedgekeurd en er zijn momenteel diverse voorstellen in parlementaire behandeling die betrekking hebben op het versterken van de rechtstaat. Belangrijke onderdelen hiervan vormen grondwetswijzigingen op het gebied van mensenrechten en justitie.
Ten aanzien van het Sovjetverleden en minderheden moet Oekraïne nog stappen zetten om non-discriminatie in de praktijk te waarborgen. Zo is er een wet aangenomen die het gebruik van communistische en nazistische symbolen verbiedt, op basis waarvan de communistische partij in de ban is gedaan.

Op het gebied van LHBTI’s zijn er voorzichtige positieve ontwikkelingen. De Oekraïense president Porosjenko sprak zich voor en na de Gay Pride in 2015 uit voor het recht op vrijheid van vergadering en samenkomst voor LHBTI’s. Voorts is eind 2015 een nieuwe arbeidswet aangenomen die LHBTI’s moet beschermen tegen discriminatie op het werk. De nieuwe wet is mede tot stand gekomen door samenwerking met de EU die er bij de Oekraïense autoriteiten op aandringt de mensenrechten te respecteren. Volgens het US State Department melden NGO’s daarnaast een negatieve ontwikkeling in 2015 waar het gaat om toegenomen geweldpleging door rechtse nationalisten. Er is nog steeds sprake van sociale discriminatie van LHBTI’s, etnische minderheden en personen met HIV/aids.

Oekraïne staat op de 85ste plaats op de Fragile State Index 2016. Freedom House heeft Oekraïne aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land waarbij het op schaal van 1 tot 7 een score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’.
In 2015 betrof het aantal eerste asielaanvragen in Nederland 716. Verder hebben Bulgarije, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk Oekraïne op een nationale lijst met veilige landen van herkomst geplaatst.

De staatssecretaris concludeert dat Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Tunesië
Dit land is partij bij het IVBPR, het Antifolterverdrag en het Vluchtelingenverdrag.
Artikel 230 van de Strafwet stelt ‘sodomie’ strafbaar met een gevangenisstraf van 3 jaar. De rechterlijke macht interpreteert ‘sodomie’ als seksuele handelingen tussen personen van hetzelfde geslacht. Dit geldt zowel voor mannen als voor vrouwen. Uit informatie van Human Rights Watch blijkt dat deze wet in 2015 enkele malen is toegepast en dat verdachten onder dit wetsartikel vernedering en onmenselijke behandeling ten deel valt.

Er zijn meldingen van mishandeling en foltering van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden in de eerste dagen na de arrestatie. Om de rechten van gedetineerden te verbeteren, is op 2 februari 2016 een wijziging van het Tunesische Strafprocesrecht / Wetboek van Strafvordering aangenomen. Gezien de recente datum van het aannemen van de wetswijziging is niet bekend of deze wijzigingen in de praktijk worden nageleefd.
In Tunesië hebben in 2015 en 2016 terroristische aanslagen plaatsgevonden die zijn opgeëist door terreurbeweging IS. Naar aanleiding van de aanslag in het Bardo Museum in Tunis op 18 maart 2015 waarbij 39 doden vielen, is op 25 juli 2015 nieuwe antiterreurwetgeving aangenomen die verstrekkender is dan de voorgaande wet uit 2003. Diverse organisaties hebben aangegeven dat de definitie van het woord ‘terrorisme’ te breed en voor velerlei uitleg vatbaar is en dat waarborgen die in de grondwet zijn verankerd ten aanzien van de mensenrechten door deze nieuwe wetgeving in gevaar komen.

Ook in 2016 zijn aanslagen gepleegd. In maart 2016 werd de stad Ben Guerdane (Tunesische veiligheidstroepen werden daar getraind door Britse troepen) in het grensgebied met Libië aangevallen met 30 doden tot gevolg. Deze aanval van islamitische strijders werd afgeslagen. In juli en augustus 2016 werden Tunesische militairen in respectievelijk Bouchebka en Kasserine bij de grens met Algerije door jihadisten aangevallen waarbij doden en gewonden vielen. In het land is sinds november 2015 een noodtoestand van kracht die laatstelijk 19 september 2016 werd verlengd met een maand.

Er zijn in Tunesië meldingen van discriminatie van vrouwen en kinderen in recht en praktijk. In 2014 is gewerkt aan een wet om (seksueel) geweld tegen vrouwen en kinderen tegen te gaan. Deze wet is nog niet aangenomen. Wel is in november 2015 een wet aangenomen die de discriminatie tussen mannen en vrouwen opheft ten aanzien van reisdocumenten en het recht om te reizen.

Tunesië staat op de 86ste plaats op de Fragile State Index 2016. De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Tunesië aangemerkt als een ‘vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 1 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Het aantal eerste asielaanvragen van Algerijnse vreemdelingen in 2015 bedroeg 25.

Tunesië is door geen van de EU-lidstaten geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst. In Duitsland is een wetsvoorstel in behandeling waarin Tunesië wordt aangemerkt als veilig land van herkomst.

Volgens de staatssecretaris komt uit bovengenoemde informatie naar voren dat ten aanzien van Tunesië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. Tunesië heeft wetten en andere voorschriften en is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.

De vierde tranche: de brief van 6 december 2016 en de bijlage
Bij brief van 6 december 2016, kenmerk 803499, heeft de staatssecretaris zich uitgelaten over de beoordeling van Gambia, Kenia, Togo, Tsjaad, Zambia, Zimbabwe en Zuid-Afrika als veilig land van herkomst. Kernvraag is, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. De staatssecretaris komt tot de volgende conclusie:

  • Gambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Kenia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Togo kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan politieke activisten, journalisten, en medewerkers van NGO’s.
  • Tsjaad kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zimbabwe kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zuid-Afrika kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Het is interessant om te bezien op grond waarvan de staatssecretaris tot de conclusie komt dat een land niet kan worden aangemerkt als een veilig land van herkomst. Ter adstructie pik ik Gambia eruit, een vrij populaire vakantiebestemming van westerse toeristen.[37] Misschien eens goed om kennis van te nemen voordat je er, laten we zeggen, een pannenkoekenhuis begint.[38]

Gambia
In de bijlage wordt onder andere opgemerkt dat de grondwet voorziet in een onafhankelijke rechterlijke macht, maar dat deze onvoldoende onafhankelijk en corrupt is. De president heeft de macht om een rechter te ontslaan. Rechters die de leiding hebben over ‘gevoelige’ zaken en die beslissingen nemen die niet als gunstig worden beschouwd, riskeren ontslag. Verder voorziet de grondwet in de vrijheid van meningsuiting en pers, echter de overheid beperkt deze rechten. Freedom House verklaarde: “De overheid respecteert de persvrijheid niet. Wetten met betrekking tot het tegengaan van opstanden geven autoriteiten vrijheid om onder andere de media en journalisten te onderwerpen aan intimidatie, arrestatie, en geweld.” Personen die in het openbaar of privé kritiek uitten op de regering of de president werden door de regering bedreigd met represailles. De grondwet voorziet in de vrijheid van vergadering, maar de politie weigerde stelselmatig verzoeken om toestemming voor het houden van demonstraties, met inbegrip van vreedzame demonstraties.
Hoewel de wet voorziet in strafrechtelijke corruptie door ambtenaren, wordt de wet niet actief gehandhaafd. Corruptie is een ernstig probleem. Voorts verbiedt de grondwet discriminatie op basis van ras, religie, geslacht, handicap, taal of sociale status, en de overheid handhaafde deze bepalingen over het algemeen. Niettemin bleef discriminatie van vrouwen een probleem. De grondwet verbiedt geen discriminatie op grond van seksuele geaardheid of genderidentiteit. De (voormalige) president (die sinds de laatste verkiezingsuitslag weigerde te vertrekken, maar uiteindelink omstreeks 23 januari 2017 toch met de inhoud van de staatskas is vertrokken; Stijn) heeft zich meerder malen zeer negatief uitgelaten over de Mandinka, de grootste etnische groep in Gambia, wat ook de aandacht heeft gewekt bij de speciaal adviseur genocide bij de UN.
Homoseksualiteit is strafbaar en kan leiden tot een gevangenisstraf van 5 tot 14 jaar. In oktober 2014 ondertekende de president een wet waarbij “verergerde homoseksualiteit” bestraft kan worden met een levenslange gevangenisstraf. Hiervan is sprake als het delict meermalen is begaan, indien sprake is van een eerdere veroordeling wegens homoseksualiteit, indien sprake is van homoseksuele relaties met iemand onder de leeftijd van 18 of met leden van andere kwetsbare groepen, of indien sprake is van een persoon met HIV die een relatie heeft met een persoon van hetzelfde geslacht. Er zijn anti‑discriminatiewetten, maar deze zijn niet van toepassing op LHBTI personen.
In aanloop naar de verkiezingen hebben diverse demonstraties plaatsgevonden waarbij tientallen mensen van de oppositie zijn vastgezet zonder enige vorm van proces. Uit een rapport van Human Rights Watch uit 2015 blijkt verder dat de bepalingen van het IVBPR met enige regelmaat geschonden worden. De voorlopige bevindingen van een team van VN‑rapporteurs gaven aan dat de National Intelligence Agency (NIA) consequent martelingen uitvoerde. Volgens Human Rights Watch omvatte de methoden van marteling ook water marteling, verkrachting en gesimuleerde begrafenissen.
De meest gerapporteerde ernstige schendingen van de mensenrechten zijn marteling, willekeurige arrestaties en detenties, gedwongen verdwijning van burgers en intimidatie en molestering van critici. Ambtenaren gebruikten verschillende methoden van intimidatie om de macht te behouden. Andere gerapporteerde schendingen van mensenrechten waren onder andere de slechte omstandigheden in gevangenissen, beperkingen op de privacy, de vrijheid van meningsuiting, de pers en de uitoefening van de religie, geweld tegen vrouwen en meisjes, genitale verminking van vrouwen inclusief besnijdenissen en discriminatie van LHBTI personen. Terwijl de regering maatregelen genomen heeft om personen die zich hieraan schuldig maken te vervolgen of te straffen, bleef straffeloosheid en gebrek aan consequente handhaving een probleem.
De staatssecretaris liet overigens in zijn brief van 6 december 2016 weten dat Brazilië, Colombia, Cuba, Honduras, Trinidad en Tobago, Bangladesh, Nepal, Jordanië en Libanon nog beoordeeld moeten worden. Dit gebeurt in de volgende tranches.

Tot slot: kan bij de aanmerking van een veilig land van herkomst een uitzondering worden gemaakt voor een bepaalde groep?
Hemme Battjes schrijft in zijn artikel “Veilige landen van herkomst – verzwaring van de bewijslast[39] dat de afwijzingsgrond ‘afkomstig uit een veilig land van herkomst’ in het verleden slechts sporadisch opdook in de jurisprudentie. In een zaak van een Hongaarse Roma uit 2004 merkt de Afdeling op dat ondertekening van verdragen op zich niet de vaststelling rechtvaardigt dat het land veilig is, ook met de feitelijke situatie moet rekening worden gehouden[40]. Verder kan de staatssecretaris relevant achten dat het land kandidaat-lid is van de EU. In een uitspraak uit 2015 constateerde de Afdeling geweldsincidenten en discriminatie tegen Roma, maar was er blijkens de stukken geen sprake van systematische, specifiek op Roma betrekking hebbende mensenrechtenschendingen van de kant van de autoriteiten[41]. Het criterium voor veiligheid lijkt daarmee, naast ondertekening van verdragen, het niet-voorkomen van systematische mensenrechtenschendingen jegens een bepaalde groep te zijn, aldus Battjes. Om het vermoeden van veiligheid te weerleggen moest de vreemdeling aantonen dat het vragen van bescherming gevaarlijk of bij voorbaat zinloos is, hetgeen evengoed geldt in zaken waar het veilige land van herkomst niet is tegengeworpen.

Volgens Battjes kwam in de Nederlandse praktijk van voor 2015 al naar voren dat een belangrijke kwestie bij de aanwijzing van veilige landen van herkomst de positie van minderheden is. De Bijlage noch de preambule van de Procedurerichtlijn benoemden deze kwestie met zoveel woorden. Wel liet het Supreme Court van het Verenigd Koninkrijk zich over deze kwestie uit, in Jamar Brown. De zaak betrof de vraag of Jamaica terecht als veilig was aangemerkt gezien de positie van homoseksuelen. Volgens artikel 94(5) van de Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, mag een land als veilig worden aangemerkt als ‘there is in general in that State (…) no serious risk of persecution of persons entitled to reside in that State’. Lord Toulson geeft in de meerderheidsopinie drie redenen waarom Jamaica niet veilig is. Ten eerste een tekstuele. Gezien de plaatsing van woorden ‘in general’ is niet beoogd een land aan te duiden waar systematisch een bevolkingsgroep wordt vervolgd en de grote meerderheid buiten schot blijft. De woorden ‘in general’ dienen ertoe om een onderscheid aan te brengen tussen enerzijds staten waar vervolging ‘enemisch’, dus gebruikelijk is, en staten waar slechts geïsoleerde gevallen van vervolging plaatsvinden. Daar komt bij dat vluchtelingrechtelijke vervolging naar zijn aard gericht is op minderheden. Ten derde is de alternatieve lezing problematisch omdat er geen maatstaf is om te bepalen hoe groot de minderheid van de bevolking mag zijn die te vrezen heeft voor vervolging. Er is dus ook geen goede reden, aldus Toulson, waarom het verschil zou uitmaken of 15 of 20% van de bevolking te vrezen heeft voor vervolging. En die omvang valt in de praktijk niet in te schatten – seksuele oriëntatie is een privézaak en bovendien gevaarlijk om te openbaren in zo’n staat. Het argument dat aanmerking van een land als veilig niet uitmaakt omdat het vermoeden weerlegbaar is, verwerpt Toulson: aanwijzing van een land ‘changes the complexion of the analysis of the claim’.

Het hoofdcriterium is of in een land in het algemeen en duurzaam geen vervolging plaatsvindt (3.37f VV 2000 en Bijlage 1 Procedurerichtlijn). Battjes merkt op dat landen als Marokko en Senegal door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilig, met uitzondering van LHBTI. Dat betekent volgens Battjes dat de aanmerking van deze landen als veilig niet aan hen kan worden tegengeworpen, en hen dus ook niet benadeelt. De vraag dringt zich op of de Procedurerichtlijn zo’n gedeeltelijke aanmerking toestaat. Volgens Battjes ligt dat op basis van de tekst van de richtlijn niet voor de hand: deze spreekt namelijk van aanmerking van een land als veilig, en wel ten aanzien van personen die de nationaliteit van die staat hebben. Ook conceptueel ligt dat niet voor de hand, aldus Battjes. Aanmerking beoogt volgens hem snellere afdoening op de enkele grond dat iemand de nationaliteit van dat land heeft, en de afwezigheid van vervolging en mishandeling in het algemeen.

Widdershoven daarentegen meent dat uit de Procedurerichtlijn niet valt af te leiden dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn (punt 4.12 e.v. conclusie). De Procedurerichtlijn bepaalt niets over de toelaatbaarheid om bij de aanmerking een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen. De optie ‘veilig’, met uitzondering voor bepaalde groepen acht Widdershoven niet in strijd met het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. De generieke uitzondering van de minderheidsgroep heeft tot gevolg dat zij die aannemelijk hebben gemaakt dat zij tot die groep behoren, anders dan vreemdelingen uit een (volledig) veilig land, niet meer individueel aannemelijk hoeven maken dat het land voor hen ook anderszins niet veilig is.[42] Aangezien het gevaar voor die groep generiek is, ligt dat voor de hand, aldus Widdershoven. Hij ziet dan ook geen bezwaren tegen het als veilig aanmerken van een land, met uitzondering van bepaalde (minderheids)groepen. Widdershoven geeft aan dat de staatssecretaris Marokko en Senegal heeft aangemerkt als veilige landen van herkomst, met uitzondering van LHBTI, kennelijk omdat hij deze uitzondering in het licht van de geldende internationale en unieregelgeving toelaatbaar acht. Widdershoven acht dit standpunt correct.

Widdershoven concludeert als volgt[43]:

  • Een land kan niet ‘algemeen gezien’ als veilig land worden aangemerkt als voor vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat.
  • Een land kan evenmin als veilig land worden aangemerkt als de veiligheidssituatie fluïde is of als delen van dat land onveilig zijn, tenzij het onveilige deel een bijzonder klein deel van dat land betreft.
  • De staatssecretaris kan een land aanmerken als veilig land met uitzondering van vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen.
  • De staatssecretaris kan een land aanmerken als een duidelijke scheidslijn kan worden aangebracht tussen het veilige en het niet-veilige deel.

 

Ik dacht aanvankelijk dat Widdershoven nog een onderscheid maakte tussen kwetsbare (minderheids)groepen en (minderheids)groepen die systematisch worden vervolgd en dat hij van mening is dat de staatssecretaris alleen een uitzondering mag maken voor kwetsbare (minderheids)groepen, maar een land nooit als veilig land van herkomst kan aanmerken als een duidelijk identificeerbare groep systematisch wordt vervolgd. Bij herlezing van zijn conclusie vraag ik me echter af of hij toch niet uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat voor de staatssecretaris om een uitzondering te maken voor duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang voor wie systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat. De staatssecretaris heeft hoe dan ook laten weten dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die hebben te vrezen voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM omdat dan niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.[44] Ik neem aan dat de staatssecretaris hiermee ook bedoelt dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als voorgaande voor slechts één groep, bijvoorbeeld LHBTI, geldt.

De discussie of de staatssecretaris een land als veilig land van herkomst kan aanmerken als hij een groep uitzondert, speelt ook in de jurisprudentie. De rechtbank, zittingsplaats Groningen, overwoog in de uitspraak van 23 augustus 2016[45], met betrekking tot de conclusie van de staatssecretaris om ten aanzien van Marokko een uitzondering te maken voor LHBTI’s als volgt:
7.1. In Procedurerichtlijn I (2008/85/EG) is (destijds) de mogelijkheid gecreëerd om te komen tot:
Een gemeenschappelijke minimumlijst van de Raad (artikel 29 lid 1);
– Een nationale lijst (art. 30 lid 1).

De nationale lijst kende in het eerste lid de mogelijkheid aan lidstaten toe om ‘een deel van een land als veilig aan te merken indien de voorwaarden voor dat deel zijn vervuld.’

7.2. Voor de totstandkoming van Procedurerichtlijn II (2013/32/EU) zijn wijzigingen voorgesteld die moeten leiden tot een meer samenhangende toepassing van het begrip veilig land van herkomst, op basis van gemeenschappelijke materiële vereisten (zie: COM(2009) 554, blz. 8).

7.3. De in artikel 30, eerste lid, van Richtlijn 2005/95/EG neergelegde mogelijkheid om delen van een land uit te zonderen is niet teruggekeerd in Richtlijn 2013/32/EU. Uit het onderliggende ‘commission staff working document’ (zie: SEC (2009) 1376), en meer in het bijzonder blz. 34-35, is op te maken dat verschillende opties de revue zijn gepasseerd en dat er acht op is geslagen dat Richtlijn 2005/85/EG de mogelijkheid kent delen van een land uit te zonderen. Over de optie die mogelijkheid te schrappen wordt het volgende overwogen: ‘The material requirements for the designation would improve, since the safety of the entire territory is a pre-condition for including a safe country in a common list.’

7.4. De rechtbank legt de schrapping van de in artikel 30, eerste lid, en artikel 30, derde lid, van Richtlijn 2005/85/EG geboden mogelijkheid delen of groepen uit te zonderen zo uit, dat deze mogelijkheid door Richtlijn 2013/32/EU niet langer wordt geboden. Dit betekent dat de situatie voor LHBT’ers dient te worden meegewogen bij de beoordeling of een land voldoet aan de eisen die Richtlijn 2013/32/EU stelt aan een veilig land van herkomst.”

In een Tunesische zaak bij de rechtbank, zittingsplaats Middelburg, werd door de vreemdeling een beroep gedaan op voormelde uitspraak van 23 augustus 2016. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 22 december 2016[46] dat zij, anders dan zittingsplaats Groningen, van oordeel is dat uit Richtlijn 2013/32/EU niet volgt dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn. De rechtbank, zittingsplaats Middelburg, vindt steun voor dit oordeel in de punten 4.12 tot en met 4.15 van de conclusie van Widdershoven van 20 juli 2016. In de al eerder genoemde MK-uitspraak van Arnhem van 26 januari 2017[47] concludeert de rechtbank dat uit de tekst en de toelichting bij de totstandkoming van de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het niet (langer) mogelijk is om delen van een land als veilig aan te merken of een land als veilig aan te merken voor bepaalde groepen van de bevolking. Daartoe overweegt de rechtbank dat voor de uitleg van het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn allereerst van belang is de uitleg van dat begrip in haar voorganger, Richtlijn 2005/85/EG. De oude richtlijn kende afwijkende bepalingen met betrekking tot de aanwijzing van landen als veilige landen van herkomst. Op grond van artikel 29 van die richtlijn kon een gemeenschappelijke minimumlijst van veilige landen van herkomst worden opgesteld aan de hand van de in bijlage II opgenomen criteria (de gemeenschappelijke lijst). Op grond van artikel 30, eerste lid, konden lidstaten ook andere landen aanwijzen op grond van diezelfde criteria (de nationale lijsten). Plaatsing op een nationale lijst kon ook inhouden dat een deel van een land als veilig werd aangemerkt indien de voorwaarden voor dat deel van het land waren vervuld. Op grond van artikel 30, tweede en derde lid, ten slotte, konden lidstaten wetgeving die op 1 december 2005 van kracht was handhaven voor de nationale aanmerking van een land of een deel van een land als veilig, of de aanmerking van een land of een deel van een land als veilig voor een specifieke groep van personen in dat land of dat deel van dat land (de stand still bepaling). Bij toepassing van de stand still bepalingen golden minder strenge materiële eisen dan die opgenomen in bijlage II bij de richtlijn.

Volgens de rechtbank, zittingsplaats Arnhem, volgt reeds uit de tekst van deze artikelen 29 en 30 van Richtlijn 2005/85/EG dat waar in artikel 29 en artikel 30 werd gesproken van ‘veilig land’, daarmee niet impliciet ook werd bedoeld ‘deel van een land’ of ‘specifieke groep van personen in dat land’. Als die begrippen waren inbegrepen in het woord ‘land’ valt niet in te zien waarom ze in artikel 30 nog specifiek zouden moeten worden genoemd. Dezelfde conclusie volgt ook uit de totstandkoming van Richtlijn 2005/85/EG. Het oorspronkelijke voorstel (COM(2000) 578 final) bevatte geen mogelijkheid tot het aanwijzen van delen van landen of bevolkingsgroepen als veilig. Deze mogelijkheden zijn pas later, op verzoek van het Verenigd Koninkrijk, en ondanks aanvankelijke bedenkingen van aan aantal lidstaten, toegevoegd (zie onder meer 12888/1/03 REV 1, ANNEX, pagina 8).

Naar het oordeel van de rechtbank past deze conclusie ook in de structuur van die artikelen, waar de hoofdregel (de gemeenschappelijke lijst) alleen betrekking heeft op landen, de minst verstrekkende facultatieve bepalingen (de nationale lijsten) betrekking kunnen hebben op landen of delen van landen, en de meest verstrekkende facultatieve bepalingen (de standstill bepalingen) betrekking kunnen hebben op landen, delen van landen of bevolkingsgroepen. Dat het begrip ‘land’ niet mede omvat ‘delen van een land’ wordt ten slotte expliciet bevestigd in het “Commission staff working document” van 21 oktober 2009 ten behoeve van het opstellen van de herziene Procedurerichtlijn (SEC(2009)1376, p. 35). Daarin wordt vermeldt dat de veiligheid van het gehele grondgebied een voorwaarde is om een veilig land in de gemeenschappelijke lijst op te nemen. Waarom die voorwaarde met betrekking tot specifieke groepen in het land niet zou gelden, valt niet in te zien. Aldus de rechtbank. Op grond van het vorenstaande wordt geoordeeld dat uit de tekst, totstandkoming en structuur van Richtlijn 2005/85/EG volgt dat aanwijzing van een land als veilig land van herkomst in de zin van die richtlijn in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van de richtlijn genoemde omstandigheden.

Zittingsplaats Arnhem wijst verder op de bijlage op het voorstel voor de herziene Procedurerichtlijn (COM)(2009) 554 final ANNEX, pagina 15), waarin het volgende is opgenomen: ‘The substantive criteria for the national designation of safe countries of origin are further clarified in this article. In essence, the amendment aim to ensure that the applicant of the notion is subject to the same conditions in all Member States covered by the Directive. Firstly, the optional provision allowing Member States to apply the notion to part of a country is also deleted. The material requirements for the national designation must therefore be fulfilled with respect to the entire territory of a country. It is further proposed to delete the stand still clauses which allow Member States to derogate from the material requirements in respect with a country or part of a country and/or to apply the notion to a specified group in that country or in part of that country.’

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de mogelijkheid om delen van landen als veilig aan te merken, expliciet is geschrapt, waarbij is bevestigd dat de materiële voorwaarden voor aanwijzing om die reden moeten worden vervuld ten aanzien van het gehele grondgebied van een land. Verder volgt uit de aangehaalde tekst dat ook de standstill‑bepalingen expliciet zijn geschrapt. Daarmee is de enige mogelijkheid die onder Richtlijn 2005/85/EG bestond om landen als veilig aan te merken voor groepen van de bevolking, komen te vervallen. Dat het weergegeven citaat slechts betrekking heeft op het schrappen van de mogelijkheid om af te wijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, zoals de staatssecretaris stelt, volgt de rechtbank niet. Zowel het afwijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, als het aanwijzen van bevolkingsgroepen was volgens de rechtbank slechts mogelijk met toepassing van de standstill‑bepalingen, zoals wordt bevestigd in deze toelichting. Met het schrappen van de standstill-bepalingen vervallen beide mogelijkheden.

Het betoog van de staatssecretaris dat Algerije niet wordt aangemerkt als veilig voor een bepaalde groep in de bevolking, maar een bepaalde groep in de bevolking van die aanmerking als veilig wordt uitgezonderd en dat dit juist begunstigend is, wordt niet gevolgd door de rechtbank. Volgens haar is in beide gevallen sprake van het aanmerken van een land als veilig voor een deel van de bevolking en niet veilig voor een ander deel. Op Algerije toegespitst valt niet in te zien waarom het een verschil zou moeten maken of Algerije als veilig wordt aangemerkt voor dat deel van de bevolking dat niet tot de LHBTI’s behoort, of dat heel Algerije als veilig wordt aangemerkt met uitzondering van dat deel van de bevolking dat wél tot de LHBTI’s behoort, aldus de rechtbank in haar uitspraak van 26 januari 2017.

De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210) uitgelaten over de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst een uitzondering kan maken voor groepen, in dit geval LHBTI’s. De staatssecretaris had bij de Afdeling betoogd dat uit het schrappen van artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn (Richtlijn 2005/85/EG) niet blijkt dat de huidige Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) in de weg staat aan de door hem bij de aanwijzing gemaakte uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep. De staatssecretaris had verder aangevoerd dat Marokko, anders dan de rechtbank, zittingsplaats Groningen, had overwogen, voldoet aan de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f van het VV 2000 neergelegde vereisten om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in de toelichting op het standpunt dat de uitzondering voor een groep recht doet aan het doel en de strekking van de huidige Procedurerichtlijn, waaraan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM ten grondslag liggen. Hij wees op artikel 31, tweede lid, van de huidige Procedurerichtlijn en punt 18 van de considerans daarbij, waaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken.[48]

Volgens de staatssecretaris blijkt noch uit de tekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn dat die richtlijn in de weg staat aan het maken van een uitzondering voor een groep bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in dat kader op het standpunt dat uit het schrappen van artikel 30, eerste tot en met vierde lid, van de oude Procedurerichtlijn en wat daarover is opgemerkt in de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn niet volgt dat het uitzonderen van een groep op de door hem gekozen wijze in strijd is met die richtlijn. Hij voerde bij de Afdeling aan dat aan de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 35) niet de conclusie kan worden verbonden dat het uitzonderen van een groep niet mogelijk is. Ook uit de tekst van de “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection (Recast), ANNEX” van 21 oktober 2009 (COM(2009) 554 final ANNEX, blz. 51) kan dit volgens de staatssecretaris niet worden afgeleid. Volgens de staatssecretaris staat in die passage niets over het al dan niet toelaatbaar zijn van de uitzondering van groepen. Een uitzondering voor een groep betekent bovendien niet dat een land in het algemeen niet als veilig land van herkomst kan worden aangewezen.

Verder had de staatssecretaris in de brief van 30 november 2016, waarin hij vragen van de Afdeling beantwoordt, en ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij een bepaalde groep alleen uitzondert, omdat hij bij de beoordeling van een asielaanvraag van een vreemdeling die tot die groep behoort er niet op voorhand van wil uitgaan – zoals hij dat wel doet bij andere vreemdelingen uit zo’n veilig land – dat hij bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten kan krijgen. Volgens de staatssecretaris is dit bijvoorbeeld het geval als de wetgeving in een land, zoals in dit geval Marokko, homoseksuele handelingen verbiedt en er signalen zijn dat die wet in een enkel geval ook is toegepast en zulke handelingen zijn bestraft. De staatssecretaris lichtte toe dat de uitzondering voor een groep niet betekent dat die groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Dat kan louter uit dit voorbehoud niet worden afgeleid, aldus de staatssecretaris.[49] Hij wijst, zo zei hij, hoe dan ook een land niet als veilig land van herkomst aan als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die een dergelijke behandeling ten deel zou vallen. Naar de mening van de staatssecretaris kan dan namelijk niet van een veilig land van herkomst worden gesproken, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.

Voorts gaf de staatssecretaris bij de Afdeling aan dat het concept veilig land van herkomst volgens hem vooral een procedureel doel dient. Dat hij een bepaalde groep uitzondert bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst, is volgens hem daarbinnen evenzeer een maatregel van vooral procedurele betekenis. Asielaanvragen van vreemdelingen uit veilige landen van herkomst worden afgedaan in de versnelde asielprocedure, als neergelegd in artikel 3109ca van het Vb 2000. Een asielaanvraag van een vreemdeling die tot een uitgezonderde groep behoort, of stelt daartoe te behoren, wordt ingevolge artikel 3.109ca, zevende lid, van het Vb 2000 niet in de versnelde procedure behandeld, maar in de algemene asielprocedure met bijbehorende rust- en voorbereidingstermijn. Dit gebeurt als na het gehoor veilig land van herkomst blijkt dat de vreemdeling tot die groep behoort, dan wel op dat moment niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat hij hiertoe niet behoort.

De Afdeling overweegt in haar uitspraak van 1 februari 2017 dat de ontstaansgeschiedenis een rol kan spelen bij de uitleg van een richtlijn als deze eenduidig is en duidelijke aanwijzingen verschaft voor een bepaalde uitleg. Omdat de rechtbank de onverbindendverklaring met name heeft gebaseerd op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn heeft de Afdeling eerst onderzocht of daaruit is af te leiden dat een uitzondering mogelijk is of niet. Volgens de Afdeling staat de Nederlandse tekst van de huidige Procedurerichtlijn een uitzondering voor bepaalde groepen bij aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar niet uitdrukkelijk toe, maar verbiedt de tekst een dergelijke uitzondering evenmin. Dit geldt ook voor de andere taalversies, aldus de Afdeling. Zij is van oordeel, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat uit het enkel niet opnemen van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepalingen in de huidige Procedurerichtlijn – en daarmee, voor zover hier van belang, de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen voor een specifieke groep – daarom niet kan worden afgeleid dat het in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn, in het bijzonder COM(2009) 554 final ANNEX (blz. 5) blijkt niet dat het uitzonderen van één of meer groepen van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst niet mogelijk is. De Afdeling oordeelt dat de staatssecretaris in zijn brief van 30 november 2016 en ter zitting terecht heeft opgemerkt dat uit voormeld stuk alleen blijkt dat de standstill-bepaling niet wordt opgenomen in de huidige Procedurerichtlijn. Hieruit blijkt niet meer dan de wens om nationale regelingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van de oude Procedurerichtlijn en die niet hoefden te voldoen aan de in de richtlijn gestelde vereisten, te beëindigen. Overigens betreft het in dit geval, zo merkt de Afdeling op, de omgekeerde situatie van die uit de oude Procedurerichtlijn (zie ook punt 4.12 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal). De oude Procedurerichtlijn stond immers uitdrukkelijk toe dat een lidstaat een land als veilig land van herkomst aanwees voor een specifieke groep van personen, terwijl de staatssecretaris nu een land van herkomst als veilig aanwijst met een uitzondering van één of meer groepen.

Ook uit de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 34-35) kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat de gemaakte uitzondering ontoelaatbaar is. Zoals ook toegelicht door de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling, worden in voormeld document vier opties voor een nieuwe regeling over het concept veilig land van herkomst besproken. Die passage gaat niet over de uitzondering waar het in dezen om gaat. Bovendien kan aan een enkele opmerking daarover in de voorbereidende fase van de huidige Procedurerichtlijn in het kader van een voorstel dat uiteindelijk niet is overgenomen, niet de door de rechtbank daaraan toegekende waarde worden gehecht.

Wat betreft de context en doelstelling van de huidige Procedurerichtlijn heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling terecht op artikel 31, tweede lid, en punt 18 van de considerans gewezen. Daaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken. Dit laat het uitgangspunt van de huidige Procedurerichtlijn en het gemeenschappelijk Europees asielstelsel onverlet dat bescherming aan asielzoekers wordt geboden, tenzij zij niet te vrezen hebben voor vervolging of onmenselijke behandelingen, mede omdat zij daartegen – alsnog of opnieuw – in hun land van herkomst bescherming kunnen inroepen. Het Vluchtelingenverdrag en het EVRM liggen immers aan de basis van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, waarvan de huidige Procedurerichtlijn deel uitmaakt.[50] De Afdeling verwijst daarbij naar het arrest van het Hof van 2 december 2014, A. B. en C., ECLI:EU:C:2014:2406, punt 45).

De Afdeling overweegt verder dat zij zich over de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst binnen die context en systematiek al eerder heeft uitgelaten in haar uitspraak van 14 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2474). Namelijk dat die aanwijzing een maatregel is van procedurele betekenis. Het maken van een uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang, zoals LHBTI’s uit Marokko, op basis van zorgvuldig en inzichtelijk onderzoek is dat in de ogen van de Afdeling eveneens, reeds omdat die uitzondering gevolgen heeft voor de behandelingsprocedure van de aanvraag van de vreemdeling die tot die uitgezonderde groep behoren. Hun asielaanvragen worden, anders dan de aanvragen van vreemdelingen die niet tot zo’n groep behoren, onderzocht en beoordeeld binnen de gebruikelijke asielprocedure, dat wil zeggen de procedure waarbinnen de staatssecretaris ook asielaanvragen behandelt van vreemdelingen die niet afkomstig zijn uit veilige landen van herkomst. In de optiek van de Afdeling past het uitzonderen van een bepaalde groep binnen het omschreven doel en de opzet van de huidige Procedurerichtlijn, en het vereiste dat – ook als een vreemdeling afkomstig is uit zo’n veilig land – elke asielaanvraag individueel beoordeeld wordt, zoals uitdrukkelijk in artikel 36, eerste lid, van de huidige Procedurerichtlijn wordt voorgeschreven.[51]

Naar het oordeel van de Afdeling draagt het uitzonderen van een bepaalde groep bij aan het waarborgen van de door het Vluchtelingenverdrag en het EVRM vereiste bescherming van asielzoekers, strookt het met de considerans, de context en de doelstellingen van de huidige Procedurerichtlijn en past het daarom binnen de doelstellingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als geheel.[52] Het maken van zo’n uitzondering is derhalve rechtmatig, aldus de Afdeling.

De Afdeling laat voorts weten dat de door de staatssecretaris gemaakte uitzondering voor LHBTI’s ook in lijn is met het standpunt van de UNHCR. In dat kader wijst de Afdeling op het stuk “Improving Asylum Procedures, Comparative analysis and recommendations for law and practice” van de UNHCR van maart 2010 (blz.65-66).[53] Door een uitzondering te maken voor vreemdelingen die behoren tot groepen, waarvoor uit algemene informatie blijkt dat de positie zorgwekkend is, en asielaanvragen van vreemdelingen behorend tot die groepen niet in de versnelde asielprocedure te behandelen, wordt de daarin door de UNHCR gewenste zorgvuldigheid en aandacht voor de individuele beoordeling bewerkstelligd. Hierin vindt de Afdeling ook steun in de door de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.14 van zijn conclusie genoemde bronnen, als de Commissie Meijers en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Zo heeft de Commissie Meijers in de “Note on an EU list of safe countries of origin, Recommendatiomns and amendments” van 5 oktober 2015 de Europese Commissie aanbevolen in de huidige Procedurerichtlijn uitdrukkelijk te voorzien in een mogelijkheid om – als een land niet volledig veilig is dat land op de Europese of nationale lijst van veilige landen van herkomst te plaatsen met een uitzondering van één of meer specifieke groepen.[54] Ook het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten heeft in de “Opinion concerning an EU common list of safe countries of origin” van 23 maart 2016 (blz. 22) uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de positie van minderheidsgroepen. Door een bepaalde groep uit te zonderen, geeft de staatssecretaris blijk van bijzondere aandacht voor de positie van die groep, in het licht van de algemene veiligheidssituatie in een land van herkomst. Volgens de Afdeling betekent dit overigens niet dat de uitgezonderde groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM.[55]

Samenvattend sluit de Afdeling aan bij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal dat het mogelijk is om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen met een uitzondering voor één of meer groepen.[56] Uit het enkele niet opnemen in de huidige Procedurerichtlijn van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepaling die voorziet in de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn. Dat in de Vw 2000, noch in het Vb 2000 en het VV 2000 uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid dat een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor en bepaalde groep leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel, omdat, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 4.15 van zijn conclusie, de gemaakte uitzondering in procedureel opzicht begunstigend werkt voor vreemdelingen die behoren tot de uitgezonderde groep, zodat daarvoor geen uitdrukkelijke wettelijke grondslag nodig is.

Is het laatste woord hierover gesproken? Zullen met name de zittingsplaatsen Groningen en Arnhem zich kunnen vinden in de conclusies die de Afdeling trekt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn?

Verder lijkt de Afdeling, anders dan de staatssecretaris, de mogelijkheid open te laten om een land als veilig land van herkomst aan te merken, zelfs als een duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang daar systematisch wordt vervolgd. Interpreteren de Afdeling en de staatssecretaris de huidige Procedurerichtlijn hier anders?

Als de Afdeling deze ruime interpretatie voorstaat, is dan niet de vraag gerechtvaardigd hoeveel groepen kunnen worden uitgezonderd, wil een land “algemeen gezien” nog als veilig land van herkomst worden aangemerkt? Onbegrensd, omdat het begunstigend is voor diegenen die worden uitgezonderd en omdat op die manier juist recht wordt gedaan aan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM? Of toch niet, omdat lidstaten dan het concept veilige landen van herkomst en een gemeenschappelijk Europees asielstelsel geweld (kunnen) aandoen als hen de mogelijkheid wordt geboden om delen van een land uit te zonderen en tevens ongelimiteerd voor specifieke groepen, daarbij inbegrepen groepen waarvan de individuele leden vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging of bij terugkeer naar hun land een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, een exceptie te maken?

Stijn, 1 februari 2017[57]
[1] Zie de Conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, paragraaf 5.11. Widdershoven verwijst hierbij ook naar paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000, waarin is bepaald dat de IND onderzoekt of het land in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt en de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst van de vreemdeling in zijn geval niet als veilig land kan worden aangemerkt.
[2] Zie tevens paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000.
[3] Zie onder meer de brief van de staatssecretaris van 9 februari 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2015-2016, 19 637, nr. 2123, p. 2. Spoor 1 zijn de Dublinzaken, spoor 2 zijn de zaken van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land of de zaken waarin vreemdelingen in een andere EU-lidstaat legaal verblijf hebben, spoor 3 zijn de evidentie inwilligingen, spoor 4 is de algemene asielprocedure en spoor 5 zijn de evidente inwilligingen na kort onderzoek.
[4] Zie ook conclusie Widdershoven, punt 5.7.
[5] Een sterke aanwijzing daarvoor is te vinden in rechtsoverweging 3.4.2. van de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[6] Is het uitvoeren van de doodstraf in bepaalde staten van de VS geen behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM dan?
[7] ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[8] ECLI:NL:RVS:2016:2040.
[9] Ik kan voor het buiten toepassing verklaren in dit soort zaken zo snel geen voorbeeld bedenken.
[10] ECLI:NL:RBDHA:2016:6136.
[11] Conclusie Widdershoven, punt 5.10.
[12] ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891.
[13] Conclusie Widdershoven, punt 5.9.
[14] Conclusie Widdershoven, punt 5.14.
[15] ECLI:NL:RVS:2016:4165.
[16] Afdeling 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, rechtsoverweging 3.8.1.
[17] ECLI:NL:RBDHA:2016:15512.
[18] ECLI:NL:RVS:2017:209.
[19] Zie rechtsoverweging 5.5. van die uitspraak: “Dit rapport dateert van voor de aanwijzing en heeft de staatssecretaris ten onrechte niet eerder bij zijn besluitvorming betrokken.”
[20] Zie rechtsoverweging 5.5.
[21] Zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:209, rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3.
[22] ECLI:NL:RVS:2017:13.
[23] LHBTI staat voor Lesbiennes, Homoseksuelen, Biseksuelen, Transgenders en Interseksuelen.
[24] Het Supreme Court in de zaak Jamar Brown.
[25] Wikitravel, http://wikitravel.org//nl/Jamaica
[26] Vergelijk ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[27] Zaaknummer AWB 16/19853, ECLI:NL:RBDHA:2016:12152.
[28] Zo eerder al Rb. Groningen 31 augustus 2016, in zaaknummer AWB 16/17065 (ECLI:NL:RBDHA:2016:9971).
[29] Voorzieningenrechter Afdeling 8 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3005).
[30] ABRvS 1 februari 2017, in zaak nrs. 201607902/1/V2 en 201606592/1 (ECLI:NL:RVS:2017:209 en ECLI:NL:RVS:2017:210).
[31] De staatssecretaris doet hetzelfde of iets soortgelijks ten aanzien van Ghana, India, Marokko en Senegal.
[32] Rb. Utrecht 22 december 2016, in zaaknummers AWB 16/27631 en AWB 16/27632 (ECLI:NL:RBMNE:2016:7056): De staatssecretaris heeft Tunesië terecht aangemerkt als veilig land van herkomst. Zie ook Rb. Middelburg 22 december 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:16228), zij het dat de vreemdeling in die zaak kennelijk niet de door de staatssecretaris gebruikte bronnen en de daaruit door de staatssecretaris getrokken conclusie had betwist.
[33] 11e editie, 15 oktober 2016.
[34] ECLI:NL:RBDHA:2016:15842.
[35] ECLI:NL:RBDHA:2017:77.
[36] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[37] Op 17 januari 2017 in de Nederlandse pers het bericht dat TUI en Corendon 1600 vakantiegangers willen terughalen vanwege de gespannen situatie in Gambia. De nationale luchthaven is echter dicht op dat moment.
[38] Verwijzing naar het televisieprogramma ’Ik vertrek’.
[39] Gepubliceerd in A&MR 2016 Nr. 6/7 vanaf pagina 275.
[40] Afdeling van 19 maart 2004, JV 2004/201 en ECLI:NL:RVS:2004:AO9811.
[41] Afdeling van 24 april 2015, JV 2015/133 en ECLI:NL:RVS:2015:1347.
[42] Bedoelt Widdershoven dat vreemdelingen die aannemelijk hebben gemaakt tot een uitzonderingsgroep te behoren in alle gevallen voor internationale bescherming in aanmerking komen?
[43] Conclusie Widdershoven punt 4.20.
[44] Zie ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[45] ECLI:NL:RBDHA:2016:9971.
[46] ECLI:NL:RBDHA:2016:16228.
[47] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[48] Wat zegt het zo spoedig mogelijk afronden over het mogen maken van een uitzondering?
[49] Maar zeg je met het maken van een uitzondering dan niet dat de groep niet afkomstig is uit een veilig land van herkomst? Wat betekent het maken van een uitzondering dan concreet, staatssecretaris?
[50] Maar is dat ook niet mogelijk met de enkele vaststelling dat in een bepaald land in zijn algemeenheid bescherming wordt geboden?
[51] Zeker, maar dat geldt ook voor de vreemdelingen die niet tot zo’n uitzonderingsgroep behoren.
[52] Dan moet wel elke lidstaat die uitzondering maken.
[53] Die pagina’s in het UNHCR- rapport zien volgens mij op het persoonlijk interview van de vreemdeling. Ik lees in ieder geval niets terug over het maken van uitzonderingen ter bevordering van de zorgvuldigheid.
[54] Wijst deze aanbeveling er juist niet op dat een en ander niet duidelijk (genoeg) is?
[55] Nee, want in dat geval zal de staatssecretaris dat land niet als veilig land van herkomst aanmerken, zo begrijp ik zijn standpunt zoals is weergegeven in rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak.
[56] De Afdeling maakt hierbij geen uitdrukkelijk voorbehoud voor groepen die bloot staan aan systematische vervolging.
[57] Deze notitie was grotendeels al geschreven voor een interne cursus die eind januari 2017 werd gegeven bij de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch. De Afdelingsuitspraken van 1 februari 2017 waren toen nog niet bekend, maar zijn in deze versie verwerkt. Derden kunnen aan deze notitie geen rechten ontlenen.

 

Het binnenlands beschermingsalternatief

Het toetsingskader
Artikel 3.37d Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000), dat een implementatie is van artikel 8 van Richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn of Definitierichtlijn):

Lid 1: Bij de beoordeling of een vreemdeling op grond van artikel 29, eerste lid, onder a of b, van de Wet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van die wet geldt dat een vreemdeling geen behoefte heeft aan bescherming, indien hij in een deel van het land van herkomst:
a. geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt of:
b. toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c tegen vervolging of tegen ernstige schade, en hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot dat deel van het land, en redelijkerwijs kan worden gevergd dat hij er zich vestigt.

Lid 2: Bij de beoordeling of de vreemdeling een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade loopt, of toegang heeft tot bescherming tegen vervolging of tegen ernstige schade in een deel van het land van herkomst overeenkomstige het eerste lid, wordt rekening gehouden met de algemene omstandigheden in dat deel van het land van en met de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling in overeenstemming met artikel 31 van de Wet. Daartoe wordt ervoor gezorgd dat wordt beschikt over nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen, zoals de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (de United Nations High Commissioner for Refugees, hierna: de UNHCR) en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken.

Het beleid ter zake is thans neergelegd in paragraaf C2/3.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Bij de beantwoording van de vraag of een vreemdeling bescherming in Nederland behoeft tegen dreigende vervolging of daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), beoordeelt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of de vreemdeling in het land van herkomst een beschermingsalternatief heeft en zich in een ander gebied in het land van herkomst aan deze dreiging kan onttrekken.

De term ‘beschermingsalternatief’ is een verzamelterm voor het vlucht- en vestigingsalternatief. Bepalend voor het gebruik van deze termen is de dreiging waartegen deze alternatieven voor de vreemdeling bescherming bieden. De term vluchtalternatief gebruikt de IND bij bescherming van de vreemdeling tegen dreigende vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag (Vlv). De term vestigingsalternatief gebruikt de IND bij bescherming van de vreemdeling tegen daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.

Blijkens het beleid neemt de IND aan dat een ander gebied in het land van herkomst op grond van artikel 3.37d VV 2000 voldoet als vlucht- of vestigingsalternatief als aan alle volgende voorwaarden is voldaan:
a. het gaat om een gebied in het land van herkomst waar de vreemdeling geen risico loopt op vervolging als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag of voor daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw 2000 óf toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c VV 2000;
b. de vreemdeling kan op veilige en wettige wijze reizen naar en toegang verkrijgen tot dat gebied in het land van herkomst; en
c. van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in dat deel van het land vestigt.

Ad. a.
Naast het vereiste dat de dreiging in het andere gebied niet bestaat, is het ook van belang dat de vreemdeling in het andere gebied geen nieuwe dreiging zal ondervinden. Als het aannemelijk is dat de vreemdeling in het andere gebied ook heeft te vrezen voor vervolging of daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000 dan beoordeelt de IND of de vreemdeling bescherming kan inroepen tegen de dreiging in dat gebied.
Als de dreiging het gevolg is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15c van Richtlijn 2011/95/EU in een bepaald gebied en niet gerelateerd is aan individuele, persoonlijke vrees, kan de vreemdeling afkomstig uit dat gebied zich onttrekken aan deze dreiging door zich te vestigen in een plaats gelegen buiten het hier bedoelde gebied. De voorwaarden genoemd onder b. en c. voor het tegenwerpen van een vestigingsalternatief blijven onverkort van toepassing.

Ad b.
Het gebied moet vanuit Nederland daadwerkelijk bereikbaar zijn. Daarnaast moet het gebied op legale en veilige wijze kunnen worden bereikt.

Ad c.
De bescherming die de vreemdeling in het gebied verkrijgt, hoeft niet dezelfde te zijn als de bescherming die de vreemdeling in Nederland zou hebben verkregen.

De vreemdeling moet zich in het gebied kunnen vestigen en een leven kunnen leiden onder omstandigheden, die naar plaatselijke maatstaven gemeten als normaal zijn aan te merken. De vreemdeling mag in het betreffende gebied niet achtergesteld worden in de uitoefening van essentiële rechten ten opzichte van de overige bevolking. Daarnaast mogen de levensomstandigheden in het betreffende gebied in zijn algemeenheid niet zodanig zijn dat dit op zichzelf al kan leiden tot een humanitaire noodsituatie.

Dat de omstandigheden in het gebied minder gunstig zijn dan in het oorspronkelijke woongebied van de vreemdeling acht de IND onvoldoende reden om geen vlucht- of vestigingsalternatief tegen te werpen.

De IND beoordeelt aan de hand van de over het land van herkomst beschikbare nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen of een vlucht- of vestigingsalternatief in de individuele zaak van de vreemdeling aanwezig is.
In het landgebonden asielbeleid kan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het bestaan van een vlucht- en/of vestigingsalternatief op basis van de beschikbare nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen met inachtneming van de genoemde voorwaarden op voorhand vaststellen dan wel uitsluiten voor:

  • asielzoekers uit een gedeelte van dat land waarbij de dreiging een gevolg is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95/EU; of
  • een bepaalde bevolkingsgroep.

De rechtbank, zittingsplaats Roermond, overwoog bij uitspraak van 29 maart 2016[1] dat met name gelet op onderdeel c van het beleid, een minder ernstig geweldsniveau dan een situatie zoals bedoeld in artikel 15c, van de Definitierichtlijn volstaat om een bepaald gebied niet als vestigingsalternatief te mogen tegenwerpen. Volgens de rechtbank is immers de vraag of redelijkerwijs van iemand mag worden verwacht dat hij of zij zich vestigt in het desbetreffend gebied (in dit geval Bagdad). De rechtbank is het met de staatssecretaris eens dat de leeftijd, het geslacht, het opleidingsniveau en de gezondheid van de vreemdeling hierbij een rol kunnen spelen en dat deze factoren in het nadeel van de vreemdeling in kwestie wegen.

Met betrekking tot de veiligheidssituatie is de rechtbank het met de staatsecretaris eens dat, waarbij de staatssecretaris terecht heeft gewezen op de uitspraak van de Britse Upper Tribunal, in de stad Bagdad geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 15c van de Definitierichtlijn. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat het geweldsniveau in Bagdad reden tot zorg is. De vraag die aldus volgens de rechtbank voorligt is of de mate van zorg die voortvloeit uit het geweldsniveau al dan niet groot genoeg is om te kunnen concluderen dat van de vreemdeling in redelijkheid mag worden verwacht dat hij zich vestigt in de stad Bagdad. Bepalend daarbij acht de rechtbank de persoonlijke situatie van de vreemdeling, met name het feit dat hij soenniet is, en de in geding gebrachte algemene bronnen die het geweldsniveau weergeven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris niet kunnen volstaan met de gegeven motivering en de verwijzing naar de uitspraak van het Britse Upper Tribunal, het ambtsbericht en de persoonlijke situatie (leeftijd, geslacht, opleiding, documentatie) van de vreemdeling en de stelling dat de vreemdeling zich dan maar moet vestigen in een soennitische wijk.

De staatssecretaris is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan en voert aan dat de rechtbank een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 3.37d, eerste lid, van het VV 2000. Volgens de staatssecretaris spelen bij de beoordeling of van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in de stad Bagdad vestigt, alleen sociaaleconomische factoren en de in dat kader relevante individuele kenmerken een rol. Of de vreemdeling veilig in de stad kan verblijven, is daarbij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet meer aan de orde, omdat dit reeds is betrokken bij de beoordeling of de vreemdeling in het beoogd vestigingsalternatief geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt, dan wel toegang heeft tot bescherming daartegen, aldus de staatssecretaris.

De Afdeling oordeelt bij uitspraak van 21 november 2016[2] dat de staatssecretaris zich, gelet op de systematiek van artikel 3.37d, eerste lid, van het VV 2000, en de inhoud van het beleid in paragraaf C2/3.4 van de Vc 2000, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de veiligheidssituatie in een beoogd vestigingsalternatief reeds aan de orde is bij de beoordeling of de vreemdeling daar veilig kan verblijven in die zin dat hij geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt, dan wel toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c van het VV 2000 tegen vervolging of ernstige schade. Bij de beoordeling of van een vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in een beoogd vestigingsalternatief vestigt, wordt, zoals de staatssecretaris terecht heeft beoogd, niet nogmaals aan de hand van een lagere maatstaf, beoordeeld of de vreemdeling daar veilig kan verblijven. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus de Afdeling. Nu de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de stad Bagdad niet een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bestaat, heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling veilig in de stad kan verblijven.

Als ik de Afdeling en de staatssecretaris goed begrijp wordt de veiligheid in het gebied dat als beschermingsalternatief wordt tegengeworpen dus beoordeeld onder a. als genoemd in het beleid. In dat kader is relevant of het geen gebied is waar de uitzonderlijke situatie geldt als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Daarnaast zal moeten worden beoordeeld of de vreemdeling in dat gebied niet tot een risicogroep behoort en niet voor groepsvervolging heeft te vrezen. Ook zal moeten worden bezien of de actor of de actoren van vervolging geen invloed heeft/hebben in het gebied waar hij zich zou moeten vestigen. Als dat wel het geval is zal moeten worden beoordeeld of de vreemdeling een ‘high profile’ heeft in de zin dat de actor van vervolging moeite zal doen om hem binnen dat gebied iets aan te doen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan officieren uit het leger van Sadam Hussein die gedeserteerd waren uit het Iraakse regeringsleger, maar aan wie geen verblijfsalternatief in Noord-Irak (Iraaks Koerdistan) kon worden tegengeworpen, niet alleen omdat de Koerdische autoriteiten hen niet toelieten op hun grondgebied omdat ze daar oorspronkelijk niet vandaan kwamen, maar ook omdat het regime van Saddam Hussein in staat was om in Koerdische gebied te infiltreren en de voormalige officieren te doden.
Als de vreemdeling een zogenaamd ‘high profile’ heeft, wordt de vraag relevant of hij daartegen bescherming kan inroepen van een actor als bedoeld in artikel 3.37c VV 2000 (implementatie van artikel 7 van de Definitierichtlijn).

Wanneer geconcludeerd wordt dat het gebied veilig is en dit gebied voor de vreemdeling ook veilig te bereiken en toegankelijk is vanuit Nederland (ad b.), dient te worden bezien of in redelijkheid van hem kan worden verwacht dat hij zich daar ook vestigt (ad c.). Hier komen de sociaal-economische omstandigheden om de hoek kijken en worden individuele kenmerken van de vreemdeling relevant, zoals bijvoorbeeld diens gezondheidssituatie, leeftijd en geslacht. Ook de factor of de vreemdeling over een sociaal netwerk beschikt in het gebeid dat hemn als beschermingsalternatief is tegengeworpen, kan dan relevant worden.

De vraag is, of dit helemaal in lijn is met de ‘redelijkheidsanalyse’ zoals de UNHCR die voorstaat en die verderop in deze notitie wordt besproken. Hieruit blijkt namelijk dat de UNHCR bij de vraag of het redelijk is om van iemand te vergen dat hij zich elders vestigt een factor als ‘safety en security’ in dat vestigingsalternatief laat meewegen.

Samenvattend zou men uit het vorenstaande de volgende voorwaarden kunnen destilleren die gelden bij de tegenwerping van een binnenlands beschermingsalternatief:[3]

  1. het gebied moet veilig zijn voor de vreemdeling;
  2. de vreemdeling moet er bescherming kunnen krijgen;
  3. het gebied moet veilig te bereiken zijn; en
  4. toegankelijk zijn;
  5. de vreemdeling kan er zich vestigen (sociaal-economische factoren en de in dat kader relevante individueel kenmerken spelen een rol).

De UNHCR over ‘internal flight or relocation alternative’.
De UNHCR heeft op 23 juli 2003 algemene richtlijnen uitgevaardigd over binnenlands vlucht – of vestigingsalternatief binnen de context van artikel 1A(2) Vlv.[4] Hierin worden handvatten geboden voor de toepassing van dit concept. Volgens de UNHCR moeten er twee analyses worden toegepast om te kunnen bepalen of vestiging elders in het land van herkomst een mogelijkheid is: de relevantie analyses (The Relevance Analysis) en de redelijkheidsanalyses (The Reasonableness Analyses). Hierover wordt het volgend gezegd:

The Relevance Analyses

a) Is the area of relocation practically, safely, and legally accessible to the individual? If any of these conditions is not met, consideration of an alternative location within the country would not be relevant.
b) Is the agent of persecution the State? National authorities are presumed to act throughout the country. If they are feared persecutors, there is a presumption in principle that an internal flight or relocation alternative is not available.
c) Is the agent of persecution a non-State agent? Where there is a risk that the non-State actor will persecute the claimant in the proposed area, then the area will not be an internal flight or relocation alternative. This finding will depend on a determination of whether the persecutor is likely to pursue the claimant to the area and whether State protection from the harm feared is available there.
d) Would the claimant be exposed to a risk of being persecuted or other serious harm upon relocation? This would include the original or any new form of persecution or other serious harm in the area of relocation.

Ad a) An area is not an internal flight or relocation alternative if there are barriers to reaching the area which are not reasonably surmountable. For example, the claimant should not be required to encounter physical dangers en route to the area such as mine fields, factional fighting, shifting war fronts, banditry or other forms of harassment or exploitation. If the refugee claimant would have to pass through the original area of persecution in order to access the proposed area, that area cannot be considered an internal flight or relocation alternative. Similarly, passage through airports may render access unsafe, especially in cases where the State is the persecutor or where the persecutor is a non-State group in control of the airport. The proposed area must also be legally accessible, that is, the individual must have the legal right to travel there, to enter, and to remain. Uncertain legal status can create pressure to move to unsafe areas, or to the area of original persecution.

Ad b) (…) In practical terms, this normally excludes cases where the feared persecution emanates from or is condoned or tolerated by State agents, including the official party in one-party States, as there are presumed to exercise authority in all parts of the country. Under such circumstances the person is threatened with persecution countrywide unless exceptionally it is clearly established that the risk of persecution stems from an authority of the State whose power is clearly limited to a specific geographical area or where the State itself only has control over certain parts of the country (…).

Ad c) Where the claimant fears persecution by a non-State agent of persecution, the main inquiries should include an assessment of the motivation of the persecutor, the ability of the motivation of the persecutor to pursue the claimant in the proposed area, and the protection available to the claimant in that area from State authorities (….).

Ad d) (…) Claimants are not expected or required to suppress their political or religious views or other protected characteristics to avoid persecution in the internal flight or relocation area. The relocation alternative must be more than a ‘safe haven’ away from the area of origin. In addition, a person with an established fear of persecution for a 1951 Convention reason in one part of the country cannot be expected to relocate to another area of serious harm. If the claimant would be exposed to a new risk of serious harm, including a serious risk to life, safety, liberty or health, or one of serious discrimination, an internal flight or relocation alternative does not arise, irrespective of whether or not there is a link to one of the Convention grounds. The assessment of new risks would therefore also need to take into account serious harm generally covered complementary forms of protection.
The proposed area is also not an internal flight or relocation alternative if the conditions there as such that the claimant may be compelled to go back to the original area of persecution, or indeed to another part of the country where persecution or other forms of serious harm (ernstige schade) may be a possibility.

The reasonableness analysis
a) Can the claimant in the context of the country concerned, lead a relatively normal life without facing undue hardship? If not, it would not be reasonable to expect the person to move there.

Ad a) (…) The question is what is reasonable, both subjectively and objectively, given the individual claimant and the conditions in the proposed internal flight or relocation alternative. In answering this question, it is necessary to assess:
– the applicant’s personal circumstances,
– the presence of past persecution,
– safety and security,
– respect for human rights, and
– possibility for economic survival.

Personal circumstances
(…) Of relevance in making this assessment are factors such as age, sex, health, disability, family situation and relationships, social or other vulnerabilities, ethnic, cultural or religious considerations, political and social links and compatibility, language abilities, educational, professional and work background and opportunities, and any past persecution and its psychological effects. In particular, lack of ethnic or other cultural ties may result in isolation of the individual and even discrimination in communities where close ties of this kind are a dominant feature in daily life.

Past persecution
Psychological trauma arising out of past persecution may be relevant in determining whether it is reasonable to expect the claimant to relocate in the proposed area (…).

Safety and security
The claimant must be able to find safety and security and be free from danger and risk of injury. This must be durable, not illusory or unpredictable. In most cases, countries in the grip or armed conflict would not be safe for relocation, especially in light of shifting armed fronts which could suddenly bring insecurity to an area hitherto considered safe (…).

Respect for human rights
Where respect for basic human rights standard, including in particular non-derogable rights, is clearly problematic, the proposed area cannot be considered a reasonable alternative. This does not mean that the deprivation of any civil, political or socio-economic human right in the proposed area will disqualify it from being an internal flight or relocation alternative. Rather, it requires, from a practical perspective, an assessment of whether the rights that will not be respected or protected are fundamental to the individual, such that the deprivation of those rights be sufficiently harmful to render the area an unreasonable alternative.

Economic survival
The socio-economic conditions in the proposed area will be relevant in this part of the analysis. If the situation is such that the claimant will be unable to earn a living or to access accommodation, or where medical care cannot be provided or is clearly inadequate, the area may not be a reasonable alternative. It would be unreasonable, including from a human rights perspective, to expect a person to relocate to face economic destitution or existence below at least an adequate level of subsistence. At the other end of the spectrum, a simple lowering of living standards or worsening of economic status may not be sufficient to reject a proposed area as unreasonable. Conditions in the area must be that a relatively normal life can be led in the context of the country concerned. If, for instance, an individual would be without family links and unable to benefit from an informal social safety net, relocation may not be reasonable, unless the person would otherwise be able to sustain a relatively normal life at more than just a minimum subsistence level.

UNHCR: de bewijslast rust op de autoriteiten
Dit komt neer op de regel wie stelt, moet bewijzen. De UNHCR zegt hierover onder meer dat ‘on this basis, the decision-maker bears the burden of proof of establishing that an analysis of relocation is relevant in the particular case. If considered relevant, it is up to the party asserting this to identify the proposed area of relocation and provide evidence establishing that is a reasonable alternative for the individual concerned.’

Somalië en een binnenlands beschermingsalternatief
De voorwaarden waaronder een binnenlands beschermingsalternatief kan worden tegengeworpen, en zie in die zin ook artikel 8 van de Kwalificatierichtlijn, worden helder tot uitdrukking gebracht in de jurisprudentie van het EHRM, zoals bijvoorbeeld in het arrest van 11 januari 2007 in de zaak Salah Sheekh tegen Nederland[5]. In die zaak had de staatssecretaris aan een Somalische vreemdeling, die tot de kwetsbare minderheidsclan Ashraf behoort en uit het zuiden van Somalië afkomstig is, tegengeworpen dat hij zich kon vestigen in de toentertijd in Somalië relatief veilige gebieden Puntland of Somaliland. Het EHRM laat zich uit over zowel de toegang tot deze relatief veilige gebieden, de bescherming die hij als lid van de Ashraf clan kan krijgen en de mogelijkheid om zich aldaar te vestigen. Het EHRM betrekt daarbij het standpunt van de UNHCR dat persoonlijke bescherming afhankelijk is van bescherming door de eigen clan of verwantschap met een sterke (dominante) clan die haar zwakkere broeders en zusters beschermt (zie paragraaf 139 van het arrest).

Het EHRM overweegt in paragraaf 140 van het arrest, ‘that it is most unlikely that the applicant, who is a member of the Ashraf minority (…) and who hails from the south of Somalia, would be able to obtain protection from a clan in the “relatively safe” areas. According to the Government’s country report (ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken) of November 2004, individuals who do not originate from Somaliland or Puntland and who are unable to claim clan protection there almost invariable end up in miserable settlements for the internally displaced, with no real change of proper integration. They are said to have a marginal, isolated position in society, which renders them vulnerable, and more likely to be the victims of crime than the most. Indeed, the three most vulnerable groups in Somalia are said to be IDPs, minorities and returnees from exile. If expelled to the “relatively safe” areas, the applicant would fall into all three categories.’

Over de toegang tot de relatief veilige gebieden zegt het EHRM in paragraaf 142 “that the authorities of Somaliland have issued a decree – which, admittedly, has not been enforced to date – ordering all displaced persons not originally from Somaliland to leave the country, and that the Puntland authorities are said to have grown wary of non-Puntlanders coming to their territory and have made it clear that they would only admit to the territory they control those who are of the same clan or who were previously resident in the area (…).”

Met betrekking tot het veilig kunnen bereiken van de relatief veilige gebieden en de mogelijkheid zich daar te settelen, overweegt het EHRM in paragraaf 144 het volgende:
Bearing in mind that, according to information provided by the respondent Government, Somalis are free to enter and leave the country as the State Government may well succeed in removing the applicant to either Somaliland or Puntland (even though, having regard to a recent BBC report (…) this is not certain). However, this is by no means constitute a guarantee that the applicant will have succeeded in gaining admittance. In view of the position taken by the Puntland and particularly the Somaliland authorities, it seems to the Court rather unlikely that the applicant would be allowed to settle there. Consequently, there is a real change of this being removed, or of his having no alternative but to go to areas of the country which both the Government and UNHCR consider unsafe.”

Het EHRM komt tot de slotsom dat uitzetting van Salah Sheekh een schending van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zou betekenen.

Ook in het arrest van het EHRM van 28 juni 2011 in de zaak Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk[6] wordt stilgestaan bij de vraag of in Zuid- en Centraal Somalië een binnenlands vluchtalternatief aanwezig is, omdat het op dat moment voor de meeste vreemdelingen veel te onveilig was om terug te keren naar de hoofdstad Mogadishu.[7] Het EHRM komt daar ten tijde van het arrest tot de volgende conclusie in paragrafen 294 tot en met 296:
294. (…) In this regard, the Court accepts that there may be parts of southern and central Somalia where a returnee would not necessarily be at risk of Article 3 ill-treatment solely on account of the situation of general violence (see paragraph 270, above). However, in the context of Somalia, the Court considers that this could only apply if the applicant had close family connections in the area concerned, where he could effectively seek refuge. If he has no such connections, or if those connections are in an area which he could not safely reach, the Court considers that there is a likelihood that he would have to have recourse to either an IDP or refugee camp (see paragraph 266, above).
295.
If the returnee’s family connections are in a region which is under the control of al-Shabaab, or if it could not be accessed except through an al-Shabaab controlled area, the Court does not consider that he could relocate tot his region without being exposed to a risk of ill-treatment unless it could be demonstrated that he had recent experience of living in Somalia and could therefore avoid coming to the attention of al-Shabaab (see paragraph 276, above).
296. Where it is reasonably likely that a returnee would find himself in an IDP camp, such as those in the Afgooye Corridor, or in a refugee camp, such as de Dadaab camps in Kenya, the Court considers that there would be a real risk that he would be exposed to treatment in breach of Article 3 on account of the humanitarian conditions there (see paragraph 295, above).”

De vraag naar het veilig kunnen bereiken van het gebied, dat buiten Mogadishu gelegen is, en waar een vreemdeling familiebanden heeft, speelde dus een centrale rol in dit arrest. Daarbij diende ook rekening te worden gehouden met de persoonlijke situatie van de vreemdeling, in die zin dat moest worden aangetoond dat de vreemdeling niet de aandacht van de Al-Shabaab op zich zou vestigen omdat hij was verwesterd en om die reden niet zou voldoen aan de (strenge) regels die Al-Shabaab oplegt.
Verblijf in een kamp voor ontheemden of een vluchtelingenkamp was geen optie, omdat Somalische vreemdelingen daar, gelet op de humanitaire omstandigheden in die kampen, zouden worden blootgesteld aan een behandeling die in strijd is met artikel 3 van het EVRM.

Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2016/14
Niets zo veranderlijk als de veiligheidssituatie in de wereld. Inmiddels wordt Mogadishu beschouwd als relatief veilig en kan het in die zin als een binnenlands beschermingsalternatief gelden voor een aantal vreemdelingen die niet uit de Somalische hoofdstad afkomstig zijn. In Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 28 oktober 2016, WBV nummer 2016/14, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (WBV 2016/14)[8], staat dat onder voorwaarden een vlucht- of vestigingsalternatief kan worden tegengeworpen in een gebied waar Al-Shabaab niet aan de macht is.

Blijkens het WBV neemt de IND in ieder geval aan dat geen binnenlands beschermingsalternatief in Somalië aanwezig is voor:

  • vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor (seksuele) geweldpleging;
  • en vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor genitale verminking.

De IND neemt een binnenlands beschermingsalternatief aan als er sprake is van concrete aanknopingspunten op basis waarvan in individuele gevallen geconcludeerd kan worden dat de persoon zich buiten het gebied van herkomst kan vestigen. Bij de beoordeling van de geldende voorwaarden voor het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief uit artikel 3.37d VV 2000 dienen in de individuele zaak van de vreemdeling de volgende aanknopingspunten te worden betrokken:

  • eerder verblijf in dat gebied; en
  • de aanwezigheid van naaste familie.

Onder dezelfde voorwaarden kan een binnenlands beschermingsalternatief worden tegengeworpen aan:

  • vreemdelingen die afkomstig zijn uit gebieden waar Al-Shabaab aan de macht is;
  • vreemdelingen die bij terugkeer naar hun herkomstgebied waar Al-Shabaab niet aan de macht is, moeten reizen door gebieden waar Al-Shabaab aan de macht is.

Tevens neemt de IND in zijn algemeenheid binnenlands beschermingsalternatief aan, als de vreemdeling onder naar plaatselijke maatstaven gemeten redelijke omstandigheden minstens zes maanden voorafgaand aan zijn vertrek heeft verbleven in

  • Puntland (met uitzondering van Noord-Galkayo), in de periode vanaf 1991;
  • Somaliland, in de periode vanaf 1997;
  • Sool; of
  • Sanaag.

De IND neemt aan dat de vreemdeling zich in het desbetreffende gebied kan handhaven.

De UNHCR over Mogadishu als binnenlands vlucht- of vestigingsalternatief
Uit het rapport UNHCR Position on returns to Southern and Central Somalia (Update I) van 30 mei 2016[9] blijkt onder meer dat:

There are approximately 370.000 IDPs in Mogadishu. (…) Living conditions in IDP Settlement are reported to be deplorable and durable solutions are unattainable for most IDPs under current circumstances. IDPs are reported to face serious food insecurity, with many being above the emergency threshold for malnutrion; the situation is reportedly exacerbated by an ongoing drought. Individuals’ families and clans are reportedly their most support structures and a means of obtaining access to basic necessities, such as accommodation and food. However, the capacity of clans to provide such support has reportedly been overstretched, leaving many families and clan networks unable to respond to the needs of their displaced relatives. Members of minority clans often lack vital protection and suffer pervasive discrimination. The same applies to others who, being displaced, find themselves outside their normal social clan structures and unable to rely on the protection and support generally extended by such social networks. For instance, Somali ethnic Bantus, as well as some other minority clans, reportedly continue to be highly vulnerable to discrimination, severe poverty, exclusion and marginalization, and are reportedly disproportionately subjected to killings, torture, rape, kidnapping for ransom, forced recruitment, bonded labour as well as looting of land and property with impunity by militias and majority clan members (…)

For applicants for whom an AFA/IRA[10] in Mogadishu has been deemed relevant, the reasonableness of the proposed IFA/IRA must be assessed. In this regard UNHCR considers that particular attention must be given to the extent to which the applicant can expect to receive genuine support from his or her immediate family or clan in the context of the general weakening of traditional protection mechanisms; availability of basic infrastructures and access to shelter in the proposed area of relocation; and the presence of livelihood opportunities (onderstreping Stijn).

Where the proposed area of relocation is an urban area where the applicant has no access to pre-identified accommodation and livelihood options, and where he/she cannot be reasonable expected to fall back on meaningful support networks, the applicant will likely find himself or herself in a situation comparable to that of urban IDPs. Under these circumstances, to assess the reasonableness of the IFA/IRA, adjudicators need to take into account the scale of internal displacement in the area of prospective relocation and the living conditions of IDPs in the location, as well as the fact that many IDPs are exposed to various human rights abuses, including forced evacuations.

UNHCR verwijst verder in dit rapport onder meer naar het rapport van de Deense Immigratiedienst (DIS) getiteld Security and Human Rights Issues in S/C Somalia van april 2012. Dit rapport vermeldt onder meer: “If a person returned to an area where he does not have strong [clan] connections, protection would tend to be weaker than if he/she could rely on clan and community support and solidarity. People without clan affiliations in areas of return have a higher risk of experiencing protection problems (…) For Somalia in Mogadishu it is very difficult to survive without a support netwerk, and newcomers to the city, face a precarious existence in the capital. Often they are forced to settle in IDP settlements.
Eind 2016 speelde bij zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch een zaak van een Somalische vreemdeling die – net als Salah Sheekh – tot de bevolkingsroep Ashraf behoort. Toen hij anderhalf jaar oud was is hij met zijn ouders uit Mogadishu in Somalië vertrokken naar Saoedi-Arabië. In 2009 zijn de vreemdeling en zijn familie door de Saoedische autoriteiten uitgezet naar Somalië. Na aankomst in Somalië zijn zij in de wijk Karaan in Mogadishu gaan wonen. De vreemdeling voert aan dat hij in maart of april 2010 drie keer is benaderd door leden van Al Shabaab toen hij in zijn wijk met een aantal jongens aan het voetballen was. Zij wilden hem inlijven bij Al Shabaab. Hij heeft dit geweigerd. Op een dag liep hij na het voetballen naar huis toen er plotseling een auto op hem kwam afgereden. Deze auto heeft hem aangereden. Hij heeft een aantal maanden in het ziekenhuis verbleven. Zijn moeder heeft van omwonenden vernomen dat de auto die hem had aangereden een auto van Al Shabaab was. Eind 2010 is de vreemdeling met zijn familie uit vrees voor Al Shabaab naar Jemen gevlucht. Omdat er in Jemen ook werd gevochten en het daar ook niet veilig was, is eiser in februari 2014 naar Europa vertrokken.

De rechtbank is in de uitspraak van 16 december 2016[11] van oordeel dat de staatssecretaris de door de vreemdeling gestelde persoonlijk op hem gerichte negatieve aandacht van de zijde van Al Shabaab in 2010 niet ten onrechte ongeloofwaardig heeft geacht. De rechtbank is verder van oordeel dat de staatssecretaris het individuele asielrelaas van de vreemdeling, voor zover dat geloofwaardig is geacht, terecht onvoldoende zwaarwegend heeft bevonden. Daartoe overweegt de rechtbank dat uitsluitend de groepsgewijze pogingen om jongeren, waaronder de vreemdeling, te rekruteren, niet van zodanig gewicht zijn dat deze de vrees rechtvaardigen voor vervolging in de zin van het Vlv dan wel dat de vreemdeling een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM bij terugkeer (de vrees bij terugkeer wordt dus niet aannemelijk geacht).

Ten aanzien van het betoog van de vreemdeling, onder verwijzing naar het arrest Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk, dat verweerder heeft miskend dat hij in Mogadishu geen netwerk heeft, geen aanspraak kan maken op clanbescherming en derhalve terecht zal komen waar de situatie dusdanig is dat hij daar een reëel risico loopt op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank volgt de staatssecretaris niet in het ter zitting ingenomen standpunt dat de vreemdeling in Mogadishu over een netwerk beschikt omdat zijn zus in 2010, toen de vreemdeling naar Jemen vertrok, in Mogadishu is achtergebleven. De vreemdeling heeft immers tijdens zijn nader gehoor verklaard dat er sinds het vertrek naar Jemen geen contact is geweest met zijn zus, zodat hij niet weet of zij nog altijd in Mogadishu woonachtig is. Ter zitting heeft de vreemdeling toegelicht dat hij niet weet waar zijn zus woont en dat hij van zijn moeder heeft vernomen dat zijn zus tegen haar wil is uitgehuwelijkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van de verklaringen van de vreemdeling niet worden vastgesteld dat hij in Mogadishu over een netwerk beschikt.

Vervolgens citeert de rechtbank een aantal passages uit het door de vreemdeling aangehaalde rapport UNHCR Position on returns to Southern and Central Somalia van mei 2016. Die passages zijn voor een deel de passages zoals hiervoor weergegeven.
Gelet op die informatie is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zijn standpunt, dat de vreemdeling onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer vanwege het ontbreken van een netwerk in Mogadishu zal zijn aangewezen op de vestiging in een ontheemdenkamp, onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens de rechtbank blijkt uit de aangehaalde bronnen dat het voor Somaliërs in Mogadishu zonder netwerk zeer moeilijk is om te overleven en dat zij zich vaak noodgedwongen dienen te vestigen in een ontheemdenkamp. Dat de vreemdeling zich desondanks zonder netwerk zal weten te handhaven, zoals de staatssecretaris heeft betoogd, valt zonder nadere motivering niet in te zien, aldus de rechtbank. Het beroep wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.

De Bossche zaak ging weliswaar niet om het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief omdat de vreemdeling eerder in Mogadishu had verbleven, maar laat wel zien dat situatie voor sommige van die vreemdelingen in de ogen van de rechtbank vergelijkbaar kan zijn met die van vreemdelingen die niet eerder in Mogadishu hebben gewoond als zij in Mogadishu niet over een netwerk beschikken. Of de staatssecretaris tegen deze uitspraak in hoger beroep is gegaan, is mij niet bekend.

Afghanistan: Binnenlands beschermingsalternatief / sociaal netwerk
In het arrest van het EHRM van 13 oktober 2011 in de zaak van Husseini tegen Zweden[12] ging het om de vraag of de Zweedse autoriteiten aan de heer Husseini, die afkomstig was uit de Afghaanse provincie Ghazni een vestigingsalternatief konden tegenwerpen elders in Afghanistan, bijvoorbeeld in Kabul of Mazar-e-Sharif. Het EHRM geeft er blijk van kennis te hebben genomen van eerdergenoemde UNHCR Guidelines on International Protection No. 4: “Internal Flight or Relocation Alternative” Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees en UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs of Asylum Seekers from Afghanistan van 17 december 2010.

De UNHCR zegt in de richtlijnen van 17 december 2010 het volgende over een intern vluchtalternatief (IFA) of intern relocatie-alternatief (IRA) in Afghanistan:

Whether an IFA/IRA is “reasonable” must be determined on a case-by-case basis, taking fully into account the security, human rights and humanitarian environment in the prospective area of relocation at the time of the decision. To this effect, the following elements need to be taken into account: (I) the availability of traditional support mechanisms, such as relatives and friends able to host the displaced individuals; (ii) the availability of basic infrastructure and access to essential services, such as sanitation, health care and education ; (iii) ability to sustain themselves, including livelihood opportunities ; iv) the criminality rate and resultant insecurity, particular in urban areas ; as well as (v) the scale of displacement in the area of prospective relocation (…)

The traditional extended family and community structures of Afghan society continue to constitute the main protection and coping mechanism, particular in rural areas where infrastructure is not as developed. Afghans rely on these structures and links for their safety and economic survival, including access to accommodation and an adequate level of subsistence. Since the protection provided by families and tribes is limited to areas where family or community links exist, Afghans, particularly unaccompanied women and children, and women single head of households with no male protection, will not be able to lead a life without undue hardship in areas with no social support networks, including in urban centres. In certain circumstances, relocation to an area with a predominantly different ethnic/religious make-up may also not be possible due to latent or overt tensions between ethnic/religious groups.

In urban centres, the IDP (ontheemden) population and growing economic migration are putting increased pressure on labour markets and resources such as construction materials, land and potable water. Widespread unemployment and underemployment limit the ability of a large number of people to meet their basic needs (…).

In light of the foregoing, UNHCR generally considers IFA/IRA as a reasonable alternative where protection is available from the individual’s own extended family, community or tribe in the area of intended relocation. Single males and nuclear family (kerngezin) units may, in certain circumstances, subsist without family and community support in urban and semi-urban areas with established infrastructure and under effective government control. A case-by-case analysis will, nevertheless, be necessary given the breakdown in the traditional social fabric of the country caused by decades of war, massive refugee flows, and growing internal migration to urban areas.

Het EHRM oordeelt met inachtneming van het vorenstaande in de zaak Husseini dat er voor hem een binnenlands vestigingsalternatief voorhanden is in Afghanistan. Het EHRM is bovendien niet overtuigd van de stelling van Husseini dat hij wordt blootgesteld aan een reëel risico op een benadeling of bestraffing waar hij zich ook zou vestigen in Afghanistan.

Sociaal netwerk
Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2016[13] komt naar voren dat de vraag of de vreemdeling over een sociaal netwerk beschikt alleen een rol speelt als wordt geconcludeerd dat de vreemdeling voor internationale bescherming in aanmerking komt en bezien wordt of hij/zij een vlucht- of vestigingsalternatief heeft.

Wanneer een vreemdeling een beschermingsalternatief wordt tegengeworpen, dan speelt het hebben van een sociaal netwerk (nagenoeg) geen rol als het een vreemdeling betreft die vanwege individuele factoren geacht kan worden zichzelf staande te houden, bijvoorbeeld omdat hij volwassen is, een man is, gezond is, een opleiding heeft genoten en/of gebleken is dat hij al eerder voor zichzelf heeft weten te zorgen. Dit kan worden afgeleid uit het arrest van 13 oktober 2011 en de richtlijn van de UNHCR van 17 december 2010.
De staatssecretaris zegt evenwel in zijn brief van 16 juni 2014 aan de Voorziter van de Tweede Kamer dat het in de Afghaanse hoofdstad Kabul nagenoeg onmogelijk is een bestaan op te bouwen voor iemand zonder sociaal netwerk. Geldt dit ook voor gezonde, volwassen mannen, staatssecretaris?

Kabul als Vlucht- of Vestigingsalternatief
De staatssecretaris ging in zijn brief van 16 juni 2014 (kenmerk 527827) in op de beoordeling van het vlucht- en vestigingsalternatief in Afghanistan en Irak.[14]

Over Afghanistan merkte de staatssecretaris op dat ingevolge het landgebonden beleid zal worden gekeken of de vreemdeling, die gevaar loopt in Afghanistan, zich aan het gevaar kan onttrekken door zich in Kabul te vestigen. Dit betreft een individuele beoordeling. Bij die beoordeling wordt door de IND niet alleen gekeken of iemand geen gevaar loopt in Kabul, maar ook of van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij in dat deel van het land blijft. De IND beoordeelt of de levensomstandigheden voor de individuele vreemdeling in Kabul niet zodanig slecht zijn dat dit kan leiden tot een humanitaire noodsituatie.

Volgens de staatssecretaris kan een vlucht- en vestigingsalternatief door de IND worden tegengeworpen als uit het individuele asielrelaas en de achtergrond van de asielzoeker blijkt dat hij zich in Kabul staande kan houden. Een belangrijk aspect bij deze beoordeling is de omstandigheid of de vreemdeling een sociaal netwerk heeft in Kabul. Uit de beschikbare informatie blijkt immers dat het vrijwel onmogelijk is in Kabul een bestaan op te bouwen indien men daar geen sociaal netwerk heeft. De IND biedt de vreemdeling de gelegenheid om nader te verklaren over zijn sociale netwerk in Kabul. Omstandigheden waaruit zou kunnen blijken dat het sociale netwerk in zijn individuele situatie onvoldoende de gevraagde ondersteuning kan bieden, worden door de IND bij de beoordeling betrokken.[15]

De staatssecretaris heeft voor vijf groepen met een kwetsbare positie op voorhand bepaald dat het niet realistisch is dat zij een vestigingsalternatief hebben in Kabul. Het gaat om vreemdelingen die behoren tot een groep die in Kabul een etnische of religieuze minderheid is, LHBT’s, alleenstaande vrouwen, minderjarigen en vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor geweldpleging.[16]

In dit verband is het aardig om te wijzen op de Bossche uitspraak van 28 oktober 2016[17], waarin de rechtbank van oordeel is dat de staatssecretaris in die zaak onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling niet kan worden aangemerkt als alleenstaande vrouw. Daartoe overweegt de rechtbank dat de staatssecretaris op grond van zijn beleid, neergelegd in hoofdstuk C7/2 van de Vreemdelingencirculaire 2000, een Afghaanse vrouw als alleenstaand aanmerkt wanneer zij in Afghanistan geen echtgenoot (meer) heeft met wie zij kan samenwonen en zij bij terugkeer ook niet terug kan naar haar ouderlijk huis omdat de gezinsband als verbroken moet worden aangemerkt. De gezinsband wordt in ieder geval als verbroken aangemerkt als de Afghaanse vrouw zelfstandig is gaan wonen.

Desgevraagd had de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat hij in het geval van de vreemdeling de gezinsband niet als verbroken beschouwt nu het asielrelaas ongeloofwaardig wordt geacht en de staatssecretaris niet weet of de vreemdeling zelfstandig heeft gewoond. De rechtbank kan dit standpunt niet rijmen met de overweging in het bestreden besluit dat de vreemdeling in Afghanistan niet als alleenstaande vrouw kan worden beschouwd omdat zij in Iran heeft gestudeerd en gewerkt en hierdoor niet aannemelijk wordt geacht dat voor de vreemdeling dezelfde problemen gelden als in het algemeen voor vrouwen in Afghanistan. Dat de staatssecretaris uitgaat van een langdurig legaal verblijf in Iran, blijkt naar het oordeel van de rechtbank eveneens uit het voornemen. Gelet hierop vermag de rechtbank zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet in te zien waarom het landgebonden beleid niet op de vreemdeling van toepassing is.

De UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs of Asylum Seekers from Afghanistan van 19 april 2016[18]
De UNHCR is van mening dat bij een onderzoek naar een binnenlands beschermingsalternatief in de Afghaanse situatie met het volgende rekening dient te worden gehouden:

(i) The volatility and fluidity of the armed conflict in Afghanistan in terms of the difficulty of identifying potential areas of relocation that are durable safe; and
(ii)
The concrete prospects of safely accessing the proposed area of relocation, taking into account the risk associated with the widespread use of IEDS (improvised explosion devices) and landmines throughout the country, attacks and fighting taking place on roads, and restrictions on civilians’ freedom of movement imposed by AGEs (Anti-Government Elements).

Where the applicant has a well-founded fear of persecution at the hands of the State or its agents, there is a presumption that consideration of an IFA/IRA is not relevant for areas under the control of the State. In light of the available information about serious and widespread human rights abuses by AGEs in areas under their affective control, as well as the inability of the State to provide protection against such abuses in these areas, UNHCR considers that an IFA/IRA is not available in areas of the country that are under the effective control of AGEs, with the possible exception of applicants with previously-established links with the AGE leadership in de proposed area of relocation.

UNHCR considers that no IFA/IRA is available in areas affected by active conflict, regardless of the actor of the persecution.

Whether an IFA/IRA is reasonable must be determined on a case-by-case basis, taking fully into account the security, human rights and humanitarian environment in the prospective area of relocation at the time of the decision. In particular, the poor living conditions and precarious human rights situation of Afghans who are currently internally displaced in Afghanistan are relevant considerations that need to be taken into account in assessing the reasonableness of a proposed internal flight or relocation alternative. UNHCR considers an IFA/IRA as reasonable only where the individual has access to a traditional support network of members of his or her (extended) family or members of his or her larger ethnic community in the area of prospective relocation, who have been assessed to be willing and able to provide genuine support to the applicant in practice.

Where the applicant has a well-founded fear of persecution at the hands of a non-State agent, the ability of the agent to pursue the applicant to the area of proposed relocation needs to be assessed, as well as the ability of the State to provide protection in that area. Where the agent of persecution is an AGE, evidence about AGE’s capacity to carry out attacks outside the areas under their effective control needs to be taken into account.

Dat laatste roept de vraag op de Taliban moet worden gezien als een verzameling van groeperingen die enkel lokaal opereren of als een landelijk opererende organisatie die in staat is om ook mensen die naar Kabul zijn gegaan, daar te vervolgen.
In de Bossche uitspraak van 12 augustus 2016[19] ging het om een vreemdeling die afkomstig is uit de Afghaanse provincie Nangarhar. Diens broer was begin 2014 door de Taliban meegenomen door de Taliban omdat zij erachter waren gekomen dat hij voor de Amerikanen werkte. Na de ontvoering heeft de vreemdeling niets meer van zijn broer vernomen. De vreemdeling ging anderhalf jaar later naar Kabul om daar het toelatingsexamen te doen voor de universitaire opleiding. Twee dagen na zijn aankomst in Kabul werd hij gebeld door zijn vader, die liet weten dat de Taliban was langsgekomen omdat ze zijn zoon (de vreemdeling) verdachten van het tolken voor de Amerikanen. De vreemdeling heeft daarop zijn vader ontmoet in Jalalabad. Hij zag dat zijn vader was mishandeld door de Taliban. Op advies van zijn vader verliet hij Afghanistan.

De staatssecretaris stelde zich op het standpunt dat uit de verklaringen van de vreemdeling blijkt dat zijn problemen lokaal van aard waren. Volgens de staatssecretaris kon daarom in alle redelijkheid van de vreemdeling worden verlangd dat hij zich (tijdelijk) elders zou vestigen in zijn land van herkomst teneinde zich aan eventuele dreigende of zich voordoende moeilijkheden te onttrekken. In de optiek van de staatssecretaris zou de vreemdeling zich aan de gestelde problemen kunnen onttrekken door zich in Kabul te vestigen. Daarbij achtte de staatssecretaris met name van belang dat in het ambtsbericht van 15 september 2014 wordt vermeld dat de stad Kabul relatief veilig en beschermd is ten opzichte van de andere gebieden in Afghanistan en de vreemdeling, die in Kabul een toelatingsexamen had gedaan om daar te gaan studeren, in Kabul nooit persoonlijke problemen van welke zijde dan ook (met inbegrip van de Taliban) had ondervonden. Ter zitting had de staatssecretaris nog aangeven dat hij zich op het standpunt stelt dat de vreemdeling een vlucht- of vestigingsalternatief in Kabul heeft, omdat niet aannemelijk is dat hij in Kabul heeft te vrezen voor problemen met de Taliban.

De vreemdeling voerde aan dat hij ook in Kabul niet veilig zal zijn voor de Taliban. Daartoe had hij een schrijven met bijlagen overgelegd van VluchtelingenWerk van 20 juli 2016 over het onderwerp Taliban en Kabul. Daarin werd aan de hand van verschillende (objectieve) bronnen geschetst dat de Taliban geen lokale groepering is, maar opereert in het hele land, en dus ook in Kabul. Geschetst wordt dat de Taliban een indrukwekkend inlichtingennetwerk heeft op verschillende niveaus. Voorts wordt beschreven dat de veiligheidssituatie in Kabul in de periode daarvoor is verslechterd. Sinds begin 2016 is er een toename van aanvallen in de stedelijke gebieden, waaronder Kabul.

De rechtbank oordeelt in haar uitspraak van 12 augustus 2016 dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling in Kabul, alleen al door daar te verblijven, niet te vrezen heeft voor problemen met de Taliban. Zij overweegt dat de bewijslast voor het aanwezig achten van een vlucht- of vestigingsalternatief bij de staatssecretaris ligt. De rechtbank volgt niet het standpunt van de staatssecretaris dat uit de verklaringen van de vreemdeling volgt dat de problemen met de Taliban enkel lokaal van aard zijn. Volgens de rechtbank volgt uit de verklaringen van de vreemdeling, die door de staatssecretaris geloofwaardig zijn geacht, juist dat zijn vertrek naar Kabul aanleiding is geweest voor zijn persoonlijke problemen met de Taliban. Kort na zijn vertrek naar Kabul heeft de Taliban zijn vader benaderd en aangegeven op zoek te zijn naar de vreemdeling, omdat deze ervan wordt verdacht als tolk te werken voor de Amerikanen. Dat de Taliban op de hoogte was van het vertrek van de vreemdeling naar Kabul blijkt uit de geloofwaardig geachte verklaring van de vreemdeling dat de Taliban zijn vader verweet dat hij zijn zoon naar Kabul had gestuurd om als tolk voor de Amerikanen te werken. Dat volgens de staatsecretaris niet aannemelijk is dat de Taliban in Kabul naar de vreemdeling op zoek was, omdat de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Kabul geen problemen heeft ondervonden van de Taliban en de Taliban later nog twee keer bij de ouders van de vreemdeling is geweest en naar hem heeft gevraagd, volgt de rechtbank niet. De vreemdeling heeft immers slechts een paar dagen in Kabul verbleven en heeft daarna Afghanistan verlaten. Volgens de rechtbank geeft het bestreden besluit er geen blijk van dat de staatssecretaris rekening heeft gehouden met het korte tijdsbestek waarin de vreemdeling in Kabul heeft verbleven, terwijl dat een verklaring zou kunnen zijn voor het feit dat hij daar toen geen problemen heeft ondervonden. De rechtbank acht het standpunt van de staatssecretaris dat ook uit de bezoeken van de Taliban aan de ouderlijke woning blijkt dat men de vreemdeling niet (actief) in Kabul zocht, eveneens onvoldoende gemotiveerd, omdat het een het ander niet uitsluit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de ouders van de vreemdeling nog twee keer door de Taliban zijn benaderd om diens verblijfplaats te achterhalen nadat de vreemdeling Afghanistan al had verlaten, hetgeen er evenzeer op kan duiden dat de Taliban hem in Kabul niet kon traceren.

De rechtbank acht verder van belang dat in het ambtsbericht van september 2014 staat vermeld dat in de lijst met doelwitten die de Taliban aan het begin van het vechtseizoen in 2014 afkondigde onder meer de buitenlandse troepen (militaire bases van de VS, buitenlandse ambassades en konvooien van voertuigen) en alle Afghanen die voor hen werken, zoals onder meer Afghaanse tolken, stonden. Daarbij acht de rechtbank voorts van belang dat de broer van de vreemdeling eerder door de Taliban is ontvoerd omdat hij voor de Amerikanen werkte. Het gezin van de vreemdeling was derhalve bekend bij de Taliban en al eerder doelwit van hen.
De rechtbank overweegt verder dat uit de overgelegde informatie van VluchtelingenWerk kan worden afgeleid dat de Taliban geen lokale groepering is maar in het hele land, waaronder Kabul, opereert en een zeer goed inlichtingennetwerk heeft. Bovendien wordt de stelling van de vreemdeling dat er sinds het begin van 2016 meer aanvallen van de Taliban in Kabul plaatsvonden ten opzichte van de periode genoemd in het ambtsbericht van september 2014 bevestigd door de informatie van VluchtelingenWerk. Ook uit het EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan-Security Situation van januari 2016 blijkt deze verslechterde veiligheidssituatie in Kabul. Gelet hierop heeft de staatssecretaris voor wat betreft de veiligheidssituatie in Kabul niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het ambtsbericht van september 2014, mede gelet op de door artikel 3.37d, tweede lid, van het VV 2000 gestelde eisen (nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen). Ook de stelling van de staatssecretaris ter zitting dat uit het rapport van EASO blijkt dat de situatie niet zodanig is verslechterd dat daaruit afgeleid moet worden dat de Taliban meer invloed en macht in Kabul heeft gekregen, acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.[20]

Over de vraag hoever de invloedssfeer van de Taliban kan reiken, is verder nog de volgende informatie relevant.

In de UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the international protection needs of Aghan asylum-seekers van 31 januari 2007 staat het volgend vermeld:

In the context of Afghanistan, UNHCR considers that an internal flight or relocation alternative for those fleeing persecution or general violence is generally not available. Local commanders and armed groups are often able to extend their influence beyond local areas due to links to more powerful actors, including at the central level. Due to limited capacity and on-going conflict, State authorities are largely unable to provide effective protection from non-State actors (…).

Verder wordt in de UNHCR Eligibility Guidelines van 17 december 2010 onder meer het volgende gezegd:

Given the wide geographic reach of some armed anti-government groups, a viable internal relocation alternative may not be available to individuals at risk of being targeted by such groups. It is particular important to note that the operational capacity of the Taliban (including the Haqqani network), the Hezb-e-Eslami (Gulbuddin) and other armed groups in the southern, south-eastern and eastern regions is not only evidenced by high-profile attacks, such as (complex) suicide bombings, but also through more permanent infiltration in some neighbourhoods and the regular distribution of threatening “night letters”.[21]

Uit de Operational Guidance Note van het UK Home Office van juni 2013 blijkt dat de Deense Immigratiedienst in haar rapport van mei 2012 tot de volgende bevindingen kwam:

There are places in Afghanistan where Afghan National Police (ANP) is functioning well in terms of providing security, especially in Kabul and other big cities like Herat, Mazar-i-Sharif and Faizabad (…). UNHCR commented that in general Kabul could be an option for safety, but to what extent the city could be a safe place for a person fleeing a conflict depends on the profile of the person and the nature of the conflict the person has fled from (…). An international organization stated that if someone is fleeing a conflict in his or her area of origin, it depends on the seriousness of the conflict whether he or she will be traced down in Kabul. Afghanistan is a tribal society with close family networks, which means that if you really want to find someone, you will be able to trace him/her down. Concerning the possibility of tracking down someone in Kabul, an independent policy research organization in Kabul stated that Kabul is a big city and people do not even know their neighbours anymore. There are newcomers every day and people move around and stay in rented accommodation, however, that it is not difficult for the government to find people in Kabul if they are in search of a particular person.

Irak: Bagdad als binnenlands beschermingsalternatief
In mei 2016 bracht de UNHCR een rapport uit waarin werd stilgestaan bij het tegenwerpen van een vlucht- of vestigingsalternatief in Bagdad aan soennieten.[22]

In het rapport komt allereerst de “Relevance analysis” aan bod. De UNHCR zegt hierover het volgende.
In the case of Baghdad application of the ‘relevance test’ would require consideration of the following elements:

a) Is Baghdad practically, safely, and legally accessible to the individual?
b) Would the individual be exposed to a risk of persecution or other serious harm in Baghdad?
c)
Is protection from State authorities available?

De toegang to Bagdad
Access to Baghdad through Baghdad International Airport is reported to be possible for Iraqis irrespective of their area of origin, provided they hold the necessary documentation. To that end, Iraqi embassies abroad can issue temporary one-way travel documents (laissez-passer) to Iraqi nationals seeking to return to Iraq. At the time of writing, UNHCR does not have access to returnees at the airport and does not monitor returns from abroad.

Travel by air to and from Baghdad International Airport (BIAP) is generally safe. However, on 26 January 2015, a commercial aircraft was reportedly stuck by gunfire while attempting to land in Baghdad, which led to several airlines temporarily suspending flights in and out of Baghdad. There are also reports of infrequent mortar/rocket attacks on or near BIAP. Camp Liberty (Camp Hurriya), located in close vicinity of BIAP’s security perimeter, has been the scene of repeated rocket attacks over the last year. As the airport sits on the western edge of Baghdad and borders Al-Anbar governorate, an area contested by ISIS late 2013, fighting and hit-and-run attacks have repeatedly been reported in close proximity to the airport.

Fatal attacks on military and civilian vehicles are also reported to occur on the road between Baghdad and BIAP, and there is a risk of carjacking and robbery. For security reasons, routes in and out Baghdad can become blocked at short or no notice (…).

De Bossche rechtbank oordeelde in de uitspraak van 9 augustus 2016[23] in een zaak van een Iraakse vreemdeling, die onder meer had verwezen naar het rapport van de UNHCR van 3 mei 2016, dat op grond van die informatie onduidelijkheid bestaat over de vraag of de vreemdeling Bagdad daadwerkelijk en op een veilige wijze zal kunnen bereiken.

De Afdeling heeft deze uitspraak evenwel onder verwijzing naar haar uitspraak van 21 november 2016 vernietigd bij uitspraak van 23 december 2016[24]. In laatstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat de staatsecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Iraakse burgers vanuit het buitenland met het vliegtuig naar Bagdad kunnen terugkeren en toegang tot de stad hebben, zonder dat daarvoor onoverkomelijke eisen gelden. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris zich onder verwijzing naar het rapport van de UNHCR van 3 mei 2016 terecht op het standpunt gesteld dat Iraakse burgers vanuit het buitenland reeds met een laissez-passer via Bagdad International Airport naar Irak kunnen terugkeren en via het vliegveld toegang tot de stad hebben. Over het betoog van de vreemdeling dat er toegangseisen gelden, zoals het beschikken over een sponsor in de stad, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover voor langdurig verblijf administratieve handelingen zijn vereist, dit geen onoverkomelijke eisen zijn, aldus de Afdeling in de uitspraak van 21 november 2016.[25]

Is bescherming door de autoriteiten beschikbaar?
De UNHCR zegt dienaangaande het volgende:
According to reports, both state and non-state actors commit human rights violations/abuses with impunity, Iraqi authorities have limited capacity to enforce law and order and to investigate human rights abuses. Within the police, corruption is reported to be endemic, as are the abuse of power and extortion. Moreover, police officers reportedly remain a main target for ISIS. The judiciary reportedly lacks capacity, and is prone to nepotism, political interference and corruption. The independence of the judiciary is reportedly further undermined by frequent threats, intimidation and attacks against judges, lawyers and their family members. Those defending alleged terrorism suspects are reported to be at particular risk. The criminal justice system is reported to be weak and fails to meet international and domestic legal obligations in relation to arrest and detention as well as due process and fair trial standards. According to reports, most allegations of torture and ill-treatment in detention are not adequately investigated, or fail to result in prosecutions (…).

Lopen individuen risico op vervolging of ernstige schade in Bagdad?
De UNHCR zegt hierover – kort gezegd – het volgende en maakt daarbij een onderscheid tussen soennieten die afkomstig zijn uit Bagdad en daar wonen en soennieten die niet afkomstig zijn uit die stad maar daarnaar toe willen vluchten en/of daar als ontheemden verblijven.

a) Situation for Sunni Arabs in Baghdad.
According to reports, Iraqi Security Forces (ISF) and associated forces involved in fighting ISIS regularly target civilians on suspicion of their affiliation with or support for ISIS. While, as a general rule, criminal action against a person reasonably suspected of terrorism would be legitimate if in line with relevant legislation and the due process of law, in Iraq, observers note that civilians are frequently targeted on the basis of discriminatory and broad criteria, namely the person’s perceived political opinion, religious background and/or place of origin; most arrests under the Anti-Terrorism Law of 2005 reportedly concern Sunni Arabs, predominantly men, but also women and children, on mere suspicions of supporting or sympathizing with anti-government armed groups such as ISIS. Under the Anti-Terrorism Law arrests can be conducted without a warrant. Reports find that terrorism suspects are often held in prolonged pre-trial detention, and without access to a lawyer or their families. Detention conditions are reported to be particular harsh for detainees held under the Anti-Terrorism Law (…).

(….)

Since their establishment, the PMU (the Popular Mobilization Units, een overkoepelende organisatie van sjiitische milities; Stijn) have reportedly been involved in numerous battles against ISIS across various fronts, both alongside ISF and independently. Elements of the PMU reportedly target Sunni Arab civilians, specifically men, for adduction, torture, extra-judicial execution, forced evacuation (gedwongen vertrek; Stijn) and looting (plundering; Stijn) and destruction of property, in what appear to be reprisal acts for the latter perceived support for ISIS. PMU leaders have acknowledged that abuses occur, but say that these acts are committed by individuals and do not constitute a policy. Militia members involved in abuses have reportedly not been held accountable in the vast majority of cases.

In Baghdad, Shi’ite militias reportedly man checkpoints alongside ISF, patrol streets in unmarked vehicles, and conduct house raids. Members of Shi’ite militias reportedly use checkpoints to threaten and disappear Sunnis. Sunni Arabs reportedly choose to pose as Shi’ites in order to avoid problems at checkpoints, e.g. changing their names (which indicate a sectarian affiliation), using forged ID cards, or memorizing relevant texts of the Qur’an.

According to reports, there has been a renewed surge in targeted violence against Sunni Arabs in Baghdad since 2014, with Sunni Arabs exposed to death threats and forced expulsion, abduction/disappearances, and extra-judicial executions. Since 2014, there has reportedly been a renewed increase in bodies discovered, mostly from Sunni Arab men, who are found blindfolded, handcuffed and apparently executed on a daily basis, mostly in Baghdad. According to reports, the mode of killing and the geographic location where the bodies are found often correspond with known patterns of Shi’ite killing for sectarian or political motivations. Families of those abducted or killed are reportedly often apprehensive about reporting abduction or killing to the police, or checking the morgue, as they fear being subjected to reprisals.’’

b) Situation of Sunni Arab IDPs in Baghdad
Since 2014, access to Baghdad has proven difficult for internally displaced persons (IDPs), depending on their profile and area of origin, and authorities have implemented shifting policies regarding entry to the governorate. The main entry point for IDPs form Al-Anbar, the checkpoint on Bzeibiz Bridge, located 80 kilometres southeast of Ramadi on the border between Al-Anbar and Baghdad governorates, has reportedly been fully or partially shut over various periods. IDPs without valid civil documentation often face difficulties to pass checkpoints. Between April and December 2015, IDPs displaced from areas under ISIS control required a sponsor to enter Baghdad, with the exception of those with medical conditions. Due to access restrictions, IDPs fleeing from within Al-Anbar governorate have reportedly become stranded for days at the Al-Anbar side of the Bzeibiz bridge in difficult conditions, and/or have been forced to relocate to relatively safer areas within Al-Anbar governorate, or to return to a conflict zone. Furthermore, alternative routes into Baghdad, e.g. through Kerbale, Babel or Wassit governorates have also largely been blocked for IDPs. Since early December 2015, the sponsorship requirement has intermittently been halted and reinstated, depending on the security conditions; however, since the end of February 2016, the sponsorship requirement has been entirely put on hold, meaning that, with the exception of medical cases, Baghdad is no longer accessible for IDPs from conflict areas, even if they have a sponsor.
Incidents of arrests and detention of IDPs seeking access to safety have also been reported. Reports speak of large numbers of IDP men and boys arrested and detained, for suspected ISIS affiliation, by PMU at Al-Razazah checkpoint leading to Ameriyat and toward Bzeibiz Bridge. Since May 2015, the UN Assistance Mission for Iraq (UNAMI) has reportedly received a number of reports of Sunni Arabs abducted by Shi’ite militias at Bzeibiz Bridge and other locations in Al-Anbar governorate. While some were reportedly freed after payment of ransom, others were either killed or remain missing.

(…)

Within Baghdad, IDPs could, in principle, freely choose the area in which they wish to settle. However, as a result of the sectarian segregation within Baghdad, which followed the large-scale sectarian violence of 2006/07, many areas where one sect is in the majority are reportedly not accessible for members of the other sect, or only at the risk of serious security incidents. At the checkpoints within the city, the ISF/Shi’ite militias reportedly ask people for their national ID card, which often gives an indication of the individual’s religious (Sunni/Shi’ite) affiliation based on the person’s first name, family or tribal name and area of origin. Therefore, Sunni Arabs generally remain in Sunni-dominated neighbourhoods. Incidents of IDPs being stopped at checkpoints inside the city and interrogated by the ISF have been reported. Some IDPs were reportedly asked for a second sponsor at checkpoints inside Baghdad, or in the areas where they intended to reside. As a result, some IDPs limit their movements to their initial sponsor’s area of residence, which may impact on their ability to join family members, and/or to access services or employment.

The high number of (largely Sunni Arab) IDPs in Baghdad has reportedly led to growing resentment, fear and suspicion vis-à-vis these IDPs, who are regularly suspected of being affiliated or sympathizing with ISIS. On 21 April 2015, Hakim Al-Zamili, the head of the Defence and Security Committee in the Council of Representatives (CoR) and senior figure Sadrist Trend, stated that ISIS was infiltrating Baghdad by sending fighters disguised as IDPs. And in May 2015, political and security officials in Baghdad reportedly asserted that there was a correlation between the influx of IDPs from Al-Anbar and the increase in the number of car bombs explosions in the city (…).

(…) According to report, Sunni IDPs have also been pressured to move out of Shi’ite and Sunni-Shi’ite mixed neighbourhoods. For fear of reprisals, some are reported to pose as Shi’ites in order to be able to reside in Shi’ite neighbourhoods. Others reportedly attempt to change their accents in order not to reveal their area of origin. In some instances, male IDPs from Al-Anbar reportedly had their ID cards confiscated by ISF, while others faced pressure to join pro-government troops to fight against ISIS in Al-Anbar. As a result of harassment and fear, a number of Sunni Arab IDPs reportedly returned to their area of origin despite safety and security concerns, or, if and when feasible, relocated to other parts of the country.”

De UNHCR over de veiligheidsituatie in Bagdad (the reasonableness analysis)
“In spite of strict security measures within and around Baghdad, the governorate witnesses regular attacks with car bombs, suicide operations, mortars and hit-and-run attacks. Among the reported targets of such attacks are government buildings and checkpoints, members of ISF and associated forces, as well as Shi’te civilians. However, mass attack affect civilians of all backgrounds given that there is hardly any area of Baghdad that has not evidenced this type of violence. While mass causality attacks do not occur every day, Baghdad witnesses a sustained level of daily bombings, including in the most secured parts of the city (…).

(…)

The capital Baghdad and surrounding governorate remain a main focus of ISIS attacks. (…) According to available data, the types of security incidents have changed over the course of the last two years. In 2014, Baghdad reportedly saw daily car bombs and suicide attacks. While these types of attacks have dropped to some extend in 2015, the numbers of IED attacks and under-vehicle bombings (UVIED) have increased significantly, as has the number of unidentified bodies that are found on a daily basis. Observers expect that as ISIS loses territory, the group will increasingly turn to launching attacks in the capital Baghdad.

(…)

Based on statistics provided by UNAMI, Baghdad governorate was consistently the worst affected governorate in terms of casualty figures every month in 2014, 2015 and into 2016. While UNAMI’s figures indicate a country-wide drop in casualty figures between 2014 and 2015, figures for Baghdad have remained at the same elevated level. UNAMI recorded a total of 3,228 civilian casualties (835 killed, 2,393 wounded) in Baghdad in the first quarter of 2016 (…).

(…)

Whether an applicant would be able to rely on (extended) family members or other informal safety net in the proposed area of relocation needs to be assessed in each individual case. In relation to a proposed IFA in Baghdad, the prevailing humanitarian crisis and wider economic constraints affecting large segments of the population are relevant factors to be taken into account when assessing whether members of the applicant’s extended family or wider community are willing and able to provide genuine support to the applicant in practice. Where family members are themselves in a situation of internal displacement in Baghdad, it needs to be considered that most IDPs are faced with precarious living conditions and limited or no access to livelihood opportunities (…)

The large majority of IDPs in Baghdad are reported to live in rented houses or with host families. In Baghdad, pressure on the existing housing market is particularly high, and rents have increased in light of heightened demand, especially in the Karkh district, which hosts the majority of IDPs in Baghdad. IDPs are reported to be forced to move between districts and shelters in search of cheaper housing. Furthermore, available housing often does not provide adequate living conditions, as many are unfurnished, dilapidated (vervallen) and overcrowded. Many IDPs are reported to be unemployed, and, as a result, face difficulties to pay increasing rents.

As of March 2016, over 36,800 IDPs are recorded to be living in critical shelter arrangements in Baghdad such as informal settlements, religious buildings, schools and unfinished or abandoned buildings. Those living in critical shelter arrangements are often deprived of access to adequate water, electricity and sanitation and are at risk of evacuation. Baghdad has reportedly seen an increase in “shanty towns” (sloppenwijken; Stijn) since 2014 due to the arrival of large numbers of IDPs.

A smaller number, over 17,000 IDPs, is residing in camps, which have usually grown from spontaneous settlements. These camps reportedly mostly consist of tended accommodation shared by several families and a limited number of poorly maintained communal latrines and showers.

(…)

Local authorities and communities in areas of displacement are reportedly overstretched and services that were already under-performing prior to recent conflict, have further deteriorated, including access to potable water, sanitation, disposal of solid waste, education, and health care. IDPs, who are likely to be cut off from their usual source of income and traditional social and other support networks, are particularly affected by the high living costs and weak service provision.

Beyond concerns in relation to capacity, IDPs were also reported to avoid registering with local authorities in Baghdad and accessing employment and services such as health care and education for safety concerns.

Loss of civil documentation remains another concern for IDPs across Iraq. Without civil documentation, and particularly without civil ID card, IDPs cannot access basis rights, services or employment, face restrictions on their freedom of movement and may be at risk of arrest and detention. Limited financial resources and lack of official documents reportedly hamper IDPs access to health services. The influx of IDP children is reported to overburden the education system, resulting in severe overcrowding. IDP children lacking official documents may be unable to enrol into schools.

(…)

Unemployment among IDPs in Baghdad is reportedly high and the majority does not have a regular income. Access to work was identified as a first priority need by 48 per cent of IDPs in Baghdad, according to the International Organization for Migration (IOM). The vast majority of IDPs in Baghdad are in need of humanitarian assistance (…).”

De positie van soennieten in de stad Bagdad, de Afdelingsuitspraken van 21 november 2016[26]
In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3084 gaat het om een Iraakse vreemdeling die soenniet is en geboren en getogen is in Baquba in de provincie Diyala en daarnaar niet kan terugkeren omdat de staatssecretaris deze provincie heeft aangemerkt als een gebied dat zich in de uitzonderlijke situatie, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000, bevindt.

De staatssecretaris is van mening dat de vreemdeling zich in Bagdad-stad kan vestigen, waar hij eerder heeft verbleven van 2007 tot 2012. Weliswaar bestaat in Bagdad-stad geweld jegens soennieten, maar volgens de staatsecretaris betreft dit incidenten en geen systematische vervolging. Daarbij is voor de staatssecretaris van belang dat de stad nog altijd een grote soennitische gemeenschap herbergt en dat volgens hem ook uit de door de vreemdeling overgelegde stukken blijkt dat jegens hen sprake is van gericht geweld dat meer crimineel gemotiveerd lijkt te zijn. De grootste aantallen slachtoffers in Bagdad-stad vallen onder de sjiitische bevolking, die te lijden heeft van aanslagen van Islamitische Staat en Irak en al-Sham/Islamitische Staat (ISIS). Onder verwijzing naar, onder meer, het rapport Country Information and Guidance – Iraq: Schunnig (Arab) Muslims van augustus 2016 van het Britse Home Office, heeft de staatssecretaris voorts toegelicht dat de Iraakse autoriteiten moeite doen om met een verzoeningsprogramma de verhoudingen tussen de sjiitische en soennitische bevolking te verbeteren en dat door de vorming van een ‘National Guard’ de invloed van sjiitische milities wordt teruggedrongen.

De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, zittingsplaats Zwolle, in haar uitspraak van 3 mei 2016 in zaak nr. AWB 16/7076, terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling geen reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De staatssecretaris heeft aannemelijk gemaakt dat soennieten in Bagdad-stad niet systematisch worden blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen. Weliswaar volgt uit de door de vreemdeling overgelegde stukken dat soennieten in Bagdad-stad slachtoffer zijn geworden van ontvoeringen en buitengerechtelijke executies, maar, gelet op het grote aantal soennieten in de stad, maakt dit niet dat de vreemdeling wegens het enkel zijn van soenniet een reëel risico loopt op een dergelijke onmenselijke behandeling. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris daarbij terecht in aanmerking genomen dat uit de landeninformatie blijkt dat soennitische wijken minder te maken hebben met bomaanslagen door ISIS, die verantwoordelijk zijn voor het overgrote deel van de doden en gewonden in de stad Bagdad, en ook dat de situatie in verschillende soennitische en gemengde wijken in gunstige zin afsteekt tegen de situatie in sjiitische wijken. In reactie op het betoog van de vreemdeling dat met name soennieten de stad ontvluchten omdat verder verblijf er te onveilig is geworden, heeft de staatsecretaris zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat uit cijfers van de IOM blijkt dat nog altijd meer dan een half miljoen overwegend soennitische ontheemden in de provincie Bagdad verblijven en dat het gelet op de aantrekkingskracht van de gelijknamige stad in de rede ligt dat een groot aantal van hen juist daar verblijft. De staatssecretaris heeft er daarbij bovendien terecht op gewezen dat, voor zover ontheemden Bagdad-stad weer verlaten, een logische verklaring hiervoor is dat zij terugkeren naar hun oorspronkelijke woonplaats omdat ISIS daar is verdreven.
In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3085 gaat het om een vreemdeling die geboren is in Falluja, provincie Al-Anbar, maar zijn hele leven in de stad Bagdad heeft gewoond. Zijn geboortestad en – provincie zijn vermeld op zijn identiteitskaart. De staatssecretaris heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling als gevolg daarvan en omdat hij tot de soennitische geloofsstroming behoort, in en rond Bagdad slachtoffer is geworden van meerdere incidenten. Omdat hij vreest dat sjiitische milities hem, als soenniet die kenbaar afkomstig is uit ISIS-gebied, zullen doden, heeft de vreemdeling Irak verlaten met zijn gezin.

Rechtbank Den Haag had in de uitspraak van 20 juni 2016[27] geoordeeld dat ondeugdelijk was gemotiveerd dat de vreemdeling veilig naar Irak kan terugkeren. Naar het oordeel van de rechtbank had de staatssecretaris, gelet op de geloofwaardig bevonden elementen in het relaas van de vreemdeling, in het licht van de algehele veiligheidssituatie in Bagdad-stad, moeten onderzoeken of de vreemdeling als gevolg van de vermelding van zijn geboorteplaats op zijn identiteitskaart bij terugkeer naar Irak een reëel risico loopt op ernstige schade.

De staatssecretaris stelde in hoger beroep dat uit de door de vreemdeling overgelegde informatie niet volgt dat de vermelding van zijn herkomst op zijn identiteitskaart een extra veiligheidsrisico met zich brengt. Ter zitting bij de Afdeling had de staatssecretaris toegelicht dat hij ook van belang acht dat de vreemdeling na de geloofwaardig bevonden schermutseling bij de sjiitische controlepost in september 2015, die plaatsvond buiten Bagdad-stad, mocht doorrijden en op de weg naar Bagdad en tot aan zijn vertrek uit Irak in oktober 2015 geen problemen meer heeft ondervonden. Daarnaast heeft de staatssecretaris erop gewezen dat volgens cijfers van de IOM van juli 2016 nog ruim 364.000 mensen uit de overwegend soennitische provincie Al-Anbar in de provincie Bagdad verblijven. Volgens hem zullen niet alleen velen van hen in Bagdad-stad verblijven, gelet op de aantrekkingskracht van de stad, maar ook velen van hen een identiteitskaart hebben waaruit blijkt dat zij afkomstig zijn uit (voormalig) ISIS-gebied. Ook acht de staatssecretaris van belang dat uit het thematisch ambtsbericht over de veiligheidssituatie in Irak van oktober 2015 blijkt dat het geweld tegen soennieten niet altijd is te onderscheiden van crimineel geweld en dat de meeste slachtoffers in Bagdad-stad onder de sjiitische bevolking vallen, als gevolg van aanslagen door ISIS.

Nu de vreemdeling ook ter zitting bij de Afdeling louter heeft betoogd dat hij sjiitische milities in algemene zin vreest en een concreet individueel risico niet heeft gesteld, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Volgens de Afdeling heeft de vreemdeling met de door hem overgelegde informatie van VluchtelingenWerk en de IOM niet aannemelijk gemaakt dat hij door de enkele vermelding van zijn herkomst uit Al-Anbar op zijn identiteitskaart bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Weliswaar blijkt uit die stukken dat niet is uitgesloten dat soennitische moslims in Bagdad-stad problemen kunnen ondervinden bij controleposten van de aanwezige sjiitische milities of bij willekeurige controles door deze milities, maar gelet op de aanwezigheid in Bagdad-stad van grote aantallen soennitische ontheemden afkomstig uit onder meer de provincie Al-Anbar en de door de staatssecretaris genoemde informatie uit het thematisch ambtsbericht, is dat onvoldoende voor het oordeel dat de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat soennitische moslims met een kenbare herkomst uit ISIS-gebied in de stad Bagdad systematisch worden blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen. De stelling van de vreemdeling dat, zoals blijkt uit het thematisch ambtsbericht en een bericht van Human Rights Watch van 29 mei 2015, veel soennitische moslims Bagdad-stad verlaten, doet hieraan niet af nu uit de door de staatssecretaris overgelegde cijfers van de IOM blijkt dat nog altijd meer dan een half miljoen overwegend soennitische ontheemden in de provincie Bagdad verblijven en dat het gelet op de aantrekkingskracht van de gelijknamige stad in de rede ligt dat een groot aantal van hen juist daar verblijft. De staatssecretaris heeft er daarbij bovendien terecht op gewezen dat, voor zover ontheemden in Bagdad-stad weer verlaten, een logische verklaring hiervoor is dat zij terugkeren naar hun oorspronkelijke woonplaats omdat ISIS daar is verdreven. De Afdeling vernietigt de uitspraak.

In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3083 gaat het om een soennitische moslim uit Jalawla, provincie Diyala (Irak). De staatssecretaris heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling in zijn woonplaats problemen heeft gehad met ISIS, dat hij hierop naar de plaats Baquba is gevlucht en dat hij daar problemen heeft gehad met de sjiitische militie Hashd al-Shaabi. Omdat hij vreest als dienstweigeraar te worden gezien, heeft de vreemdeling in augustus 2015 Irak verlaten. De staatssecretaris heeft slechts geloofwaardig geacht dat de Hashd in Baquba is langsgekomen zodat de vreemdeling zich bij hen zou aansluiten en dat de vreemdeling toen is gevlucht, maar dat hij daarmee gedwongen rekrutering niet geloofwaardig acht. De staatssecretaris heeft de stad Bagdad als vestigingsalternatief tegengeworpen. Er is aldaar geen 15c-situatie en de vreemdeling heeft toegang tot de stad. Verder kan volgens de staatssecretaris in redelijkheid worden verwacht van de vreemdeling dat hij zich daar vestigt omdat hij een jonge gezonde man is die de Arabische taal machtig is, in het bezit is van identiteitsdocumenten en bovendien onderwijs heeft genoten en een vak heeft geleerd.

De Afdeling is van oordeel dat de vreemdeling met de artikelen die heeft overgelegd, niet alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat men hem gedwongen wilde rekruteren, waardoor ook zijn stelling dat hij als dienstweigeraar wordt gezien, niet kan worden gevolgd. De Afdeling is voorts van oordeel dat de staatssecretaris terecht een vestigingsalternatief in de stad Bagdad heeft tegengeworpen, omdat in die stad geen sprake is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 en de vreemdeling toegang heeft tot de stad. Van de vreemdeling kan worden verwacht zich in Bagdad-stad te vestigen. Overeenkomstig het beleid en de daarop gegeven toelichting heeft de staatssecretaris zich ten aanzien van de vreemdeling terecht op het standpunt gesteld dat deze zich gelet op zijn individuele omstandigheden ook zonder familie of sociaal netwerk kan handhaven in de stad Bagdad. De levensomstandigheden zijn er weliswaar zwaar, maar in zijn algemeenheid niet zodanig dat vestiging in Bagdad-stad redelijkerwijs niet van de vreemdeling kan worden verwacht.

Tot slot een Bossche uitspraak van 6 juni 2016[28], waarin de rechtbank tot het oordeel komt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdelingen in kwestie, twee broers uit Syrië met de Iraakse nationaliteit, naar Bagdad kunnen. Het ging in die zaken wel, zoals zo vaak, om de bijzondere omstandigheden van dat geval, zo blijkt bij lezing van de uitspraak. De rechtbank overweegt als volgt:

“(…) Weliswaar kan aan verweerder worden toegegeven dat geen sprake is van de tegenwerping van een binnenlands vestigingsalternatief, doch dit laat onverlet dat eisers hun leven lang bestendig verblijf hebben gehad in Syrië en nimmer hebben gewoond in Bagdad. De situatie verschilt daarmee wezenlijk met die van asielzoekers die afkomstig zijn uit Bagdad omdat zij daar voor hun vertrek bestendig verblijf hebben gehad. Het moge zo zijn dat aangenomen kan worden dat eisers toegang zullen krijgen tot Bagdad omdat ze de Iraakse nationaliteit hebben en geregistreerd staan in de wijk Sadr City, maar dit laat onverlet dat eisers eveneens hebben aangevoerd dat zij zich in Bagdad niet kunnen handhaven en gevaar lopen, omdat ze daar geen sociaal netwerk hebben, daar zijn geregistreerd in de sjiitische wijk Sadr City terwijl zij soenniet zijn, dat eiser 2 een soennitische voornaam heeft en dat zij een Syrische tongval hebben. Uit de bestreden besluiten blijkt niet dat deze omstandigheden zijn afgezet tegen de meest recente informatie over de veiligheidssituatie in Bagdad en dan met name voor soennieten.

De staatssecretaris is niet tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan. De advocaat van de vreemdelingen wel, omdat hij van mening was dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat hetgeen de vreemdelingen in 2005 hebben meegemaakt toen ze voor een periode van tien dagen naar Irak waren gegaan in verband met het verkrijgen van persoonsdocumenten, op zichzelf onvoldoende zwaarwegend is om hun vrees voor vluchtelingrechtelijke vervolging of risico op schending van 3 EVRM reëel te achten. De vreemdelingen hadden destijds problemen ondervonden van de zijde van de Iraakse autoriteiten vanwege hun Syrische accent en soennitische geloof. De Afdeling heeft dit hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard.

Stijn,[29]
24 januari 2017

[1] Zaaknummer AWB 16/3628, ECLI:NL:RBLIM:2016:2663.
[2] ECLI:NL:RVS:2016:3083.
[3] Zie ook rechtsoverweging 141 van het arrest in de zaak Salah Sheekh tegen Nederland van 11 januari 2007 (ECLI:CE:ECHR:2007:0111JUD000194804), waar het EHRM oordeelt dat “as a precondition for relying on an internal flight alternative, certain guarantees have to be in place: the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, to gain admittance and be able to settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of the expellee ending up in a part of the country of origin where he or she may be subjected to ill-treatment.” Het EHRM herhaalt dit in paragraaf 265 van het arrest van 28 juni 2011 in de zaak Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk (ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907).
[4] UNHCR Guidelines on International Protection No. 4 Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating of the Status of Refugees van 23 juli 2003; http://www.refworld.org/docid/3f2791a44.html.
[5] ECLI:CE:ECHR:2007:0111JUD000194804.
[6] ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907.
[7] Behoudens voor diegenen die connecties hadden met ‘powerful actors in the city’.
[8] Staatscourant 2016 nr. 59180 van 3 november 2016.
[9] www.refworld.org/pdfid/573de9fde4.html, p. 8-12.
[10] Internal Flight Alternative/Internal Relocation Alternative.
[11] Zaaknummer AWB 16/13265, ECLI:NL:RBOBR:2016:6943.
[12] ECLI:CE:ECHR:2011:1013JUD001061109.
[13] ECLI:NL:RVS:2016:2731.
[14] Zie ook de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 maart 2014 (TK, vergaderjaar 2013-2014, 19 637, nr. 1794). Daarin gaat hij in op het landgebonden asielbeleid inzake Irak, Afghanistan en Somalië. Zie verder ook WBV 2014/2.
[15] Zie bijvoorbeeld de uitspraak van rechtbank Limburg van 23 september 2016, AWB 16/1903 en 16/19032, ECLI:NL:RBLIM:2016:8272, waarin wordt geoordeeld dat de staatssecretaris op goede gronden heeft geconcludeerd dat van de vreemdelingen redelijkerwijs mag worden verwacht dat zij zich in Kabul vestigen, nu zij hebben verklaard dat daar een zus en een oom en tante woonachtig zijn en omdat zij al eerder voornemens waren zich in Kabul te gaan vestigen. De vrees dat een neef hen daar lastig zal vallen, heeft verweerder niet ten onrechte niet aannemelijk geacht, aldus de rechtbank.
[16] Zie ook het huidige landgebonden asielbeleid in hoofdstuk C7/2 van de Vc 2000.
[17] Zaaknummer NL16.1620, ECLI:NL:RBOBR:2016:5949.
[18] Guidelines 19 april 2016, p. 8.
[19] Zaaknummer AWB 16/15481, ECLI:NL:RBOBR:2016:4392.
[20] In gelijke zin rechtbank Roermond van 13 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15853 en rechtbank Den Haag van 16 september 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:11201.
[21] Idem UNHCR Guidelines van 6 augustus 2013, p.73.
[22] UNHCR: Relevant COI for Assessment on the Availability of an Internal Flight or Relocation Alternative (IFA/IRA) in Baghdad for Sunni Arabs from ISIS-Held Areas, mei 2016 (www.refworld.org/docid/575537dd4.html).
[23] Zaaknummer NL16.1660.
[24] Zaaknummer 201606247/1/V2, ECLI:NL:RVS:2016:3443, onder verwijzing naar de uitspraak van 21 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3084.
[25] Dit laatste kan ik niet zo goed volgen. Wat heeft het hebben van een sponsor te maken met administratieve handelingen? Gaat het er niet om of je wel of geen sponsor hebt? Zie overigens ook Afdeling 21 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3083, rechtsoverweging 7.4, waar de Afdeling hetzelfde overweegt.
[26] ECLI:NL:RVS:2016:3083, ECLI:NL:RVS:2016:3084 en ECLI:NL:RVS:2016:3085.
[27] Zaaknummers AWB 16/6901 en AWB 16/6987.
[28] Zaaknummer AWB 16/9537, ECLI:NL:RBOBR:2016:2900.
[29] Deze notitie werd geschreven voor een interne cursus bij de rechtbank Oost-Brabant op 24 januari 2017, hetgeen verklaart waarom er relatief veel Bossche jurisprudentie in is verwerkt. Derden kunnen aan deze notitie geen rechten ontlenen.

Vaarwel Ne Bis

Bij uitspraak van 22 juni 2016[1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat bestuursrechters het zogenoemde ne bis-beoordelingskader niet langer mogen toepassen bij opvolgende asielaanvragen.

Het ne bis-beginsel houdt in dat eenzelfde geschil niet voor de tweede keer aan de rechter kan worden voorgelegd. De Afdeling heeft altijd gezegd dat dit beginsel voor de bestuursrechtspraak in vreemdelingenzaken nader invulling vindt in het bepaalde in artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 69 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De Afdeling voegde daaraan toe dat regels inzake de toegang tot de rechter niet ter vrije beschikking van partijen staan, maar van openbare orde zijn. De bestuursrechter moest dan ook ambtshalve (zelfstandig) beoordelen of de asielzoeker bij zijn tweede of latere asielaanvragen iets wezenlijks nieuws naar voren had gebracht ten opzichte van zijn vorige asielprocedure(s).

Zeer bijzonder is het dan ook dat de Afdeling in haar uitspraak van 22 juni 2016 aan bestuursrechters in asielzaken voorschrijft dat zij het ne bis–beginsel niet langer zullen toepassen. Is dit beginsel dan niet langer van openbare orde, Afdeling?

De argumentatie die de Afdeling geeft voor het feit dat zij het ne bis-beoordelingskader in asielzaken verlaat, is als volgt.

De Afdeling wijst erop dat de beslisautoriteit op grond van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn) asielaanvragen op verschillende manieren kan afdoen. De beslisautoriteit kan – als geen verblijfsvergunning wordt verleend – een asielaanvraag buiten behandeling stellen, afwijzen als ongegrond, afwijzen als kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk verklaren. De Afdeling ziet in de keuze van de wetgever, om de uitdrukkelijk voor de behandeling van opvolgende asielaanvragen bedoelde systematiek uit de Procedurerichtlijn onverkort in de Vw 2000 te implementeren, aanleiding om het ne bis-beoordelingskader in asielzaken niet langer toe te passen. Hierbij betrekt de Afdeling dat bij de totstandkoming van de implementatiewetgeving aan de orde is geweest of de manier waarop de staatsecretaris de beoordelingssystematiek uit de Procedurerichtlijn, aanleiding moet vormen ook wettelijk te regelen dat de bestuursrechter het ne bis-beoordelingskader niet langer mag toepassen. Dit heeft de wetgever niet noodzakelijk geacht, omdat de bestuursrechter dat beoordelingskader moest bezien in het licht van de nieuwe Procedurerichtlijn. Daarbij is er wel van uitgegaan dat in de gevallen waarin de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) namens de staatssecretaris, ondanks het ontbreken van nieuwe elementen of bevindingen, tot een inhoudelijke beoordeling van een opvolgende asielaanvraag overgaat, de bestuursrechter veelal op dezelfde gronden zal oordelen dat aanleiding bestaat om het ne bis-beoordelingskader niet te hanteren en vervolgens zal overgaan tot inhoudelijke toetsing van het besluit (Kamerstukken I, 2014-15, 34 088, D, blz. 3-4 en E, blz. 4-5).
De Afdeling overweegt verder dat ook recente rechtspraak (zie onder meer de arresten van het EHRM van 19 januari 2016, M.D. en M.A. tegen België, ECLI:CE:EHCR:2016:0119JUD0058658912 en 23 maart 2016, F.G. tegen Zweden, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, en de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2170), alle over de vraag hoe bestuursorganen en bestuursrechters moeten omgaan met opvolgende aanvragen in het licht van artikel 3 van het EVRM, reden vormt het ne bis-beoordelingskader niet langer toe te passen in asielzaken.

Dus doordat het bestuursorgaan meerdere mogelijkheden (afdoeningsmodaliteiten) heeft om opvolgende asielaanvragen af te doen, wordt een beginsel van openbare orde buiten spel gezet? En waarom was dit voor de implementatie van de Procedurerichtlijn geen probleem toen de IND de vrijheid had om opvolgende aanvragen, behoudens inwilliging, af te wijzen met toepassing van artikel 4:6 van de Awb, dan wel met toepassing van artikel 31, eerste en/of tweede lid, van de Vw (oud)? Toen werd door de Afdeling ieder opvolgend afwijzend asielbesluit als een besluit van gelijke strekking gezien, ongeacht of aan de het volgende besluit een andere motivering ten grondslag was gelegd.[2] Is dat omdat de IND toen nog maar twee smaken had en nu een ‘heel palet’ aan afdoeningsmogelijkheden? Dat kan toch niet de logische verklaring zijn? En als dat wel zo is, waarom heeft deze uitspraak zo lang op zich laten wachten en zijn in de tussentijd geen “ne bis-zaken” door de Afdeling aangehouden maar gewoon afgedaan in de lijn van haar ne bis-jurisprudentie?

De sleutel voor deze ommezwaai van de Afdeling lijkt evenmin te zitten in het recht van de vreemdeling op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing over een verzoek om internationale bescherming. Volgens artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn moet het rechterlijk onderzoek “volledig” zijn. Bij Marcelle Reneman riep dit de vraag op of het toelaatbaar is dat de rechter de gronden waarop de IND een opvolgende aanvraag na een volledige beoordeling heeft afgewezen, in sommige situaties op grond van het ne bis in idem-beginsel moet uitsluiten van rechterlijke toetsing[3]. Die vraag lijkt terecht, maar de Afdeling verwijst in haar uitspraak noch naar artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, noch naar artikel 83a van de Vw 2000.
De Afdeling zegt ook niet dat thans voor de vraag of sprake is van een besluit van gelijke strekking bepalend is op welke grond de opvolgende aanvraag door de IND is afgewezen. De Afdeling had er mogelijk ook voor kunnen kiezen om voortaan een inhoudelijke beoordeling van een opvolgende aanvraag materieel nooit meer als eenzelfde geschil te zien en een afwijzing als niet-ontvankelijk op grond van artikel 30a, eerste lid, onder d, van de Vw 2000 vanwege het ontbreken van nieuwe elementen en bevindingen wel. Niet duidelijk is waarom de Afdeling deze route niet heeft gekozen in haar uitspraak van 22 juni 2016, maar zich op het standpunt stelt dat de bestuursrechter voortaan altijd het besluit als uitgangspunt moet nemen en bij zijn toetsing niet meer uit zichzelf zal beoordelen of en nieuwe elementen of bevindingen zijn. Is deze uitspraak dan meer een voortzetting van haar uitspraken van 13 april 2016, waarin zij oordeelde dat de bestuursrechter een toetsende rechter blijft en geen zelf beoordelende rechter wordt?[4]


Deze rigoureuze ommezwaai had meer duidelijkheid verdiend. De andere twee argumenten overtuigen evenmin. Het moge zo zijn dat bij de totstandkoming van de implementatiewetgeving zijdelings aan de orde is geweest of er aanleiding is om wettelijk te regelen dat de bestuursrechter het ne bis-beoordelingskader niet langer mag toepassen, maar feit is dat de wetgever bij de implementatie de Bahaddar-exceptie uitdrukkelijk voor de bestuursrechter heeft opgenomen in de wet (artikel 83.0a van de Vw 2000). Deze wijziging kwam overigens niet uit de koker van het kabinet, maar is bij amendement van de leden Schouw en Kuiken ingebracht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 16). En waarom zou een dergelijke bepaling zijn opgenomen als de wetgever van mening is dat de bestuursrechter niet langer zelf zou moeten beoordelen of er nieuwe elementen of bevindingen zijn?

Waarom de recente rechtspraak die de Afdeling in haar uitspraak noemt, reden vormt het ne bis-beoordelingskader niet toe te passen in asielzaken, wordt evenmin helder. De bestuursrechter dient of diende deze jurisprudentie gewoon toe te passen in zijn ne bis-beoordeling net als het bestuursorgaan. Dus waar zit de ‘pijn’, Afdeling?

Stijn

[1] Afdeling 22 juni 2016, nr. 201509196/1/V2 (ECLI:NL:RVS:2016:1759).
[2] Zie ook M. Reneman “Ne bis in idem-beginsel dient te worden ingeperkt”, A&MR 2015 Nr. 9/10, pagina 379. Zij schrijft dat volgens de Afdeling moet worden voorkomen dat eenzelfde geschil een tweede maal aan de rechter wordt voorgelegd. Of het geschil daadwerkelijk hetzelfde is, doet er niet toe.
[3] Idem, pagina 378.
[4] Afdeling 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891).

Nieuwe Afdelingslijn: een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit herleeft na afwijzing van een opvolgend asielverzoek

Notitie n.a.v. de Afdelingsuitspraak van 8 april 2016 (zaaknummer 201507608/2/V3, ECLI:NL:RVS:2016:959)


De Afdeling komt terug van haar lijn, zoals onder meer uitgezet in haar uitspraak van 12 april 2012.[1] Die lijn hield in dat doordat een vreemdeling als gevolg van het indienen van een opvolgend asielverzoek opnieuw rechtmatig verblijf heeft gekregen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) gehouden is opnieuw een terugkeerbesluit, met een daarbij behorende vertrektermijn, uit te vaardigen. De redenering daarvoor was dat naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 3, vierde lid, van Richtlijn 2008/115/EG (de Terugkeerrichtlijn) volgt dat met het uitvaardigen van een terugkeerbesluit niet alleen een terugkeerverplichting binnen een daartoe, overeenkomstig artikel 7 van de Terugkeerrichtlijn, gestelde termijn wordt opgelegd, maar in de eerste plaats, vóórdat tot het opleggen van die terugkeerverplichting kan worden overgegaan, wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard.

Bij verwijzingsuitspraak van 17 november 2015[2] heeft de Afdeling het Hof van Justitie (Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de vraag of artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van Richtlijn 2013/33/EU (de Opvangrichtlijn) geldig is in het licht van artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in:

  1. de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn in bewaring is gesteld en krachtens artikel 9 van Richtlijn 2013/32/EU (de Procedurerichtlijn) het recht heeft om in een lidstaat te mogen verblijven totdat in eerste aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en
  2. gelet op de Toelichting dat de beperkingen die rechtmatig aan de rechten van artikel 6 van het Handvest kunnen worden gesteld, niet verder mogen strekken dan die welke door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in de tekst zelf van artikel 5, aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van 22 september 2015, Nabil en anderen tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring van een asielzoeker in strijd is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM als deze bewaring niet is opgelegd met het oog op verwijdering?

Bij arrest van 15 februari 2016 heeft het Hof de prejudiciële vraag van de Afdeling beantwoord[3]. In de punten 74, 75 en 76 van dit arrest overweegt het Hof als volgt:

“74. De omstandigheid dat verzoeker in het hoofdgeding, nadat tegen hem een bevel om het Nederlandse grondgebied te verlaten en een inreisverbod voor tien jaar waren uitgevaardigd, een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, staat er niet aan in de weg dat jegens hem een bewaringsmaatregel op grond van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e, van richtlijn 2013/33 wordt genomen. Een dergelijke bewaring heeft immers niet tot gevolg dat de verzoeker het recht wordt ontnomen om uitsluitend met het oog op de procedure inzake internationale bescherming op grond van richtlijn 2013/32 in de lidstaat te blijven totdat de verantwoordelijke instantie zich in eerste aanleg heeft uitgesproken over zijn verzoek om internationale bescherming.

75. Ten aanzien van de aanwijzing van de verwijzende rechter dat de indiening van een asielverzoek door een persoon die voorwerp van een terugkeerprocedure is, volgens zijn eigen rechtspraak tot gevolg heeft dat enig terugkeerbesluit dat in het kader van die procedure is vastgesteld van rechtswege vervalt, moet worden benadrukt dat het nuttig effect van richtlijn 2008/115 hoe dan ook vereist dat een krachtens deze richtlijn ingeleide procedure, in het kader waarvan een terugkeerbesluit, in voorkomend geval gepaard gaand met een inreisverbod, is vastgesteld, kan worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken als gevolg van de indiening van een verzoek om internationale bescherming, zodra het verzoek in eerste aanleg is afgewezen. De lidstaten mogen immers niet de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling, te weten de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in gevaar brengen (zie in die zin arrest El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 59).

76. Zowel uit de loyaliteitsverplichting van de lidstaten die uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeit en die in punt 56 van het arrest El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268) in herinnering is gebracht, als uit de vereisten van doeltreffendheid die met name in overweging 4 van richtlijn 2008/115 zijn vermeld, volgt immers dat aan de bij artikel 8 van die richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting om in de in lid 1 van dat artikel van die richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting om de in lid 1 van dat artikel genoemde gevallen tot verwijdering over te gaan, zo spoedig mogelijk moet worden voldaan (zie in die zin arrest Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, punten 43 en 45). Aan die verplichting zou niet zijn voldaan indien de verwijdering vertraging zou oplopen als gevolg van het feit dat een procedure als in het vorige punt omschreven niet in het stadium waarin zij is onderbroken, moet worden hervat, maar van het begin af aan zou moeten worden gevoerd na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg.”

Blijkens haar uitspraak van 8 april 2016 leidt de Afdeling uit de punten 75 en 76 van dit arrest af dat een procedure die krachtens de Terugkeerrichtlijn is ingeleid, in het kader waarvan een terugkeerbesluit, in voorkomend geval gepaard gaat met een inreisverbod, is vastgesteld, moet worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken als gevolg van de indiening van een verzoek om internationale bescherming zodra dit verzoek in eerste aanleg is afgewezen, zodat een dergelijke procedure nog steeds “hangende” is in de zin van artikel 5, eerste lid, onder f, tweede zinsdeel, van het EVRM. Volgens de Afdeling volgt uit hetgeen in deze punten is overwogen dat een door een vreemdeling ingediend opvolgend asielverzoek de feitelijke tenuitvoerlegging van het eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit schorst en dat aldus is voldaan aan het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, tweede zinsdeel, van het EVRM gestelde vereiste dat een uitwijzingsprocedure hangende is. Gelet hierop komt de Afdeling terug van haar rechtspraak dat een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit op het moment van het indienen van een asielverzoek van rechtswege is vervallen.

Het arrest doet de vraag rijzen hoe het nemen van een nieuw terugkeerbesluit de aan de lidstaten opgelegde verplichting ondergraaft om zo spoedig mogelijk tot verwijdering over te gaan. Is het niet de (opvolgende) asielaanvraag die maakt dat een lidstaat niet tot uitzetting kan overgaan? Daarbij vloeit het terugkeerbesluit ingevolge artikel 45 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) al automatisch voort uit de afwijzing van die aanvraag. En als daarbij geen vertrektermijn wordt verleend, wat veelal het geval zal zijn, wordt de mogelijkheid tot verwijdering toch niet vertraagd omdat de lidstaat weer helemaal van vooraf aan moet beginnen? Bovendien zal een opvolgende asielprocedure vaak niet parallel lopen met een bewaringsprocedure en lijkt het erop dat ten tijde van de tweede asielprocedure nog geen begin is gemaakt met een procedure om de vreemdeling actief te verwijderen. Het heeft er vaak alle schijn van dat er enkel een terugkeerbesluit, en eventueel een inreisverbod, uit de vorige procedure ligt. Dus de vraag lijkt gerechtvaardigd waarom een nieuw terugkeerbesluit zand in de machine strooit. Voor welk probleem is dit een oplossing? Wordt niet met de Afdelingsuitspraak van 8 april 2016 het kind met het badwater weggooit?
Neemt niet weg dat het Hof arrest heeft gewezen en het om welke reden(en) dan ook van oordeel is dat met het nemen van een tweede terugkeerbesluit, terwijl er al een terugkeerbesluit ligt, niet zo spoedig mogelijk is voldaan aan de bij artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn opgelegde verplichting om de in lid 1 van dat artikel genoemde gevallen tot verwijdering over te gaan. Of de lidstaat na het nemen van het terugkeerbesluit en het verstrijken van de vrijwillige vertrektermijn ook daadwerkelijk (verdere) maatregelen heeft getroffen om het terugkeerbesluit uit te voeren, is dan irrelevant voor de beantwoording van de vraag of de lidstaat al dan niet andermaal een terugkeerbesluit kon uitvaardigen. Dit voorkomt juridische discussies, bijvoorbeeld over wat exact onder dergelijke maatregelen moet worden verstaan. Aangenomen dat thans het uitgangspunt is dat een eerder uitgevaardigd terugkeerbesluit eraan in de weg staat dat een tweede terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, wordt hierna verkend hoe dat kan uitpakken naar toekomstige en lopende zaken waar een opvolgend asielverzoek wordt gedaan.

Consequenties voor toekomstige zaken waarin een opvolgend asielverzoek is gedaan.
Tot de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2016 was het praktijk dat de staatssecretaris bij de afwijzing van een opvolgend asielverzoek – wat neerkomt op een niet-ontvankelijkverklaring van de aanvraag op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 – een nieuw terugkeerbesluit nam, de vreemdeling geen vertrektermijn gunde en doorgaans tegen de vreemdeling op basis van artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 een inreisverbod uitvaardigde voor de duur van twee jaar, omdat de vreemdeling Nederland onmiddellijk diende te verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000.

Thans geldt op basis van het arrest van 15 februari 2016 en genoemde Afdelingsuitspraak klaarblijkelijk als hoofdregel dat de staatssecretaris in beginsel geen nieuw terugkeerbesluit meer mag te nemen, omdat de afwijzing van het eerdere asielverzoek al een terugkeerbesluit is waarvan de werking door het tweede asielverzoek slechts tijdelijk is geschorst. Dit betekent niet dat de staatssecretaris in bijzondere situaties niet toch opnieuw een terugkeerbesluit zou kunnen uitvaardigen. Het arrest van het Hof van 15 februari 2016 lijkt dat enkel te verbieden indien er al verwijderingsmaatregelen tegen de vreemdeling zijn getroffen of in werking zijn gesteld na het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure, omdat een nieuw terugkeerbesluit dan het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn zou ondergraven. Wanneer echter de eerder aan de vreemdeling verleende vertrektermijn in de eerder procedure nog niet is verstreken en de staatssecretaris dus nog geen maatregelen heeft getroffen om tot verwijdering van de vreemdeling over te gaan (zie artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn), zou de staatssecretaris ervoor kunnen kiezen om in de opvolgende asielprocedure van die vreemdeling toch een terugkeerbesluit te nemen waarin geen vertrektermijn wordt verleend. De staatssecretaris verkort daarmee de eerder verleende vrijwillige vertrektermijn, hetgeen niet indruist tegen doel en strekking van artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn. Dit besluit is op rechtsgevolg gericht en daartegen staat beroep open. Ter vergelijking kan worden gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2012.[4]


Laatstgenoemde situatie zal zich niet snel voordoen. Doorgaans zal de staatsecretaris in het besluit op het opvolgende asielverzoek waarschijnlijk volstaan met de mededeling aan de vreemdeling dat het terugkeerbesluit van de vorige procedure weer herleeft. Wanneer de staatssecretaris tevens een inreisverbod wil opleggen naar aanleiding van het tweede asielverzoek, zal hij dat thans dienen te baseren op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 met als argument dat de vreemdeling Nederland niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn (lees: de vertrektermijn die in het besluit in de vorige procedure was gegeven) heeft verlaten. In het geval het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure rechtens onaantastbaar is, vaardigt de staatssecretaris een zelfstandig inreisverbod uit.[5]


Wat verder het gevolg zal zijn, is dat artikel 6.5a, vierde lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), op grond waarvan tegen een vreemdeling een inreisverbod voor de duur van ten hoogste vijf jaren kan worden uitgevaardigd als de vreemdeling reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit, een nagenoeg dode letter wordt.

Overgangssituaties
Nu zijn er uiteraard nog een aantal lopende procedures waarin de staatssecretaris naar aanleiding van de opvolgende asielaanvraag een nieuw terugkeerbesluit heeft genomen en doorgaans een inreisverbod voor de duur van twee jaar heeft uitgevaardigd. Wanneer de eerder in de vorige procedure verleende vertrektermijn ten tijde van het nemen van het besluit op de opvolgende asielaanvraag is verstreken en de staatssecretaris vaardigt een terugkeerbesluit uit waarin geen vertrektermijn wordt gegund[6] dan is het terugkeerbesluit niet op enig rechtsgevolg gericht en geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep kan worden ingesteld. De rechtbank dient zich dan onbevoegd te verklaren van het beroep, voor zover gericht tegen de opdracht om Nederland (de Europese Unie) te verlaten, kennis te nemen.[7] De bestuursrechter komt dan ook niet toe aan de vraag of het ‘besluit’ voor vernietiging in aanmerking komt. Het vorenstaande betekent tevens dat tegen de vreemdeling bij hetzelfde besluit geen inreisverbod kan worden uitgevaardigd voor de duur van vijf jaren omdat hij – naar de mening van de staatssecretaris – reeds het onderwerp is gewest van meer dan één terugkeerbesluit. Er is immers maar één terugkeerbesluit, namelijk dat uit de eerder asielprocedure.
Hetzelfde geldt voor de situatie waarin later een zelfstandig inreisverbod voor de duur van vijf jaren wordt opgelegd omdat de staatssecretaris in de veronderstelling verkeert dat tegen de vreemdeling al meer dan één keer een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. De vreemdeling kan hiertegen met succes in beroep komen.

Wanneer de eerder in de vorige procedure verleende vertrektermijn ten tijde van de beslissing op het opvolgende asielverzoek is verstreken en de staatssecretaris onverhoopt een terugkeerbesluit neemt waarbij de vreemdeling opnieuw een vertrektermijn wordt gegund, treedt een verderstrekkend rechtsgevolg in dan met het terugkeerbesluit uit de eerdere procedure. Dit wil zeggen dat sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen beroep openstaat.[8] De bestuursrechter kan dat terugkeerbesluit met de daarbij verleende vertrektermijn toetsen binnen de bandbreedte van de beroepsgronden. Of er ook vreemdelingen zullen zijn die in beroep komen tegen het feit dat hen opnieuw een vertrektermijn is verleend, is uiteraard de vraag, ofschoon nooit kan worden uitgesloten dat nog procedures gevoerd zullen gaan worden waarin van de zijde van de vreemdeling wordt aangevoerd dat hem – met het oog het arrest van het Hof van 15 februari 2016 en artikel 6.5a, vierde lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 – geen nieuwe vertrektermijn had mogen of moeten worden verleend omdat daardoor sprake is van een tweede terugkeerbesluit, hetgeen in strijd is met doel en strekking van de Terugkeerrichtlijn.

Over de inreisverboden kan het volgende worden opgemerkt. In de lopende procedures zal het inreisverbod nog gebaseerd zijn op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, omdat de vreemdeling bij het besluit op de opvolgende asielaanvraag is aangezegd dat hij Nederland (de EU) onmiddellijk dient te verlaten. Deze opdracht aan de vreemdeling is evenwel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat het inreisverbod niet kan worden gebaseerd op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. De staatssecretaris zou ter zitting bij de rechtbank kunnen verzoeken dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu hij ook een inreisverbod van dezelfde duur tegen de vreemdeling had kunnen uitvaardigen op grond van artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, zijnde dat de vreemdeling Nederland niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn (lees: de vertrektermijn die de vreemdeling in de eerdere asielprocedure is verleend) heeft verlaten. De staatssecretaris betoogt dan in wezen dat de vreemdeling niet in zijn belangen is geschaad vanwege het feit dat hij, de staatssecretaris, aan het inreisverbod een onjuiste wettelijke bepaling ten grondslag heeft gelegd. Aan de bestuursrechter de schone taak om daar een oordeel over te vellen.

Stijn Smulders,
april 2016

[1] ABRS 12 april 2012, zaaknummer 201102602/1/V2 (ECLI: NL:RVS:2012:BW3971).
[2] ABRS 17 november 2015, zaaknummer 201507608/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2015:3492).
[3] HvJEU 15 februari 2016, in de zaak J.N. tegen staatsecretaris van Veiligheid en Justitie, C-601/15 PPU (ECLI:EU:C:2016:84).
[4] ABRS 15 juni 2012, zaaknummer 201203301/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9111).
[5] Een beschikking die strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit is dan niet meer mogelijk.
[6] Dit is hetzelfde als een nul-dagen-vertrektermijn of de mededeling dat de vreemdeling Nederland (de EU) onmiddellijk dient te verlaten.
[7] Vergelijk ABRS 11 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1565 en ABRS 1 augustus 2013, zaaknummer 201209676/1/V2.
[8] Zie ABRS 21 augustus 2014, zaaknummer 201310635/1/V2 (ECLI:NL:RVS:2014:3210), rechtsoverweging 1.1. Hierin wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2013, zaaknummer 201208857/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2013:1237).

De scheiding door de waterleiding

Eén van de pijlers van de Vw 2000 is de waterscheiding tussen regulier en asiel. De scheidsmuur die toen tussen beide rechtsgebieden door de wetgever is opgetrokken is evenwel nooit helemaal waterdicht geweest. Om nu te zeggen dat die muur altijd al zo lek als een mandje is geweest, gaat wat ver, maar dat sprake is van kwelwater in de kruipruimte en vochtplekken op de poreuze delen van de wand, is waar.

3 EVRM-medische noodsituatie

Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) herhaaldelijk in reguliere zaken waarin de vreemdeling verzocht om een verblijfsvergunning onder de beperking ‘medische noodsituatie’, geoordeeld dat artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een factor is die aanleiding kan geven tot verlening van bedoelde verblijfsvergunning. De algemeen geldende scheiding tussen enerzijds gronden die aanspraak geven op een verblijfsvergunning regulier en anderzijds gronden die aanspraak geven op een verblijfsvergunning asiel staat er niet aan in de weg om uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 2 mei 1997 in de zaak St. Kitts[1], te betrekken bij de beoordeling of aanspraak bestaat op verlening van een verblijfsvergunning vanwege medische noodsituatie.[2] Andersom kan de medische situatie van een vreemdeling in asielzaken aanleiding geven tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel, omdat deze lijdt aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium.[3]

Asielgronden bij een beroep op de hardheidsclausule

Asielgronden kunnen doorgaans gelet op de waterscheiding tussen asiel en regulier geen rol van betekenis spelen in procedures waarin aan de vreemdeling het ontbreken van een machtiging tot voorlopige verblijf (mvv) is tegengeworpen. Niettemin kan klaarblijkelijk, zij het in bijzondere gevallen, af en toe een beetje asiel doorsijpelen naar deze zaken waarin door de vreemdeling een beroep is gedaan op de hardheidsclausule en individuele omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan hij meent dat van hem niet kan worden verlangd om terug te keren naar het land van herkomst om een mvv aan te vragen. Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld in de asielprocedure niet de geloofwaardigheid heeft betwist van de door de vreemdeling aan het beroep op het traumatabeleid (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, Vreemdelingenwet 2000; hierna Vw 2000) gestelde feiten, dan kunnen die feiten tevens een rol spelen in een beroep op de hardheidsclausule. Dat de door de vreemdeling gestelde traumatische gebeurtenissen in het verleden hebben plaatsgevonden, brengt niet met zich dat terugkeer naar het land van herkomst niet tot een onbillijkheid van overwegende aard kan leiden.[4]
Een beroep op de algemene veiligheidssituatie in een land is evenwel een asielgerelateerd aspect dat niet kan worden betrokken bij een beroep op de hardheidsclausule. De vreemdeling kan een asielaanvraag indienen om dat veiligheidsrisico bij terugkeer naar het land van herkomst beoordeeld te krijgen.[5] Daar komt bij dat een dergelijk beroep vaak al niet door het bestuursorgaan beantwoord hoeft te worden, omdat de vreemdeling de mogelijkheid heeft om de mvv in een buurland aan te vragen.[6] Laat onverlet dat een vreemdeling dan naar voren kan brengen dat ook dat veiligheidsrisico’s met zich brengt. Dit lijkt een asielgerelateerde grond, maar is het niet, nu in een asielprocedure enkel de veiligheidssituatie in het land van herkomst centraal staat.[7]

De afgeleide asielvergunning, een stukje 8 EVRM binnen asiel dat gaandeweg steeds meer op zijn moeder gaat lijken
Daarnaast bestaat sinds de invoering van de Vw 2000 in het asielrecht de mogelijkheid om ter bescherming van het recht op respect voor het familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM een (afgeleide) asielvergunning te verlenen aan gezinsleden van een vreemdeling die in Nederland is toegelaten op grond van een zelfstandige asielvergunning.[8] Het betreft dan niet enkel de echtgeno(o)t(e) en minderjarige kinderen van de hoofdpersoon, maar het kan tevens gaan om diens of dier partner of de afhankelijke meerderjarige kinderen. Buiten deze regeling bestaan geen gronden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel ter bescherming van het familie- en gezinsleven. Het betreft hier een bijzondere toelatingsgrond op basis waarvan aan vreemdelingen die zelf niet voor asiel in aanmerking komen, niettemin een verblijfsvergunning asiel kan worden verleend. De Afdeling heeft vanwege dit bijzondere karakter en de inbreuk die daarmee is gemaakt op de algemene systematiek van de Vw 2000 (lees: waterscheiding asiel-regulier) geoordeeld dat het bestuursorgaan (thans de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) deze bepalingen terecht beperkt opvat.[9]

Onlangs deed zich in verband het met vorenstaande in een asielzaak het volgende interessante voor. Een vreemdeling van Eritrese nationaliteit was in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ( 3 EVRM / subsidiaire bescherming). Hiertegen ging hij in beroep, omdat hij van mening was dat hij in aanmerking diende te komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 (vluchteling als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag). De vreemdeling stelde dat hij belang had bij doorprocederen, omdat hij gezinsvorming beoogde met zijn Eritrese verloofde en een vluchteling wel aanspraak kan maken op gezinshereniging of gezinsvorming op grond van Richtlijn 2003/86/EG van 22 september 2003 (de Gezinsherenigingsrichtlijn) en een vreemdeling die subsidiaire bescherming geniet niet.

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 25 april 2014 overwogen dat lidstaten de toepassing van hoofdstuk V van de Gezinsherenigingsrichtlijn op grond van artikel 9, tweede lid, van die richtlijn kunnen beperken tot vluchtelingen wier gezinsband al vóór binnenkomst in de lidstaat bestond, derhalve tot gezinshereniging en niet gezinsvorming. Die beperking geldt in Nederland inderdaad en is neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Vw 2000. Daarom bestaat in die zin geen verschil in materiële rechtspositie tussen een vreemdeling die de vluchtelingenstatus heeft en de vreemdeling die subsidiaire bescherming geniet.[10] De vreemdeling zou in die zin, anders dan hij betoogt, met de vluchtelingenstatus dan ook geen sterkere verblijfstitel hebben gekregen.

Tot slot mag in dit verband niet onvermeld blijven dat de afgeleide verblijfsvergunning asiel voor nareizend gezinsleden vanaf 1 januari 2014 meer reguliere karaktertrekken vertoont. Zo kan die vergunning thans – anders dan voorheen – worden ingetrokken als de feitelijke gezinsband wordt verbroken. In artikel 3.106, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) is echter neergelegd dat een afgeleide asielvergunning niet kan worden ingetrokken als de relatie van het gezinslid met de hoofdpersoon is verbroken vanwege overlijden van de hoofdpersoon, dan wel omdat het gezinslid slachtoffer is geworden of dreigt te worden van eergerelateerd of huiselijk geweld.
Bij minderjarige of meerderjarige kinderen zal deze intrekkingsgrond toepasbaar zijn tot één jaar na de datum van afgifte van de afgeleide asielvergunning. Volgens de wetgever wordt hiermee optimaal aangesloten bij het reguliere beleid waar kinderen na een jaar de mogelijkheid hebben om zelfstandige vergunningen aan te vragen. Dit betekent dat de vergunning kan worden ingetrokken als het kind zelfstandig wordt en in zijn eigen onderhoud gaat voorzien. Het enkele feit dat het kind zelfstandig gaat wonen, bijvoorbeeld om te studeren, is nog niet voldoende om de gezinsband verbroken te achten.[11]

Gebruikmakingdiscretionaire bevoegdheid doorverlening van een asielvergunning
In de eerste helft van 2011 deed de geplande uitzetting van het Afghaanse meisje Sahar veel stof opwaaien. Sahar was op het moment van de voorgenomen uitzetting een meisje van veertien jaar en had sinds haar derde levensjaar in Nederland verbleven. Verschillende asielaanvragen van het gezin waren afgewezen. Op 17 november 2010 deed het gezin van Sahar wederom een opvolgende asielaanvraag. Deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, achtte in haar uitspraak van 20 januari 2011 aannemelijk dat het gezin gedurende de loop van hun verblijf hier te lande was verwesterd en dat dit kan worden aangemerkt als nieuwe omstandigheid die bovendien geen verband houdt met de in de eerdere procedures naar voren gebrachte gronden voor hun asielverzoek.[12] Volgens de rechtbank was in het mede ten aanzien van Sahar genomen besluit ontoereikend gemotiveerd waarom van haar kon worden gevergd dat zij zich aan de Afghaanse cultuur aanpast. Naar het oordeel van de rechtbank zou Sahar haar persoonlijkheid moeten verloochenen als zij zich aan de Afghaanse normen en waarde aanpast.

Bij brief van 8 april 2011 liet toenmalig minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, de heer Leers, de Tweede Kamer weten dat onder bepaalde omstandigheden niet van Afghaanse meisjes met een westerse levensstijl kan worden gevraagd terug te keren naar hun land van herkomst.[13] Het gaat dan om meisjes die individueel aannemelijk maken dat door een samenstel van factoren, bij terugkeer naar Afghanistan een onevenredige psychosociale druk ontstaat. Onder bepaalde omstandigheden komen deze meisjes in aanmerking voor een verblijfsvergunning onder de beperking “klemmende redenen van humanitaire aard” (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000), aldus Leers.

De verlening van een asielvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 aan verwesterde (schoolgaande) Afghaanse meisjes is in mijn ogen een vreemde eend in de bijt. Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 kon een verblijfsvergunning worden verleend als de klemmende redenen van humanitaire aard verband hielden met het vertrek uit het land van herkomst. De situatie van Sahar had niets te maken met het vertrek uit Afghanistan, maar met haar lange verblijf in Nederland vanaf jonge leeftijd, afgezet tegen de situatie van meisjes in Afghanistan.

Kennelijk vond de minister niet dat terugkeer van Sahar een schending van artikel 3 van het EVRM zou opleveren. Het ging in zijn visie om de onevenredig psychosociale druk die kan ontstaan bij terugkeer naar Afghanistan. Met een beetje goede wil kan men daar een schending van het recht op privéleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM in lezen. Hoe dan ook, een (nog niet bestaande) reguliere humanitaire toelatingsgrond, zou ik zeggen. Leers heeft evenwel geen aanleiding gezien om deze meisjes een beschikking ‘verblijf op grond van 8 EVRM’ of ‘een conform beschikking minister’ te geven, zoals bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, maar heeft zijn discretionaire bevoegdheid verdisconteert in een asielvergunning, te weten een op basis van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000.

De discretionaire bevoegdheid en de herschikking van de asielgronden
Op 1 januari 2014 is wetsvoorstel 33 293, strekkende tot Wijziging van de Vw 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening in werking getreden. Hierdoor is onder andere de grond voor verlening van een asielvergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 komen te vervallen. Aan het vervallen van die toelatingsrond asiel ligt overigens een ontwikkeling op het gebied van het reguliere vreemdelingrecht ten grondslag, te weten Richtlijn 2011/51/EU betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Deze richtlijn sluit de mogelijkheid uit om deze EU-verblijfsgunning voor langdurig ingezetenen te verlenen aan onderdanen van een derde land die in een lidstaat verblijf hebben uit hoofde van een andere vorm van bescherming dan internationale bescherming. Aangezien de vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 een vorm van nationale bescherming is en de wetgever kost wat kost doorprocederen voor een sterkere asielstatus wil voorkomen, is deze toelatingsgrond asiel, evenals toelating op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 (categoriale bescherming), vanaf 1 januari 2014 verdwenen.

In de Memorie van Toelichting (MvT) heeft het kabinet laten weten dat de beleidswijziging ten aanzien van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan was ondergebracht in de categorie bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard en dat zij het wenselijk acht om ook in de toekomst een zekere flexibiliteit te behouden om in dergelijke situaties te kunnen besluiten tot vergunningverlening. Het kan daarbij gaan om incidentele gevallen of om een specifieke categorie vreemdelingen.
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid blijft derhalve de mogelijkheid behouden om in asielzaken op grond van individuele omstandigheden ambtshalve aan de vreemdeling een verblijfsvergunning te verlenen, zij het een reguliere verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000. De discretionaire bevoegdheid binnen asielprocedures blijft dus, zij het dat vanaf 1 januari 2014 op grond hiervan ambtshalve een reguliere vergunning kan worden verleend in een eerste asielprocedure.

De ambtshalve toets (meetoets) in asiel- en reguliere zaken: verlegging van de waterscheiding door het slaan van nieuwe piketpaaltjes
In asielzaken heeft sinds de invoering van de Vw 2000 altijd voor het bestuursorgaan de mogelijkheid bestaan om tevens ambtshalve te bezien of de vreemdeling in aanmerking behoort te komen voor bepaalde reguliere verblijfsvergunningen. Zo kon ingevolge artikel 3.6 van het Vb 2000, zoals die bepaling luidde in 2012, aan asielzoekers die niet in aanmerking kwamen voor een asielvergunning onder meer ambtshalve een reguliere verblijfsvergunning worden verleend onder de beperking “verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv)” of “verblijf als vreemdeling die niet buiten zijn schuld uit Nederland kan vertrekken”.
De mogelijkheid om genoemde reguliere vergunningen ambtshalve te verlenen aan asielzoekers is verdwenen. De achtergronden hiervan worden hieronder geschetst.

Mauro en de in Nederland gewortelde minderjarige kinderen
In de tweede helft van 2011 kreeg de asielzaak van een Angolese jongen – Mauro – door zijn mogelijke uitzetting landelijke bekendheid. Mauro was als tienjarig kind als alleenstaande minderjarige vreemdeling naar Nederland gekomen, waar hij ruim acht jaar werd opgevangen door pleegouders. Mauro’s oorspronkelijke asielaanvraag werd al in 2007 definitief afgewezen. Het pleeggezin heeft geprobeerd Mauro te adopteren, maar omdat Mauro’s ouders nog leven, bleek dat problematisch. Ook zijn verzoek uit 2009 om een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM, vanwege recht op eerbiediging van het gezinsleven met zijn pleegezin, werd in 2011 afgewezen.

In oktober 2011 werd een Kamerdebat aan de kwestie Mauro gewijd. De PvdA en de ChristenUnie deden een voorstel tot wijziging van de Vw 2000 ter versterking van de positie van in Nederland gewortelde minderjarige vreemdelingen. De indieners van het wetsvoorstel constateerden dat in Nederland de toelatingsprocedures van vreemdelingen soms zoveel tijd in beslag neemt dat de kinderen van die vreemdelingen zozeer in Nederland zijn geworteld geraakt dat aan hen (en ook aan hun ouders en eventueel andere kinderen) alsnog een verblijfsvergunning moet worden gegeven. Aan vreemdelingen die als amv naar Nederland zijn gekomen en die tot hun achttiende een zogenaamde amv-vergunning hebben gehad, zou een verblijfsvergunning moeten worden gegeven wanneer zij ten minste vijf jaar in Nederland zijn geworteld.

Het kinderpardon en de herijking van het beleid inzake alleenstaande minderjarige vreemdelingen
De zaak Mauro heeft dus uiteindelijk geleid tot het kinderpardon, zoals neergelegd in WBV 2013/1 van 30 januari 2013 (de definitieve Regeling). Eén van de voorwaarden voor vergunningverlening op die Regeling is dat de vreemdeling die zelf, dan wel ten behoeve van wie, tenminste vijf jaren voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven. Hierover zijn en worden veel zaken gevoerd, onder meer door vreemdelingen die menen dat de Regeling een niet gerechtvaardigd onderscheid maakt tussen asielkinderen en kinderen van wie de ouders geen asielaanvraag hebben ingediend en de leeftijdsgrens.[14] De discussie doet me denken aan de tijd van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet oud (Ranov-regeling), waarin door vreemdelingen die geen asielaanvraag hadden gedaan voor 1 april 2001 een beroep werd gedaan op het verbod van discriminatie (artikel 14 EVRM) en het gelijkheidsbeginsel.
De Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 10 november 2008, dat het onderscheid gerechtvaardigd was, omdat sprake is van een onderscheid in de verantwoordelijkheden die de overheid heeft voor vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend en vreemdelingen die dat dat niet hebben gedaan en dat daarnaast ten aanzien van vreemdelingen behorend tot de eerste groep die een asielaanvraag hebben ingediend onder de Vreemdelingenwet (oud) problemen waren ontstaan, zoals (nood)opvang, waarvoor een oplossing moest worden gezocht.[15]
Medio april liet de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) weten dat de uitvoering van het kinderpardon nagenoeg was afgerond en dat ruim de helft van het aantal aanvragen was afgewezen.[16] De Kinderombudsman liet direct daarop weten dat hij de indruk had dat de Regeling meer was ingeperkt dan was afgesproken en vroeg Teeven om opheldering.[17] Begin mei deed hij nog een duit in het zakje door de uitvoering van de Regeling “idioot” te noemen, omdat daarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen kinderen die onder Rijkstoezicht en kinderen die (ook) onder gemeentetoezicht hebben gestaan. Laatstgenoemde groep zou niet in aanmerking zijn gekomen voor toelating op grond van het kinderpardon. Volgens de Kinderombudsman is dit in strijd met de letter en de geest van deze regeling.[18]

De kinderpardonregeling, dan wel de kwestie van in Nederland gewortelde minderjarige vreemdelingen, heeft echter eveneens geresulteerd in afschaffing van het amv-beleid per 1 juni 2013. Leers schreef al in zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten–Generaal van 22 juni 2012, dat de situatie voor amv’s toen zodanig was ingericht dat zij na afwijzing van hun asielaanvraag nog een reguliere verblijfsvergunning (amv-vergunning) konden krijgen. Hij merkte daarbij op dat hoewel de amv-vergunning een tijdelijk karakter heeft, veel amv’s die het betreft, alsmede de directe omgeving van deze jongeren (begeleiders en hulpverleners) met de ontvangst van deze vergunning de indruk kregen dat zij verzekerd waren van een toekomst in Nederland, terwijl een deel van hen uiteindelijk toch terug moet keren naar het land van herkomst. Met het verstrijken van de tijd zijn deze amv’s dus vaak gericht geraakt op een bestaan in Nederland. Terugkeer blijkt daarom erg moeilijk te accepteren en te realiseren, aldus Leers.[19]
Zijn ambtsopvolger, staatssecretaris Teeven, gaf in zijn brief van 17 mei 2013 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan dat de herijking van het amv-beleid erop is gericht om zo snel mogelijk duidelijkheid te bieden aan de amv en dat in het nieuwe beleid een centralere rol zou worden weggelegd voor de medewerking van de minderjarige aan zijn terugkeer. De amv-vergunning, die alleenstaande minderjarigen het idee kon geven dat zij in Nederland konden blijven, terwijl dit niet het geval was, zou verdwijnen. Daarnaast gaf Teeven aan dat een specifiek buitenschuldbeleid zou worden ingevoerd voor minderjarige vreemdelingen die buiten hun schuld niet terug kunnen keren naar hun land van herkomst.

Vorenstaande aangekondigde beleidswijziging is neergelegd in WBV 2013/9 van 7 mei 2013, dat op 1 juni 2013 in werking is getreden. Hierin is ook het algemene buitenschuldbeleid opgenomen en het specifieke buitenschuldbeleid met betrekking tot amv (zie thans artikel 3.56 Vb 2000 en paragraaf B8/6 van de Vc 2000). De voorwaarden waaraan de amv moet voldoen om een geslaagd beroep te doen op het specifieke buitenschuldbeleid, zijn:
*) Hij moet alleenstaand zijn;
*) Hij moet (nog) minderjarig zijn;
*) Hij moest ten tijde van de eerste verblijfsaanvraag jonger dan vijftien jaar zijn; en
*) Er is voor hem in het land van herkomst of een ander land waar hij redelijkerwijs naartoe kan gaan geen adequate opvang of het vertrek kan buiten zijn schuld niet plaatsvinden en hij heeft zich actief ingezet om zijn vertrek te realiseren. In verband met het laatste gaat het erom dat het vertrek van de minderjarige vreemdeling niet kan worden gerealiseerd binnen de maximale termijn van drie jaar na de laatste verblijfsaanvraag.

Het beleid inzake amv’s die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken, is ondergebracht bij de tijdelijke humanitaire gronden op grond waarvan een reguliere verblijfsvergunning kan worden verleend. Die vergunning kan in ieder geval vanaf 1 januari 2014, gelet op het bepaalde in artikel 3.6a, eerste lid, van het Vb 2000 niet (meer) ambtshalve worden verleend in een asielprocedure. Ik denk ook niet dat die verblijfsgrond tussen 1 juni 2013 en 1 januari 2014 een rol van betekenis heeft gespeeld in een asielprocedure, omdat het niet in de rede ligt dat een asielzoeker zich actief inzet om zijn vertrek te realiseren, door bijvoorbeeld in contact zal treden met de autoriteiten van zijn land, en zulks niet van hem wordt verwacht. De minderjarige vreemdeling kan die vergunning vanaf 1 juni 2013 wel aanvragen in een reguliere procedure. Bovendien kan deze vergunning – onder bepaalde voorwaarden – ambtshalve worden verleend in een reguliere procedure.

De consequentie van dit alles is dus dat in asielzaken vanaf 1 juni 2013 niet meer ambtshalve wordt getoetst of een alleenstaande minderjarige asielzoeker in aanmerking komt voor een amv-vergunning. De alleenstaande minderjarige vreemdeling kan evenmin in een reguliere procedure verzoeken om verlening van een vergunning onder die beperking. De wereld van het reguliere vreemdelingenrecht is daarentegen wel ‘verrijkt’ met mogelijke procedures over het kinderpardon en het buitenschuldbeleid amv.

Vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken
De ambtshalve toets (meetoets) in asielzaken aan dit algemene buitenschuldbeleid is eveneens komen te vervallen.[20] Dit blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vb 2000 (stroomlijning toelatingsprocedures).[21] Volgens het kabinet heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) terecht geconstateerd dat de voor een buitenschuldvergunning vereiste inspanningen niet rijmen met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure niet worden gevraagd zich te wenden tot de autoriteiten van wie hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures is daarmee overbodig.

Het gevolg is derhalve dat het buitenschuldbeleid geen rol meer speelt in asielzaken.
Vreemdelingen die menen dat ze buiten hun schuld niet kunnen vertrekken uit Nederland kunnen nog wel een aanvraag doen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’ (zie artikel 3.4, eerste lid, onder p, Vb 2000 juncto artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, Vb 2000).
Een reguliere verblijfsvergunning onder die beperking kan sinds 1 april 2014 ook ambtshalve worden verleend in een eerste reguliere toelatingsprocedure waarbij een reguliere verblijfsvergunning is geweigerd (zie artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, Vb 2000). Let wel: op grond van artikel 3.6, tweede lid, Vb 2000 is het eerste lid uitsluitend van toepassing indien die aanvraag betrekking had op een verblijfsvergunning:
a. op grond dat de uitzetting van de vreemdeling in strijd is met artikel 8 van het EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46 (Nederland meest aangewezen land voor het ondergaan van een noodzakelijke medische behandeling);
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder a;
d. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.

Dus niet in iedere eerste reguliere toelatingsprocedure kan ambtshalve worden getoetst of de vreemdeling voor een buitenschuldvergunning in aanmerking komt.
Verder mag niet onvermeld blijven dat een eerder gevoerde asielprocedure van invloed kan zijn op een later gevoerde reguliere procedure omtrent een buitenschuldvergunning. Als in rechte vaststaat dat de vreemdeling in het kader van zijn asielprocedure toerekenbaar geen documenten heeft overgelegd die betrekking hebben op zijn identiteit en nationaliteit, waarbij met name kan worden gedacht aan een paspoort, kan dat al voor de IND reden zijn om de aanvraag voor deze verblijfsvergunning af te wijzen.[22] Immers, de vreemdeling valt op dit punt een verwijt te maken, zodat het niet buiten zijn schuld is dat hij niet uit Nederland kan vertrekken.

Dat een gegeven oordeel in asiel van doorslaggevende betekenis kan zijn op een ambtshalve te verlenen verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, is geen onbekend fenomeen in de wereld van asiel. Wanneer bijvoorbeeld het asielrelaas van de alleenstaande minderjarige vreemdeling ongeloofwaardig werd geacht en de verklaringen over de dood van zijn ouders deel uitmaakten van dit relaas, was er geen ruimte meer voor de rechter om los daarvan daarnaast nog te onderzoeken of het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de vreemdeling het onderzoek naar adequate opvang had gefrustreerd.[23] Met de ongeloofwaardige verklaringen stond de frustratie van dit onderzoek vast.

Artikel 8 EVRM
Zoals uit het vorenstaande al blijkt kan in bepaalde reguliere procedures ambtshalve aan artikel 8 EVRM worden getoetst (3.6, eerste lid, Vb 2000).[24]
Door de stroomlijning toelatingsprocedures is in eerste asielprocedures ook een ambtshalve toets aan artikel 8 van het EVRM ingevoerd.[25]

Zo luidt artikel 3.6a Vb 2000 – dat nog in werking moet treden – als volgt:
1. Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet, kan alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Wet worden verleend;
a. aan de vreemdeling wiens uitzetting in strijd zou zijn met artikel 8 EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel, bedoeld in artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, of c; of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien sprake is van afwijzing van de aanvraag ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet (Dublinprocedures; Stijn).
3. Indien de vreemdeling de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, niet binnen zes maanden na de eerste inreis in Nederland heeft ingediend, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Wet uitsluitend op grond van het eerste lid, onder b, alsnog ambtshalve worden verleend (deze eis van zes maanden is ingevoerd om te voorkomen dat illegale vreemdelingen de asielprocedure gebruiken om zo een reguliere vergunning te verkrijgen; Stijn).
4. De verblijfsvergunning wordt verleend op de in het eerste lid als eerste genoemde van toepassing zijnde grond (vaste toetsingsvolgorde; Stijn).

De meetoets in asielzaken zal – zo is mijn inschatting – niet voorkomen dat opvolgende asielaanvragen worden gedaan. Daar komt bij dat de betekenis van het toetsen aan artikel 8 EVRM bij een eerste asielaanvraag die is gedaan binnen zes maanden na binnenkomst in Nederland, gelet ook op de mogelijkheid om een afgeleide asielvergunning te krijgen, nagenoeg te verwaarlozen zal zijn. De wetgever ontkent dit ook niet en beseft dat een vreemdeling op een later moment, door zijn verblijf in Nederland, een kansrijker beroep kan doen op artikel 8 van het EVRM of individuele omstandigheden van humanitaire aard, omdat die omstandigheden zich niet snel zullen voordoen als hij net in Nederland is en een asielaanvraag doet.[26] Een situatie waarin artikel 8 van het EVRM mogelijk wel al een rol zou kunnen spelen in een eerste asielprocedure, is denk ik die waarin de asielzoeker aanvoert dat een gezinslid van hem reeds enige tijd in Nederland verblijft en in het bezit is gesteld van een asielvergunning, terwijl dat gezinslid nadat hij in het bezit is gesteld van die vergunning, niet of niet-tijdig heeft verzocht om toelating van betrokkene via de weg van de afgeleide asielvergunning.

Artikel 8 van het EVRM zal voor een ex-asielzoeker pas interessant worden als hij in Nederland een relatie heeft gekregen. Hij zal dan een aanvraag moeten doen voor verlening van een reguliere verblijfsvergunning onder de beperking “8 EVRM / verblijf bij persoon X”. De weg van een opvolgende asielaanvraag is immers afgesloten, omdat 8 EVRM alleen in een eerste asielprocedure ambtshalve zal worden getoetst.
Of deze aanvraag voor verblijf straks moet worden beschouwd als een herhaalde reguliere aanvraag omdat in de asielprocedure al ambtshalve aan artikel 8 EVRM is getoetst, is nog maar de vraag. Aanvankelijk dacht ik van wel, maar in de asielprocedure zal er doorgaans nog geen persoon in Nederland zijn waarbij de asielzoeker wenst te verblijven. Indien deze vreemdeling later een aanvraag indient strekkende tot verlening van een reguliere verblijfsvergunning met als doel om bij een nader genoemde persoon hier te lande te mogen zijn, is dat denk ik geen herhaalde reguliere aanvraag.[27] En als het al als ene herhaalde aanvraag zou worden beschouwd, is sprake van ene novum. De vreemdeling zal wel leges moeten betalen en wellicht aan het paspoortvereiste en/of het mvv-vereiste moeten voldoen. Verder bestaat gerede kans dat die aanvraag via de zogeheten eendagstoets wordt afgedaan, waarover later meer.[28]

De schriftelijke aanmeldprocedure en de eendagstoets
Zowel in asiel- als in reguliere zaken kan sinds kort voor de vreemdeling de verplichte schriftelijke aanmeldprocedure en de zogenaamde eendagstoets gelden. In asielprocedures gaat het, anders dan in reguliere procedures, louter om opvolgende asielaanvragen (artikel 3.118b Vb 2000). De asielzoeker dient op een aanmeldformulier schriftelijk aan te geven op grond van wel novum of welke nova hij een tweede of volgende asielaanvraag wil indienen en moet alle relevante stukken meesturen, zodat de IND het dossier grondig kan voorbereiden, eventueel onderzoek kan opstarten, de gemachtigde kan benaderen voor aanvullende informatie en een conceptvoornemen kan voorbereiden. De vreemdeling wordt vervolgens uitgenodigd voor het indienen van de aanvraag en een nader gehoor (nova-gehoor). Op deze eerste officiële dag van de procedure kan de vreemdeling een inwilligende beschikking krijgen of een voornemen tot afwijzing van de opvolgende asielaanvraag. Vandaar de term ‘eendagstoets’. Feitelijk zullen deze procedures, behoudens inwilligingen op dag één, een aantal dagen langer duren. Bij een afwijzing zijn namelijk dag twee en dag drie beschikbaar voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. Dit ligt anders als blijkt dat nader onderzoek nodig is.

Ook voor bepaalde reguliere zaken is een eendagstoets ingevoerd die wordt voorafgegaan door een schriftelijke procedure (artikel 3.99a Vb 2000). Het gaat dan om eerste of opvolgende aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning:
a. op grond dat de uitzetting van de vreemdeling in strijd is met artikel 8 EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46; of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid.

Eveneens geldt de eendagstoets voor een vreemdeling die een aanvraag indient tot het wijzigen van een reguliere verblijfsvergunning in een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46 Vb 2000 of indien een vreemdeling in Nederland is voor een verblijf van langer dan drie maanden en een beroep doet ofwel op vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van artikel 17, eerste lid, onder c of d, van de Vw 2000 (gelet op gezondheidstoestand niet verantwoord om te reizen / vreemdeling die slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel) of artikel 3.71, tweede lid, onder l, (uitzetting in strijd met 8 EVRM) ofwel op toepassing van artikel 3.71, derde lid (hardheidsclausule).

Artikel 99a Vb 2000 blijft overigens buiten toepassing ten aanzien van de bij ministeriële regeling aan te wijzen categorieën van vreemdelingen (zie artikel 99a, vijfde lid, Vb 2000). Hierbij kan worden gedacht aan vreemdelingen die zijn uitgeprocedeerd en in bewaring zijn gesteld. Voorkomen moet worden dat vreemdelingen door het doen van een opvolgende aanvraag en een daarmee samenhangende schriftelijke aanmeldprocedure een geplande uitzetting op het laatste moment zouden kunnen frustreren.

Daarnaast geldt de eendagstoets in andere reguliere zaken waarin de vreemdeling niet bij of krachtens artikel 17 van de Vw 2000 is vrijgesteld van het mvv-vereiste (zie artikel 99b Vb 2000). Dergelijke aanvragen kunnen immers worden afgewezen op de enkele grond van het ontbreken van een mvv (artikel 16, eerste lid, onder a, Vw 2000 juncto artikel 3.71, eerste lid, Vb 2000), in welk geval geen inhoudelijke toets nodig is.
Voorts geldt een eendagstoets in zaken waarin een vreemdeling heeft verzocht om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 (zie artikel 6.1c, derde lid, Vb 2000).

In de MvT legt de wetgever uit dat humanitair-reguliere aanvragen worden beoordeeld in een zogenaamde eendagstoets, Dit geldt ook voor mvv-plichtige vreemdeling die vanuit Nederland een reguliere aanvraag doet en daarbij tevens een beroep doet op vrijstelling van het mvv-vereiste om humanitaire redenen. Deze toets wordt altijd voorafgegaan door een schriftelijke aanmelding. Dit is geregeld in artikel 99a Vb 2000. Op een aanmeldformulier geeft de vreemdeling aan op welke beleidskaders hij een beroep doet en, in geval van vervolgaanvragen, op grond van welk novum hij de aanvraag wil indienen. Ook relevante stukken moeten worden meegestuurd. Zo kan de IND het dossier grondig voorbereiden, eventueel onderzoek opstarten of de gemachtigde benaderen voor aanvullende informatie en een conceptbeschikking voorbereiden. Zo mogelijk wordt de humanitair-reguliere aanvraag binnen één dag afgehandeld. Dat is geregeld in artikel 99a, vierde lid, van het Vb 2000, aldus de MvT.[29]

Bij de schriftelijke aanmelding zullen alle relevante stukken moeten worden aangeleverd. Dit vereiste kan door de minister verder worden ingevuld. Voor medische gegevens en overige bescheiden geldt op grond van artikel 3.102b Vb 2000 dat de vreemdeling deze zelf dient te overleggen. Dit is nieuw en geldt alleen voor de in dat artikel genoemde reguliere procedures.

Het zware inreisverbod: procesbelang en het voorkomen van stapeling van (onnodige) procedures
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 juli 2013 geoordeeld dat een vreemdeling tegen wie een inreisverbod met de rechtsgevolgen bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 is uitgevaardigd (lees: zwaar inreisverbod), geen belang heeft bij de beoordeling van een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, zolang dat zware inreisverbod voortduurt. Dat beroep kan immers nooit leiden tot de door de vreemdeling beoogde verblijfsvergunning. Of de desbetreffende vreemdeling voldoet aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning kan ten volle in het kader van de toetsing van dat inreisverbod aan de orde worden gesteld, aldus de Afdeling. Belang bij toetsing in rechte van een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, is, bij samenloop daarvan met een besluit tot het uitvaardigen van een zwaar inreisverbod dan ook eerst aan de orde, indien het besluit tot het uitvaardigen van dat inreisverbod wordt ingetrokken, herroepen of vernietigd, dan wel dat inreisverbod wordt opgeheven. Om deze toetsing op dat moment mogelijk te maken, ook indien een besluit tot afwijzing van de aanvraag om verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning of tot intrekking daarvan inmiddels in rechte onaantastbaar is geworden, dient de vreemdeling de staatssecretaris te verzoeken de intrekking van de verblijfsvergunning te heroverwegen, dan wel een nieuwe aanvraag om verlening of verlenging van de geldigheidsduur van zodanige vergunning in te dienen. Volgens de Afdeling staat het ne bis beoordelingskader niet aan toetsing van een besluit op zodanig verzoek of zodanige aanvraag in de weg, omdat de intrekking, herroeping, vernietiging of opheffing van dat inreisverbod dan een nieuw gebleken feit is, dat zodanige toetsing mogelijk maakt.[30]

In een zaak die zich zeer recent voordeed in Den Bosch was de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van een vreemdeling met terugwerkende kracht ingetrokken, omdat hij, aldus de IND, aan de hand van de glijdende schaal een gevaar voor de openbare orde vormt. Tegen de vreemdeling was tevens een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaar.
De uitspraak die op 23 mei 2014 werd gedaan in deze zaak is om meerdere redenen interessant, maar meld ik hier slechts in verband met het oordeel van de rechtbank over het procesbelang van de vreemdeling bij diens beroep gericht tegen de intrekking van de verblijfsvergunning.[31]

De rechtbank overweegt dat de vaste jurisprudentie van de Afdeling op dit punt onverlet laat dat de IND aan de intrekking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd oordeel en het uitvaardigen van het zware inreisverbod zowel hetzelfde feitencomplex ten grondslag heeft gepleegd als dezelfde toetsingsmaatstaf (glijdende schaal). Daarom zal, indien het inreisverbod in rechte geen stand kan houden, ook de intrekking van de verblijfsvergunning in rechte geen stand kunnen houden. De rechtbank acht het haar taak (onnodige) stapeling van procedures te voorkomen. Tegen deze achtergrond valt volgens haar niet onmiddellijk in te zien waarom de vreemdeling na een eventuele vernietiging van het opgelegde inreisverbod onder de omstandigheden van het geval nog een afzonderlijk verzoek tot heroverweging van de intrekking van de verleende verblijfsvergunning zou moeten indienen. Derhalve heeft de rechtbank eerst beoordeeld of terecht een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd en met inachtneming van dat oordeel vervolgens beoordeeld of de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep, voor zover gericht tegen de intrekking van zijn verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

De rechtbank komt tot het oordeel dat het besluit, voor zover daarin jegens de vreemdeling een inreisverbod voor de duur van tien jaar is uitgevaardigd, niet is voorzien is van een motivering die het bestreden besluit kan dragen. Het beroep, voor zover gericht tegen dit inreisverbod, wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.
Gegeven dit oordeel, overweegt de rechtbank voorts dat de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van het beroep, voor zover gericht tegen de intrekking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Dit beroep is om voornoemde redenen eveneens gegrond, aldus de rechtbank. Het bestreden besluit wordt daarom ook in zoverre vernietigd.

Wat de rechtbank in deze zaak dus doet, is uit proceseconomische overwegingen het besluit omklappen, in die zin dat eerst het beroep tegen het zware inreisverbod wordt beoordeeld om zo ook een oordeel te kunnen geven over de vraag of de vreemdeling nog belang heeft bij zijn beroep tegen de intrekking van de verblijfsvergunning. Een zeer praktische benadering die in meer reguliere of asielzaken zou kunnen worden toegepast. Voor mij is nog even de vraag hoe deze uitspraak in het land, en met name bij de Afdeling, valt.

Hoe dan ook, op grond van het vorenstaande is duidelijk dat verschillende raakvlakken bestaan tussen regulier en asiel en dat zij soms zelfs in elkaars vaarwater komen.

Stijn Smulders[32],
mei 2014

[1] EHRM 2 mei 1997 in de zaak van D., een aan aids lijdende drugskoerier die dreigde te worden uitgezet naar St. Kitts, tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:NL:XX:1997:AB8007.
[2] Onder meer ABRS 25 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI5892, en ABRS 6 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9901.
[3] Onder meer ABRS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2709.
[4] ABRS 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9129. In die zaak was nog geen vergunning op grond van artikel 29 c Vw 2000 verleend.
[5] ABRS 5 januari 2006, ECLI:NL:RVS:AU9441.
[6] ABRS 15 januari 2008, ECLI:NL:RVS:BC2489
[7] ABRS 30 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7740.
[8] Zie het huidige artikel 29, tweede lid, van de Vw 2000 (voor 1 januari 2014 neergelegd in artikel 29, eerste lid aanhef en onder e en f, van de Vw 2000).
[9] Bijvoorbeeld ABRS 26 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY1937, waarin de Afdeling oordeelde dat de minister het beleid kan voeren dat, indien de desbetreffende vreemdeling ter zake van een misdrijf is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf, aan hem een afgeleide asielvergunning kan worden geweigerd, zonder dat een nadere afweging in het kader van artikel 8 van het EVRM plaatsvindt. Verder volgde uit ABRS 6 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2153, dat reeds het feit dat de vreemdelingen niet over dezelfde nationaliteit beschikken aan vergunningverlening van een afgeleide asielstatus in de weg stond en reeds daarom niet werd toegekomen aan een belangenafweging in het kader van artikel 8 EVRM.
[10] Rb 25 april 2014 (AWB 13/28872), ECLI:NL:RBOBR:2014:2184.
[11] EK, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-74.
[12] Rb 20 januari 2011 (AWB 10/41119, AWB 10/42525 en AWB 10/42526), ECLI:NL:RBSGR:2011:BP1516.
[13] Kamerstukken II 2010-2011, 19 637, nr. 1410.
[14] Rb 17 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:4710 (De IND mag onderscheid maken tussen asielkinderen en kinderen die geen asielprocedure hebben doorlopen, omdat de Staat op grond van het nationale en internationale recht bijzondere verplichtingen heeft richting asielzoekers, die niet gelden voor andere vreemdelingen); Rb 24 april 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:2681 (De kinderpardonregeling is begunstigend beleid dat slechts op een beperkte categorie vreemdelingen van toepassing is verklaard. Voorop dient te worden gesteld dat verweerder bij het vaststellen van dergelijk begunstigend beleid een grote mate van discretie toekomt ten aanzien van de bepaling welke – groepen van – personen daaronder vallen en welke toelatingseisen op hen van toepassing zijn); Rb 27 september 2013, ECLI:NL:RBGEL:2013:3332 (Niet in geschil is dat verzoeker geen asielaanvraag heeft ingediend en dat hij daarom niet voldoet aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. Nu er wegens de specifieke achtergrond van de problematiek van de kinderen met een asielachtergrond bewust voor is gekozen de toepassing van de Regeling tot deze groep te beperken, vormt de Regeling naar strekking en reikwijdte een restrictief op te vatten aanvulling op het vreemdelingenbeleid en strekt zij er niet toe om vreemdelingen die niet aan de voorwaarden voldoen, niettemin wegens schrijnende individuele omstandigheden alsnog een verblijfsvergunning te verlenen).
[15] ABRS 10 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5060. Zo ook ABRS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5971.
[16] Telegraaf 14 april 2014: 1710 van de 3280 aanvragen afgewezen.
[17] Reformatorisch Dagblad 15 april 2014.
[18] Volkskrant 7 mei 2014.
[19] Brief van 22 juni 2012, kenmerk 2012-0000361209.
[20] Dit voornemen was al aangekondigd in de brief van 13 september 2013, kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1721, p. 40,
[21] Staatsblad 2013, 580.
[22] Vergelijk ABRS 12 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4834.
[23] Onder meer ABRS 5 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU4239 en ABRS 6 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2418
[24] De meetoets in reguliere procedures is ingevoerd om zoveel mogelijk te voorkomen dat een nieuwe procedure wordt opgestart voor een nieuw verblijfsdoel. Om het stapelen van procedures tegen te gaan, worden daarom bij een eerste aanvraag humanitair-regulier zoveel mogelijk ambtshalve alle humanitaire beleidskaders meegetoetst; zie Staatsblad 2013, 580, p. 31.
[25] Staatsblad 2013, 580, p. 17. Volgens de wetgever betekent de uitbreiding van het aantal mee te toetsen reguliere beleidskaders in de eerste asielprocedure niet dat de zogenaamde “waterscheiding” is opgeheven, naar dat deze enigszins is verlegd.
[26] Staatsblad 2013, 580, p. 30.
[27] Dat kan bij een eerdere ambtshalve toetsing aan (andere) tijdelijke humanitaire gronden anders liggen; zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 1 en Staatsblad 2013, 580, p. 37 bovenaan (“Dit is anders indien de humanitair-reguliere aspecten eerder ambtshalve zijn beoordeeld in het kader van een asielaanvraag of humanitair-reguliere aanvraag, Indien daarna een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op humanitair-reguliere gronden wordt aangevraagd, is de vraag of er nova zijn wel aan de orde”, aldus de wetgever). Vergelijk ook ABRS 12 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5798. Volgens de Afdeling had de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Dat het besluit een andere motivering heeft dan het eerdere besluit, leidt evenmin als de omstandigheid dat dit besluit op aanvraag is genomen en het eerdere ambtshalve, tot deze conclusie.
[28] Zie artikel 99a, eerste lid, aanhef onder a, Vb 2000 (een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning op grond dat de uitzetting in strijd is met 8 EVRM) en artikel 99a, tweede lid, Vb 2000 (indien een vreemdeling in Nederland is voor een verblijf van langer dan drie maanden en een beroep doet op de hardheidsclausule).
[29] Staatsblad 2013, 580, p. 19.
[30] ABRS 9 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:298.
[31] Rb 23 mei 2014, ECLI:NLRBDHA:2014:6517.
[32] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schreef deze notitie, zij het onder een andere titel, te weten “Van wateroverlast van de buren tot het opnieuw laten bepalen van de erfgrens door het kadaster”, voor een overkoepelend vakinhoudelijk overleg van de afdeling regulier en de afdeling asiel van het team bestuursrecht eind mei van dit jaar. Rechters noch juridische ondersteuning zijn aan de inhoud van dit stuk gebonden. Derden kunnen hieraan dan ook geen enkel recht ontlenen.

Het ‘ne bis in idem’-beoordelingskader bij herhaalde asielaanvragen

Herhaalde asielaanvragen
Het komt regelmatig voor dat een asielzoeker, nadat hij is uitgeprocedeerd en geen verblijfsvergunning heeft gekregen, een nieuwe procedure start en voor de tweede maal – en in sommige gevallen daarna zelfs meerdere keren – een aanvraag indient om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Behoudens enkele uitzonderingen, waarop verderop nog wordt ingegaan, hebben we dan te maken met een herhaalde asielaanvraag waarop artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000 wordt onder ‘herhaalde aanvraag’ verstaan een aanvraag die op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan worden afgewezen.

Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova) te vermelden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan.
Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan de aanvraag, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb, afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking, wanneer niet zulke feiten of omstandigheden worden vermeld.

Een vreemdeling die een opvolgende asielaanvraag indient is dus gehouden om bij zijn aanvraag nieuwe feiten en omstandigheden te vermelden.[1] In de praktijk ziet men dat de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) bij de asielzoeker na deze aanvraag nog een gehoor afneemt waarin wordt gevraagd welke nieuwe feiten en omstandigheden zich hebben voorgedaan sinds het besluit in de eerdere asielprocedure. Als de IND van mening is dat de asielzoeker geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd, dan heeft zij de vrijheid (discretie) om de aanvraag inhoudelijk af te wijzen of met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb vereenvoudigd af te doen door simpelweg te verwijzen naar het besluit uit de eerdere asielprocedure.

Toetsingskader rechter
Artikel 4:6 van de Awb lijkt zich qua redactie enkel tot het bestuursorgaan te richten, maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling of ABRS) heeft al vrij kort na haar aantreden als hoogste appèlcollege in vreemdelingenzaken laten weten dat in artikel 4:6 van de Awb het ne bis in idem beginsel besloten ligt, dat zich zowel richt tot het bestuursorgaan als de rechter.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geeft artikel 4:6 van de Awb voor de bestuurlijke besluitvorming invulling aan het algemene rechtsbeginsel dat niet meermalen wordt geoordeeld over eenzelfde zaak (ne bis in idem).[2] De bepaling verleent het bestuur de bevoegdheid om een opvolgende aanvraag, waaraan geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd, af te wijzen onder verwijzing naar het eerdere besluit, doch laat het tevens vrij om inhoudelijk op zo’n aanvraag te beslissen.

Het ‘ne bis in idem’-beginsel geldt in de visie van de Afdeling echter ook voor de rechtspraak, namelijk buiten de aanwending van ingevolge de wet openstaande rechtsmiddelen, kan eenzelfde geschil niet voor de tweede keer aan de rechter worden voorgelegd. Volgens de Afdeling vindt dit beginsel voor de bestuursrechtspraak in vreemdelingenzaken nader invulling in het bepaalde in artikel 8:1 van de Awb (voorwerp van beroep en kring van beroepsgerechtigden), gelezen in samenhang met artikel 69 van de Vw 2000 (bezwaar- en beroepstermijnen in vreemdelingenzaken). Deze wettelijke bepalingen verzetten zich ertegen dat door het instellen van het beroep tegen het besluit op een opvolgende aanvraag wordt bereikt dat de rechter de zaak beoordeelt als ware het beroep gericht tegen het eerdere besluit. Daarbij geldt dat de wet voor de rechtspraak, anders dan voor het bestuur niet voorziet in discretie, noch anderszins in uitzonderingen op de regel dat de weg naar de rechter slechts eenmaal gedurende een beperkte periode openstaat. Voor de rechter geldt het beperkte toetsingskader dus ook als het bestuursorgaan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb niet heeft toegepast. De regels inzake de toegang tot de rechter staan niet ter vrije beschikking van partijen, maar zijn van openbare orde.

Het ‘ne bis in idem’-beginsel is derhalve in de optiek van de Afdeling van openbare orde en de bestuursrechter is om die reden verplicht – net als bij ontvankelijkheids- of bevoegdheidsvragen – hieraan ambtshalve te toetsen (zie artikel 8:69 van de Awb). De rechter moet met andere woorden ambtshalve buiten de omvang van het geschil treden ook al hebben partijen geen beroep gedaan op voorschriften van openbare orde. Zelfs als de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het beleid voert om in sommige situaties niet artikel 4:6 van de Awb aan de desbetreffende vreemdeling tegen te werpen, doet dat niet af aan de verplichting van de rechter zelf te beoordelen of er in dat geval sprake is van een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb.[3] De bestuursrechter dient ervoor te waken dat de tweede asielaanvraag in feite geen verkapt hoger beroep is tegen de eerdere afwijzende beschikking(en) waartegen reeds rechtsmiddelen hebben opengestaan. Het gaat er niet om of de vreemdeling die rechtsmiddelen toen ook daadwerkelijk heeft benut, doch slechts of hij de mogelijkheid daartoe heeft gehad. In dit verband kan worden gewezen op de Afdelingsuitspraak van 20 oktober 2004 over een vreemdeling die zijn beroep in de eerdere procedure had ingetrokken.[4] Dat een afwijzend besluit uit de eerdere asielprocedure nog niet onherroepelijk is, bijvoorbeeld omdat de Afdeling in die procedure nog geen uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep, betekent evenmin dat de bestuursrechter het ne bis beoordelingskader niet in acht zou moeten nemen. Volgens de Afdeling biedt de tekst van artikel 4:6 van de Awb geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit artikel alleen mag worden toegepast, indien sprake is van een onherroepelijke eerdere afwijzende beschikking.[5]

Dat het ‘ne bis in idem’-beginsel van openbare orde is, heeft ook gevolgen voor de ambtshalve te beantwoorden vraag in hoeverre eerdere uitspraken in dezelfde procedure kracht van gewijsde hebben. Stel dat een vreemdeling een tweede asielaanvraag indient en dat een lagere rechter zich heeft uitgelaten over de vraag of er sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Laten we voorts aannemen dat die rechter van oordeel is dat er sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden en tevens oordeelt dat het besluit van verweerder dient te worden vernietigd. Als tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld en verweerder neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen een nieuw besluit, is de opvolgend lagere rechter, die zich moet buigen over deze tweede aanvraag, dan gebonden aan het oordeel van zijn collega?

Aanvankelijk oordeelde de Afdeling dat de opvolgend rechter hieraan gehouden was.[6] Echter, in jurisprudentie van latere datum heeft de Afdeling overwogen dat het beoordelingskader dat door artikel 4:6 van de Awb aan de rechter wordt gegeven een ambtshalve te beoordelen aspect betreft, zodat een in een eerdere uitspraak gegeven oordeel daaromtrent, ondanks dat tegen die uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, niet mee brengt dat dit beoordelingskader niet (meer) gevolgd dient te worden.[7] De opvolgend rechter dient zich dus ook te buigen over de vraag of er sprake is van een herhaalde aanvraag in de zin van 4:6 van de Awb. De opvolgend rechter kan dan tot een geheel ander oordeel komen dan de eerdere rechter.

In het verleden leverde de ambtshalve toets aan het ‘ne bis in idem’-beginsel binnen de lagere rechtspraak soms problemen op, omdat de neiging bestond om bij de bepaling van de omvang van het geschil direct te kijken naar wat de staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (IND) had besloten en naar de beroepsgronden die daartegen waren aangevoerd. Het is evenwel in dit beginstadium van de rechterlijke ambtshalve beoordeling niet relevant of de IND de opvolgende asielaanvraag (wederom) op zijn eigen merites heeft beoordeeld of dat verweerder deze aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb onder verwijzing naar het eerdere besluit heeft afgewezen, laat staan of die motivering de rechterlijke toetsing wel kan doorstaan.[8] De bestuursrechter dient namelijk allereerst direct en zelfstandig te treden in de vraag of de zaak een herhaalde aanvraag is waarop het ‘ne bis in idem’-beginsel van toepassing is.

Wanneer is sprake van een besluit van gelijke strekking?
De bestuursrechter dient in de eerste plaats de vraag te beantwoorden of sprake is van eenzelfde geschil dat voor de tweede keer aan hem wordt voorgelegd. Ofwel de vraag of de IND een materieel vergelijkbare beslissing heeft genomen ten opzichte van de afwijzing in het eerdere besluit.

De meest voorkomende situatie in dit verband is die waarin een asielzoeker meerdere malen aanvragen doet om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd die door de IND worden afgewezen. De afwijzende besluiten die volgen op het besluit waarbij de eerste asielaanvraag is afgewezen zijn van gelijke strekking, niet alleen ten opzichte van het besluit dat is genomen op de eerste asielaanvraag maar ook ten opzichte van elkaar.[9] De vraag of de IND de nieuwe asielaanvraag op dezelfde gronden of op basis van dezelfde motivering heeft afgewezen als in het besluit uit de eerdere procedure, is niet van belang. Hierbij wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008.[10] In die zaak had de IND in het eerdere besluit overwogen feitelijk niet tot uitzetting van de vreemdeling over te gaan, omdat een schending van artikel 3 van het EVRM niet viel uit te sluiten. In het nieuwe besluit had de IND geconcludeerd dat niet aannemelijk was gemaakt dat de vreemdeling in het land van herkomst een reëel risico loopt om slachtoffer te worden van een behandeling in strijd met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de Afdeling hebben beide besluiten als rechtsgevolg dat op de vreemdeling de verplichting rust om Nederland uit eigen beweging te verlaten en is er derhalve sprake van een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb.

Verder kan het voorkomen dat de IND bij een eerste asielaanvraag ambtshalve heeft getoetst of de vreemdeling in aanmerking komt voor een reguliere verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden. Als die toetsing ook niet tot inwilliging leidt en de vreemdeling doet vervolgens na zijn asielprocedure een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “tijdelijke humanitaire grond”, dan is het besluit strekkende tot afwijzing van die aanvraag te beschouwen als een besluit van gelijke strekking ten opzichte van het asielbesluit, voor zover daarin ambtshalve is onderzocht of de vreemdeling in aanmerking komt voor toelating op tijdelijke of niet-tijdelijke humanitaire gronden.[11] Immers, beide besluiten strekken tot het onthouden van een verblijfsvergunning regulier onder bedoelde beperking en zijn daarmee materieel van gelijke strekking.

Daarnaast kan zich de situatie voordoen dat verweerder bij de afwijzing van de opvolgende asielaanvraag tegen de vreemdeling voor de eerste maal een inreisverbod uitvaardigt. In dat geval is sprake van een besluit van gelijke strekking voor zover het de afwijzing van de asielaanvraag betreft. Het in het besluit vervatte inreisverbod is evenwel voor het eerst uitgevaardigd. In zoverre is geen sprake van een besluit van gelijke strekking waarop het ne bis beoordelingskader van toepassing is. De bestuursrechter dient het besluit inhoudelijk te toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.[12]

Maar hoe zit het in asielzaken waarin de vreemdeling andermaal verzoekt om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, omdat de eerder aan hem verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ambtshalve door de IND is ingetrokken of de door hem ingediende aanvraag voor verlening van een asielvergunning voor onbepaalde tijd, nadat hij al (bijna) vijf jaar in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, is afgewezen?

Wanneer een vreemdeling een nieuwe asielaanvraag indient, nadat een eerder verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd door de IND is ingetrokken omdat de rechtsgrond voor verlening is komen te vervallen, bijvoorbeeld omdat in het land van herkomst niet langer sprake is van de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3, van de Vw 2000 en geen sprake is van een andere rechtsgrond voor verlening, is in de nieuwe asielprocedure het ne bis beoordelingskader van toepassing.[13] Immers, beide besluiten strekken tot het onthouden aan die vreemdeling van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.[14] Ze zijn daardoor materieel vergelijkbaar. Hetzelfde kan naar mijn mening worden gezegd van een besluit waarbij een aanvraag tot verlenging van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is afgewezen en een besluit waarbij de aanvraag tot verlening van zo’n vergunning is afgewezen.

De Afdeling acht het ne bis beoordelingskader evenwel niet van toepassing indien de vreemdeling een opvolgende asielaanvraag als in de procedure daarvoor de eerder verleende vergunning asiel voor bepaalde tijd niet ambtshalve is ingetrokken maar de aanvraag van de vreemdeling om verlening van een vergunning asiel voor onbepaalde tijd is afgewezen.[15] Evenmin in de situatie dat de IND een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd asiel heeft ingetrokken en de vreemdeling vervolgens in een nieuwe procedure verzoekt om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.[16]
De bestuursrechter dient in die gevallen het besluit op de nieuwe aanvraag te toetsen als ware het een eerste afwijzend besluit. Hij dient dus niet ambtshalve en direct te treden in de vraag of sprake is van een wijziging van recht en of nova ten opzichte van de eerdere procedure. Dit neemt niet weg dat de IND in zijn nieuwe besluit mag verwijzen naar hetgeen in de vorige procedure is komen vast te staan en zich mag beperken tot de vraag of hetgeen in de nieuwe procedure is aangevoerd tot een andersluidende conclusie noopt. Dat is iets anders dan dat de IND de nieuwe aanvraag kan afdoen met toepassing van artikel 4:6 van de Awb.

Andere situaties waarin sprake lijkt te zijn van een herhaalde asielaanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb, maar waar niettemin het ne bis beoordelingskader niet geldt.

A) Als een van de aanvragen inhoudelijk is beoordeeld en de andere niet.

Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2005.[17] In die zaak ging het om een vreemdeling op wiens eerste asielaanvraag onherroepelijk afwijzend was beslist. De IND had de nieuwe aanvraag afgewezen omdat Frankrijk die aanvraag in behandeling had genomen (op grond van de Dublinverordening dus). Volgens de Afdeling is geen sprake van eenzelfde geschil dat ten tweede male aan de rechter wordt voorgelegd, reeds omdat het besluit dat ter toetsing voorlag, anders dan het eerdere besluit, niet strekt tot inhoudelijke beoordeling van die aanvraag.

In dit verband is tevens van belang de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2006.[18] Hierin ging het om een vreemdeling die in een eerdere procedure had verzocht om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Die aanvraag was bij besluit van 2 januari 2006 buiten behandeling gesteld, omdat de vreemdeling met onbekende bestemming (mob) was vertrokken.[19] De vreemdeling diende vervolgens opnieuw een asielaanvraag in, die werd afgewezen. Nu geen sprake was van afwijzing van de eerder asielaanvraag, maar deze aanvraag buiten behandeling was gesteld en aan deze buitenbehandelingstelling geen inhoudelijke beoordeling ten grondslag had gelegen, kon de aan de tweede procedure ten grondslag liggende aanvraag niet worden beschouwd als een herhaalde waarop het ne bis beoordelingskader van toepassing is.

Let op: als de IND een nieuwe asielaanvraag met toepassing van artikel 4:6 van de Awb afwijst onder verwijzing naar het besluit of de besluiten uit de eerdere asielprocedure(s), is weliswaar sprake van een vereenvoudigde afdoening, maar hieraan ligt wel een inhoudelijke beoordeling ten grondslag. De IND zal immers dienen te motiveren waarom sprake is van een herhaalde aanvraag en waarom de door de vreemdeling aangevoerde feiten en omstandigheden niet nopen om van het eerdere besluit, dan wel de eerdere besluiten, af te wijken.

B) De vreemdeling die aannemelijk heeft gemaakt dat hij na zijn eerdere asielprocedure(s) is teruggekeerd naar het land van herkomst of land van bestendig verblijf.

Als de vreemdeling na een eerdere weigering van een asielvergunning een opvolgende aanvraag indient en stelt na de eerdere weigering(en) in het land van herkomst of bestendig verblijf te hebben verbleven voor de terugkomst naar Nederland, kan het op die aanvraag genomen besluit van gelijke strekking worden getoetst als ware het een eerste afwijzing, indien de vreemdeling aantoont dat hij daadwerkelijk in dat land zijn teruggekeerd.[20] De vraag of van een dergelijke aangetoonde terugkeer sprake is, vergt een zelfstandige beoordeling door de rechter.[21]

In de jurisprudentie van de Afdeling hierover gaat het meestal om gevallen waarin de vreemdeling zijn terugkeer naar het land van herkomst of van bestendig verblijf niet aannemelijk heeft gemaakt.[22]

C) Kinderen die worden geboren nadat de eerdere asielaanvraag van de ouders is afgewezen. Als de ouders vervolgens, mede namens hun in Nederland geboren minderjarige kind, weer een asielaanvraag doen, dan geldt die aanvraag voor wat betreft het minderjarige kind als een eerste aanvraag die niet met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan worden afgedaan.[23] Daarnaast kan zich de situatie voordoen dat kinderen, nadat hun ouders al mede namens hen een asielprocedure hebben gevoerd, nadien zelf een asielaanvraag doen en daarbij voor het eerst een hen betreffende grond voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd naar voren kunnen brengen, zoals bijvoorbeeld de persoonlijke vrees om in het land van herkomst besneden of ontvoerd te worden, dan wel te worden ingezet als (kind)soldaat. Ook in die gevallen is artikel 4:6 van de Awb niet van toepassing en dient de rechter zich dus te onthouden van een ne bis-beoordeling.[24]

Het ne bis beoordelingskader en de toetsingsvolgorde in asielzaken.

Als de bestuursrechter van oordeel is dat hij heeft te maken met besluiten van gelijke strekking en zich de hiervoor onder A), B) en C) genoemde situaties niet voordoen, komt hij slechts toe aan toetsing van het nieuwe besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen, indien en voor zover in de bestuurlijke fase door de vreemdeling nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van recht heeft voorgedaan.

De rechter dient zich naar mijn mening bij die ambtshalve te verrichten beoordeling in de eerste plaats te laten leiden door de toetsingsvolgorde in asielzaken.[25] Gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het EVRM dient eerst te worden beoordeeld of een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt verdragsvluchteling te zijn (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000), dan wel of hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 genoemde risico’s loopt. Indien het een noch het ander het geval was, diende onder de Vw 2000, zoals die luidde tot 1 januari 2014, vervolgens te worden beoordeeld of het asielrelaas grond bood voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Vw 2000.[26]

Vervolgens is de vraag of de rechter bij het door hem in acht te nemen ne bis beoordelingskader per toelatingsgrond eerst dient te bekijken of zich een relevante wijziging van recht heeft voorgedaan of eerst dient te beoordelen of ten aanzien van die toelatingsgrond sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Daar is discussie over.

Volgens mij is het uitgangspunt dat de rechter per toelatingsgrond eerst dient te bekijken of sprake is van een wijziging van recht (op toelating) en vervolgens of sprake is van een voor de vreemdeling relevante wijziging van recht. Eerst wanneer vastgesteld is dat dit niet het geval is, is aan de orde de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. De Afdeling heeft dit heel helder uiteengezet in haar uitspraak van 12 maart 2007.[27] Zij overweegt dat artikel 4:6 van de Awb blijkens de geschiedenis van de totstandkoming (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 93-94) niet ziet op de situatie dat het recht wordt gewijzigd. Indien het voor de aanvraag relevante recht wordt gewijzigd, kan ook zonder dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden een nieuwe aanvraag worden ingediend, die op grond van de dan geldende bepalingen wordt beoordeeld. Hieruit volgt, aldus de Afdeling, dat eerst dient te worden getoetst of sprake is van nieuw recht in die zin dat ten tijde van het in beroep bestreden besluit ander recht gold dan ten tijde van het eerdere besluit. Vervolgens is de vraag aan de orde of sprake is van een voor de vreemdeling relevante wijziging van recht. Eerst wanneer is vastgesteld dat dit niet het geval is, is aan de orde de vraag of sprake is van nova.[28]

Dus:

1. Is sprake van wijziging van recht (op toelating);
2. Is sprake van een voor de vreemdeling relevante wijziging van recht?
3. Zo niet, is sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden?

Dit is evenwel geen wet van Meden en Perzen. Soms dient de rechter, nadat hij heeft vastgesteld dat sprake is van wijziging van recht, ter beantwoording van de vraag of eveneens sprake is van een relevante wijziging van recht voor de betreffende vreemdeling eerst te beoordelen of de vreemdeling nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat hij toch onder dat gewijzigde recht valt. Die situatie zal hieronder aan de hand van een voorbeeld worden toegelicht.

Wijziging van recht
Het dient in ieder geval steeds te gaan om een wijziging van het recht op toelating, derhalve wijziging van recht (waaronder tevens beleid wordt verstaan) dat ziet op verlening van een verblijfsvergunning asiel. Als bijvoorbeeld een besluit- of vertrekmoratorium wordt ingesteld door de staatssecretaris dan heeft dat geen invloed op het recht op toelating. Het enige dat wordt afgekondigd is – kort gezegd – een besluit om tijdelijk niet uit te zetten en tijdelijk niet te beslissen in bepaalde asielzaken, omdat de situatie in een bepaald land op dat moment onduidelijk is.[29] Hetzelfde geldt voor een (gemotiveerde ) interim measure die wordt getroffen, omdat dit slechts een tijdelijke feitelijke belemmering voor uitzetting is en los staat van de aanvraag om toelating.[30]

Een voorbeeld
Voor toepassing van de ne bis beoordeling kan het volgende voorbeeld ter illustratie dienen. Stel een vreemdeling heeft bij zijn eerste aanvraag aangevoerd dat hij afkomstig is uit Bagdad (Centraal-Irak) en dat hij wordt gezocht door de autoriteiten omdat hij politiek actief is geweest voor een politieke partij die in zijn land is verboden. De IND betwist niet dat de vreemdeling uit Bagdad afkomstig is, maar heeft de aanvraag afgewezen omdat het asielrelaas ongeloofwaardig is. De vreemdeling doet na deze asielprocedure een opvolgende aanvraag. Hij voert aan dat zijn oorspronkelijke relaas wel degelijk waar is. Ter ondersteuning hiervan heeft hij een kopie van een arrestatiebevel overgelegd, dat hij heeft opgevraagd nadat hij uitgeprocedeerd is geraakt. Voorts voert hij aan dat artikel 15, aanhef en onder c, van Richtlijn 2004/83/EG (de Definitierichtlijn (oud)) een wijziging van recht behelst. De IND wijst de opvolgende aanvraag van de vreemdeling eveneens af.

De rechter stelt ambtshalve vast dat sprake is van besluiten van gelijke strekking. Daarna zal hij naar mijn mening ambtshalve eerst moeten bekijken of zich met betrekking tot de 29a-grond een relevante wijziging van recht heeft voorgedaan ten aanzien van de vreemdeling, en zo niet of de vreemdeling met betrekking tot die toelatingsgrond nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Uit het aangevoerde noch anderszins blijkt dat zich ten aanzien van de 29a –grond een wijziging van recht heeft voorgedaan. De vreemdeling heeft ter ondersteuning van zijn stelling dat hij vluchteling is (29a-grond) wel een kopie van een arrestatiebevel overgelegd. De rechter zou tot het oordeel kunnen komen dat dit document geen novum is, nu de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij dit stuk niet eerder had kunnen inbrengen en het een afschrift betreft van een document dat niet op authenticiteit kan worden onderzocht.
De rechter beoordeelt voorts of zich ten aanzien van de 29b-grond een relevante wijziging van recht heeft voorgedaan, en zo niet of sprake is van nova. De rechter zou dan in navolging van de Afdeling tot het oordeel kunnen komen dat artikel 15, aanhef en onder c, van de Definitierichtlijn (oud) niet kan worden aangemerkt als wijziging van recht, aangezien artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 al voorziet in de vereiste bescherming. Immers, deze bepaling biedt de grondslag voor vergunningverlening in de situatie die reeds door artikel 3 van het EVRM wordt bestreken (lees: de uitleg die het EHRM in het arrest NA. tegen het Verenigd Koninkrijk aan 3 EVRM heeft gegeven, te weten dat hieronder ook ‘the most extreme cases of general violence’ wordt verstaan.[31] Nu de vreemdeling evenmin met objectieve informatie aannemelijk heeft gemaakt dat de veiligheidssituatie in Bagdad dan wel Centraal-Irak, zodanig is verslechterd ten opzichte van de situatie ten tijde van het eerdere besluit, is evenmin ten aanzien van de 29b-grond sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. De rechter komt in dat geval niet toe aan toetsing van het bestreden besluit en verklaart het beroep ongegrond.

Indien de rechter in vorenstaand voorbeeld van oordeel is dat wel sprake is van een relevante wijziging van recht, bijvoorbeeld omdat na de eerdere asielprocedure in een Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) is neergelegd dat in Bagdad sprake is van een “15c-situatie”, dan gaat hij over tot toetsing van het voorliggende besluit, althans voor zover dat besluit ziet op de weigering aan de vreemdeling een vergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3, van de Vw 2000 te verlenen. Het rechtvaardigt echter geen hernieuwde rechterlijke beoordeling van dat besluit ten aanzien van de andere in artikel 29 van de Vw 2000 genoemde toelatingsgronden. Daarvoor is slechts plaats als de vreemdeling aan zijn aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd die daarop zien.[32]

Als in de eerdere procedure zou zijn getwijfeld aan de nationaliteit van de asielzoeker en /of aan het feit dat hij afkomstig is uit Bagdad (Centraal-Irak), is de latere wijziging van een toelatingsbeleid voor asielzoekers die afkomstig zijn uit Centraal-Irak, bijvoorbeeld omdat de staatssecretaris van mening is dat de veiligheidssituatie in Centraal-Irak zodanig is verslechterd dat sprake is van ‘the most extreme cases of general violence’, weliswaar een wijziging van recht, maar niet rechtens relevant voor deze vreemdeling. Dat wordt alleen anders als deze bij zijn opvolgende aanvraag wel aannemelijk zou weten te maken met nieuwe feiten en omstandigheden dat hij Iraakse nationaliteit bezit en afkomstig is uit die regio in Irak.[33]

De beantwoording van de vraag of de vreemdeling aan zijn opvolgende asielaanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd.

De rechter dient zich in dit verband de volgende vragen te stellen.
· Is überhaupt sprake van een feit of veranderde omstandigheid? Als bijvoorbeeld de authenticiteit van een document niet kan worden vastgesteld of een stuk niet afkomstig is uit objectieve bron en evenmin objectieve informatie bevat, is er bij voorbaat geen sprake van een novum. Dit geldt eveneens voor gewijzigde jurisprudentie, contra-expertises en niet onderbouwde verklaringen (speculaties) van de vreemdeling.
· Is sprake van feiten en omstandigheden, waaronder bewijsstukken, die niet bij de eerdere aanvraag hadden kunnen en dus behoorden te worden ingebracht?
Indien documenten of andere gegevens worden overgelegd, zal de rechter bekijken of die gegevens gedateerd zijn. Indien zij ongedateerd zijn, is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Wanneer de documenten/gegevens dateren van voor het eerdere besluit of eerdere besluiten, zal de vreemdeling aannemelijk moeten maken waarom hij deze documenten/gegevens niet eerder – te weten in de vorige procedure(s) – kon overleggen. Doch ook bij documenten/gegevens die dateren van na het eerdere besluit of de eerdere besluiten zal de vreemdeling aannemelijk moeten maken waarom hij die niet eerder heeft kunnen overleggen. Littekens/traumata/verkrachting waarvan eerst bij een opvolgende asielaanvraag melding wordt gemaakt, worden doorgaans in de jurisprudentie van de Afdeling niet geaccepteerd als nova.
· Is niet op voorhand uitgesloten dat de aangevoerde feiten en omstandigheden, waaronder bewijsstukken, kunnen afdoen aan het eerder besluit of de eerdere besluiten?

Volgens de Afdeling vloeit uit het ‘ne bis in idem’-beginsel voort dat de rechter, ter bepaling van de omvang van de door hem te verrichten beoordeling in geval van een besluit op een herhaalde aanvraag, direct moet treden in de vraag of aan de aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd. Volgens de Afdeling moeten daaronder worden begrepen feiten of omstandigheden die zijn voorgevallen na het nemen van het eerdere besluit of die niet vóór het nemen van dat besluit konden en derhalve, gelet op artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder aangevoerde feiten of omstandigheden die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve gelet op artikel 31 Vw 2000, behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is, aldus de Afdeling, niettemin geen sprake van nieuwe gebleken feiten of veranderde omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke beoordeling rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd kan afdoen aan het eerdere besluit en de overwegingen waarop dat rust. De vreemdeling dient dus nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan te voeren die tot een andersluidend besluit kunnen leiden.[34]

Als vorenstaande vragen bevestigend worden beantwoord, is sprake van rechtens relevante nova en dus niet van eenzelfde geschil dat voor de tweede keer aan de rechter wordt voorgelegd. In feite is er dan sprake van een nieuwe aanvraag en dient de rechter te treden in de vraag of het voorliggende besluit, althans voor wat betreft de toelatingsgronden waar de nova op zien, in het licht van daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden. Als één van de vorenstaande vragen ontkennend wordt beantwoord, is wel sprake van eenzelfde geschil en dient de rechter zich te onthouden van toetsing van het voorliggende besluit.

Is überhaupt sprake van een feit of veranderde omstandigheid?

Het komt met enige regelmaat voor dat vreemdelingen bij hun opvolgende aanvraag documenten overleggen. Het is aan de vreemdeling om de authenticiteit van die documenten aan te tonen. Als de authenticiteit van die documenten niet kan worden vastgesteld, bijvoorbeeld omdat ze in kopie worden overgelegd, is bij voorbaat geen sprake van een nieuw feit (novum), omdat niet kan worden vastgesteld of die stukken afkomstig zijn van een objectieve bron.[35] De omstandigheid dat de Koninklijke Marechaussee (KMar) of Bureau Documenten van de IND niet over (voldoende) referentiemateriaal beschikt om bepaalde documenten op echtheid te onderzoeken, komt voor rekening en risico van de vreemdeling.[36]

Stukken die afkomstig zijn van vrienden of familie van de vreemdeling zijn doorgaans niet te beschouwen als afkomstig van een (ten opzichte van de vreemdeling) objectieve bron.[37] Niettemin kunnen ook die brieven soms objectieve informatie bevatten van na het eerdere besluit.[38]

Af en toe worden bij een opvolgend asielverzoek krantenartikelen overgelegd. Het enkele feit dat zo’n krantenartikel niet is vertaald, is onvoldoende om het niet als afkomstig uit objectieve bron te achten.[39] Van belang is of het artikel is geschreven door een objectieve bron en op welke wijze en van wie de bron de in het krantenartikel vermelde informatie heeft verkregen. Als de auteur van het artikel een pseudoniem of schuilnaam gebruikt valt niet te herleiden of hij ten opzichte van de vreemdeling een objectief verifieerbare bron is. Indien niet duidelijk is hoe het bericht in de krant is gekomen, waardoor bijvoorbeeld niet is uit te sluiten dat familie van de vreemdeling of de vreemdeling zelf dit bericht tegen betaling heeft laten plaatsen, kan het krantenartikel niet worden aanvaard als een objectieve bron en dus ook niet als novum.[40]

Als de vreemdeling ongewenst is verklaard kunnen de aan een opvolgende aanvraag ten grondslag gelegde (nieuwe) feiten of omstandigheden nimmer tot heroverweging van de in rechte onaantastbare afwijzing van een eerder verzoek om toelating leiden, zolang de ongewenstverklaring voortduurt.[41] Eerst moet de ongewenstverklaring of het zware inreisverbod van tafel, wil eventueel weer sprake zijn van recht op toelating.

Daarnaast is het zo dat (wijziging in de) jurisprudentie nimmer wordt geaccepteerd als een novum.[42] Hetzelfde geldt voor contra-expertises, omdat dergelijke rapporten op verzoek van de vreemdeling zijn opgesteld en derhalve nimmer een feit of omstandigheid zijn als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.[43]

Verder kan worden opgemerkt dat sommige documenten een bepaalde twijfel, bijvoorbeeld over de gestelde identiteit, gewoonweg niet weg kunnen nemen en reeds om die reden niet zijn aan te merken als een nieuw feit of veranderde omstandigheid. Zo kan met een later overgelegde geboorteakte de identiteit nog steeds niet worden vastgesteld.[44] Het komt bovendien voor dat bepaalde documenten zijn afgegeven op basis van documenten die reeds bij de eerdere aanvraag zijn overgelegd, maar waarvan is geoordeeld dat die vals zijn of waarvan de authenticiteit niet kan worden vastgesteld of waarover gerede twijfel mogelijk is. Documenten die op basis van dergelijke “twijfelachtige” documenten zijn verkregen, zijn evenmin te beschouwen als nieuwe feiten of veranderde omstandigheden.[45]

Is sprake van feiten en omstandigheden, waaronder bewijsstukken, die niet bij de eerdere aanvraag, althans voor het eerdere besluit, hadden kunnen en behoren te worden ingebracht?

Evenzeer komt het met enige regelmaat voor dat vreemdelingen bij hun opvolgende aanvraag documenten overleggen die niet zijn gedateerd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen die documenten niet worden beschouwd als nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aangezien hiervan niet kan worden vastgesteld of ze niet eerder overgelegd hadden kunnen worden.[46]

Als de documenten of gegevens, bijvoorbeeld uit een ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken, dateren van voor of ten tijde van de eerdere aanvraag, valt niet in te zien waarom die documenten niet eerder zijn overgelegd.[47] Deze documenten en gegevens zijn alleen dan als nova aan te merken als de vreemdeling aannemelijk weet te maken waarom hij destijds niet in staat was om die documenten en/of gegevens in te brengen. De omstandigheid dat de eerste aanvraag van de vreemdeling wordt afgewezen in de algemene asielprocedure, die acht dagen duurt, lijkt mij niet voldoende. In beginsel is het aan de vreemdeling om alle relevante gegevens al bij zijn aanvraag te overleggen. Bovendien kan de vreemdeling in de beroepsfase nog feiten en omstandigheden, waaronder documenten, naar voren brengen via artikel 83, eerste lid, van de Vw 2000.[48]

In de Afdelingsuitspraak van 3 december 2003 werd evenwel overwogen dat onder de gegeven omstandigheden niet zonder meer kon worden geoordeeld dat de vreemdelingen de originele oproep van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, ofschoon de oproep dateert van voor de besluiten in de eerdere procedure, in die eerdere procedure hadden kunnen en derhalve hadden behoren te overleggen. Onweersproken was dat de vreemdelingen eerst zeven à acht maanden na hun aankomst in Nederland van het bestaan van de oproep op de hoogte waren geraakt.[49]

Hoe zit het met documenten die tijdens de eerdere procedure zijn overgelegd, maar niet zijn meegenomen?

Er is een zaak bekend waarin de vreemdelingen aan de tweede asielaanvragen een vertaling van een eerder overgelegd vonnis van de staatsveiligheidsrechtbank te Istanbul hadden gelegd. De voorzieningenrechter had in de procedure tegen de eerdere besluiten geen kennisgenomen van het vonnis omdat het niet vertaald was. Tegen deze uitspraak is geen rechtsmiddel aangewend zodat dit oordeel en de eerdere besluiten in rechte onaantastbaar zijn geworden. Nu het vonnis voor de eerdere besluiten is overgelegd, is de vertaling ervan geen novum, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 27 december 2004.[50]
Ofschoon de vreemdelingen kan worden aangerekend dat zij geen rechtsmiddel hebben ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter, ben ik persoonlijk weinig gelukkig met deze uitspraak van de Afdeling. Voorstelbaar zou zijn geweest dat een onvertaald vonnis sowieso niet wordt aangemerkt als een nieuwe feit.[51] Dan zouden de vreemdelingen in hun tweede procedure enkel nog aannemelijk hoeven te maken dat zij die vertaling van het vonnis niet eerder konden overleggen. Nu heeft dit vonnis geen enkele betekenis gekregen voor de vraag of de vreemdelingen zouden moeten worden toegelaten tot Nederland. In mijn ogen weinig bevredigend.

Indien de vreemdeling zich bij zijn opvolgende aanvraag beroept op documenten die dateren van na het eerdere besluit of de eerdere besluiten uit de vorige procedure(s), is het eveneens aan hem om aannemelijk te maken dat hij deze niet in de eerdere procedure(s) had kunnen inbrengen en dat deze tot heroverweging nopen. Voorkomen dient te worden dat de vreemdeling tijdens zijn eerste asielprocedure passief afwacht en zich eerst bij een tweede asielaanvraag gaat inspannen om documenten te verkrijgen uit zijn land van herkomst. In dit verband wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2006, waarin een vreemdeling bij zijn tweede asielaanvraag komt met documenten om zijn nationaliteit te bewijzen, maar waarvan de Afdeling zegt dat deze stukken niet tot een ander resultaat leiden omdat gesteld noch gebleken is dat de vreemdeling niet in staat was vóór het nemen van het eerdere besluit enig document ter staving van zijn gestelde identiteit en nationaliteit te overleggen.[52]

Verder kan het voorkomen dat de documenten weliswaar dateren van na het eerdere besluit dat inmiddels in rechte onaantastbaar is, maar dat daarin melding wordt gemaakt van gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden voor het vertrek van de vreemdeling uit zijn land. Die gebeurtenissen hadden daarom reeds ten tijde van de eerdere aanvraag om toelating naar voren kunnen worden gebracht en kunnen derhalve niet worden aangemerkt als nieuwe gebleken feiten of veranderde omstandigheden.[53]

Littekens, traumata en verkrachting
In een aantal gevallen verklaren asielzoekers eerst bij hun tweede asielverzoek dat ze zijn getraumatiseerd, mishandeld en/of verkracht. Menselijkerwijs is het niet onvoorstelbaar dat zij hierover eerder niet vrijuit durfden te praten uit schaamte of angst (voor de echtgenoot) en dit eerst bij hun tweede asielverzoek naar voren brengen. Niettemin zien we weinig tot geen Afdelingsjurisprudentie waarin wordt geaccepteerd dat van dergelijke gebeurtenissen pas later mededeling wordt gedaan. De Afdeling is in die zaken – kort gezegd – van oordeel dat het aan de vreemdeling is om in de eerdere procedure op enigerlei wijze – hoe summier ook – gewag te maken van dergelijke gebeurtenissen, de achtergrond of oorzaken daarvan en van zijn onvermogen daarover te verklaren.[54] Af en toe wordt daarbij nog overwogen dat de vreemdeling in de eerdere procedure in gelegenheid is gesteld tijdens het nader gehoor om hierover te verklaren of eventuele littekens kenbaar te maken en de rapporteur voor dat gehoor aan de vreemdeling heeft medegedeeld dat hij of zij in vrijheid kan spreken, dat al het besprokene vertrouwelijk zal worden behandeld en dat het belangrijk is dat geen gegevens betreffende de asielaanvraag worden achtergehouden.[55] Het enige dat vreemdelingen in die gevallen nog rest, is om met medische rapportages van ter zake deskundigen aannemelijk te maken dat zij in de eerdere procedure werkelijk niet in staat waren om hierover ook maar enige mededeling te doen, zelfs niet over hun onvermogen om daarover te praten.[56] De vraag is echter of psychologen en/of psychiaters met terugwerkende kracht de psychische gesteldheid van de betreffende vreemdeling kunnen vaststellen.[57]

Gestelde homoseksuele geaardheid in een latere procedure
De rechtspraak van de rechtbanken laat tot op heden meestal dezelfde benadering zien als die de Afdeling hanteert ten aanzien van vreemdelingen die pas in een opvolgende aanvraag naar voren brengen dat zij littekens hebben, dan wel getraumatiseerd of verkracht zijn. Zo overwoog deze rechtbank, zittingsplaats Middelburg, in haar uitspraak van 21 februari 2013, dat de biseksuele respectievelijk homoseksuele geaardheid van de vreemdeling niet als novum kon worden beschouwd, omdat hij zich al een aantal jaren bewust was van zijn seksuele geaardheid, zodat van hem mocht worden verwacht dat hij in zijn eerste asielprocedure op enigerlei wijze, hoe summier ook, gewag had gemaakt van zijn homoseksuele geaardheid. Het argument dat de vreemdeling uit schaamte zijn geaardheid niet eerder naar voren heeft gebracht, kan niet tot een ander oordeel leiden, aldus de rechtbank.[58]

Voorts overwoog de voorzieningenrechter van deze rechtbank, zittingsplaats Middelburg, in zijn uitspraak van 22 maart 2012, dat de stelling van de vreemdeling dat hij niet eerder over zijn seksuele geaardheid heeft kunnen verklaren vanwege het taboe dat homoseksualiteit in Irak rust, alsmede omdat bij hem een psychische blokkade was ontstaan, onvoldoende aannemelijk was gemaakt. Daarbij werd in aanmerking genomen dat uit het rapport van gehoor van opvolgende aanvraag naar voren was gekomen dat de vreemdeling over (de problemen rond) zijn homoseksualiteit niet eerder had verteld omdat zijn oom had gezegd dat hij het aan niemand mocht vertellen en in het geheel niet heeft gesproken over een psychische blokkade. Bovendien mocht van de vreemdeling worden gevergd dat hij in zijn eerdere procedures op enigerlei wijze, hoe summier ook, gewag had gemaakt van zijn gestelde problemen met betrekking tot zijn homoseksualiteit. De voorzieningenrechter nam hierbij tevens in aanmerking dat uit het verslag van het in het kader van de eerste asielprocedure afgenomen nader gehoor bleek dat de contactambtenaar voorafgaand aan dit gehoor aan de vreemdeling had medegedeeld dat hij in vrijheid kon spreken, dat alles wat werd besproken als vertrouwelijk zou worden behandeld en dat het van belang was dat hij geen gegevens betreffende zijn asielaanvraag achterhield.[59]

Deze rechtspraak is geheel in lijn met bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2012.[60] In deze uitspraak overwoog de Afdeling – kort gezegd – dat de verklaring van de wetenschapper geen concreet inzicht gaf in de psychische gesteldheid van de vreemdeling ten tijde van de eerdere asielprocedure en derhalve onvoldoende was om aannemelijk te achten dat de vreemdeling tijdens de eerder asielprocedure nog in het geheel niet in staat was om, hoe summier ook, over zijn gestelde homoseksuele geaardheid te verklaren.

Een voorschotje op Bahaddar
Merkwaardig is dat de Afdeling in laatstgenoemde uitspraak van 31 januari 2012 overweegt dat voorts niet is aangevoerd dat sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden, als bedoeld in rechtsoverweging 45 van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 19 februari 1998 in de zaak van Bahaddar tegen Nederland.[61] Volgens mij is de “Bahaddar-toets” eveneens een ambtshalve door de rechter te verrichten toets en hoeven partijen hierop niet expliciet een beroep te doen. Het is in feite artikel 3 van het EVRM en het verbod van refoulement dat maakt dat de rechter onderzoekt of ondanks het ontbreken van nova of een relevante wijziging van recht, waardoor de nationale autoriteiten in staat zijn om de aanvraag met toepassing van artikel 4:6 van de Awb af te doen, niettemin sprake is van zwaarwegende omstandigheden welke nopen tot toetsing van het voorliggende besluit. De in beginsel toegestane wijze van vereenvoudigde afdoening van de aanvraag, mag immers niet leiden tot een onaanvaardbaar resultaat. De uitspraak van 31 januari 2012 is daarnaast moeilijk te rijmen met de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2012, waarin werd overwogen dat de rechtbank niet had onderkend dat zij zelfstandig diende te beoordelen of zich uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in overweging 45 van het arrest Bahaddar voordoen.[62]

De Afdeling is verder kennelijk van oordeel dat voor de Bahaddar-toets geen plaats is als de staatssecretaris inhoudelijk heeft beoordeeld of de gestelde homoseksualiteit een beroep op artikel 3 van het EVRM rechtvaardigt, omdat in dat geval geen nationale procedureregels (lees: artikel 4:6 van de Awb) aan de vreemdeling zijn tegengeworpen.[63]
Hierover kan men van mening verschillen. Want is met het oog op het absolute karakter van artikel 3 van het EVRM en het in artikel 13 van het EVRM neergelegde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel niet eveneens verdedigbaar dat niet alleen het bestuur zich in het besluit heeft uitgelaten over een beroep op artikel 3 van het EVRM, maar dat ook de rechter in die gevallen beoordeelt of zich bijzondere – zwaarwegende – omstandigheden voordoen die ondanks het ontbreken van een relevante wijziging van recht of nova tot toetsing van het besluit nopen? En is het niet de Bahaddar-toets die maakt dat ondanks het door de rechter in acht te nemen ne bis beoordelingskader niettemin effectieve rechtsbescherming wordt geboden?[64]
De Afdeling is overigens niet snel geneigd om dergelijke bijzondere, op de individuele zaak betrekking hebbende feiten en omstandigheden aan te nemen. Zo oordeelde zij in haar uitspraak van 17 augustus 2011 dat uit de door de vreemdeling overgelegde stukken weliswaar bleek dat in Uganda ten aanzien van homoseksuelen weinig tolerantie bestaat en dat als gevolg daarvan homoseksuelen in voorkomend geval ernstige problemen ondervinden, maar dat dit in dit verband onvoldoende was.[65] Meer recente jurisprudentie van de Afdeling is niet aanwezig, nu zij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) de prejudiciële vraag heeft gesteld op welke wijze de geloofwaardigheid van een gestelde seksuele gerichtheid mag worden beoordeeld.[66] De meeste beroepszaken van asielzoekers die stellen dat zij homoseksueel zijn, liggen in de kast in afwachting van de beantwoording van die vraag.

De lagere rechter daarentegen lijkt eerder genegen de gestelde homoseksualiteit te beoordelen in het kader van de vraag of zich bijzondere, op de individuele zaak betrekking hebbende feiten en omstandigheden voordoen als bedoeld in Bahaddar.[67]

Nieuwe ontwikkelingen
Er zijn evenwel nieuwe ontwikkelingen. In september 2011 verscheen het rapport ‘Fleeing Homophobia, asylum claims related to sexual orientation and gender identity in Europe’ van Sabine Jansen en Thomas Spijkerboer. Hierin wordt gezegd dat er verschillende valide redenen kunnen zijn waarom LHBT’s hun seksuele gerichtheid of hun genderidentiteit niet kenbaar maken op het moment van hun eerste asielaanvraag.[68]
In reactie op dit rapport liet (voormalig) minister Leers bij brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 maart 2012 weten, dat in het beleid expliciet dient te worden opgenomen dat een asielzoeker die pas later voor zijn seksuele oriëntatie uitkomt, niet wordt tegengeworpen dat het hierbij niet gaat om een nieuw feit.[69]
Inmiddels is in paragraaf C1/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) neergelegd, dat als een vreemdeling tijdens een tweede of opvolgende aanvraag aangeeft dat hij homoseksueel is, en de IND deze informatie geloofwaardig acht, de IND de vreemdeling niet tegenwerpt dat hij niet tijdens een voorgaande procedure gewag heeft gemaakt van zijn homoseksuele geaardheid.

De wijze waarop de zittingsplaatsen van deze rechtbank met voormelde beleidswijziging omgaan, is wisselend. Zo overweegt deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, in haar uitspraak van 24 januari 2013, dat de brief van 21 maart 2012 niet afdoet aan het door haar in acht te nemen ne bis beoordelingskader.[70] De rechtbank overweegt voorts dat de gestelde homoseksuele geaardheid geen novum is, omdat de vreemdeling dat reeds in zijn eerste procedure naar voren had kunnen en moeten brengen. Daarnaast overweegt de rechtbank dat geen sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden als bedoeld in het arrest Bahaddar, omdat niet aannemelijk is geworden dat de vreemdeling homoseksueel is.

De voorzieningenrechter van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, kiest in zijn uitspraak van 10 september 2013 evenwel voor een andere aanpak.[71] De voorzieningenrechter, die de vraag diende te beantwoorden of sinds het eerdere besluit sprake was van relevante wijziging van omstandigheden, stelt vast, onder verwijzing naar paragraaf C1/3 van de Vc 2000, dat in het nieuwe besluit geen oordeel is opgenomen over de geloofwaardigheid van de door de vreemdeling gestelde homoseksualiteit.
De voorzieningenrechter gaat dus direct over tot toetsing van het voorliggende besluit zonder zich zelfstandig een oordeel te vormen over de geloofwaardigheid van die stelling. Hij ziet hierin evenmin een belemmering vanwege het feit dat de vreemdeling eerst na zijn eerdere procedure stelt dat hij homoseksueel is.

Eerst de geloofwaardigheid toetsen en dan pas de vraag beantwoorden of het eerder ingebracht had kunnen worden?
Een andere benadering, een variant op voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter Amsterdam, is eveneens denkbaar. Er kunnen zich grosso modo twee situaties voordoen.
1. Stel dat het recht is gewijzigd met betrekking tot LHBT’s die afkomstig zijn uit een bepaald land en de vreemdeling doet een beroep op dat beleid bij zijn opvolgende asielaanvraag. De rechter zal moeten beoordelen of sprake is van een voor de vreemdeling relevante wijziging van recht. Als de asielzoeker in zijn vorige procedure naar voren heeft gebracht dat hij homoseksueel is en dit ongeloofwaardig is geacht, dient de rechter te beoordelen of sinds het besluit uit de eerdere procedure sprake is van nova die maken dat alsnog aannemelijk dient te worden geacht dat de vreemdeling homoseksueel is.[72]
Als de asielzoeker niet eerder heeft verteld dat hij homoseksueel is, dient de rechter eveneens te beoordelen of sprake is van nova. Met in het achterhoofd het rapport van Jansen en Spijkerboer, alsook de daarop volgende beleidswijziging van 21 maart 2012, zou de rechter zelfstandig kunnen beoordelen of die stelling aannemelijk is om zodoende een antwoord te vinden op de vraag of het de vreemdeling is aan te rekenen dat hij hiermee pas in latere instantie komt. Als de gestelde homoseksualiteit namelijk niet aannemelijk is te achten, is evenmin aannemelijk gemaakt dat de asielzoeker hierover niet eerder over durfde te verklaren.
Indien de gestelde homoseksualiteit door de rechter wel aannemelijk wordt geacht, zou hij kunnen oordelen – uiteraard met inachtneming van alle relevante feiten en omstandigheden van het geval – dat eveneens aannemelijk is te achten dat de asielzoeker hierover niet eerder over heeft kunnen verklaren. In dat geval is derhalve sprake van een voor de vreemdeling relevante wijziging van recht en komt de rechter toe aan toetsing van het voorliggende besluit.
2. Neem nu eens aan dat het recht niet is gewijzigd sedert het besluit of de besluiten uit de eerdere procedure(s), bijvoorbeeld omdat dit beleid toen ook al gold. In die gevallen komt de rechter niet toe aan de vraag of sprake is van een relevante wijziging van recht en zal hij direct moeten treden in de vraag of sprake is van een novum. Verdedigbaar is dat de rechter eerst beziet of de gestelde homoseksualiteit geloofwaardig is te achten en afhankelijk van die beoordeling bekijkt of van de vreemdeling gevergd kon worden dat hij hiervan eerder melding zou hebben gemaakt.

Terechte vraag bij deze benadering is wel waarom een rechter bij een homoseksuele asielzoeker (eerder) verschoonbaar zou moeten achten dat deze pas later voor zijn geaardheid uitkomt, terwijl hij daar bij asielzoekers die littekens hebben of verkracht zijn, althans bij toepassing van het ne bis-beginsel, minder begrip voor zou moeten hebben. Zou voor dit onderscheid een rechtvaardiging gevonden kunnen worden in onder meer het feit dat bekend is dat de homoseksuele geaardheid, zelfs in westerse landen, jarenlang naar de buitenwereld toe verzwegen wordt, terwijl asielzoekers die littekens hebben of verkracht zijn in hun eerdere procedure al wel melding zullen hebben gemaakt van de daaraan ten grondslag liggende gebeurtenis, zoals bijvoorbeeld een gevangenschap, zodat van hen mag worden verwacht dat zij daar – hoe summier ook – eveneens gewag van maken?

De gestelde bekering tot het christendom in Nederland: komt de rechter toe aan toetsing van de innerlijke geloofsovertuiging?
Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de rechter bij de vaststelling of sprake is van een bekering in Nederland dient te onderzoeken of de vreemdeling bij zijn opvolgende aanvraag een origineel doopcertificaat heeft getoond of overgelegd. Er is geen sprake van nova indien de authenticiteit van de stukken waarmee de desbetreffende vreemdeling de door hem gestelde nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden wil aantonen, niet is vastgesteld. Als de vreemdeling een kopie van een doopcertificaat heeft overgelegd, staat niet vast dat de gestelde bekering in Nederland heeft plaatsgevonden.[73]

Tot zover geen probleem om de Afdeling te volgen. Een latere uitspraak van de Afdeling, te weten van 27 juni 2013, roept echter vragen op.[74] In die uitspraak oordeelt de Afdeling dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het in het kader van de beoordeling van de vraag of de vreemdeling nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangetoond, niet aan de bestuursrechter is direct – dat wil zeggen ter bepaling of hij het besluit van gelijke strekking kan toetsen – en ambtshalve – dat wil zeggen los van het standpunt van partijen – te treden in de beoordeling van de innerlijke geloofsbeleving van de vreemdeling en in diens beweegredenen zich te bekeren. Indien een vreemdeling aan een opvolgende aanvraag ten grondslag legt dat hij is bekeerd, is een origineel doopcertificaat betreffende een van na beëindiging van de vorige asielprocedure daterende doop een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid dat tot toetsing van het besluit dwingt. Dit is slechts anders, aldus de Afdeling, als een vreemdeling in een eerdere procedure reeds melding kon en derhalve behoorde te maken van zijn bekering tot dan wel belangstelling voor, het christendom en dit zonder een in rechte te honoreren verklaring heeft nagelaten. Naar het oordeel van de Afdeling is een doopcertificaat in een dergelijk geval geen novum.
De vraag is nu tot wanneer van de vreemdeling kan worden verlangd dat hij in de eerdere procedure(s) melding zou hebben gemaakt van zijn bekering tot, of belangstelling voor, het christendom. Heeft de Afdeling het dan enkel over de bestuurlijke fase van de eerdere procedure(s), dus tot aan het einde van het besluitvormingstraject, of gaat het ook om de beroepsfase in de eerdere procedure(s). Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2003 ligt het meest voor de hand dat de Afdeling het enkel heeft over de bestuurlijke fase.[75] In die uitspraak overwoog de Afdeling dat het ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000 aan de vreemdeling is om in het kader van de aanvraag om een verblijfsvergunning naar vermogen alle feiten en omstandigheden van belang voor die aanvraag naar voren te brengen. Volgens de Afdeling brengt artikel 83 van de Vw 2000 evenwel niet met zich dat de betekenis van deze bepaling zich uitstrekt tot de beroepsfase in die zin, dat bij de beoordeling van een herhaalde aanvraag aan de vreemdeling kan worden tegengeworpen dat hij feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit in de eerder procedure zijn opgekomen – in casu betrof het de geboorte van een dochter – niet bij de rechtbank naar voren heeft gebracht.
Daarbij komt dat artikel 83 van de Vw 2000 volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet ziet op nieuwe asielmotieven.[76] Dat op dit moment een wetsvoorstel in de maak is waardoor nieuwe asielmotieven wel onder artikel 83 van de Vw 2000 vallen, doet hieraan niet af.[77]

Verder is niet duidelijk welke ruimte de bestuursrechter heeft als de vreemdeling bij zijn opvolgende aanvraag een originele doopakte overlegt, terwijl blijkt dat hij al in de bestuurlijke fase van de vorige procedure(s) belangstelling heeft gekregen voor het christendom, dan wel zich formeel al heeft bekeerd tot het christendom. Dient de rechter dan slechts te overwegen dat deze originele doopakte geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is en het beroep ongegrond te verklaren?[78] Of dient de rechter in dat geval tevens te onderzoeken of (inmiddels) sprake is van een diepgewortelde levensovertuiging of een volwaardige bekering, omdat enkel de in origineel overgelegde doopakte nog niet maakt dat op voorhand niet uit te sluiten is dat sprake is van een nieuw gebleken feit (een nieuw asielmotief) dat kan afdoen aan hetgeen in het besluit uit de eerder procedure is overwogen?

Naar mijn mening zou het antwoord moeten luiden dat de rechter in die gevallen eveneens dient te beoordelen – hoe lastig dat ook is – of de vreemdeling (inmiddels) volwaardig is bekeerd. Daarbij komt dat de IND erkent dat bekering een proces is en dat niet uit te sluiten is dat bij een vreemdeling op een later moment wel sprake kan zijn van een diepgewortelde geloofsovertuiging, terwijl die in eerdere procedure(s) niet of nog niet aannemelijk werd geacht.[79]

Is niet op voorhand uitgesloten dat de aangevoerde feiten en omstandigheden kunnen afdoen aan het eerdere besluit?

Als sprake is van feiten of veranderde omstandigheden, dan wel bewijsstukken, die niet eerder konden worden ingebracht, dan dient de rechter zich nog te buigen over de vraag of die mogelijkerwijs zouden kunnen afdoen aan hetgeen in het eerdere besluit is overwogen. De beoordeling of op voorhand uitgesloten moet worden geacht dat hetgeen aan de aanvraag ten grondslag is gelegd kan afdoen aan het eerdere besluit en de overwegingen waarop dat rust, is beperkt tot de vraag of het aangevoerde aanleiding kan geven tot een ander besluit dan waartoe het eerdere besluit strekt. Het is niet aan de rechter om te beoordelen, bijvoorbeeld door ‘stiekem’ naar de motivering van het voorliggende besluit te kijken, of het aangevoerde ook daadwerkelijk tot een ander besluit kan leiden.[80]

Het betreft een lichte toets. De ‘op-voorhand-vraag’ dient doorgans betrekkelijk snel positief door de rechter te worden beantwoord. Als hij dat heeft gedaan, gaat hij, maar ook niet eerder, naar de motivering van het besluit dat voorligt en kijkt of verweerder over deze nova een standpunt heeft ingenomen en welke motivering verweerder hieraan ten grondslag heeft gelegd. De rechter beoordeelt de houdbaarheid van dit standpunt in het licht van de beroepsgronden die hiertegen zijn aangevoerd. In feite beoordeelt de rechter dan of die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om tot heroverweging van het eerdere besluit over te gaan.

Een uitzondering op de ‘laagdrempelige’ op-voorhand-toets doet zich voor in situaties waarin de bewijslat voor de vreemdeling zeer hoog ligt. Hierbij kan worden gedacht aan de zeer uitzonderlijke situatie dat de vreemdeling in aanmerking kan komen voor een vergunning op grond van artikel 3 van het EVRM omdat hij na het besluit of de besluiten uit de eerder procedure(s) lijdt aan een ziekte in een vergevorderd levensbedreigend stadium (St. Kitts-criterium)[81], dan wel omdat sinds de vorige procedure(s) in het land van herkomst of het gebied waaruit de vreemdeling afkomstig is, sprake is van ‘the most extreme cases of general violence’. Die bewijslast is zo zwaar voor de vreemdeling dat een rechter eerder, ondanks een verslechtering in de gezondheidstoestand van de vreemdeling of een verslechtering in de veiligheidssituatie in een bepaald land of gebied, concludeert dat op voorhand is uitgesloten dat die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden af kunnen doen aan het eerdere besluit of de eerdere besluiten.[82] De informatie is dan wel nieuw, maar kan op voorhand niet afdoen aan het eerdere besluit of de eerdere besluiten en is daarom niet te beschouwen als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid.[83]

Er is de nodige jurisprudentie te vinden op dit punt. Zo ziet men soms dat een vreemdeling bij zijn opvolgende aanvraag met documenten komt ter staving van feiten die hij al in zijn eerdere procedure heeft aangevoerd. Als verweerder die gestelde feiten toen niet ongeloofwaardig heeft bevonden, dan voegen die stukken, ofschoon ze dateren van na het eerdere besluit en dus nieuw zijn, niets toe en kunnen zij op voorhand niet afdoen aan de afwijzing van de eerdere aanvraag en de overwegingen waarop die afwijzing berustte.[84] Die stukken zijn dan ook niet te beschouwen als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.

Bahaddar

Zoals uit het voorgaande volgt, komt de rechter bij een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb, alleen dan nog toe aan toetsing van het voorliggende besluit als de asielzoeker bijzondere op zijn individuele zaak betrekking hebbende feiten en omstandigheden heeft aangevoerd.

De Bahaddar-toets maakt geen deel uit van de ne bis-beoordeling zelf. Het is het veiligheidsnet onder die beoordeling, dat ervoor zorgt dat een rechter bij het ontbreken van een relevante wijziging van recht of van nova altijd nog beoordeelt of de vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst of van bestendig verblijf een reëel en voorzienbaar 3 EVRM-risico loopt. De Bahaddar-toets richt zich dus tot de rechter die dient te beoordelen of de ne bis–regel terzijde moet worden geschoven vanwege bijzondere omstandigheden.[85] De vreemdeling heeft dankzij die Bahaddar-toets dan ook een effectief rechtsmiddel.

Het EHRM formuleert het in het arrest van 19 februari 1998 aldus:
“The Court notes at the outset that, although it has – as mentioned by the Delegate of the Commission – held the prohibition of torture or inhuman or degrading treatment contained in Article 3 of the Convention to be absolute in expulsion cases as in other cases (see, inter alia, the above mentioned Chahal judgment, p. 1855, 80), applicants invoking that Article are not for that reason dispensed as a matter of course from exhausting domestic remedies that are available and effective. It would not only run counter to the subsidiary character of the Convention but also undermine the very purpose of the rule set out in Article 26 of the Convention if the Contracting States were to be denied the opportunity to put matters right through their own legal system. It follows that, even in cases of expulsion to a country where there is an alleged risk of ill-treatment contrary to Article 3, the formal requirements and time-limits laid down in domestic law should be complied with, such rules designed to enable the national jurisdictions to discharge their case-load in an orderly manner.
Whether there are special circumstances which absolve an applicant from the obligation to comply with such rules depend on the facts of each case. It should be born in mind in this regard that in application for recognition of refugee status it may be difficult, if not impossible, for the person concerned to supply evidence within a short time, especially if – as in the present case – such evidence must be obtained from the country from which he or she claims to have fled. Accordingly, time-limits should not be so short, or applied so inflexibly, as to deny an applicant for recognition to refugee status a realistic opportunity to prove his or her claim. ”[86]

In principe staat niets eraan in de weg dat de autoriteiten met de hun in het nationale recht ter beschikking staande procedureregels een aanvraag op vereenvoudigde wijze afdoen. Alleen onder zeer bijzondere, zwaarwegende omstandigheden kan aanleiding bestaan om die nationale procedures te passeren. De rechter komt evenwel bij het ontbreken van een relevante wijziging van recht en nova eerst toe aan toetsing van het voorliggende besluit als hij zodanige bijzondere omstandigheden aanwezig acht. Voor de vreemdeling staat de deur dus nog op een kiertje, maar tot op heden zijn mij weinig uitspraken van de Afdeling bekend waarin de vreemdeling een glimp van het licht dat mogelijkerwijs achter die deur gloort, heeft mogen aanschouwen. In de meeste uitspraken van de Afdeling wordt geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere, op de individuele zaak betrekking hebbende, feiten en omstandigheden. Zo is bijvoorbeeld falende rechtshulp in de eerdere procedure een omstandigheid die voor rekening en risico van de vreemdeling komt en geen bijzondere omstandigheid.[87] Daarnaast kan alleen een authentiek document een uitzonderlijke omstandigheid als bedoeld in artikel 45 van het arrest Bahaddar inhouden.[88]
Maar zoals zo vaak wordt elke regel bevestigd door een uitzondering.[89] In 2003 deed de Afdeling uitspraak in een zaak van een vreemdeling die aan zijn tweede asielaanvraag ten grondslag had gelegd dat hij van Noord-Koreaanse nationaliteit is en bij uitzetting naar dat land een risico loopt als bedoeld in artikel 29 b Vw 2000. In de overwegingen in het op die aanvraag genomen besluit was alsnog betrokken de in de eerste procedure niet gebleken Noord-Koreaanse nationaliteit van de vreemdeling. Blijkens het besluit en het verhandelde ter zitting van de Afdeling werd die nationaliteit door de minister als vaststaand aanvaard en was die derhalve tussen partijen niet meer in geschil. Evenmin was in geschil dat de vreemdeling bij terugkeer naar Noord-Korea het in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 genoemde risico liep. Niettemin strekte het bestreden besluit tot afwijzing van de aanvraag met toepassing van tweede lid van artikel 4:6 van de Awb, derhalve onder verwijzing naar het eerdere besluit. Afgaande op dat besluit, bezien in het licht van artikel 45 van de Vw 2000, diende de vreemdeling terug te keren naar Noord-Korea. Door die verwijzing bood het bestreden besluit geen grondslag voor de stelling van de minister ter zitting bij de Afdeling dat de vreemdeling, die blijkens zijn verklaringen eerder in de Russische Federatie en China zou hebben verbleven, naar één van die landen zou moeten terugkeren en bij gebreke daarvan zou kunnen worden uitgezet. Onder deze omstandigheden kon de voorzieningenrechter naar het oordeel van de Afdeling niet volstaan met de ongegrondverklaring van het beroep tegen dat besluit wegens het ontbreken aan de aanvraag van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden.

De Afdeling verwijst weliswaar niet naar Bahaddar, maar moet dit arrest naar mijn mening op het oog hebben gehad, nu door de vreemdeling aan diens opvolgende aanvraag geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag waren gelegd.

Stijn Smulders[90],
april 2014.

[1] Vanaf 1 januari 2014 dienen de nova te worden aangegeven op een aanmeldformulier (model M35-O).
2 Zie onder meer ABRS 8 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9533, zaak nrs. 200504954/1 en 200504959/1, rechtsoverweging 2.3.1.
3 ABRS 19 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU3540 en JV 2005, 412.
4 ABRS 20 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5272 en JV 2004, 472 (zie rechtsoverweging 2.1.1).
5 ABRS 2 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0728.
6 ABRS 16 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8507.
7 Zie onder meer ABRS 24 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3682 en ABRS 22 februari 2008, ECLI:NL:RVS:BD2686, zaak nr. 200703570/1.
8 Zie onder meer ABRS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7786. Hieruit blijkt dat de rechter zelfstandig dient te beoordelen of sprake is van nova, ook als het bestuursorgaan artikel 4:6 van de Awb heeft toegepast.
9 ABRS 16 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5024. De rechtbank had de bekering aangemerkt als een novum ten opzichte van het besluit op de eerste asielaanvraag. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank daarmee niet onderkend dat zij bij de toepassing van het ne bis-beoordelingskader ook de besluiten die zijn genomen op de tweede en derde asielaanvraag van de vreemdeling had dienen te betrekken.
10 ABRS 6 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7124.
11 Vergelijk ABRS 12 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5798. Volgens de Afdeling had de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake was van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Dat het besluit een andere motivering heeft dan het eerdere besluit leidt, evenmin als de omstandigheid dat dit besluit op aanvraag is genomen en het eerdere ambtshalve, tot deze conclusie.
12 ABRS 23 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6242.
13 ABRS 17 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7081 en JV 2011/111.
14 ABRS 13 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5590.
15 Dit volgt onder meer uit de uitspraken van de Afdeling van 22 juli 2011, zaak nr. 201105277/1/V2, van 11 augustus 2011, zaak nr. 201010936/1/V2 en van 14 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8670.
16 ABRS 10 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5551 en JV 2007/298.
17 ABRS 28 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5391 (eerste besluit inhoudelijk, tweede besluit Dublin).
18 ABRS 26 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY6855 (eerste aanvraag buiten behandeling gesteld, besluit op de tweede aanvraag strekt wel tot inhoudelijke behandeling).
19 De omstandigheid dat iemand mob is, is overigens geen omstandigheid om de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling te stellen. Zie o.a. ABRS 7 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7436.
20 ABRS 19 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4354.
21 Zie naast ABRS 19 april 2012 ook ABRS 13 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5803 en JV 2005/255.
22 Bijvoorbeeld ABRS 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ5991. Volgens de Afdeling geeft de vreemdeling met de door haar overgelegde verklaring van het woningexploitatiebureau, waarvan volgens de KMar de echtheid niet kan worden vastgesteld, het betalingsbewijs van het Grenswisselkantoor, waaruit niet kan worden opgemaakt dat geld is overgemaakt aan de vreemdeling in Armenië, en een verklaring van haar huisarts, waarin weliswaar wordt vermeld dat zij Nederland heeft moeten verlaten, maar waaruit dat op geen enkele wijze blijkt, noch anderszins aannemelijk is gemaakt dat zij is teruggekeerd naar het land van herkomst.
23 ABRS 31 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3262 en ABRS 25 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0435.
24 ABRS 24 juni 2003, zaak nr. 200301315/1, ECLI:NL:RVS:2003:AH9322. De Afdeling overweegt dat de oudste dochter ten tijde van de indiening van de eerste aanvraag werd vertegenwoordigd door haar ouders en dat haar asielmotieven opgingen in hetgeen de ouders naar voren hebben gebracht. Op 8 december 2002 heeft de oudste dochter evenwel zelf op eigen naam een aanvraag ingediend. Daarbij heeft zij voor het eerst – haar persoonlijke vrees voor besnijdenis – naar voren kunnen brengen, die bij uitstek op haar eigen persoon betrekking heeft en zodanig specifiek is, dat de aanvraag niet kan worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag.
25 ABRS 3 december 2001, ECLI:NL:RVS:AD8707 en JV 2002/13, en ABRS 13 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7606.
26 Op 1 januari 2014 is wetsvoorstel 33 293, strekkende tot Wijziging van de Vw 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening in werking getreden. De c- en d- grond zijn toen komen te vervallen.
27 ABRS 12 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1205. Zie rechtsoverweging 2.1.3.
28 In gelijke zin ABRS 25 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1596 en ABRS 7 juli 2009, zaak nr. 200805511/1.
29 ABRS 26 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5935 en ABRS 20 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3687.
30 ABRS 26 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5032.
31 EHRM 17 juli 2008, ECLI:NL:XX:2008:BF0248.
32 Vergelijk ABRS 13 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2642.
33 Vergelijk ABRS 3 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV5185, ABRS 10 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9860, en ABRS 13 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2642.
34 Onder meer ABRS 31 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AH9111 en ABRS 4 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7223.
35 Bijvoorbeeld ABRS 30 mei 2006, zaak nr. 200600316/1, ECLI:NL:RVS:2006:AX7726 (geen novum omdat het een afschrift betreft, zodat het origineel niet op authenticiteit kan worden onderzocht) en ABRS 20 januari 2011, zaak nr. 201008961/1/V1, ECLI:NL:RVS:2011:BP2545 (kopie doopcertificaat).
36 ABRS 26 juli 2005, zaak nr. 200503825/1, ECLI:NL:RVS:2005:AU0346.
37 ABRS 5 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1164 (rechtsoverweging 2.4.1) en JV 2002/124.
38 ABRS 30 maart 2006, zaak nr. 200601929/1, ECLI:NL:RVS:2006:AW1798 (brief advocaat met informatie over wijziging Turkse Wetboek van Strafrecht).
39 Neemt niet weg dat een (geautoriseerde) vertaling nodig is om kennis te nemen van de inhoud van het artikel. Indien geen (geautoriseerde) vertaling, dan geen novum. Zie zowel ABRS 28 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7493 en JV 2002/293 als ABRS 26 mei 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9540 en JV 2003/321.
40 ABRS 23 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0990 en JV 2006/106.
41 ABRS 15 november 2005, zaak nr. 200502439/1, ECLI:NL:RVS:2005:AU6749.
42 ABRS 14 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9869 en JV 2005/346, alsmede ABRS 22 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3006 en JV 2008/160.
43 ABRS 18 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO2567 en JV 2004/54.
44 ABRS 1 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7149 en ABRS 3 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA2836.
45 ABRS 21 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV7794 (over een nationaliteitsverklaring).
46 ABRS 16 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD8688; ABRS 23 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AH9522; ABRS 8 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF9770 en ABRS 20 januari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO5376.
47 ABRS 2 november 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AH9490 (twee overlijdensaktes die dateren van voor de eerder aanvraag); ABRS 20 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4670 (ambtsbericht dat dateert van voor de eerste asielaanvraag) en ABRS 13 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4431 (een authentiek vonnis dat dateert van voor het besluit uit de eerder procedure).
48 Vergelijk ABRS 22 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9413 (over AC-procedure en gegevens en documenten die ruimschoots dateren van voor de aanvraag).
49 ABRS 3 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO2565.
50 ABRS 27 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AS3536.
51 Vergelijk ABRS 14 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3430 over een onvertaald artikel.
52 ABRS 13 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AT8212. Zie ook ABRS 28 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8811 over een brief van de PUK waaruit niet blijkt dat deze niet eerder een dergelijke brief wilde opstellen.
53 ABRS 23 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AH9522.
54 ABRS 23 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU9271.
55 ABRS 5 september 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD4507 en JV 2001/285, alsmede ABRS 8 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AE2524 en JV 2002/168.
56 Zie ABRS 9 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1218 en JV 2007/213, waarin de Afdeling van oordeel is dat het aan de vreemdeling was om in de eerdere procedure op enigerlei wijze, hoe summier ook, gewag te maken van de gestelde omstandigheid dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid niet of niet voldoende in staat was naar behoren te verklaren.
57 Vergelijk ABRS 13 maart 2006, zaak nr. 200509675/1, ECLI:NL:RVS:2006:AV6642, waarin de Afdeling oordeelt dat uit de verklaring van GZ niet kan worden afgeleid dat de vreemdeling destijds onvoldoende in staat was haar relaas naar behoren naar voren te brengen, nu daaruit enkel blijkt waarom zij zich thans genoodzaakt ziet alsnog melding te maken van die gestelde gebeurtenis. In ABRS 13 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1584 overweegt de Afdeling dat uit de verklaring van wetenschapper weliswaar blijkt dat de vreemdeling moeite heeft over zijn gestelde homoseksuele geaardheid af te leggen, maar deze verklaring geen concreet inzicht geeft in de psychische gesteldheid van de vreemdeling ten tijde van de eerdere asielprocedure. De verklaring van de wetenschapper is derhalve onvoldoende om aannemelijk te achten dat de vreemdeling tijdens de eerder asielprocedure nog in het geheel niet in staat was om, hoe summier ook, over zijn thans gestelde homoseksuele geaardheid te verklaren.
58 Rb 21 februari 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:1093. Zo ook Rb 14 februari 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:749, rechtsoverweging 7.
59 Rb 22 maart 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:5584.
60 ABRS 13 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1584.
61 EHRM 19 februari 1998, ECLI:NL:XX:1998:AG8817.
62 ABRS 1 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4911.
63 ABRS 12 juli 2010, zaak nr. 200904231/1/V3, rechtsoverweging 2.2.1.
64 ABRS 8 november 2002, zaak nr. 200204875/1, ECLI:NL:RVS:2002:AF9770. De Afdeling oordeelt, dat in geval van een herhaalde aanvraag waarin mede een beroep wordt gedaan op het risico van een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, een rechterlijke toetsing die het ne bis toetsingskader te buiten gaat vanwege Bahaddar niet onder alle omstandigheden is uitgesloten! Appellant had evenwel geen bijzondere feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt, zodat van het aan hem onthouden van een effectief rechtsmiddel en daarmee van schending van artikel 13 van het EVRM reeds daarom geen sprake was, aldus de Afdeling.
65 ABRS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5425, rechtsoverweging 2.1.4.
66 ABRS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4985 (verwijzingsuitspraak). Niet te verwarren met de andere verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 18 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3076, waarin aan het Hof is gevraagd of vreemdelingen met een homoseksuele gerichtheid een specifieke sociale groep als bedoeld in artikel 10 van Richtlijn 2004/83/EG vormen en zo ja of van hen kan worden verlangd dat zij hun gerichtheid in het land van herkomst voor eenieder geheimhouden teneinde vervolging te voorkomen. Die vragen heeft het Hof beantwoordt in het arrest van 7 november 2013, in de gevoegde zaken C-199/12 tot en met C-201/12 van X, Y en Z tegen Nederland. Zie in dat verband ABRS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2012:2422.
67 Rb 21 februari 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:1092.
68 Rapport van COC Nederland en de Vrije Universiteit van Amsterdam, september 2011, p. 65.
69 Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 19 637, nr. 1510, p. 4.
70 Rb 24 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ0297.
71 Rb 19 september 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:7018.
72 Vergelijk Rb 7 februari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ3635.
73 ABRS 20 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2545.
74 ABRS 27 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:101.
75 ABRS 12 mei 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8554.
76 Onder meer ABRS 6 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011;BS1677 (verwestering), ABRS 9 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3719 (bekering) en ABRS 12 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8732.
77 Zie wijzigingsvoorstellen van de Vw 2000 ter implementatie van richtlijn 2013/32/EU en richtlijn2013/33/EU.
78 Het beroep kan niet niet-ontvankelijk worden verklaard; zie ABRS 30 augustus 2010. ECLI:NL:RVS:2010:BN6694.
79 Vergelijk Rb 13 september 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5093.
80 ABRS 14 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2678.
81 EHRM 2 mei 1997, ECLI:NL:XX:1997:AB8007 (uitzetting van een drugskoerier lijdend aan AIDS naar St. Kitts).
82 ABRS 21 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1698. De vreemdeling heeft PTSS, maar uit de brief blijkt niet dat hij lijdt aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium, zodat de brief op voorhand geen afbreuk kan doen een het eerdere besluit en de overwegingen waarop dat rust. Anders ABRS 29 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ0073 over een vreemdeling die wel leed aan een ziekte in een vergevorderd en levensbedreigend stadium waardoor op voorhand niet was uit te sluiten dat de medische informatie kon afdoen aan het eerdere besluit.
83 ABRS 4 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3793: de situatie in Afghanistan en de provincie Khost is verslechterd, maar uit de overgelegde informatie kan niet worden afgeleid dat de veiligheidssituatie in die provincie ten tijde van belang ten opzichte van die ten tijde van het eerder besluit zodanig is verslechterd dat niet op voorhand uit te sluiten is dat deze verslechterde situatie kan afdoen aan het eerdere besluit.
84 ABRS 14 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3430.
85 ABRS 19 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ1024. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat aan de aan de hernieuwde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd, zodat sprake was van een zelfde zaak en de ne bis in idem- regel aan de weg stond aan een hernieuwd rechterlijk oordeel over die zaak, had zij, alvorens te treden in de beoordeling van de beslissing van de minister om artikel 4:6 lid 2 Awb toe te passen en dus geen gebruik te maken van zijn discretie om dat niet te doen, moeten beoordelen of er in dit geval sprake was van zodanige bijzondere omstandigheden dat die regel terzijde diende te worden gesteld. Nu zij dit heeft nagelaten en direct getreden is in de aanwending van de bestuurlijke discretie, komt haar uitspraak voor vernietiging in aanmerking.
86 EHRM 19 februari 1998, ECLI:NL:XX:1998:AG8817 en JV 1998/45.
87 Onder meer ABRS 18 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1165
88 ABRS 1 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4911. Aan de toetsing van het standpunt van de minister komt de rechter eerst toe, nadat hij tot het oordeel is gekomen dat de uitzonderlijke omstandigheden die de vreemdeling in het kader van artikel 3 van het EVRM heeft aangevoerd, in het licht van de beoordeling in de eerdere procedure en artikel 13 van het EVRM, zodanig zwaarwegend zijn, dat de wijze waarop hij dat besluit van gelijke strekking naar nationaal recht dient te beoordelen, er aan in de weg staat dat een reëel risico op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling of bestraffing in de beoordeling van het beroep wordt betrokken (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2009 in zaak nr. 200806071/1). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 14 januari 2011 in zaak nr. 201004196/1/V3) is voor de beantwoording van de vraag of een document een uitzonderlijke omstandigheid als bedoeld in overweging 45 van het arrest Bahaddar inhoudt, van belang dat dat document authentiek is.
89 ABRS 24 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9064 en JV 2003/280.
90 mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant. Hij schrijft notities zoals deze voor rechters en juridisch ondersteuners. Deze notities zijn enkel bedoeld als naslagwerk, overzicht, discussiestuk en/of mogelijk richtsnoer. Rechters noch juridisch ondersteuners zijn gebonden aan de inhoud van zijn stukken. Derden kunnen hieraan dan ook geen rechten ontlenen. Deze notitie mag daarenboven niet worden gebruikt voor commerciële doeleinden, zoals cursussen, zonder toestemming van de auteur. Tot slot een woord van dank aan de meelezers mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. B.J. Groothedde.