De recente jaarwisseling brengt mij op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2015[1] met betrekking tot de overgang van de oude naar de nieuwe Vreemdelingenwet vanwege de implementatie van de herziene Procedure- en de Opvangrichtlijn (de Richtlijnen 2013/32/EU en 2013/33/EU).
In de zaak die bij de rechtbank voorlag, ging het om een Syrische asielzoeker wiens aanvraag niet-ontvankelijk was verklaard op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, omdat de vreemdeling reeds internationale bescherming genoot in Griekenland.[2] De vreemdeling voerde in beroep aan dat de overgangsregel van artikel 52 van Richtlijn 2013/32/EU (de herziene Procedurerichtlijn) niet goed is geïmplementeerd in de nationale regelgeving. Volgens de vreemdeling was zijn asielaanvraag van 17 maart 2015 op grond van artikel 52 van die richtlijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens Richtlijn 2005/85/EG, de oude Procedurerichtlijn. Die wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen behelsden niet de mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring van een asielverzoek. De vreemdeling stelde dat de staatssecretaris ten nadele van hem van de overgangsbepaling van Richtlijn 2013/32/EU is afgeweken door zijn asielverzoek niet-ontvankelijk te verklaren en dus niet in volle omvang inhoudelijk te beoordelen.
De staatssecretaris voerde aan dat de vreemdeling niet is benadeeld omdat Richtlijn 2005/85/EG ook de mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring kende. De staatssecretaris zal daarmee waarschijnlijk hebben gedoeld op artikel 25, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2005/85/EG, waarin is bepaald dat de lidstaten een asielverzoek als niet-ontvankelijk kunnen beschouwen wanneer een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft toegekend.[3]
De rechtbank volgt de vreemdeling in diens betoog. Zij overweegt dat in artikel 52 van Richtlijn 2013/32/EU is bepaald dat de lidstaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toepassen op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op de procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum. Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens Richtlijn 2005/85/EG. De tweede volzin is taalkundig volstrekt duidelijk en regelt de eerbiedigende werking van het oude recht ten aanzien van beschermingsverzoeken die zijn ingediend voor 20 juli 2015, aldus de rechtbank. Volgens haar is de eerbiedigende werking in de nationale overgangsbepaling evenwel beperkt tot aanvragen waarop reeds een besluit is genomen.[4] De rechtbank overweegt dat noch de preambule noch de bepalingen van Richtlijn 2013/32/EU de lidstaten ruimte biedt om af te wijken van artikel 52 van de richtlijn. Dat de afwijking bij wet geregeld is, maakt het geen toelaatbare afwijking. De rechtbank concludeert dat de beroepsgrond van de vreemdeling, dat artikel 52, eerste lid, van Richtlijn 2013/32/EU onjuist geïmplementeerd is, slaagt. Zij volgt de staatssecretaris niet in diens betoog dat geen sprake is van benadeling omdat Richtlijn 2005/85/EG ook de mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring kende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de nationale wetgever er (destijds) voor gekozen om ten voordele van beschermingszoekers de mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring niet over te nemen.[5]
De rechtbank komt tot de slotsom dat de overgangsbepaling van artikel II van de Wijzigingswet in strijd is met artikel 52 van Richtlijn 2013/32/EU. Zij oordeelt dat in artikel 52 voldoende nauwkeurig is bepaald dat op beschermingsverzoeken die zijn gedaan voor 20 juli 2015 het recht zoals dat gold voor 20 juli 2015 dient te worden toegepast. Blijkens de uitspraak heeft de rechtbank artikel II van de Wijzigingswet niet gedeeltelijk onverbindend verklaard wegens strijd met artikel 52 van de richtlijn, maar heeft zij het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met het motiverings- en rechtszekerheidsbeginsel.
Het draait dus in de uitspraak om de eerste alinea van artikel 52 van de herziene Procedurerichtlijn. Die luidt in de Nederlandstalige versie als volgt:
“De lidstaten passen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum. Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens Richtlijn 2005/85/EG.”
De rechtbank licht voor de beantwoording van de casus de tweede volzin eruit en oordeelt dat deze taalkundig volstrekt duidelijk is en de eerbiedigende werking van het oude recht regelt voor wat betreft beschermingsverzoeken die zijn ingediend voor 20 juli 2015. Taalkundig kan ik er ook geen speld tussen krijgen, maar als de tweede volzin niet wordt gelezen in samenhang met de eerste volzin, zou kunnen worden betoogd dat het overgangsrecht alleen is geschreven voor situaties dat de richtlijn op de uiterste implementatiedatum is omgezet of op die datum nog niet is omgezet door een lidstaat. De tweede volzin sec lijkt niet te slaan op de situatie dat een lidstaat de richtlijn (ruimschoots) voor de uiterste implementatiedatum heeft omgezet. Immers, waarom zou de oude Procedurerichtlijn nog gelden voor 20 juli 2015 als een lidstaat Richtlijn 2013/32/EU al heeft omgezet in bijvoorbeeld 2014? Als dat wel zo zou zijn, zou dat lidstaten niet motiveren Richtlijn 2013/32/EU zo spoedig mogelijk om te zetten in nationale regelgeving. Dat kan nooit de bedoeling zijn.
De tweede volzin dient evenwel te worden gelezen in de context van de eerste volzin. De eerste volzin van artikel 52 van Richtlijn 2013/32/EU schrijft onmiddellijke werking voor van de geïmplementeerde richtlijn bepalingen op internationale beschermingsverzoeken die na 20 juli 2015 of eerder zijn gedaan. Deze bepaling verdient ook enige explicitering. Rechtbank Den Haag oordeelt denk ik terecht dat met de zinsnede ‘20 juli 2015 of eerdere datum’ wordt bedoeld de datum waarop de geïmplementeerde richtlijnbepalingen in een lidstaat in werking treden. Dat moet zijn gebeurd op uiterlijk 20 juli 2015 of daarvoor.
De eerste volzin dient aldus te worden verstaan dat de lidstaat de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toepassen op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op procedures die zijn ingeleid vanaf het moment waarop de tijdig omgezette richtlijnbepalingen in die lidstaat in werking zijn getreden. Dat is in ieder geval met ingang van de uiterste implementatiedatum, zijnde 20 juli 2015, of daarvoor als de richtlijn al eerder is geïmplementeerd en van kracht is geworden.
De tweede volzin moet in dat licht worden begrepen. In feite had daar moeten staan, dat verzoeken die zijn ingediend en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum, zijnde 20 juli 2015 of eerder, zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens Richtlijn 2005/85/EG.[6] Op die manier ziet de tweede volzin eveneens op de situatie dat Richtlijn 2013/32/EU reeds voor de uiterste implementatiedatum door een lidstaat is omgezet en in werking is getreden. Wanneer een lidstaat Richtlijn 2013/32/EU reeds op – laten we zeggen – 31 december 2014 zou hebben omgezet, dan zijn in die lidstaat verzoeken om internationale bescherming van vóór die datum (lees: 31 december 2014) onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van Richtlijn 2005/85/EG.
Een goed voornemen zou zijn om overgangsrecht in het vervolg duidelijker en eenvoudiger te maken al was het maar om eenieder die zich daarin verdiept voor overspanning en lichte vormen van waanzin te behoeden.[7] Het belooft hoe dan ook weer een boeiend jaar te worden. Ik wens u alle goeds.
Stijn[8]
[1] Rb. Den Haag 1 december 2015, AWB 15/19606 en AWB 15/19607, ECLI:NL:RBDHA:2015:14014.
[2] Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, Vw 2000: Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld i artikel 28 kan niet-ontvankelijk worden verklaard in de zin van artikel 33 van de Procedurerichtlijn, indien de vreemdeling in een andere lidstaat van de EU internationale bescherming geniet.
[3] Uit de uitspraak kan ik overigens niet afleiden welke vorm van internationale bescherming de vreemdeling in Griekenland geniet.
[4] Artikel II, eerste lid, van de Wet van 8 juli 2015 tot wijziging van de Vw 2000 luidt dat op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000, waarop is besloten voor inwerkingtreding van deze wet en intrekking voor inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dit gold voor inwerkingtreding van deze wet van toepassing is, met uitzondering van artikel 83a (nieuw) van de Vreemdelingenwet 2000, tenzij het onderzoek door de rechtbank is gesloten.
[5] De rechtbank zegt hier in feite dat de artikel 25 van Richtlijn 2005/85/EG een facultatieve bepaling was die toentertijd bewust niet is omgezet door Nederland.
[6] De Duitstalige versie is wat dat betreft duidelijker: Die Mitgleidstaaten wenden die Rechts- und Verwaltungsvorschriften nach Artikel 51 Absatz 1 auf förmlich gestellte Anträge auf internationalen Schutz sowie auf eingeleitete Verfahren zur Aberkennung des internationalen Schutzes nach dem 20. Juli 2015 oder früher an. Für vor diesem Datum förmlich gestellte Anträge und vor diesem Datum eingeleitete Verfahren zur Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft gelten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften nach Maßgabe der Richtlinie 2005/85/EG.
[7] C.J.H. Brunner liet zich ooit met betrekking tot het overgangsrecht in het Nieuw BW het volgende ontvallen: “Naarmate ik me meer in het onderwerp verdiepte nam de duisternis toe… Ik waarschuw dus ieder die zich intensief met het overgangsrecht wil bezighouden, dat dit gemakkelijk leidt tot overspanning en lichte vormen van waanzin.’, NJV 1985 II, blz. 31.
[8] Uiteraard weer op persoonlijke titel en onder dankzegging aan mr. A.F.C.J. Mosheuvel, mr. B.J. Groothedde en mr. F.T.H. Langeweg voor het meelezen en hun inbreng.
stijnskijkopasielrecht 