In artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn[1]is voor asielzoekers het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel neergelegd. Dit recht omvat een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridisch gronden door de rechter, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming. Artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn is neergelegd in artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
Vorig jaar zijn twee arresten door het HvJ EU gewezen waarin nader wordt geduid wat onder de in artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn genoemde begrippen “volledig” en “ex nunc” onderzoek moet worden verstaan[2]. Het gaat om de arresten Alheto[3]en Ahmedbekova[4]. In dit blog een blik op het arrest Alheto. Zijdelings wordt stilgestaan bij het arrest Ahmedbekova, dat voor de Afdeling bestuursrechtspraak desgevraagd aanleiding is geweest om haar prejudiciële vragen van 4 oktober 2017[5]over eerst in beroep aangevoerde nieuwe asielmotieven in te trekken. Een uitvoeriger bespreking van dat arrest is voor een volgende keer.
De aanloop naar de verwijzing
Mevrouw Alheto is geboren in Gaza, houder van een paspoort dat is afgegeven door de Palestijnse Autoriteit en geregistreerd bij de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA).
Op 15 juli 2014 heeft zij de Gazastrook verlaten via illegale tunnels die dit gebied met Egypte verbinden. Vanuit Egypte is zij per boot naar Jordanië gegaan. Daar heeft zij bij de consulaire dienst van de Republiek Bulgarije een toeristenvisum aangevraagd en ook verkregen. Hierop is zij naar Bulgarije gegaan en heeft zij, na eenmaal haar visum te hebben verlengd, op 11 november 2014 bij het nationaal agentschap voor vluchtelingen, Bulgarije (DAB), een verzoek om internationale bescherming ingediend.
Alheto voerde aan dat haar leven bij terugkeer naar de Gazastrook ernstig wordt bedreigd, omdat zij vrouwen heeft geïnformeerd over hun rechten, iets dat door Hamas, de organisatie die de Gazastrook controleert, niet wordt geaccepteerd. Zij betoogde verder dat door de gewapende conflicten tussen Hamas en Israël in de Gazastrook sprake is van een situatie van willekeurig geweld.
Het DAB wees haar asielverzoek op 12 mei 2015 af. De beweringen van Alheto werden niet geloofwaardig geacht. De enkele omstandigheid dat zij een vrouw is die andere vrouwen in de Gazastrook informeert over hun rechten, werd onvoldoende geacht voor de vaststelling dat er sprake is van een reëel risico op vervolging of ernstige schade. Hierbij werd in aanmerking genomen dat uit een internationaal rapport bleek dat in de Gazastrook vrouwelijke politiefunctionarissen deelnemen aan belangrijke activiteiten, zoals de bestrijding van drugshandel, strafrechtelijke vervolging en het toezicht op vrij verkeer. Hierdoor achtte het DAB moeilijk voorstelbaar dat Alheto door haar activiteiten zou worden blootgesteld aan gevaar. Het DAB stelde zich verder op het standpunt dat Alheto evenmin was gedwongen om internationale bescherming te verzoeken wegens heersend willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict.
Alheto ging tegen dit besluit in beroep. Zij stelde in haar beroepsgronden dat bepaalde elementen die door haar waren aangevoerd niet waren onderzocht en dat de elementen die wel waren onderzocht onjuist waren beoordeeld door het DAB.
De Bulgaarse rechter in eerste aanleg
De Bulgaarse rechter constateert ambtshalve dat het DAB niet heeft onderzocht of Alheto daadwerkelijk bescherming of bijstand van de UNRWA genoot, terwijl zij een bij de UNRWA geregistreerde staatloze van Palestijnse afkomst is. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Bulgaarse rechter die beoordeling essentieel acht. Hij meent dat een verzoek om internationale bescherming, gelet op artikel 12 lid 1 onder a) eerste volzin van richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn, hierna: KRi), niet-ontvankelijk moet worden verklaard als Alheto die bescherming of bijstand van de UNRWA geniet, terwijl Alheto, gelet op de tweede volzin van die bepaling, in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus als blijkt dat zij die bescherming en bijstand niet meer geniet.
Artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi bepaalt immers dat een onderdaan van een derde land of een staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer hij onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève (Vluchtelingenverdrag) valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR (exclusion). Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief is geregeld in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op voorzieningen uit hoofde van de KRi (inclusion).
De Bulgaarse rechter wenst met name van het Hof te vernemen of een bij de UNRWA geregistreerde persoon die is gevlucht uit de Gazastrook en in Jordanië heeft verbleven alvorens naar de Europese Unie (EU) te reizen, als voldoende beschermd in Jordanië moet worden beschouwd, zodat het verzoek om internationale bescherming dat Alheto heeft ingediend niet-ontvankelijk moet worden verklaard.[6]De rechter wil in feite weten wat van hem als rechter in eerste aanleg op grond van artikel 46 lid 3 van de PRI verwacht wordt en welke ruimte hij heeft.
Не разбирам[7]
Het is niet aanstonds duidelijk waarom de Bulgaarse rechter wenst te vernemen of Alheto in Jordanië als voldoende beschermd kan worden beschouwd om zo het geschil te kunnen beslechten. Sinds het arrest El Kott[8]weten we dat een staatloze Palestijn die de bescherming en bijstand van de UNRWA geniet, niet zelf kan bewerkstelligen dat hij weer onder het toepassingsbereik van het Vluchtelingenverdrag valt (inclusion) door simpelweg te vertrekken uit het gebied waar hij die bescherming en bijstand van de UNRWA genoot. Inclusion is eerst aan de orde als op basis van een individuele beoordeling van alle relevante factoren blijkt dat de betrokken Palestijn in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid verkeert en de UNRWA, die door de betrokkene om bijstand is gevraagd, niet in staat is in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dit orgaan is belast, waardoor deze Palestijn wegens omstandigheden buiten zijn wilgedwongen is het operationele gebied van de UNRWA te verlaten. Doet deze situatie zich voor dan kan deze Palestijn, tenzij zich een andere uitsluitingsgrond voordoet[9]zich op de KRi beroepen zonder te hoeven aantonen dat hij gegronde vrees voor vervolging heeft. Eigenlijk dient deze staatloze Palestijn in dat geval van rechtswege als vluchteling te worden beschouwd en als zodanig te worden behandeld in het land waar hij asiel aanvraagt.
In de zaak Alheto had het DAB, zeg maar de Bulgaarse IND, het relaas ongeloofwaardig geacht en zich op het standpunt gesteld dat Alheto evenmin gedwongen was om internationale bescherming te verzoeken wegens heersend willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict. Zegt het DAB hiermee in wezen niet dat Alheto terug kan naar het gebied waar zij de bescherming en bijstand van de UNRWA geniet en is uitgesloten van vluchtelingschap? Bovendien blijkt niet dat Alheto de UNRWA in de Gazastrook (Palestina) om bescherming en bijstand heeft verzocht.[10]
Dus al zou het relaas van Alheto door de rechter kunnen worden opgevat als een beroep op artikel 12 lid 1 onder a, tweede volzin, van de KRi, nu zij in feite stelt dat zij vanwege omstandigheden gelegen buiten haar wil het operationele gebied van de UNRWA in de Gazastrook heeft moeten verlaten, dan nog is de vraag wat dit Alheto in concreto kan opleveren. De Bulgaarse rechter is het evenwel niet te doen om de vraag of Alheto terug kan keren naar de Gazastrook, terwijl men zou denken dat juist die vraag als eerste aan de orde zou moeten komen bij de beoordeling of iemand internationale bescherming behoeft.
De Bulgaarse rechter wenst te vernemen of een bij de UNRWA geregistreerde persoon die is gevlucht uit de Gazastrook en in Jordanië heeft verbleven alvorens naar de EU te reizen, als voldoende beschermd in Jordanië dient te worden beschouwd, zodat het asielverzoek van Alheto niet-ontvankelijk moet worden verklaard. En doordat de verwijzende rechter aanhaakt bij artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, stelt hij die vraag omdat de UNRWA ook in Jordanië aanwezig is en Alheto ruim drie weken in dat land heeft verbleven voordat zij naar de EU reisde. Dat nergens uit blijkt dat Alheto daadwerkelijk bescherming van de UNRWA heeft genoten in Jordanië, acht de Bulgaarse rechter klaarblijkelijk niet van belang.
Waarom buiten partijen om op zoek naar de mogelijkheid om een beschermingsalternatief tegen te werpen, als de betrokken persoon terug kan keren naar het land of het gebied waar hij zijn gewone verblijfplaats had? Bovendien betoogt AG Mengozzi in zijn conclusie in de zaak Alheto[11], dat de nationale autoriteit die bevoegd is om het verzoek van een Palestijnse asielzoeker te onderzoeken, uitsluitend de bestaande situatie in het operationele gebied van de UNRWA waar deze verzoeker voor de indiening van zijn asielverzoek zijn gewone verblijfplaats had – in het geval van Alheto de Gazastrook – dient te beoordelen, ook indien deze verzoeker, alvorens het grondgebied van een lidstaat van de EU te bereiken, door andere zones van dit gebied heeft gereisd. Mengozzi leidt dit niet alleen (a contrario) af uit het arrest El Kott, doch eveneens uit de richtsnoeren van de UNHCR van december 2017 over de toepassing van artikel 1 D van het Vluchtelingenverdrag.[12]In die richtsnoeren heeft de UNHCR gepreciseerd dat “geen enkele staat met zekerheid ervan kan uitgaan dat een Palestijnse vluchteling bescherming of bijstand van de UNRWA zal kunnen verkrijgen in een operationeel gebied [van dit orgaan] waarin hij nooit heeft gewoond of dat verschilt van de plaats waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had.” Indien een dergelijk vermoeden zou worden toegepast, zou dit volgens de UNHCR onredelijke en onoverkomelijke hinderpalen voor de asielzoeker opwerpen en voorbijgaan aan de reële toestand van de internationale betrekkingen, die zijn gebaseerd op het beginsel van soevereiniteit van staten. Met andere woorden, de omstandigheid dat een bij het UNRWA geregistreerde asielzoeker de bijstand en bescherming van dat orgaan heeft genoten in het gebied waar hij zijn gewone verblijfplaats had voordat hij de EU binnenkwam, biedt geen enkele garantie dat deze bijstand en bescherming kan blijven genieten in een ander land binnen het operationele gebied van de UNRWA waarmee hij geen enkele binding heeft. Mengozzi merkt op dat de verwijzende rechter geen melding maakt van enige gezinsgerelateerde of andere binding met Jordanië. Hij is dan ook van mening dat er onvoldoende garanties zijn dat Alheto toegang zal hebben tot bijstand van de UNRWA in Jordanië.
Het Hof deelt de conclusie van Mengozzi op dit onderdeel overigens niet[13]. Het laat de mogelijkheid van bescherming door de UNRWA in Jordanië uitdrukkelijk open, zij het dat dan aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan, zoals toegang tot het grondgebied van Jordanië.
De enige verklaring die ik heb voor de vragen van de Bulgaarse rechter, is dat hij al voor zichzelf heeft besloten dat het besluit van het DAB ondeugdelijk is gemotiveerd en hij niet snel ziet hoe en met welke motivering van Alheto wel verlangd kan worden terug te keren naar de Gazastrook, en om die reden wil weten of hij aan Alheto verblijf in een veilig derde land kan tegenwerpen. Maar waarom niet gewoon het besluit vernietigd, vraag ik me af, eventueel het bestuursorgaan nog meegevend dat niet is gebleken dat het heeft onderzocht of Jordanië voor de asielzoeker als veilig kan worden aangemerkt. “Finale geschillenbeslechting”, zal het Bulgaarse antwoord zijn.
De prejudiciële vragen
Het Hof interpreteert en herformuleert de vragen van de Bulgaarse rechter – voor zover hier van belang – als volgt.
-
Moet artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, gelezen in samenhang met artikel 10 lid 2 van de PRI (de beslissingsautoriteit dient eerst na te gaan of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen; S) aldus worden uitgelegd dat bij de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat is ingediend door een bij de UNRWA geregistreerde persoon moet worden onderzocht of deze persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand van deze organisatie geniet?
-
Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, in die zin worden uitgelegd dat de rechter van een lidstaat bij wie in eerste aanleg beroep is ingediend tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming rekening kan houden met gegevens feitelijk of rechtens, zoals de toepasbaarheid van artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi op de situatie van de verzoeker, die niet zijn onderzocht door het orgaan dat deze beslissing heeft genomen?
-
Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met de artikelen 18, 19 en 47 van het Handvest zo worden uitgelegd dat het vereiste van een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden tevens betrekking heeft op de gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming als bedoeld in artikel 33 lid 2 van de PRi en, zo ja, of in het geval de rechter een dergelijke grond van niet-ontvankelijkheid onderzoekt ofschoon deze grond niet door de beslissingsautoriteit is onderzocht, het dossier naar deze autoriteit moet worden terugverwezen zodat deze het onderhoud over de ontvankelijkheid van artikel 34 van de PRi uitvoert?
-
Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie waarbij in eerste instantie beroep is ingesteld tegen een besluit inzake een verzoek om internationale bescherming, in het geval zij dit besluit nietig verklaart, zelf moet beslissen op het verzoek om internationale bescherming door dit in te willigen of af te wijzen?
De beantwoording van de vragen
Ad a)
Met betrekking tot de eerste vraag overweegt het Hof dat artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, dat enerzijds een reden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus en anderzijds een reden voor de beëindiging van de toepassing van deze uitsluitingsgrond vermeldt, een lex specialis is. Naar het oordeel van het Hof dienen de nationale bepalingen van deze regeling te worden toegepast op het verzoek om internationale bescherming dat wordt ingediend door een persoon die is geregistreerd, op voorwaarde dat dit verzoek eerder niet is afgewezen op basis van een andere uitsluitingsgrond of een niet-ontvankelijkheidsgrond.[14]
Artikel 12 lid 1 onder a) KRi moet tevens worden toegepast wanneer een verzoek om internationale bescherming, naast een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, een verzoek om toekenning van subsidiaire bescherming bevat. Immers, eerst moet worden nagegaan of de vluchtelingenstatus dient te worden verleend.[15]
Maar moet de rechter dit ook doen als de beslissingsautoriteit de toepasbaarheid van artikel 12 lid 1 a) Kri niet heeft onderzocht? Het Hof meent van wel, zo blijkt uit de beantwoording van de vraag genoemd onder b.
Ad b)
Het Hof wijst erop dat artikel 46 lid 3 PRi een volledig en ex nunc onderzoek door de rechter in eerste aanleg voorschrijft van zowel de feitelijke als juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig de KRi. Volgens het Hof wijzen de woorden ‘indien van toepassing’ op het feit dat het volledige en ex nunc onderzoek dat de rechter moet uitvoeren niet noodzakelijkerwijs betrekking hoeft te hebben op het onderzoek ten gronde van de behoeften aan internationale bescherming en dat dit dus betrekking kan hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming wanneer het nationale recht dit op grond van artikel 33 lid 2 van de PRi toestaat.[16]
Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie van een lidstaat waarbij in eerste aanleg een beroep tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming is ingediend, verplicht (onderstreping Stijn Smulders) is zowel de elementen, feitelijk en rechtens, zoals de toepasselijkheid van artikel 12 lid 1 a) van de KRi op de situatie van de verzoeker, waarmee het orgaan dat deze beslissing heeft genomen rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als de elementen die zich na de vaststelling van die beslissing hebben aangediend, te onderzoeken.
Hierbij zij opgemerkt dat in de zaak Alheto duidelijk is dat zij een staatloze Palestijn is die geregistreerd staat bij de UNRWA in de Gazastrook. De Bulgaarse beslissingsautoriteit had hiermee rekening kunnen houden en een onderzoek moeten verrichten aan de hand van artikel 12 lid 1 a) van de KRi. Nu dat niet (expliciet) is gedaan, is de Bulgaarse rechter verplicht dit alsnog te onderzoeken. In dat verband overweegt het Hof dat de rechter bij wie het beroep aanhangig is de verzoeker hoort, tenzij hij zich in staat acht een dergelijk onderzoek te verrichten op basis van uitsluitend de gegevens van het dossier, waaronder in voorkomend geval het verslag of de schriftelijke weergave van het persoonlijke onderhoud voor deze autoriteit. Indien zich na de vaststelling van de aangevochten beslissing nieuwe elementen hebben aangediend, moet de rechterlijke instantie van het Hof de verzoeker de mogelijkheid bieden zich uit te spreken wanneer deze elementen voor hem een ongunstige invloed hebben.
Ad c)
Het Hof overweegt dat het volledige en ex nunc onderzoek betrekking kan hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit toestaat.[17]Overeenkomstig de doelstellingen van de PRi om een regeling in te voeren waarin ten minste de rechterlijke instantie waarbij in eerste aanleg beroep tegen de beslissing van de beslissingsautoriteiten is ingediend een volledig en geactualiseerd onderzoek verricht, kan deze rechter onder meer genoodzaakt zijn (cursivering Stijn Smulders) vast te stellen dat de verzoeker voldoende bescherming geniet in een derde land, zodat het overbodig wordt de behoefte aan bescherming in de Unie te onderzoeken, waardoor het verzoek om die reden dan “niet-ontvankelijk” is.
Voor zover de verwijzende rechter voornemens is gebruik te maken van het begrip “eerste land van asiel” of “veilig derde land”, moet hij alvorens uitspraak te doen, zich ervan vergewissen dat de verzoeker zijn standpunt over de toepasselijkheid van de grond van niet-ontvankelijkheid op zijn specifieke situatie persoonlijk heeft kunnen uiteenzetten. Indien de grond voor niet-ontvankelijkheid die wordt onderzocht door de rechterlijke instantie waarbij het beroep is ingediend, tevens is onderzocht door de beslissingsautoriteit voordat de beslissing die in het kader van dat beroep wordt betwist is vastgesteld, kan de rechter uitgaan van het verslag van het persoonlijk onderhoud dat door de autoriteit is gevoerd, zonder dat de verzoeker hoeft te worden gehoord, tenzij de rechter meent dat dat noodzakelijk is.
Indien de beslissingsautoriteit deze grond voor niet-ontvankelijkheid daarentegen niet heeft onderzocht en bijgevolg geen persoonlijk onderhoud heeft gevoerd, is het aan de rechter om, als hij meent dat een dergelijke grond door deze autoriteit had moeten worden onderzocht of thans moet worden onderzocht omdat zich nieuwe elementen hebben aangediend, een dergelijke hoorzitting te houden. De asielzoeker moet dan gebruik kunnen maken van de diensten van een tolk.
Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 PRi aldus moet worden uitgelegd dat het vereiste van een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als de juridische gronden tevens betrekking kan hebben op de in artikel 33 lid 2 van die richtlijn bedoelde gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit toestaat, en dat, in het geval de rechterlijke instantie waarbij het beroep aanhangig is voornemens is een grond van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken die niet is onderzocht door de beslissingsautoriteit, zij de verzoeker moet horen zodat hij, in een taal die hij beheerst, zijn standpunt over de toepasselijkheid van deze grond op zijn specifieke situatie kan uiteenzetten.
Ad d)
Moet de rechter zelf beslissen op het asielverzoek als hij het besluit vernietigt? Neen, het Hof maakt duidelijk dat artikel 46 lid 3 PRi alleen betrekking heeft op het ‘onderzoek’ van het beroep en dus geen betrekking heeft op het vervolg op een eventueel nietigverklaring van de beslissing.[18]De PRi heeft geen gemeenschappelijke regeling willen invoeren waarbij na de vernietiging van het besluit de beslissingsautoriteit zijn bevoegdheid verliest. De lidstaten blijven vrij om te bepalen dat het dossier na een dergelijke nietigverklaring naar dat orgaan moeten worden terugverwezen, opdat dit een nieuwe beslissing vaststelt.
Het Hof voegt daar evenwel aan toe dat artikel 46 lid 3 Pri niettemin elk nuttig effect zou worden ontnomen als de beslissingsautoriteit na de uitspraak een beslissing zou kunnen nemen die indruist tegen de volledige en ex nunc toetsing die door de rechter is verricht, dan wel aanzienlijke tijd zou kunnen laten verstrijken, waardoor het risico kan toenemen dat zich nieuwe elementen aandienen die een nieuwe bijgewerkte beoordeling noodzakelijk maken. Om een nuttig effect van 46 lid 3 PRi te verzekeren dient elke door die richtlijn gebonden lidstaat zijn nationale wetgeving zo in te richten dat na de vernietiging van de oorspronkelijke beslissing en in elk geval van terugverwijzing van het dossier naar de beslissingsautoriteit binnen een korte termijn een nieuwe beslissing word vastgesteld die in overeenstemming is met de uitspraak van de rechter (het vonnis waarbij nietig verklaring is uitgesproken).[19]
Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het geen gemeenschappelijke procedurenormen instelt met betrekking tot de bevoegdheid tot vaststelling van een nieuwe beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming, nadat de oorspronkelijke beslissing op dit verzoek door de rechterlijke instantie waar beroep is ingesteld, is nietig verklaard. De noodzaak om een nuttige werking van artikel 46 lid 3 van deze richtlijn te verzekeren en een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest te waarborgen vereist echter, dat, in geval van verwijzing van het dossier naar het semi-rechterlijke of administratieve orgaan in de zin van artikel 2, onder f, van de richtlijn, binnen een korte termijn een nieuwe beslissing wordt vastgesteld die in overeenstemming is met de beoordeling in het vonnis waarbij nietigverklaring is uitgesproken.
Tussenconclusie
Uit het arrest Alheto kan worden afgeleid dat artikel 46 lid 3 PRi de asielrechter de mogelijkheid biedt vast te stellen dat een asielverzoek dient te worden afgewezen op een andere grond dan die het bestuursorgaan aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd. Dat kan de asielrechter doen als het bestuursorgaan die andere afwijzingsgrond had kunnen onderzoeken, omdat de asielzoeker, die verplicht is om met de beslissingsautoriteit samen te werken en dus geen relevante gegevens mag achter te houden[20], feiten heeft gesteld die daarvoor voldoende aanknopingspunten boden. De aanleiding daarvoor kan ook zijn dat eerst in beroep relevante gegevens aan het licht komen die een dergelijk onderzoek rechtvaardigen.[21] Volgens mij is het niet de bedoeling dat de asielrechter los van het dossier en hetgeen in beroep is aangevoerd of later bekend is geworden de mogelijkheid van een andere afwijzingsgrond onderzoekt. En waarom zou hij ook als daartoe geen enkele aanleiding bestaat?
De omvang van het geding (artikel 8:69 Algemene wet bestuursrecht)
Vanuit Nederlands perspectief zal dit bij velen de vraag oproepen of de asielrechter niet buiten de omvang van het geding treedt als hij een andere afwijzingsgrond hanteert dan die het bestuursorgaan in het bestreden besluit heeft gebruikt. Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Daarbuiten doet de rechter ingevolge artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting, waarbij hij ambtshalve de rechtsgronden aanvult en ambtshalve de feiten kan aanvullen. Het is de bestuursrechter niet toegestaan de motivering van een besluit aan te vullen of te veranderen en, gelet op die aanvulling of wijziging, het beroep ongegrond te verklaren. Artikel 8:69 van de Awb is uitdrukkelijk niet geschreven om het bestuursorgaan tegemoet te komen. Het geeft de bestuursrechter de mogelijkheid om de rechtszoekende, in dit geval de asielzoeker, de helpende hand toe te steken door bijvoorbeeld ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Hierbij kan men onder meer denken aan een asielzoeker die aanvoert dat hij bij terugkeer naar zijn land zijn leven niet zeker is vanwege zijn godsdienstige overtuiging en de rechter dit beschouwt als een beroep op het Vluchtelingenverdrag en artikel 15 van de KRi of artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ofschoon de asielzoeker die verdragen en richtlijnbepaling niet uitdrukkelijk noemt in zijn beroepsgronden.[22]
Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) verdraagt zich niet met de in artikel 8:69, lid 1 van de Awb neergelegde afbakening van de omvang van het geding dat de bestuursrechter in het kader van de toetsing van het in beroep bestreden besluit de grondslag van dit geding uitbreidt. Artikel 8:69 lid 2 van de Awb ziet uitsluitend op het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden en dus niet op de motivering van het in beroep bestreden besluit, aldus de CRvB.[23]
Dit is ook de vaste lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zij het dat de omvang van het geding in asielzaken vanwege de in artikel 83 van de Vw neergelegd ex nunc toetsing ruimer kan zijn dan die in andere bestuurszaken, omdat nieuwe elementen en bevindingen door de asielrechter moeten worden meegenomen, behoudens wanneer dit naar zijn oordeel in strijd is met de goede procesorde en/of dit tot ontoelaatbare vertraging in de afdoening van de zaak leidt.[24]In haar richtinggevende uitspraak over de toetsingsintensiteit die de asielrechter in acht moet nemen, overweegt de Afdeling dat de bestuursrechter binnen de grenzen van artikel 8:69 van de Awb en artikel 83 Vw 2000 toetst of de besluitvorming die heeft geleid tot een standpunt dat een asielrelaas of onderdeel daarvan ongeloofwaardig is, voldoet aan de eisen die het recht daaraan stelt, in het bijzonder wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering van dat besluit.[25]
Door het arrest Alheto denk ik echter dat de omvang van het geding voor de asielrechter wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb en artikel 83a van de Vw 2000, en dient laatstgenoemde bepaling toegepast te worden op de wijze waarop het Hof uitleg geeft aan artikel 46 lid 3 PRi. Het komt mij voor dat artikel 83a van de Vw 2000 de asielrechter aanvullende mogelijkheden biedt daar waar de buitengrens van de omvang van het geding als bedoeld in artikel 8:69 lid 1 van de Awb is bereikt. Het “volledig onderzoek en ex nunc onderzoek” dat de rechter moet verrichten kan daardoor betrekking hebben op een andere afwijzingsgrond en mitsdien met andere daarmee samenhangende (gestelde) feiten dan waarover partijen in beroep een geschil hebben.[26] Ook nieuwe asielmotieven, die thans niet onder de reikwijdte van 83 Vw 2000 vallen, maken deel uit van het volledig en ex nunc onderzoek als bedoeld in 46 lid 3 PRi en daarmee artikel 83a van de Vw 2000.
Instandlating rechtsgevolgen of zelf in de zaak voorzien
Is het dan zo dat de bestuursrechter op basis van de Awb geen enkele mogelijkheid heeft om de motivering van het besluit aan te vullen of te wijzigen? Jawel, zoals Laro[27]in 2009 schreef, kan de rechtbank zich na gegrondverklaring van het beroep afvragen of de rechtsgevolgen ingevolge artikel 8:72 lid 3 onder a van de Awb in stand kunnen blijven en daarbij op eigen initiatief de motivering van het besluit aanvullen dan wel wijzigen. Laro constateerde toen dat de bijstandskamer van de CRvB koploper was op dit gebied. Hij wees onder andere op een zaak waarin het college van burgemeesters en wethouders van een gemeente het recht op bijstand introk omdat betrokkenen de op hen rustende inlichtingenplicht hadden geschonden, nu zij geen dan wel onvolledige informatie hadden verstrekt over hun inkomsten en vermogen uit im- en export. De CRvB[28]was echter van oordeel dat, ondanks de schending van de inlichtingenplicht, het recht op bijstand wél kon worden vastgesteld. Uit de bankafschriften bleek een saldo dat hoger was dan het vrij te laten vermogen. Nu dit ook een grond is om tot intrekking van de verleende bijstand over te gaan, zag de CRvB aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Als voorbeeld kan eveneens dienen de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2006[29]. Naar het oordeel van de Afdeling hadden de rechtbank en het college ten onrechte geoordeeld dat het verzoek om verstrekking van kopieën van door de burger gedane aangiften van diefstal een herhaald verzoek is in de zin van artikel 4:6 van de Awb, aangezien dit verzoek is gebaseerd op een andere rechtsgrondslag, te weten de Archiefwet 1995. De uitspraak en het besluit worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat ook als het verzoek inhoudelijk op grond van de Archiefwet 1995 zou zijn beoordeeld dit niet tot een ander resultaat leidt. De bedoelde stukken zijn niet in het gemeentearchief aanwezig en derhalve heeft het college het verzoek terecht niet ingewilligd.
Voor asielrechters is overigens van belang te weten dat de ex nunc toets op grond van artikel 8:72 lid 3 van de Awb een andere is dan de ex nunc toets ingevolge artikel 83 van de Vw 2000. Bij de toepassing van artikel 8:72 lid 3 Awb moet de bestuursrechter uitgaan van de feiten en omstandigheden op dat moment én het op dat moment geldende recht. De asielrechter kan ingevolge artikel 83 van de Vw 2000, dat ook een ex nunc toetsing voorschrijft, niet ambtshalve gewijzigd recht (beleid) bij de omvang van het geding betrekken. Op grond van artikel 8:72 lid 3 Awb moet hij dat juist wel doen. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2003[30]. In die zaak had de rechtbank het beroep van twee asielzoekers gegrond verklaard. Ondanks een gemotiveerd verzoek daartoe van de staatssecretaris had de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand gelaten. De rechtbank overwoog dat zij het beëindigen van het categoriale beschermingsbeleid voor Afghanistan[31]niet kon betrekken in de beoordeling van het beroep, nu dat geen feit of omstandigheid is als bedoeld in artikel 83 van de Vw 2000. De Afdeling oordeelde dat de rechtbank hiermee had miskend dat bij de toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb de beoordeling van het beroep heeft plaatsgevonden, zodat geen sprake is van toepassing van artikel 83 van de Vw 2000. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand moeten worden gelaten dient te worden uitgegaan van de op het moment van de uitspraak geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht, aldus de Afdeling.
Daarnaast heeft de bestuursrechter ingevolge artikel 8:72 lid 3 onder b van de Awb de mogelijkheid om na gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit zelf in de zaak te voorzien. Illustratief zijn zaken waarin het bestuursorgaan de asielaanvraag niet heeft kunnen afwijzen als kennelijk ongegrond (30b Vw 2000), maar wel als ongegrond.[32]Het inhoudelijk oordeel van de ongegrondheid ligt besloten in de afwijzing van de asielaanvraag als kennelijk ongegrond en dus is het voor de asielrechter betrekkelijk eenvoudig zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag zelf af te wijzen als ongegrond in de zin van artikel 31 lid 1 van de Vw 2000. De uitspraak van de rechter treedt dan in de plaats van het vernietigde besluit.
Begrenzing van de mogelijkheden
Men ziet dus dat de bestuursrechter bij gegrondverklaring van het beroep met toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb ruimte toekomt om de grondslag of de motivering van het vernietigde besluit aan te passen. Die ruimte is overigens niet onbeperkt. Dit blijkt onder meer uit een zaak waarin de rechtbank een besluit van het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (Uwv), dat was genomen op grond van de Ziektewet (ZW), had vernietigd omdat geen adequaat verzekeringsgeneeskundig onderzoek had plaatsgevonden. De rechtbank liet vervolgens de rechtsgevolgen in stand onder de overweging dat betrokkene op grond van de ZW een maatregel (volledige weigering van ziekengeld) moet worden opgelegd, omdat hij geen gevolg had gegeven aan een oproep om te verschijnen op het spreekuur van de verzekeringsarts. De CRvB zet hier een streep door. Daartoe overweegt de Raad dat het de rechtsvormende taak van de rechter te buiten gaat om door de rechtsgevolgen in stand te laten van een vernietigd besluit, dat niet de oplegging van een maatregel behelst, feitelijk alsnog de maatregel op te leggen.[33]
Laro wees verder op de uitspraak van de CRvB van 17 december 1998.[34]Hierin ging het om een ontslagbesluit dat de rechterlijke toets niet kon doorstaan. De CRvB sloot niet uit dat een andere ontslaggrond in rechte wel stand zou kunnen houden, maar omdat het bestuursorgaan desgevraagd het standpunt had ingenomen dat hij betrokkene niet op een andere grond heeft willen ontslaan, liet de CRvB de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand. Een andersluidend oordeel zou volgens de CRvB, gelet op artikel 8:69 van de Awb, de taak van de rechter te buiten gaan.
Verder wordt de toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb begrensd daar waar het bestuursorgaan nog beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid heeft. Dat volgens geldend beleid geen ander besluit kan volgen, is niet voldoende omdat immers in bijzondere gevallen van beleid kan worden afgeweken.[35]
Bovendien is het regel dat de bestuursrechter, voordat hij een andere motivering of grondslag onder het vernietigde besluit legt, partijen in de gelegenheid stelt zich hierover uit te laten. Dit volgt uit het beginsel van hoor en wederhoor. Schending van dit beginsel betekent dat de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kan laten.[36]
Alheto gaat verder
Blijkens het arrest Alheto wordt de rechter op grond van artikel 46 lid 3 PRi verplicht de uitsluitingsgrond voor vluchtelingschap (art. 12 lid 1 a) KRi) te onderzoeken en in staat gesteld om buiten het bestreden besluit en de beroepsgronden om de mogelijkheid van een andere afwijzingsgrond te onderzoeken zelfs voordat het beroep gegrond is verklaard. Verder sluit het Hof niet uit dat zich na de vaststelling van de beslissing nieuwe elementen aandienen die voor de asielzoeker een ongunstige invloed kunnen hebben. In dat geval moet de asielzoeker zich daar over kunnen uitspreken[37]. Dus het instellen van beroep zou voor de asielzoeker nadeliger kunnen uitpakken dan wanneer hij dat rechtsmiddel niet had aangewend.
Maar gaat Alheto te ver?
Het arrest heeft het nodige losgemaakt in de literatuur. Reneman en Schüller[38]schrijven onder meer dat uit de uitspraak lijkt te volgen dat artikel 46 lid 3 PRi de rechter verplicht zelfstandig de toepasselijkheid van een verplichte uitsluitingsgrond te onderzoeken. Artikel 12 KRi bepaalt namelijk dat een derdelander van vluchtelingschap ‘wordt uitgesloten’ indien aan de voorwaarden wordt voldaan. Reneman en Schüller wijzen er echter op dat artikel 33 lid 2 PRi bepaalt dat de lidstaten een asielverzoek niet-ontvankelijk ‘kunnen achten’ op een aantal limitatief opgesomde gronden. Zij vragen zich af of de rechter nu verplicht is om zelfstandig te beoordelen of een zaak op grond van deze bepaling niet-ontvankelijk kan worden verklaard als de beslissingsautoriteit dat heeft nagelaten of (expliciet) voor een inhoudelijke beoordeling heeft gekozen. In dat verband vragen zij zich af of dit ook geldt voor de gronden voor kennelijk ongegrondheid van een asielverzoek en of de rechter zelfstandig kan oordelen dat een asielverzoek om een andere reden dan genoemd in het asielbesluit moet worden afgewezen. Dat zou volgens hen wel erg ver gaan, en niet alleen omdat dit de rol van de asielrechter in Nederland zou veranderen van een toetsende naar een beoordelende rechter. Door de zelfstandige toepassing van gronden voor uitsluiting, afwijzing, niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid kan de asielzoeker volgens hen in een ongunstigere positie komen dan bij het besluit van de beslissingsautoriteit het geval was (reformatio in peius). De kennelijk ongegrondheid van het asielverzoek is bijvoorbeeld grond voor het onthouden van een termijn voor vrijwillig vertrek en het opleggen van een inreisverbod. Vertwijfeld vragen zij zich af of dit de bedoeling is van het Hof. Zij merken op dat voorstanders van een intensievere toetsing of een zelfstandige beoordeling meestal wezen op het belang van rechtsbescherming van de asielzoeker. Dat een volledig en ex nunc onderzoek ook zeer nadelig voor de asielzoeker kan uitpakken had men zich waarschijnlijk niet gerealiseerd, aldus Reneman en Schüller.[39]
Volgens Geertsema[40]past de uitleg die het Hof in het arrest Alheto aan artikel 46 lid 3 PRi geeft evenwel bij een ruimere benadering van de grenzen van het bestuursrechtelijk geschil. Zij meent dat het arrest Alheto de nationale rechter toestaat het verzoek om internationale bescherming te onderzoeken, naast de toetsing van het bestuurlijk oordeel over dat verzoek. Volgens haar is een dergelijke benadering in het Nederlandse bestuursrecht goed mogelijk. Een ruimere benadering van artikel 8:69 Awb maakt het mogelijk dat de rechter behalve het besluit ook de aanvraag betrekt in het geschil, om te bezien wat de oorspronkelijke wens was van de aanvrager. Geertsema wijst ter adstructie op de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2013.[41]Als de rechter meent dat de grondslag van het besluit moet wijzigen, zoals bijvoorbeeld een grond voor niet-ontvankelijkheid, zal de bestuursrechter altijd op grond van de goede procesorde partijen de gelegenheid moeten geven zich uit te laten over een eventuele nieuwe grondslag van een besluit.[42]
Geertsema meent dat uit het arrest duidelijk volgt dat de nationale rechter het beroepschrift moet beoordelen aan de hand van de meest actuele informatie. Ook dit vraagt om een actieve houding van de bestuursrechter ten opzichte van de beschikbare informatie in het dossier. Als die informatie ongunstige invloed heeft op de procedure van de asielzoeker, moet deze op grond van artikel 47 Handvest weliswaar in de gelegenheid worden gesteld hierop te reageren, maar het vergt van de asielzoeker, aldus Geertsema, alertheid op de ontwikkelingen met betrekking tot de algehele veiligheidssituatie en informatie in zijn of haar asieldossier tot aan het moment van de rechtbankuitspraak.[43]Dat de rechter vervolgens uitspraak doet over elementen waar de bestuurlijke autoriteiten zich nog niet hebben uitgelaten, volgt volgens het Hof uit de doelstellingen van de PRi, zo schrijft Geertsema onder verwijzing naar punt 112 van het arrest.
De persoonlijke noot[44]
Het lijkt mij goed om in de eerste plaats een onderscheid te maken tussen artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi en de andere in artikel 33 lid 2 PRi opgesomde gronden om een asielverzoek niet-ontvankelijk te verklaren. Artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi is een lex specialis en derhalve is de bestuursrechter in asielzaken volgens mij van het Hof verplicht om de toepasselijkheid van die uitsluitingsgrond te onderzoeken als het dossier of hetgeen in beroep is aangevoerd daartoe aanknopingspunten biedt, op voorwaarde dat het asielverzoek eerder niet is afgewezen op basis van een andere uitsluitingsgrond of een niet-ontvankelijkheidsgrond. Dus als het bestuursorgaan het asielverzoek al heeft afgewezen op de grond dat het niet-ontvankelijk is, omdat de vreemdeling reeds internationale bescherming geniet in een andere lidstaat van de EU (artikel 30a lid 1 onder a Vw 2000) rust die verplichting niet op de bestuursrechter.
Doen deze voorbehouden zich niet voor dan is de rechter verplicht artikel 12 lid 1 onder a) KRi bij zijn beoordeling te betrekken en daarnaar (verder) onderzoek te doen, ook als het bestreden besluit en de beroepsgronden daarover zwijgen. Dit onderzoek – wat nog knap lastig kan zijn – kan overigens zowel in het nadeel als in het voordeel van de vreemdeling uitvallen, omdat zoals gezegd artikel 12 lid 1 onder a) KRi zowel een exclusion als een inclusion clausule bevat. Naar mijn mening kan de rechter partijen niet eerst ter zitting of in de uitspraak overvallen met deze mogelijke af- of toewijzingsgrond. Het recht op hoor en wederhoor en het verdedigingsbeginsel staan hier aan in de weg. Bovendien zal de rechter als het dossier onvoldoende gegevens bevat om tot een goede beoordeling te komen partijen moeten oproepen ter zitting te verschijnen onder opgaaf van de reden. Het is immers niet vanzelfsprekend (meer) dat partijen ter zitting verschijnen. De leiding van de IND kiest er op dit moment voor om in beginsel niet in VA-zaken te verschijnen[45]en ook advocaten verschijnen niet altijd en als ze al verschijnen worden ze niet altijd vergezeld door de vreemdeling om wie de zaak draait. En als de asielzoeker niet verschijnt, wordt het lastig hem te horen. Wanneer de rechter de asielzoeker wil horen over artikel 12 lid 1 a) KRi, zal de rechtbank een (register)tolk moeten regelen in de taal die asielzoeker machtig is.
Is de rol van het bestuursorgaan op een gegeven moment uitgespeeld?
Bij het vorenstaande teken ik wel aan dat het Hof het in Alheto louter heeft over het horen van de asielzoeker en zwijgt over de rol van de beslissingsautoriteit in de rechterlijke fase (beroepsfase) als de beslissingsautoriteit deze grond voor niet-ontvankelijkheid niet heeft onderzocht terwijl hij die grond wel had kunnen onderzoeken. Meent het Hof dat de beslissingsautoriteit daarmee zijn kans heeft verspeeld? Ik kan het niet uitsluiten. In het arrest Alheto[46]benadrukt het Hof dat de behadeling van het verzoek om internationale bescherming door de beslissingsautoriteit, die een administratief of semi-rechterlijk orgaan is dat beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel, een essentiële fase is in de bij richtlijn 2013/32 (PRi) ingevoerde gemeenschappelijke procedures. Het recht op een volledig en ex nunc onderzoek voor een rechterlijke instantie dat krachtens artikel 46 lid 3 PRi aan de verzoeker is toegekend, kan derhalve niet afdoen aan de verplichting van de verzoeker om met dit orgaan samen te werken. Anders gezegd, artikel 46 lid 3 PRi kan niet worden uitgelegd op een wijze die de verplichting voor de verzoeker om met de beslissingsautoriteit samen te werken afzwakt.[47]
Gelet op deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit (de bestuurlijke fase) is het de asielzoeker niet toegestaan om zonder enige procedurele consequentie in de rechterlijke fase, dus na het instellen van beroep, elementen aan te voeren die hij ook al had kunnen aanvoeren ten overstaan van de beslissingsautoriteit. Hij kan deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit niet vrijelijk omzeilen.[48]
Het Hof zegt ook in het arrest Ahmedbekova, dat uit artikel 46 lid 3 PRi niet volgt dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zonder een aanvullend onderzoek door de beslissingsautoriteit te ondergaan, het voorwerp van zijn verzoek en aldus de afbakening van het concrete geval, kan wijzigen door tijdens de beroepsprocedure een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van de beslissing van die autoriteit of zelfs vóór de indiening van het verzoek, maar tegenover die autoriteit was verzwegen.[49]
Vooralsnog leid ik uit de arresten Alheto en Ahmedbekova af dat de rechter het bestuursorgaan de gelegenheid moet bieden onderzoek te doen naar en zich uit te laten over elementen en bevindingen die eerst in beroep door de asielzoeker naar voren worden gebracht als het bestuursorgaan hiervan geen weet heeft of kon hebben, hetzij omdat de asielzoeker hierover heeft gezwegen in de bestuurlijke fase, hetzij omdat zich werkelijk iets nieuws en rechtens relevants voordoet in de rechterlijke fase (beroepsfase) wat de asielzoeker niet eerder naar voren kon brengen en waar het bestuursorgaan zich dus nog niet over heeft kunnen uitlaten. In die situatie blijft de rechter een toetsende rechter die het standpunt van het bestuursorgaan toetst, ook daar waar het de geloofwaardigheid betreft van de door de vreemdeling gestelde nieuwe feiten.
In de zaak van mevrouw Alheto waren de feiten die een onderzoek naar de toepassing van artikel 12 lid 1 onder a) KRi instigeerde al in de bestuurlijke fase bekend en had de beslissingsautoriteit daar rekening mee kunnen houden. Het Hof lijkt in die situatie te suggereren dat de rechter dat zelfstandig onderzoek moet kunnen doen naar, en zich een oordeel moet kunnen vormen over elementen van het asielverzoek waar de beslissingsautoriteit in het besluit geen aandacht aan heeft besteed.[50]Het lijkt me niet dat het de rechter verboden is om het bestuursorgaan te vragen of er een specifieke reden is waarom het bestreden besluit daar geen blijk van geeft. Misschien zijn daar valide argumenten voor te geven en zou de rechter daar rekening meer kunnen houden alvorens hij besluit bepaalde elementen zelfstandig verder te gaan onderzoeken. In het geval van artikel 12 lid 1 onder a) KRi gaat het evenwel om een lex specialis en dient de toepassing hiervan te worden onderzocht. De rechter heeft geen keuze. Hij moet dit doen op grond van artikel 46 lid 3 PRi en de aard van artikel 12 lid 1 onder a) KRi. Of artikel 8:69 van de Awb de rechter die ruimte biedt, is niet relevant. De omvang van het geding wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb en artikel 83a van de Vw 2000 (46 lid 3 PRi). Alleen daarmee is verzekerd dat de asielzoeker een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft en de rechter de middelen heeft om het geschil finaal te beslechten, zo lijkt het Hof te redeneren. Mijn vraag aan het Hof is dan of de asielzoeker nog wel een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft tegen het besluit waarin een ander afwijzingsgrond is gebruikt en waartegen hij in rechte is opgekomen.
Afgezien daarvan is de vraag wat de rechter te doen staat als hij of zij tot de conclusie komt dat de asielzoeker uitgesloten dient te worden van vluchtelingschap of juist van rechtswege als vluchteling dient te worden aangemerkt omdat hij vanwege omstandigheden gelegen buiten zijn wil het UNRWA-gebied heeft moeten verlaten. Het lijkt me evident dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Hierin is immers een (andere) afwijzingsgrond gebruikt, het asielverzoek afgewezen en niet getoetst aan artikel 12 lid 1 onder a) KRi.
Op grond van welke bepaling kan de rechter het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen? De motivering die het bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegd aan de door hem gebruikte afdoeningsmodaliteit, bijvoorbeeld afwijzing als ongegrond (art. 31 lid 1 Vw 2000) omdat het asielrelaas niet aannemelijk of onvoldoende zwaarwegend is, kan op zichzelf deugdelijk zijn. De rechter kijkt daar echter niet naar, omdat de toepasselijkheid van artikel 12 lid 1 onder a) KRi had moeten worden onderzocht. Het ligt daarom niet voor de hand dat de rechter het besluit vernietigt wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, dat vereist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Veeleer ligt in de rede dat hij het besluit vernietigt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, dat vereist dat een besluit zorgvuldig moet zijn voorbereid. In de zaak Alheto was in de bestuurlijke fase al duidelijk dat zij een staatloze Palestijnse is met een paspoort dat is afgegeven door de Palestijnse Autoriteit en geregistreerd staat bij de UNRWA. De beslissingsautoriteit had daarnaar onderzoek moeten doen.
En wat als de rechter tot het oordeel komt dat artikel 12 lid 1 onder a) KRi tot toelating of juist afwijzing van het verzoek als niet-ontvankelijkheid leidt? De rechter zou de bal weer bij het bestuursorgaan kunnen leggen, maar waarom zou hij als de zaak duidelijk is en hij met toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kan laten dan wel zelf in de zaak kan voorzien. De rechter is niet gedwongen om na vernietiging van het besluit het dossier terug te verwijzen naar de beslissingsautoriteit. Integendeel, in de Awb is zelfs in artikel 8:41a de opdracht aan de bestuursrechter gegeven om het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Mocht niettemin nader onderzoek geïndiceerd zijn, omdat de rechter niet in staat is om het onderzoek zelfstandig af te ronden, dan kan hij mijns inziens altijd de zaak nog terugverwijzen naar de beslissingsautoriteit en daarbij bepalen wat de beslissingsautoriteit te doen staat in de aanloop naar het nieuw te nemen besluit. Het bepalen van een korte doch redelijke beslistermijn is daarbij aangewezen, omdat daarmee het nuttig effect van artikel 46 lid 3 PRi is gediend.[51]
Artikel 12 lid 2 KRi
Als de uitsluitingsgrond voor vluchtelingschap genoemd in artikel 12 lid 1 onder a) van de Kri een lex specialis is, rijst de vraag of zulks niet tevens geldt voor artikel 12 lid 2 KRi.[52]Het zou me niet verbazen vanuit de gedachte dat eerst is vastgesteld dat de vreemdeling een vluchteling is, maar van die status dient te worden uitgesloten omdat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij bijvoorbeeld een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft gepleegd (vergelijk artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag).
In Nederland is overigens te doen gebruikelijk om een vreemdeling reeds van vluchtelingschap uit te sluiten om die reden zonder eerst vast te stellen of hij überhaupt vluchteling is. Dat kan denk ik niet afdoen aan het speciale karakter van artikel 12 lid 2 KRi.
Maar hoe reëel is het dat de rechter zich voor de vraag gesteld ziet of hij verplicht is zelfstandig de uitsluitingsgrond genoemd in artikel 12 lid 2 KRi te onderzoeken? Een vreemdeling die in Nederland is toegelaten als vluchteling zal daartegen niet in beroep gaan. De rechter kan in dat geval dus de uitsluiting van vluchtelingschap niet onderzoeken. Mogelijk wordt dat anders als de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken vanwege gewijzigde omstandigheden in het land van herkomst. Te denken valt aan een machtswisseling waardoor de vreemdeling niet meer heeft te vrezen voor de autoriteiten in zijn land. Door de intrekking van de vergunning ligt de oorspronkelijke aanvraag weer open. De vreemdeling die tegen de beslissing in beroep gaat, en bijvoorbeeld stelt dat de verandering van de situatie in zijn land van herkomst nog onvoldoende bestendig is, zou door de rechter geconfronteerd kunnen worden met de tegenwerping van artikel 12 lid 2 KRi dan wel artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag als deze meent dat er voldoende aanknopingspunten zijn of al waren om de vreemdeling destijds van vluchtelingschap uit te sluiten. Maar het vraagt om een knappe rechter en een evenzo knappe griffier om dat onderzoek binnen de hun toegemeten tijd en ten dienste staande faciliteiten ten gronde uit te voeren. Waarschijnlijk zal het zo’n vaart niet lopen want wat is de kans dat de IND niet heeft gezien dat de tegenwerping van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag mogelijk is.
Onderzoek naar andere afwijzingsgronden
Uit Alheto volgt niet dat de rechter verplicht is een andere niet-ontvankelijkheidsgrond te onderzoeken dan die genoemd in artikel 12 lid 1 onder a) KRi (en naar ik aanneem artikel 12 lid 2 KRi). Hij kan daartoe genoodzaakt zijn.[53]Het is een optie die hem in een voorkomend geval ter beschikking staat, maar geen haan die er naar kraait als hij van die mogelijkheid geen gebruikmaakt. Ik zie althans niet in dat een van de procespartijen in hoger beroep gaat omdat de rechter een afwijzingsgrond niet heeft onderzocht die zijzelf ook niet hebben genoemd in eerste aanleg.
Theorie en praktijk
De rechter kan zelfstandig oordelen dat een asielverzoek om een andere reden dan genoemd in de asielbeschikking moet worden afgewezen. Hij zal dan naar mijn mening wel moeten uitleggen waarom hij zich daartoe genoodzaakt voelde. Maar wanneer zal dat het geval zijn? Als een asielverzoek niet als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen, maar wel als ongegrond ligt het voor de hand. Doch waarom zal de rechter het nodig vinden om te onderzoeken of een asielverzoek dat is afgewezen als ongegrond niet als kennelijk ongegrond dient te worden afgewezen? En waarom zou hij bij een afwijzing van een asielverzoek als (kennelijk) ongegrond de urgentie voelen om te bezien of dit ook niet-ontvankelijk had kunnen zijn? Uiteraard is het weinig zinvol om een beoordeling ten gronde te doen van de vraag of de asielzoeker in Nederland internationale bescherming verleend moet worden als hij die bescherming reeds geniet in een ander lidstaat, maar hoe vaak zal zich dit voordoen? En verder zie ik niet snel in wat een rechter ertoe kan bewegen te gaan onderzoeken of een asielzoeker naar een veilig derde land kan als deze asielzoeker volgens het bestuursorgaan geen internationale bescherming nodig heeft en het diens aanvraag heeft afgewezen als (kennelijk) ongegrond.
Ofschoon dus de nationale rechter van het Hof “tools” ter beschikking krijgt om een geschil alomvattend en naar de laatste stand van zaken definitief te beslechten, is daarmee niet gezegd dat de rechtspraktijk door het arrest Alheto drastisch zal veranderen. De vrees dat een asielzoeker door het instellen van beroep in een nadeliger positie komt te verkeren, zal niet snel werkelijkheid worden. Los daarvan moet bedacht worden dat een afwijzing een afwijzing blijft, ongeacht welke afdoeningsmodaliteit daaraan ten grondslag wordt gelegd. Bovendien zal de rechter rekening moeten houden met het geldend recht. Zo bestaat op grond van WBV 2016/2 van 26 januari 2016 voor de IND bij eerste asielverzoeken in beginsel[54]alleen de mogelijkheid een vertrektermijn te onthouden en een inreisverbod uit te vaardigen als de asielaanvraag wordt afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b lid 1 onder b van de Vw 2000 (de asielzoeker is afkomstig uit een veilig land van herkomst). De rechter zal zich daar ook gebonden aan moeten achten.
Vooralsnog denk ik dat het onderzoek naar een mogelijke andere afwijzingsgrond beperkt zal blijven tot situaties waarin het beroep gegrond wordt verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Dat lijkt me vanuit het oogpunt van een daadwerkelijk rechtsmiddel ook het meest juist omdat de asielzoeker daarmee een rechterlijk oordeel heeft gekregen over de rechtmatigheid van het besluit waartegen hij beroep heeft ingesteld. In zoverre is er waarschijnlijk niet veel nieuws onder de zon. Immers, zoals we gezien hebben, heeft de rechter al de mogelijkheid om bij gegrondverklaring van het beroep een andere afwijzingsgrond te onderzoeken als hij toepassing geeft aan artikel 8:72 lid 3 van de Awb.
De geloofwaardigheid van het asielrelaas: toetsen of zelfstandig beoordelen?
Het arrest Alheto doet de discussie weer oplaaien of de rechter de bevoegdheid heeft om ook niet nader onderbouwde feiten en vermoedens vol te toetsen dan wel zelf de geloofwaardigheid van de verklaringen, dus los van de beoordeling hiervan door het bestuursorgaan, kan beoordelen. Het arrest Alheto gaat niet over de intensiteit van de rechterlijke toetsing of de autonomie die de rechter heeft om zelf de geloofwaardigheid te beoordelen, doch ik begrijp waar de vraag vandaan komt. Immers, als de rechter zelf kan onderzoeken of er zich een andere afwijzingsgrond voordoet en in dat verband de feiten zelf dient vast te stellen waarom zou hij dan bij de beoordeling van de geloofwaardigheid enige terughoudendheid betrachten en niet zelf zijn oordeel in de plaats kunnen stellen van dat van het bestuursorgaan?
Ik denk evenwel dat het Hof niet voor niets steeds benadrukt dat de asielzoeker moet samenwerken met de beslissingsautoriteit in de bestuurlijke fase en dat deze autoriteit beschikt over specifieke middelen en over gespecialiseerd personeel.[55]Naar mijn idee is het daarom in de eerste plaats aan het bestuursorgaan om zich over de geloofwaardigheid van het relaas uit te laten en aan de rechter om dit standpunt – met inachtneming van het feit dat de beslissingsautoriteit over gespecialiseerd personeel beschikt – te toetsen. Voor een zelfstandige beoordeling door de rechter van de geloofwaardigheid van de gestelde feiten lijkt mij hooguit plaats als het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft gehad zich daarover uit te spreken, maar die kans heeft laten schieten. Die kans heeft het bestuursorgaan niet laten lopen als eerst in beroep nieuwe elementen en bevindingen naar voren worden gebracht door de asielzoeker waar het bestuursorgaan zich nog niet over heeft kunnen uitlaten. Dus als het bestuursorgaan zich wel heeft gebogen over de geloofwaardigheid van de verklaringen, hetzij in het besluit, hetzij omdat het daartoe door de rechter in de gelegenheid is gesteld omdat het zich nog niet heeft kunnen uitspreken over eerst in beroep naar voren gebrachte feiten en omstandigheden, blijft het de eerstverantwoordelijke. Ook als dit standpunt de rechterlijke toets niet kan doorstaan en het besluit wordt vernietigd, is het mijns inziens wederom aan het bestuursorgaan om zich daarover – met inachtneming van de overwegingen van de rechter in de uitspraak – opnieuw uit te spreken. De geloofwaardigheidsbeoordeling blijft tot zijn domein behoren omdat hij dit al aan zich heeft getrokken. Het is niet aan de rechter om na vernietiging van het bestreden besluit zelfstandig en zonder het bestuursorgaan daarin te kennen een eigen geloofwaardigheidsoordeel te geven en/of integrale geloofwaardigheidsbeoordeling te maken in de plaats van het bestuursorgaan.[56]De tijd zal uitwijzen of mijn inschatting juist is.
Stijn[57]
[1]Richtlijn 2013/32/EU.
[2]Voor de volledigheid dient te worden opgemerkt dat het HvJ EU op 4 oktober 2018, C-56/17, Fatih, ECLI:EU:C:2018:803, ook voor recht heeft verklaard dat artikel 46 lid 3 PRi aldus moet worden uitgelegd dat in het kader van een beroep dat door een asielzoeker is ingesteld tegen een besluit waarbij zijn verzoek om internationale bescherming ongegrond is verklaard, de bevoegde rechter van een lidstaat niet ambtshalve dient na te gaan of de in de Dublinverordening neergelegde criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van dat verzoek, correct zijn toegepast.
[3]HvJ EU 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:584, JV 2018/179 met noot Schüller en Reneman.
[4]HvJ EU 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C-652/16, ECLI:EU:C:2018:801, JV 2018/205 met noot Reneman.
[5]ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669.
[6]Arrest Alheto, punt 64.
[7]Bulgaars voor Ik snap het niet.
[8]HvJ EU 19 december 2012, Abed Karem El Kott e.a., C-364/11, ECLI:EU:C:2012:826.
[9]Denk bijvoorbeeld aan artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag ofwel artikel 12 lid 2 van de KRi.
[10]Zie overigens ABRvS 19 februari 2019, nr. 201802214/1/V1 (ECLI:NL:RVS:2019:557): Uit de arresten Bolbol en El Kott volgt dat de vreemdeling is uitgesloten van de werking van het Vluchtelingenverdrag als die vreemdeling direct voorafgaand aan of kort vóór het indienen van een asielverzoek daadwerkelijk bijstand van UNRWA heeft ontvangen, voor zover die bijstand niet is opgehouden om redenen buiten de invloed en onafhankelijk van de wil van die vreemdeling. Verder volgt uit het arrest Alheto dat als een vreemdeling bij UNRWA is geregistreerd, onderzocht moet worden of die vreemdeling daadwerkelijk bescherming of bijstand van UNRWA ontvangt. De enkele registratie bij UNRWA maakt reeds dat de staatssecretaris dient te onderzoeken of de vreemdeling daadwerkelijk bescherming en bijstand van UNRWA heeft ontvangen en of dit is opgehouden om redenen buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil. Dat de VAE kan worden aangemerkt als de gebruikelijke verblijfplaats van de vreemdeling, doet hieraan niet af. Zie tevens ABRvS 19 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:447), waarin de vreemdelingen vrijwillig afstand hadden gedaan van de mogelijkheid om van UNRWA bijstand te ontvangen, zodat geen situatie bestaat waarin bijstand van UNRWA is opgehouden om redenen buiten hun invloed en onafhankelijk van hun wil.
[11]Conclusie AG Mengozzi van 17 mei 2018, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:327, punt 47.
[12]Conclusie AG Mengozzi, punt 87.
[13]Arrest Alheto, punt 139 t/m 143 (beantwoording van de vijfde vraag).
[14]Arrest Alheto, punt 87.
[15]Arrest Alheto, punt 89. Let wel: Het Hof zegt hier dus niet dat artikel 12 lid 1 a) KRi een rol speelt bij subsidiaire bescherming. Het ziet enkel op uitsluiting en/of insluiting van vluchtelingschap. Daarom kan de rechter zich denk ik in een voorkomend geval genoodzaakt zien om te onderzoeken of er geen “eerste land van asiel” of “veilig derde land” is.
[16]Arrest Alheto, punt 115. Overigens is artikel 33 lid 2 PRi geïmplementeerd in artikel 30a van de Vw, dus is het op grond van het nationale recht voor de rechter mogelijk de ontvankelijkheid van een asielverzoek op die gronden te onderzoeken.
[17]Het Nederlandse recht staat dit toe. Artikel 33 lid 2 PRi is geïmplementeerd in artikel 30a Vw.
[18]Arrest Alheto, punt 145.
[19]Arrest Alheto, punten 145-149.
[20]Zie ook artikel 4 lid 1 van de KRi.
[21]Het Hof heeft het over de elementen die zich na de beslissing hebben aangediend.
[22]Vergelijk ABRvS 18 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8191: De vreemdelingen hadden bij de zienswijze en bij het beroepschrift stukken overgelegd die betrekking hebben op de medische situatie van hun dochter. Bovendien hadden zij een beroep gedaan op de medische situatie van hun dochter. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank de ter zitting aangevoerd beroepsgrond, dat zij vanwege de gezondheid van hun dochter naar Tsjetsjenië te vrezen hebben voor een behandeling in strijd met 3 EVRM, bezien in het licht van het bepaalde in artikel 8:69 lid 2 Awb, bij de beoordeling van het beroep moeten betrekken.
[23]CRvB 15 november 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU6381; CRvB 30 juni 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD6306; ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2785.
[24]Een voorbeeld van strijd met artikel 8:69 Awb is ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3229: De vreemdeling heeft een partner met de vluchtelingenstatus. Tegen de omstandigheid dat dit gegeven niet is betrokken bij de besluitvorming heeft de vreemdeling in beroep geen gronden aangevoerd, ook niet ter zitting bij de rechtbank. Uit het daarvan opgemaakte proces-verbaal blijkt dat dit gegeven door de rechtbank ter zitting aan de orde is gesteld. Door die omstandigheid bij de beoordeling van het beroep te betrekken, is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden, aldus de Afdeling.
[25]ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:8890 (JV 2016/195).
[26]Vergelijk ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0376, waarin appellant terecht betoogt dat de rechtbank met het oordeel dat geen sprake is van een aanbouw maar van een vergroting van het hoofdgebouw, buiten de omvang van het geding is getreden, nu niet in geschil is dat het bouwwerk een aanbouw betreft.
[27]mr. P.A.M. (Peter) Laro, stafjurist bij de rechtbank Oost-Brabant, interne notitie over “Rechtsgevolgen in stand laten?” van 9 maart 2009. Hij heeft toestemming gegeven om zijn notitie te gebruiken.
[28]CRvB 1 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC9259.
[29]ABRvS 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7371.
[30]ABRvS 22 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL6451.
[31]Voor de jonge lezers: het voeren van een dergelijk beleid voor asielzoekers uit een bepaald land of gebied, destijds neergelegd in artikel 29 lid 1 onder d Vw 2000, bestaat niet meer.
[32]O.a. MK Den Bosch 23 maart 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:3716.
[33]CRvB 30 september 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN9986.
[34]CRvB 17 december 1998, ECLI:NL:CRVB:1998:ZB8077.
[35]Vergelijk ABRvS 11 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9829.
[36]Zie bijvoorbeeld ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVSL:2004:AP1095.
[37]Arrest Alheto punt 114.
[38]Annotatie van dr. A. Reneman en mr. P.J. Schüller in JV 2018/179.
[39]Zie echter mijn blog over “Een daadwerkelijk rechtsmiddel” uit 2013, waarin is geprobeerd het enthousiasme en de hoop wat te temperen.
[40]mr. dr. K.E. Geertsema in “Uitspraak Uitgelicht”, A&MR 2018 NR 9, p.446-449.
[41]ABRvS 3 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8254 (JV 2013, 81) en AB 2013/198 m.nt. R. Ortlep). Deze uitspraak ziet mijns inziens op het ambtshalve aanvullen van de beroepsgronden als bedoeld in artikel 8:69 lid 2 van de Awb en niet op het moeten of kunnen wijzigen van de grondslag van een besluit, terwijl de asielzoeker noch het bestuursorgaan daarom heeft gevraagd.
[42]In het arrest wordt evenwel alleen stilgestaan bij het horen van de verzoeker en niet (ook) van de beslissingsautoriteit. Zie bijvoorbeeld punt 124 t/m 128 van het arrest.
[43]Ook ik heb in jurisprudentie van het Hof en het EHRM gelezen dat van de rechter een actieve houding wordt verwacht, maar ik kan er niet omheen dat het Hof het in dit arrest heeft over nieuwe elementen die aan het licht komen nadat de aangevochten beslissing is vastgesteld of welke zich hebben aangediend nadat de beslissingsautoriteit de beslissing heeft vastgesteld. Gaat het dan wel om nieuwe elementen die de rechter ambtshalve in geding brengt? De terminologie lijkt veeleer te duiden op informatie waar niet actief naar op zoek is gegaan door de rechter, bijvoorbeeld om informatie die door het bestuursorgaan wordt ingebracht of uit stukken die de vreemdeling in beroep inbrengt waaruit meer informatie valt af te leiden dan de vreemdeling op bedacht is. Men denke aan een origineel paspoort waaruit niet alleen de identiteit blijkt, maar waaruit tevens zou kunnen worden afgeleid – als de vreemdeling het paspoort gebruikt heeft – op welke wijze hij naar Nederland is gereisd en waar en hoe lang hij heeft verbleven. Mocht het toch gaan om informatie die de rechter zelf heeft vergaard of waar hij ambtshalve al kennis van heeft, zoals Geertsema veronderstelt, dan vergt dat ook alertheid van het bestuursorgaan.
[44]De echte pit zit in de nootjes.
[45]VA-zaken: zaken die in de Verlengde Asielprocedure zijn afgedaan en dus niet in de Algemene Asielprocedure (AA).
[46]Arrest Alheto, punt 116.
[47]Arrest Ahmedbekova, punt 96.
[48]Arrest Ahmedbekova, punt 97.
[49]Arrest Ahmedbekova, punt 94.
[50]Zie ook Schüller en Reneman in JV 2018/179.
[51]Arrest Alheto, punt 149.
[52]Zie overigens ook artikel 2 lid 3 KRi.
[53]Arrest Alheto, punt 120.
[54]Behoudens als zich openbare orde aspecten voordoen en 1 F Vluchtelingenverdrag.
[55]Arrest Ahmedbekova, punt 96.
[56]Vergelijk ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:60; en ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:280.
[57]mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant. Onder veel dankzegging aan mr. P.A.M. (Peter) Laro voor het beschikbaar stellen van zijn notitie, mr. F.T.H. (Franca) Langeweg (CRvB) voor haar tekst en commentaar en mr. B.J. (Bart) Groothedde voor zijn technische en morele bijstand.
