De ruimte voor het intrekken van verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd vanwege openbare orde aspecten

Intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft op grond van artikel 32 lid 1 onder c, van de Vw de mogelijkheid een vergunning asiel voor bepaalde tijd ex artikel 29 lid 1 a Vw in te trekken als de grond voor verlening is komen te ontvallen.

Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33 van de vreemdeling die direct voorafgaand aan de aanvraag gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf heeft genoten als bedoeld in artikel 8, onder c, kan slechts worden afgewezen indien zich op het moment waarop de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, afloopt, een grond als bedoeld in artikel 32 voordoet (…).

Dus een vluchteling aan wie een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is verleend als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw kan binnen 5 jaar worden geconfronteerd met een intrekking van die vergunning omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Zie in dit verband voor beëindiging van de vluchtelingenstatus artikel 11 lid 1 onder e van Richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn), waarin de gronden worden genoemd op grond waarvan een vreemdeling ophoudt vluchteling te zijn. De lidstaten dienen in dat geval na te gaan of de verandering van de omstandigheden een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter heeft om de gegronde vrees van de vluchteling voor vervolging weg te nemen.

Intrekkingsgronden verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
Heeft de vreemdeling die is toegelaten als vluchteling of subsidiair beschermde eenmaal een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, dan kan die alleen worden ingetrokken op de in artikel 35 lid 1 van de Vw genoemde gronden:

  1. De vreemdeling heeft onjuiste gegevens verstrekt dan wel gegevens achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
  2. De vreemdeling is bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd, dan wel er is hem ter zake de maatregel bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht opgelegd;
  3. De vreemdeling heeft zijn hoofdverblijf buiten Nederland gevestigd;
  4. De vreemdeling vormt een gevaar voor de nationale veiligheid.

In artikel 35 staan dezelfde intrekkingsgronden als in artikel 22 van de Vw, waar de intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd is geregeld.

Een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd kan dus ingevolge artikel 35 Vw niet worden ingetrokken omdat de omstandigheden in verband waarmee de vreemdeling als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Dat lijkt me geheel in lijn met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de intrekking van de asielvergunning anders nog jarenlang als een zwaard van Damocles boven de hoofden van erkende vluchtelingen hangt.

Wetsgeschiedenis
Bij de totstandkoming van de Vw 2000 is gesproken over de vraag of vluchtelingen niet meteen een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd zou moeten worden verleend in plaats van eerst een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De regering wilde daar niet aan met het oog op het voorkomen van doorprocederen voor een vluchtelingenstatus. Sommigen meenden dat door het gelijkschakelen van de positie van overige groepen met die van verdragsvluchtelingen de bijzondere positie van laatstgenoemden aan inflatie onderhevig was.

De regering meende van niet, omdat tegenover een aantal door critici genoemde verslechteringen van de positie van de verdragsvluchteling een aantal evenzeer de rechtspositie betreffende voordelen staat. De vergunning voor onbepaalde tijd van een verdragsvluchteling kan niet meer worden ingetrokken op het moment dat hij op grond van verbetering van de situatie in zijn land van herkomst niet meer als zodanig wordt aangemerkt. Onder de Vw (oud) is de intrekking wel mogelijk. De regering vond dit geen onbelangrijke verbetering van de rechtspositie van de verdragsvluchteling die in de regel al na drie jaar verblijf[1] op grond van een vergunning voor bepaalde tijd in aanmerking komt voor een vergunning voor onbepaalde tijd. De regering benadrukte nog eens dat de vergunning voor onbepaalde tijd niet en de vergunning voor bepaalde tijd wel kan worden ingetrokken indien de grond voor verlening is komen te vervallen (Kamerstukken I, vergaderjaar 2000-2001, 26 732 en 25 975, nr. 5b, pagina 10.

Waarschijnlijk vanwege deze gedachte is artikel 11 lid 1 onder e van de Kwalificatierichtlijn nooit geïmplementeerd in artikel 35 van de Vw.

Intrekking vergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van de glijdende schaal
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij een vergunning asiel voor onbepaalde tijd zonder enig probleem vanwege openbare orde aspecten kan intrekken op grond van de glijdende schaal, zoals neergelegd in artikel 3.86 van het Vb. Ondanks het feit dat de vreemdeling ooit is toegelaten als vluchteling of subsidiair beschermde past hij direct het nationale recht toe. Hij meent dat hij Europeesrechtelijke aspecten op de volgende manier buiten boord kan houden:
Er zijn vreemdelingen die worden toegelaten op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw. Bij verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, was de oorspronkelijke grond voor verlening van de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming nog actueel. Wanneer hij, de staatssecretaris, een uittreksel uit het Justitieel Documentatie Systeem onder ogen krijgt en ziet wat een erkende vluchteling / subsidiair beschermde op zijn kerfstok heeft, beoordeelt hij eerst met het oog op artikel 11, lid 1 onder e, dan wel artikel 16, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn of de omstandigheden op grond waarvan vluchtelingrechtelijke of subsidiaire bescherming is verleend nog steeds aanwezig zijn. Hij betrekt daarbij actuele informatie over het land van herkomst. Als hij na die beoordeling tot de conclusie komt dat de geboden internationale bescherming niet langer nodig is, stelt hij zich op het standpunt dat de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd niet onder de werking van de Kwalificatierichtlijn en het daaruit voortvloeiende toetsingskader valt. De staatssecretaris beoordeelt dan in het kader van de intrekking enkel of de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale openbare orde en kijkt niet naar het Europese ‘openbare-orde-begrip’, dat vereist dat de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Het Europese ‘openbare-orde –begrip’, dat nader is uitgelegd in het arrest Z.Zh en I.O.[2], speelt dus in de ogen van de staatssecretaris in die gevallen geen rol.

Uitspraak Rotterdam
Rechtbank Rotterdam volgt de staatssecretaris hierin niet. Het betreft een zaak van een vreemdeling die in 1998 in Nederland als vluchteling is toegelaten.[3] De rechtbank oordeelt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juni 2016[4], dat de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de uitspraak van de Afdeling dat, gelet op artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn en het H.T.-arrest van het Hof van Justitie (HvJEU) van 24 juni 2015[5], voor de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 35 lid 1 onder b, Vw, die tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, minstens is vereist dat de betreffende vreemdeling door zijn persoonlijk gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Rechtbank Rotterdam oordeelt dat sprake is van intrekking van een verleende vluchtelingenstatus, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop onverkort van toepassing is. Nu de staatssecretaris aan de intrekking artikel 35 lid 1 onder b van de Vw ten grondslag heeft gelegd, is daarop artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn van toepassing. De vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 11 lid 1 onder e, van de Kwalificatierichtlijn op de vreemdeling van toepassing is, is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang. De staatssecretaris heeft aan de intrekking namelijk niet ten grondslag gelegd dat de omstandigheden in verband waarmee de vreemdeling als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Daarbij merkt de rechtbank nog fijntjes op dat een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, anders dan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, op grond van de Vw ook niet kan worden ingetrokken omdat de grond voor verlening is komen te ontvallen.

Klopt de redenering van Rotterdam?
Het verschil tussen titel en status
Is de redenering wel juist dat de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop van toepassing is? De Afdeling laat in haar uitspraak van 2 juni 2016 inderdaad de intrekking van de verblijfsvergunning samenvallen met de intrekking van de vluchtelingenstatus, maar sinds het arrest H.T. weten we, anders dan zittingsplaats Rotterdam lijkt te veronderstellen, dat onderscheid gemaakt dient te worden tussen de intrekking van de verblijfstitel en de beëindiging of intrekking van de vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus.

Ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) wijst erop dat in de Kwalificatierichtlijn een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het weigeren van statussen en het weigeren van verblijfstitels.[6] Een status is de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling of subsidiair beschermde en een verblijfstitel wordt in de Kwalificatierichtlijn gedefinieerd als iedere door de instantie van een lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag blijven.

Boeles merkte in zijn noot onder de uitspraak van 2 juni 2016[7] al terecht op dat het onderscheid tussen status en verblijfsvergunning niet mag worden weggepoetst. Hij vindt het jammer dat de Afdeling direct naar artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn wijst, terwijl een minder verdergaande maatregel, namelijk enkel intrekking van de verblijfstitel op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn ook een optie is die bovendien veel meer voor de hand ligt.

De Afdeling maakt inmiddels ook een onderscheid. In haar uitspraak van 9 mei 2017[8] oordeelt zij namelijk dat uit artikel 24 noch een ander bepaling van de Kwalificatierichtlijn kan worden afgeleid dat met het verlopen van de geldigheidsduur van een verstrekte verblijfstitel ook de aan de vreemdeling verleende subsidiaire bescherming eindigt. Uit de overige bepalingen van die richtlijn kan daarentegen worden afgeleid dat een besluit tot intrekking ofwel beëindiging van de verleende subsidiaire beschermingsstatus en het besluit de verlenging van die status te weigeren, voorafgegaan dienen te worden door een individuele beoordeling. Gelet ook op de doelstellingen van de Kwalificatierichtlijn, met name de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, past het binnen het systeem van die richtlijn dat de verleende beschermingsstatus pas eindigt wanneer deze voorafgegaan wordt door een individuele beoordeling, aldus de Afdeling.

Nu ging het in die zaak bij de Afdeling om een vreemdeling die in Italië een verblijfstitel voor subsidiaire bescherming had die was verlopen. Interessant is nu hoe de Afdeling dit gaat toepassen op vluchtelingen en subsidiair beschermden die hier te lande in het bezit zijn van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. Want waar lezen we in artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn dat de intrekking van de vluchtelingenstatus pas eindigt wanneer dit wordt voorafgegaan door een inhoudelijke beoordeling of omstandigheden op grond waarvan die status is verleend, niet langer bestaan, of zo zijn gewijzigd dat bescherming niet langer nodig is?

Artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn dat gaat over intrekking, luidt:

“De lidstaten kunnen de door een regerings-, administratieve, rechterlijke of quasi-rechterlijke instantie aan een vluchteling verleende status intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen wanneer: a) er goede redenen bestaan om hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt.”

Blijkens de tekst van artikel 14 lid 4 wordt geen rekening gehouden met de vraag of de vreemdeling materieelrechtelijk gezien nog een vluchteling is. Betekent dit dat de vluchteling die een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt alleen al om die reden zijn vluchtelingenstatus verliest en kan worden uitgezet naar zijn land van herkomst zonder dat inhoudelijk is beoordeeld of hij daar gegronde redenen heeft te vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging en in die zin een reëel risico loopt te worden onderworpen aan een behandeling of bestraffing die door artikel 3 van het EVRM verboden wordt? Dat kan en mag toch nooit de bedoeling zijn geweest van de opstellers van de richtlijn.

De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, zeg maar de Belgische evenknie van de Afdeling bestuursrechtspraak, ziet dit probleem ook en heeft prejudiciële vragen gesteld over artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn[9]. Reeds om die reden is verwijzing naar dit artikellid momenteel problematisch.

Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen: Is artikel 14 lid 4 Kwalificatierichtlijn geldig gelet op het Vluchtelingenverdrag?

Op 13 februari 2017 heeft de Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend over de betekenis van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn. De verwijzende rechter verzoekt het HvJEU zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de intrekking van de vluchtelingenstatus in situaties als bedoeld in de artikelen 32 en 33 van het Vluchtelingenverdrag, die betrekking hebben op de uitzetting van vluchtelingen, er in de praktijk niet toe leidt dat een nieuwe uitzettingsbepaling in het leven wordt geroepen die niet voorkomt in het Vluchtelingenverdrag. Het is immers toegestaan de vluchtelingenstatus in te trekken van een persoon aan wie deze status nooit had mogen worden toegekend, hetzij omdat hij bedrog heeft gepleegd, hetzij omdat hij van deze status moet of had moeten worden uitgesloten, en deze uitsluiting zou in casu tot intrekking leiden.

Naar het oordeel van de verwijzende rechter kan een persoon alleen van de vluchtelingenstatus worden uitgesloten indien hij onder een van de situaties valt die in artikel 1, D, E en F, van het Vluchtelingenverdrag limitatief zijn opgesomd, en niet wegens feiten die verband houden met de nationale veiligheid van de staat van zijn toevlucht. Indien voor dergelijke feiten een nieuwe uitsluitingsbepaling wordt gecreëerd, wordt de grond van het Vluchtelingenverdrag derhalve wezenlijk gewijzigd, wat in strijd is met het beginsel ‘pacta sunt servanda’ en het vereiste van instemming met wijziging van multilaterale verdragen (artikelen 26, 27, 39 en 40 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht).

De verwijzende rechter citeert ook de opmerkingen die het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties destijds over artikel 14, leden 4 tot en met 6, van de Kwalificatierichtlijn heeft geformuleerd. In dit commentaar wordt gezegd dat als gevolg van artikel 14 lid 4, van de richtlijn het risico ontstaat dat de uitsluitingsbepalingen van het Vluchtelingenverdrag wezenlijk worden gewijzigd, aangezien de bepaling van artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag (uitzondering op het beginsel van non-refoulement) wordt toegevoegd aan de gronden om iemand van de vluchtelingenstatus uit te sluiten, terwijl het beginsel van non-refoulement een andere doelstelling dient dan de uitsluitingsbepalingen. In het commentaar wordt verder gezegd dat artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft op de behandeling van vluchtelingen en dat het bepaalt in welke omstandigheden zij niettemin kunnen worden teruggeleid (uitgezet). Het artikel is niet ontworpen als een grond voor beëindiging van de vluchtelingenstatus.

Tevens vraagt de verwijzende rechter zich af of de situatie waarbij de in artikel 32 van het Vluchtelingenverdrag (betreffende het verblijf van vluchtelingen) bedoelde uitzondering op het beginsel van non-refoulement om redenen van nationale veiligheid wordt gebruikt als grond tot intrekking (of uitsluiting) van de vluchtelingenstatus, wel verenigbaar is met het Vluchtelingenverdrag. Het door elkaar halen van deze twee situaties kan zware gevolgen hebben, namelijk het verlies van de met de vluchtelingenstatus verbonden voordelen. De verwijzende rechter haalt in dit verband het arrest H.T. aan, volgens hetwelk ‘de vluchteling wiens verblijfstitel wordt ingetrokken krachtens artikel 24 lid 1, van richtlijn [2011/95/EU – waarin is bepaald dat aan een vluchteling geen verblijfstitel wordt verstrekt wanneer dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten – ] zijn vluchtelingenstatus behoudt, tenzij en totdat die status wordt beëindigd. Dus ook indien hem zijn verblijfstitel is ontnomen, blijft de betrokkene een vluchteling en behoudt hij uit dien hoofde het recht op de voordelen die hoofdstuk VII van deze richtlijn aan elke vluchteling waarborgt, met name het recht op bescherming tegen refoulement, op instandlating van het gezin, afgifte van reisdocumenten, op toegang tot werkgelegenheid en onderwijs, op sociale voorzieningen, op gezondheidszorg en huisvesting, op vrij verkeer binnen de betrokken lidstaat en op toegang tot integratievoorzieningen’.

Staat de Kwalificatierichtlijn überhaupt een uitzondering op het verbod van non-refoulement toe, zoals het Vluchtelingenverdrag?
Aan de toepassing van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn kleven principiële bezwaren die worden veroorzaakt door wat het HvJEU in het arrest H.T. voor recht heeft verklaard.

Zoals gezegd kan op grond van artikel 14 lid 4 van die richtlijn de vluchtelingenstatus worden ingetrokken als de vluchteling een gevaar is voor de lidstaat waar hij zich bevindt of als hij definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en een gevaar vormt voor de gemeenschap van die lidstaat. Diezelfde gronden staan in artikel 21 lid 2 van de Kwalificatierichtlijn.

Artikel 21 (bescherming tegen refoulement):
Lid 1: De lidstaten eerbiedigen het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen.
Lid 2: Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, mogen de lidstaten een al dan niet erkende vluchteling uitzetten of terugleiden wanneer:

  1. redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of
  2. hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.

Lid 3: De lidstaten mogen de verblijfstitel van een vluchteling op wie lid 2 van toepassing is, intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen of te verstrekken.

En om het nog gecompliceerder te maken kunnen de lidstaten de verblijfstitel van een vluchteling ook intrekken op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. Het HvJEU heeft zich in het arrest H.T. uitgelaten over de betekenis van beide bepalingen en hun onderlinge verhouding.

Het arrest H.T.
In dit arrest heeft het Hof voor recht verklaard dat richtlijn 2004/83 (de vorige Kwalificatierichtlijn)[10] in die zin moet worden uitgelegd dat een verblijfstitel, wanneer deze eenmaal aan een vluchteling is verleend, kan worden ingetrokken, hetzij krachtens artikel 24 lid 1 van deze richtlijn, wanneer er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van die bepaling bestaan, hetzij ingevolge artikel 21 lid 3 van die richtlijn, wanneer er redenen bestaan om de uitzondering op het beginsel van non-refoulement als bedoeld in artikel 21 lid 2 van deze richtlijn toe te passen.

Het Hof wijst erop dat artikel 21 lid 2 van de richtlijn een uitzondering maakt op het beginsel van non-refoulement door toe te laten dat een vluchteling, al dan niet als zodanig erkend, wordt teruggeleid, hetzij krachtens artikel 21 lid 2 onder a van die richtlijn, wanneer redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt, hetzij krachtens artikel 21 lid 2 onder b daarvan, wanneer hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf.

Naar het oordeel van het Hof is ‘terugleiding’ (uitzetting) van een vluchteling in beginsel toegelaten door de uitzonderingsbepaling van artikel 21 lid 2 van richtlijn 2004/83. Het is evenwel slechts het uiterste middel waarvan een lidstaat gebruik kan maken wanneer geen enkele maatregel mogelijk of toereikend is om het hoofd te bieden aan het gevaar dat deze vluchteling vormt voor de veiligheid of de samenleving van die lidstaat. Indien een lidstaat onder toepassing van artikel 14 lid 4 van richtlijn 2004/83 de aan een persoon verleende vluchtelingenstatus beëindigt of weigert deze te verlengen, dan geniet deze persoon volgens artikel 14 lid 6 van die richtlijn de rechten die zijn genoemd in met name de artikelen 32 en 33 van het Verdrag van Genève (het Vluchtelingenverdrag).[11]

Volgens het Hof kunnen de gevolgen van de toepassing van de uitzondering als bedoeld in artikel 21 lid 2 van richtlijn 2004/83 voor de betreffende vluchteling uiterst ingrijpend zijn, omdat hij dan kan worden teruggezonden naar een land waarin hij risico zou kunnen lopen te worden vervolgd. Dat is de reden waarom deze bepaling de praktijk van terugleiding aan strikte voorwaarden onderwerpt, daar, in het bijzonder, alleen een vluchteling die definitief is veroordeeld voor een “bijzonder ernstig misdrijf” kan worden geacht een “gevaar te vormen voor de samenleving van die lidstaat” in de zin van die bepaling. Zelfs wanneer aan die voorwaarden is voldaan, vormt terugleiding slechts een mogelijkheid die aan de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten is gelaten, die vrij blijven om voor andere, minder rigoureuze opties te kiezen.

Artikel 24 lid 1 van de richtlijn heeft daarentegen, aldus het Hof, enkel betrekking op de weigering om aan een vluchteling een verblijfstitel te verstrekken en op de intrekking van die verblijfstitel en niet op het terugleiden van die vluchteling. Deze bepaling betreft dus uitsluitend gevallen waarin het gevaar dat van die vluchteling uitgaat voor de nationale veiligheid, de openbare orde of de samenleving van de betrokken lidstaat, geen rechtvaardiging kan vormen voor het verlies van de vluchtelingenstatus en voor terugleiding van die vluchteling. Naar het oordeel van het Hof veronderstelt om die reden toepassing van de in artikel 24 lid 1 van de richtlijn geformuleerde uitzondering niet dat er een bijzonder ernstig misdrijf is begaan.

Reactie van Boeles op het arrest H.T.
Boeles [12]stelt zich op het standpunt dat er sinds het arrest H.T. reden voor zorg is over de wijze waarop het Hof met het verbod van refoulement omgaat, omdat het Hof gronden ziet voor het maken van uitzonderingen op dit beginsel.
Hij wijst erop dat artikel 53 lid 3 van het Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest) bepaalt dat rechten in het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Het gaat om een minimumgarantie: het recht van de Unie mag wel een ruimere bescherming bieden, maar geen mindere. Boeles stelt mijns inziens terecht dat artikel 19 lid 2 van het Handvest (verbod van refoulement) dus dezelfde inhoud en strekking dient te hebben als de artikelen 2 en 3 van het EVRM. Welnu, sinds het arrest Chahal[13], waarnaar Boeles verwijst, weten we dat artikel 3 van het EVRM in absolute zin verbiedt iemand bloot te stellen aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft dit oordeel nog eens krachtig herhaald in het arrest Saadi tegen Italië[14]. In die zaak ging het om de (vermeende) terrorist Saadi die Italië wilde uitzetten naar Tunesië, waar hij bij verstek was veroordeeld door een militaire rechtbank wegens lidmaatschap van een terroristische organisatie. Het Verenigd Koninkrijk had zich als derde partij in de procedure bij het EHRM op het standpunt gesteld dat de (rigide) Chahal-rechtspraak moest worden gewijzigd. Zo meende het Verenigd Koninkrijk onder meer dat nationale veiligheidsoverwegingen de bewijslast zouden moeten kunnen beïnvloeden die weegt op de vreemdeling, in die zin dat als de staat kan aantonen dat de aanwezigheid van de vreemdeling een veiligheidsrisico met zich brengt, de vreemdeling sterker bewijs dient aan te voeren om aan te tonen dat hij meer dan waarschijnlijk een risico loopt te zullen worden mishandeld bij terugkeer.

Het EHRM erkent dat Staten moeilijkheden ondervinden om hun samenleving te beschermen tegen terrorisme, maar dat mag het absolute karakter van artikel 3 EVRM niet ter discussie stellen. Het EHRM herhaalt dat volgens de Chahal-rechtspraak de mate van aansprakelijkheid van een Staat niet afhankelijk is van het gevaar dat de betrokkene voor de samenleving vormt maar wel het risico dat hij loopt om behandeld te worden op een manier die een schending oplevert van artikel 3 van het EVRM. In die zin biedt artikel 3 van het EVRM een ruimere bescherming dan het Vluchtelingenverdrag[15]. Daarnaast is het EHRM van oordeel dat de concepten ‘risico’ en ‘gevaar’ onafhankelijk van elkaar moeten worden gewogen. Het feit dat een persoon een gevaar voor de samenleving vormt als hij niet wordt uitgezet, vermindert niet de mate waarin hij risico loopt op mishandeling als hij wel zou worden uitgezet. Het zou daarom volgens het EHRM onjuist zijn om een hogere standaard van bewijslast van de betrokkene te vereisen indien kan worden aangetoond dat hij een gevaar vormt. Het zou immers veronderstellen dat men vlugger bereid is een risico op mishandeling te aanvaarden. Dit is onverenigbaar met het absolute karakter van het verbod op foltering, aldus het EHRM. Zelfs de verhoogde dreiging van terroristische aanslagen kan niet afdoen aan de Chahal-rechtspraak.

Dus waarom ziet het HvJEU in de zaak H.T. wel ruimte om een uitzondering te maken op het verbod van refoulement? Boeles signaleert twee problemen die hieraan ten grondslag kunnen hebben gelegen. Het eerste probleem is dat het Vluchtelingenverdrag geen absoluut refoulementverbod kent. Blijkens artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag geldt het namelijk niet voor de vluchteling ten aanzien van wie ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. Bovendien sluit artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag vermoedelijke plegers van bepaalde categorieën misdrijven van het verdrag uit.

Het tweede probleem, zo veronderstelt Boeles, is dat het Vluchtelingenverdrag bij de opstelling van de Kwalificatierichtlijn een dermate prominente plaats heeft gekregen dat de bescherming door het EVRM naar de achtergrond is verschoven. Volgens hem laat de term ‘subsidiaire bescherming’ al zien dat aan het Vluchtelingenverdrag de primaire plaats is toegekend ten opzichte van gevallen die uitsluitend door het EVRM worden bestreken. Daardoor zou het misverstand kunnen ontstaan dat de bescherming die het EVRM biedt niet toekomt aan vluchtelingen, terwijl dat wel zo is.

Boeles heeft uiteraard gelijk dat vluchtelingen ook de bescherming toekomt die het EVRM biedt. Artikel 3 van het EVRMN geldt voor iedereen op het grondgebied van de verdragsluitende Staten. Als dat niet zo zou zijn, zou trouwens de bizarre situatie ontstaan dat vreemdelingen die in het bezit zijn gesteld van een vluchtelingenstatus doorprocederen voor een subsidiaire beschermingsstatus omdat die meer bescherming biedt tegen refoulement.
Boeles veronderstelt verder dat het misverstand mede zou kunnen ontstaan door de wijze waarop artikel 21 van de Kwalificatierichtlijn is geredigeerd. In artikel 21 lid 2 van de richtlijn is artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag gecodificeerd. Die verdragsbepaling staat refoulement toe wegens gevaar voor de veiligheid van de staat of een gevaar voor de samenleving wegens een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf. Volgens Boeles spreekt het vanzelf dat een dergelijke uitzondering onverenigbaar is met een absolute opvatting van het refoulementverbod.

Naar mijn mening wijst hij er terecht op dat artikel 21 lid 1 Kwalificatierichtlijn, anders dan het Vluchtelingenverdrag, een verplichting bevat voor de lidstaten tot het eerbiedigen van het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen. Dit verbod geldt zowel voor vluchtelingen en subsidiair beschermden, gezien de plaatsing in hoofdstuk VII van de richtlijn. Ik ben het eens met Boeles dat artikel 21 lid 1 moet worden uitgelegd met inachtneming van het hele toepasselijke Unierecht, waaronder het Handvest, en verder gaat dan het Vluchtelingenverdrag. Artikel 21 lid 1 bevat dus een absoluut verbod van refoulement, waaraan het Hof volledig voorbij gaat dan wel lijkt te gaan.

In zijn artikel heeft Boeles sterke argumenten ter onderbouwing van zijn standpunt dat artikel 21 lid 2 van de Kwalificatierichtlijn zich anders laat lezen dan het HvJEU heeft gedaan. Als het refoulementverbod in lid 1 absoluut wordt opgevat, dan blijft het tweede lid zinvol. Het krijgt dan wel een andere betekenis dan die van artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag, waar het aan is ontleend. De tekst van artikel 21 lid 2 zelf biedt die ruimte ook, aldus Boeles. Die tekst begint namelijk met een zinsnede die in het Vluchtelingenverdrag ontbreekt. Er staat immers: “Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, mogen de lidstaten een al dan niet formeel erkende vluchteling uitzetten of terugleiden…”. Welnu, de relevante internationale verplichtingen staan ook in het EVRM. Dit zou moeten betekenen dat uitzetting of terugleiding niet toelaatbaar is behalve in gevallen waar het absolute refoulementverbod van het EVRM niet geldt, en er dus geen gevaar is voor leven of risico van foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Artikel 21 lid 3 van de Kwalificatierichtlijn moet dan zo worden gelezen dat de verblijfstitels van vluchtelingen alleen dan mogen worden geweigerd of beëindigd als het absolute refoulementverbod niet van toepassing is.

Maar als de verblijfstitel niet kan worden ingetrokken op grond van artikel 21 lid 3 van de Kwalificatierichtlijn, kan dat nog wel op grond van artikel 24 lid van die richtlijn wanneer er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van die bepaling bestaan. Artikel 24 lid 1 ziet niet op het terugleiden of uitzetten van de vluchteling, dat heeft het HvJEU in het arrest H.T. verduidelijkt. Toepassing van deze maatregelen kan niet leiden tot intrekking van de vluchtelingenstatus en nog minder tot terugleiding in de zin van artikel 21 lid 2 van die richtlijn, zo oordeelt het HvJEU. De vluchteling wiens verblijfstitel wordt ingetrokken krachtens artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn behoudt dus zijn vluchtelingenstatus en de voordelen die hoofdstuk VII van deze richtlijn aan elke vluchteling waarborgt, tenzij en totdat die status wordt beëindigd.

Wat nu?
Betekent dit nu, zoals Boeles in zijn noot onder de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2016[16] stelt, dat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn niet de meest voor de hand liggende bepaling is om naar te kijken omdat intrekking van een verblijfsvergunning op de in artikel 14 lid 4 en 21 lid 2 genoemde gronden verboden is zolang er een 3 EVRM-risico is?

Aan toepassing van artikel 14 lid 4 en artikel 21 lid 2, zoals het HvJEU die bepaling uitlegt, kleven in ieder geval op dit moment bezwaren. Of artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn nog betekenis heeft hangt af van hoe het Hof zich naar aanleiding van de prejudiciële vragen uitspreekt over de geldigheid van die bepaling. Ik hoop dat het Hof bij de beantwoording van die vragen tevens aanleiding ziet om nog eens te verduidelijken wat de betekenis is van artikel 21 van de Kwalificatierichtlijn, met name of het verbod van refoulement toch niet absoluut is gelet op het eerste lid van die bepaling.

Uiteraard kan de staatssecretaris tot die tijd de verblijfstitel van een vluchteling intrekken op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. De vluchteling zal dan wel op zijn minst een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging moeten vormen voor de nationale veiligheid of openbare orde. Als dat het geval is, wordt alleen de titel ingetrokken en behoudt de vluchteling zijn status met alle voordelen van dien en kan hij niet worden uitgezet, tenzij en totdat die status wordt beëindigd. De vraag is dan op grond van welke wettelijke bepaling die status na intrekking van de titel kan worden ingetrokken, omdat de redenen waarom die beschermingsstatus is verleend niet langer bestaan, of zo gewijzigd zijn dat bescherming niet langer nodig is? En als die bepaling niet wordt gevonden in het nationale recht, bieden de leden 5 en 6 van artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag (de omstandigheden waarmee de vluchteling was erkend hebben opgehouden te bestaan) dan voor de staatssecretaris uitkomst in het geval het een vluchteling betreft? En zo ja, hoe zit het dan met de subsidiair beschermden?

De staatssecretaris heeft overigens in de Rotterdamse zaak niet artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn toegepast. Hij is begonnen met de inhoudelijke beoordeling of de betrokkene nog een vluchteling is. Hij heeft die vraag ontkennend beantwoord en is daarom van mening dat hij een nationale verblijfsvergunning heeft verleend, althans dat die verblijfsvergunning toen de gronden voor erkenning hebben opgehouden te bestaan een nationale verblijfsvergunning is geworden. Met andere woorden: dat hij bescherming op grond van internationale verplichtingen is blijven bieden terwijl dat op een gegeven moment niet meer nodig was. Dat hij dat eerder nergens heeft geformaliseerd en nooit te kennen heeft gegeven op welke nationale grond vervolgens wel bescherming in de zin van artikel 29 lid 1 Vw is verleend, doet er voor hem kennelijk niet toe. Hij is van mening dat we te maken hebben met een asielvergunning op nationale gronden en dat hij daarom niet het strengere Europese openbare orde criterium (werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de gemeenschap) hoeft toe te passen, maar het nationale openbare orde criterium (gevaar voor de openbare orde) en dat hij direct aan de hand van de glijdende schaal kan toetsen of die inmiddels nationale verblijfsvergunning kan worden ingetrokken.

De staatssecretaris is in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van Rotterdam.

De grieven van de staatssecretaris tegen de Rotterdamse uitspraak
In hoger beroep stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de Rotterdamse uitspraak principieel is, met verstrekkende consequenties, ook in het licht van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 mei 2017[17]. De staatssecretaris acht het van belang dat er duidelijkheid ontstaat over de ruimte om verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd in te trekken voor vreemdelingen die niet langer als vluchteling kunnen worden aangemerkt, dan wel niet langer aanspraak kunnen maken op subsidiaire bescherming.

Volgens de staatssecretaris miskent de rechtbank dat aan de beëindiging dan wel intrekking van de vluchtelingenstatus een zelfstandige motivering ten grondslag kan worden gelegd, die niet noodzakelijkerwijze samen hoeft te vallen met de redenen en de wettelijke grondslag voor het intrekken van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris acht het daarom mogelijk op grond van artikel 35 Vw een aan een – eertijds – als vluchteling aangemerkte vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in te trekken wegens het vestigen van het hoofdverblijf buiten Nederland, indien en voor zover zich tevens een omstandigheid voordoet als omschreven in artikel 14, al dan niet gelezen in samenhang met artikel 11, van de Kwalificatierichtlijn. De vreemdeling kan alsdan niet (langer) als vluchteling worden aangemerkt en er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd vervolgens op zuiver nationale gronden in te trekken.

Naar de mening van de staatssecretaris leest de rechtbank artikel 35 lid 1 onder b Vw ten onrechte in het licht van de eisen die artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn stelt. De rechtbank geeft een onjuiste uitleg aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juni 2016. In die zaak waren enkel redenen van openbare orde ten grondslag gelegd aan de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en de daarmee samenvallende vluchtelingenstatus. Dat impliceert echter niet dat er ten aanzien van de vluchtelingenstatus geen andere motivering plaats zou kunnen vinden dan die van artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn, aldus de staatssecretaris.

De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat in de motivering van de beschikking terecht is verwezen naar artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn. In artikel 14 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn wordt immers verwezen naar de in artikel 11 genoemde criteria, terwijl het tweede lid van artikel 14 als uitgangspunt neemt dat de betreffende lidstaat per geval aantoont dat de betrokken persoon geen vluchteling meer is of dat nooit geweest is, overeenkomstig lid 1. De staatssecretaris heeft in ieder geval in het besluit ook naar artikel 14 lid 1 Kwalificatierichtlijn willen verwijzen. De consequentie van de redenering van de rechtbank is dat intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 35 lid 1 onder b van de Vw enkel nog plaats zou kunnen vinden overeenkomstig de in artikel 14 lid 4 van de richtlijn genoemde criteria, ook als genoegzaam gemotiveerd kan worden dat een vluchtelingenstatus overeenkomstig artikel 14 lid 1, gelezen in samenhang met 11, van de richtlijn voor intrekking of beëindiging in aanmerking komt. De staatssecretaris meent dat dat een onjuiste rechtsopvatting is.

Het is aan de Afdeling
Het lijkt me sterk dat de staatssecretaris om het arrest Z.Zh en I.O heen kan in bedoelde situaties, maar het is uiteraard aan de Afdeling om hierover een oordeel te vellen. Ik hoop dat daarbij niet uit het oog wordt verloren dat (namens) de vreemdeling in kwestie op 29 januari 1998 een asielaanvraag is gedaan en dat artikel 14 lid 1 Kwalificatierichtlijn het heeft over verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend na de inwerkingtreding van Richtlijn 2004/83/EG (de oude Kwalificatierichtlijn). Verder ben ik benieuwd in hoeverre de Afdeling rekening houdt met de prejudiciële vragen die haar Belgische evenknie heeft gesteld over de geldigheid van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn.

Verder heb ik vooralsnog moeite de staatssecretaris te volgen in zijn betoog over artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 14 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. De staatssecretaris heeft de vluchtelingenstatus niet officieel ingetrokken omdat de rechtsgrond voor verlening is komen te ontvallen. Dat kan hij ook niet op grond van artikel 35 van de Vw. Zijn betoog komt er in feite op neer dat de Kwalificatierichtlijn hem die ruimte biedt. Zelfs als hij daarin gevolgd zou worden, blijft de vraag waar dat dan is geïmplementeerd in de nationale wetgeving met betrekking tot de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.[18] Want als dat niet het geval is kan de staatssecretaris die bepalingen uit de richtlijn, die bepaald niet in het voordeel van de vreemdeling zijn, gelet op het arrest Kolpinghuis[19] en het arrest Accardo[20], niet aan de vreemdeling tegenwerpen. De vraag aan de staatssecretaris is ook waarom hij thans, anders dan ten tijde van de totstandkoming van de Vw 2000, in principe wel een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd wil intrekken als de grond voor verlening is komen te ontvallen. En hoe zit het met de vreemdelingen die erop vertrouwden dat dat nooit meer om die reden zou gebeuren?

De Bossche lijn
Overigens heeft de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, zich eveneens in een uitspraak van 22 november 2017[21] uitgelaten over een soortgelijke kwestie. In die zaak had de staatssecretaris aan de intrekking van die verblijfsvergunning eveneens ten grondslag gelegd dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde in de zin van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.86 van het Vb. Daarbij was overwogen dat de vreemdeling niet meer kon worden beschouwd als een vluchteling in de zin van artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn gezien de verbeterde situatie in diens land van herkomst. Daarom meende de staatssecretaris het arrest Z.Zh. en I.O. voor de situatie van de vreemdeling van belang was, omdat met het eindigen van het vluchtelingschap de Kwalificatierichtlijn niet meer relevant was en de intrekking van de verblijfsvergunning een strikt nationaalrechtelijke aangelegenheid was geworden. Om die reden zag hij evenmin aanleiding om bij het uitgevaardigde zware inreisverbod voor de duur van vijf jaar te toetsen aan voormeld arrest.

De rechtbank is hierin niet meegegaan. In het kader van het opgelegde inreisverbod verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2017[22], waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat, wanneer de secretaris een inreisverbod oplegt en daaraan de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw opgenomen rechtsgevolgen verbindt, het Unierechtelijk openbare orde begrip wordt toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de toetsing aan artikel 3.86 van het Vb onvoldoende blijk van een onderzoek naar alle feitelijke en juridische gegevens die gaan over de situatie van de vreemdeling in relatie met de door hem gepleegde strafbare feiten en het tijdsverloop sinds het plegen daarvan. Met name blijkt onvoldoende dat de staatssecretaris zich rekenschap heeft gegeven van de lengte van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling, de aard van de gepleegde delicten, de ernst van de delicten in de loop der jaren, de geestelijke toestand van de vreemdeling en de vraag in hoeverre die in causaal verband staan tot het delinquente gedrag en, tot slot, de actuele situatie waarin de vreemdeling verkeert en waarvan diens advocaat uiteen heeft gezet dat die gestabiliseerd (niet-crimineel) is.

Met betrekking tot de intrekking van de verblijfsvergunning is de rechtbank van oordeel dat dit niet louter een aangelegenheid van nationaal recht is geworden omdat de vreemdeling naar de maatstaf van artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn niet langer als vluchteling beschouwd zou worden. De rechtbank overweegt daartoe dat artikel 11 de voorwaarden omschrijft waaronder een vluchteling ophoudt vluchteling te zijn. Artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn geeft aan in welke gevallen door de lidstaten een verleende vluchtelingenstatus kan worden of wordt ingetrokken; het niet langer vluchteling zijn is er daar één van. De rechtbank stelt vast dat het niet langer zijn van vluchteling in het Nederlandse recht niet is omgezet als grondslag voor intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd die ook het beëindigen van de vluchtelingstatus omvat. De in 1993 aan de vreemdeling verleende vluchtelingstatus is niet ingetrokken voordat het bestreden besluit werd genomen. Ten tijde van dit besluit was de vreemdeling dus in bezit van de vluchtelingstatus en het niet langer zijn van vluchteling kan geen grond vormen om hem deze status te ontnemen. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar punt 95 van het arrest H.T.. Daarbij wordt nog overwogen dat de vreemdeling terecht heeft aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of hij individuele asielmotieven heeft. De rechtbank komt tot de slotsom dat de Kwalificatierichtlijn bij het nemen van de beslissing wel degelijk van belang was en dat de staatssecretaris conform het arrest H.T. bij de intrekking van de verblijfsvergunning asiel had moeten onderzoeken of sprake was van een daadwerkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt het aan deze invulling in het bestreden besluit.

Hopelijk was deze redelijk zware kost voor u nog verteerbaar omdat het is opgediend op een bedje van de eerste frisse en verse Nieuwjaarsdagen. Ik wens u een voorspoedig en gezond 2018 toe.

Stijn Smulders[23]

[1] Thans (nog) 5 jaar.
[2] HvJ EU 11 juni 2015 (ECLI:EU:C:2015:377, Z. Zh en I.O. tegen Nederland).
[3] Rechtbank Rotterdam 12 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:6309).
[4] ABRvS 2 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1550).
[5] HvJ EU 24 juni 2015 (H.T. tegen Duitsland, ECLI:EU:C:2015:413).
[6] Brief ACVZ van 10 maart 2016 over wijziging van de Vc 2000 i.v.m. aanscherping van het beleid inzake weigeren en intrekken asielvergunning na ernstig misdrijf (kenmerk: ACVZ/Adv/2016/007).
[7] ABRvS 2 juni 2016 (JV 2016/199 met annotatie prof. mr. P. Boeles).
[8] ABRvS 9 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1253 en JV 2017/148 met annotatie prof. Mr. H. Battjes).
[9] Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen 13 februari 2017, zaak C-78/17.
[10] Thans Richtlijn 2011/95/EU, de herschikte Kwalificatierichtlijn.
[11] Let wel hij geniet die rechten zolang hij in die lidstaat aanwezig is.
[12] Prof.mr. P. Boeles: ”Is het verbod van refoulement nog absoluut?”, Journaal Vreemdelingenrecht 2016, aflevering 2 van 23 juni 2016 (SDU).
[13] EHRM 15 november 1996, RV 1996, 20.
[14] EHRM 28 februari 2008 , nr. 37201/06.
[15] Zie artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag waarin wel een uitzondering wordt gemaakt op het verbod tot uitzetting. Een vluchteling ten aanzien van wie ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land, kan namelijk geen aanspraak maken op het verbod van refoulement.
[16] JV 2016/199.
[17] ABRvS 9 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1253). Hierin oordeelt de Afdeling dat het verlopen van de verblijfstitel niet met zich brengt dat niet langer sprake is van afdwingbare subsidiaire bescherming. Uit onder meer artikel 20 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn volgt dat de voordelen van hoofdstuk VII verbonden zijn aan de verleende vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus en niet aan de verblijfstitel.
[18] De staatssecretaris betoogde in die zaak overigens niet dat hij tot intrekking van de vluchtelingenstatus kon overgaan op grond van artikel 1C (5) van het Vluchtelingenverdrag.
[19] HvJEG 8 oktober 1987 (ECLI:EU:C:1987:431, Kolpinghuis tegen Nederland): bepalingen uit richtlijnen die niet zijn omgezet kunnen niet tegen particulieren worden ingeroepen.
[20] HvJEU 21 oktober 2010 (ECLI:EU:C:2010:624, Accado e.a. tegen Italië).
[21] Rechtbank ‘s-Hertogenbosch 22 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1484. Zie in dit verband ook de uitspraak van Rechtbank Arnhem 1 december 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:14875.
[22] ABRvS 4 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1725.
[23] A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist asiel van team bestuursrecht rechtbank Oost-Brabant. Het artikel is op strikt persoonlijke titel geschreven. Collega’s binnen de rechtspraak zijn op geen enkele manier hieraan gebonden. Derden kunnen aan de inhoud van dit stuk dan ook geen rechten ontlenen.

Advertenties

De advocaat betrekken bij IOM gesprekken

Inleiding
Vreemdelingen die het niet eens zijn met een besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) kunnen – in reguliere vreemdelingenzaken eerst nadat zij bezwaar hebben gemaakt bij de staatssecretaris tegen zo’n besluit en op dit bezwaar is beslist – hun geschil voorleggen aan een rechter in eerste aanleg door beroep in te stellen en gemotiveerd aan te geven waarom zij zich niet kunnen vinden in het besluit. Dit betekent evenwel nog niet dat de rechter zich in een uitspraak inhoudelijk zal uitlaten over het geschil, zelfs niet als dat tijdig is gedaan en aan alle overige in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde formele vereisten is voldaan[1]. Het is namelijk een ongeschreven regel in het bestuursrecht dat voor de ontvankelijkheid in (hoger) beroep de belanghebbende (nog) belang moet hebben bij het voeren van een procedure. Achterliggende gedachte is dat de rechter er niet is om louter academische kwesties op te lossen[2]. Voorkomen dient te worden dat onnodig beslag wordt gelegd op de beperkte capaciteit van het ambtelijk en gerechtelijk apparaat en dat de wederpartij zonder gegronde reden wordt gedwongen tot het maken van kosten voor verweer. Deze ongeschreven regel is van openbare orde, zodat de bestuursrechter in alle zaken ambtshalve zal beoordelen of een partij of partijen (nog) voldoende procesbelang heeft/hebben. Procesbelang kan van aanvang af ontbreken, maar kan ook komen te ontbreken hangende het (hoger) beroep.

De hoofdregel bij het vaststellen van procesbelang
De hoofdregel is dat er nog wel enig geschil moet bestaan tussen partijen om van de rechter een inhoudelijke beoordeling te kunnen vragen.[3] Waar zo’n geschil niet langer bestaat, kan van de rechter geen uitspraak worden gevraagd uitsluitend met het oog op de principiële betekenis ervan. Het resultaat dat de indiener van het (hoger)beroepschrift nastreeft, dient ook daadwerkelijk bereikt te kunnen worden met daarbij als aanvullende voorwaarde dat het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijk betekenis kan hebben. Om met de woorden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) te spreken: Een belanghebbende kan bij de ter zake bevoegde rechter slechts opkomen tegen een besluit, in die zin dat hij daardoor in een gunstiger positie zou kunnen geraken[4].

Een praktijkvoorbeeld
Misschien het meest illustratieve voorbeeld van vreemdelingrechtelijke beroepsprocedures die niet tot een voordeliger positie van de vreemdeling kunnen leiden, is dat van asielzoekers die in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op één van de in artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) genoemde gronden en doorprocederen voor een andere in dat artikel genoemde grond[5]. De wetgever heeft dit doorprocederen willen voorkomen door invoering van het zogeheten ‘een-status-systeem’. Dit komt erop neer dat alle asielzoekers die worden toegelaten op grond van artikel 29 van de Vw, ongeacht de verleningsgrond, allemaal dezelfde rechten krijgen en op hetzelfde aanspraak kunnen maken.

Daarmee was de kous nog niet af. Dat had en heeft te maken met het feit dat uit de systematiek van de Vw volgt dat de staatssecretaris in één asielprocedure volgordelijk beoordeelt of een asielaanvraag moet leiden tot de in artikel 29 van de Vw 2000 genoemde gronden. Deze toetsingsvolgorde brengt mee dat een inwilliging van een asielaanvraag met verlening van subsidiaire bescherming (29-b) een (impliciete) afwijzing betekent van de vluchtelingenstatus (29-a)[6]. Indien bij een eventueel toekomstige intrekking van de verleende vergunning de (impliciete) afwijzing in rechte zou vaststaan, zou de vreemdeling alsnog een concreet en actueel belang hebben om in beroep te komen tegen die afwijzing omdat hij dat later niet meer kan. De staatssecretaris deed echter de toezegging dat een beoordeling van de toepasbaarheid van de gronden, vermeld in artikel 29 in de daar aangegeven volgorde, door hem opnieuw zal plaatsvinden indien het komt tot een voornemen tot intrekking van de verleende grond en dat hij zich alsdan in een eventueel daaropvolgende procedure niet op het standpunt zou stellen dat die herbeoordeling niet kan worden aangevochten.

De Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 28 maart 2002[7], dat bij de beantwoording van de vraag of de desbetreffende vreemdeling ten tijde van de verlening van de verblijfsvergunning belang heeft bij het opkomen tegen het in dat besluit besloten liggende oordeel dat geen aanspraak bestaat op de andere in artikel 29 van de Vw genoemde gronden, het wettelijk stelsel dient te worden betrokken, zoals dat de wetgever voor ogen heeft gestaan en diens bedoeling om procederen voor een asielvergunning op een andere grond zoveel mogelijk te voorkomen. De Afdeling stelde vast dat de betrokken vreemdeling niet kon aangeven welke aanvullende of sterkere aanspraken hem zouden toekomen als hem een asielvergunning zou zijn verleend op een andere grond. Daarom had hij geen actueel en concreet belang bij het instellen van beroep. Volgens de Afdeling zou dit alleen anders zijn als niet de grond voor verlening in geding is, maar uitsluitend de ingangsdatum van de vergunning, zoals die is verleend[8].

De implementatie van Richtlijn 2013/32/EU (herziene Procedurerichtlijn) per 20 juli 2015 heeft geen wijziging in deze jurisprudentie teweeggebracht. In artikel 46 lid 2, tweede alinea, van die richtlijn is bepaald dat een lidstaat, indien de door hem verleende subsidiairebeschermingsstatus dezelfde rechten en voordelen biedt als de vluchtelingenstatus, een beroep tegen een beslissing om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus als niet-ontvankelijk kan beschouwen omdat de verzoeker er onvoldoende belang bij heeft om de procedures voort te zetten.[9] Die bevoegdheid keert overigens niet terug in het voorstel voor een Procedureverordening (COM(2016) 467 final), zoals het er nu ligt. In artikel 53 lid 2 van dit voorstel is juist bepaald dat personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte tegen een beslissing om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus.

Voorwaarden voor vertrek met behulp van de IOM
Migranten, waaronder begrepen (ex-)asielzoekers, die willen terugkeren naar hun land van herkomst of in aanmerking komen voor hervestiging, kunnen de IOM in Nederland vragen hen daarbij te assisteren op grond van zogeheten REAN-regeling (Return and Emigration Assistance from the Netherlands). Om daarvoor in aanmerking te komen, dient aan de volgende cumulatieve voorwaarden te zijn voldaan[10]:

  • De migrant kan de reis niet zelf betalen en wil Nederland definitief verlaten.
  • Hij is in de afgelopen 5 jaar niet eerder met de IOM of met de Nederlandse overheid teruggekeerd.
  • Hij heeft een geldig reisdocument of kan hieraan komen.
  • Hij is onderdaan van één van de landen die valt onder de REAN (zie de REAN-landenlijst).[11] Landen van de Europese Unie (EU) en een aantal Westerse landen zijn van het programma uitgesloten. Slachtoffers van mensenhandel uit landen die na 1 mei 2004 zijn toegetreden tot de EU kunnen wel gebruik maken van dit programma.
  • Hij stemt ermee in dat bij zijn vertrek verblijfsprocedures worden beëindigd en/of zijn verblijfsvergunning wordt ingetrokken.
  • De Nederlandse overheid heeft geen bezwaar tegen zijn vertrek uit Nederland.

Onder het REAN-programma krijgt de migrant voorlichting en informatie in de eigen taal. De IOM biedt hulp bij het verkrijgen van een reisdocument en vergoedt de kosten daarvoor. Verder betaalt en regelt de IOM de reis. Een migrant die problemen heeft de juiste reisdocumenten te krijgen, kan overigens zelf bij de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) een verzoek indienen voor bemiddeling bij het verkrijgen van vervangende reisdocumenten[12].

Financiële ondersteuning
Migranten die vrijwillig via de IOM vertrekken komen in aanmerking voor een financiële bijdrage om de eerste periode na aankomst in het land van bestemming te kunnen overbruggen. Daarbovenop kunnen (ex-)asielzoekers ten behoeve van hun herintegratieondersteuning aanspraak maken op een financiële bijdrage vanuit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF), ook (ex-)asielzoekers van wie de verblijfsvergunning is of wordt ingetrokken door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of op eigen initiatief.

Financiële ondersteuning vanuit het AMIF kent eveneens een aantal voorwaarden. Allereerst moet aan de hiervoor genoemde REAN-voorwaarden zijn voldaan. In de tweede plaats dient de (ex-)asielzoeker een asielverleden hebben. Dit wil zeggen dat hij een eerste negatieve beschikking op de asielaanvraag heeft ontvangen of een aanvraag doet minstens een maand na zijn eerste asielaanvraag, dan wel dat hij heeft aangegeven zijn tijdelijke vergunning in te willen trekken. Verder dient de (ex-)asielzoeker een nationaliteit te hebben die in aanmerking komt voor ondersteuning, oftewel hij is afkomstig van en keert terug naar een land dat op de AMIF-landenlijst[13] staat. Bovendien mag tegen hem geen zwaar inreisverbod zijn uitgevaardigd, mag hij niet zijn veroordeeld voor zedenmisdrijven of mensenhandel/mensensmokkel en mag hij niet in (vreemdelingen)detentie verblijven.[14]

(Ex-)asielzoekers die aan deze voorwaarden voldoen komen dus tevens in aanmerking voor financiële ondersteuning vanuit het AMIF. Dit houdt financieel gezien voor de (ex-)asielzoeker in dat de IOM een financiële bijdrage geeft vanuit het REAN-programma, wat thans neerkomt op € 200,- voor een volwassene of alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv) en € 40,- voor ieder meereizend minderjarig kind. In aanvulling daarop krijgt de (ex-)asielzoeker de herintegratiebijdrage vanuit het AMIF. Dat is een bedrag van € 1750,- per volwassene of amv en € 880,- per minderjarig meereizend kind. Daarnaast kan een (ex-)asielzoeker bij vertrek in aanmerking komen voor individuele ondersteuning in natura, zoals hulp bij het vinden van werk.

Het beleid
De beleidsregels zijn neergelegd in paragraaf A3/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Daarin staat dat vreemdeling, om in aanmerking te komen voor het REAN-programma, een aanvraag voor vertrek moet indienen bij de IOM én een formulier moet ondertekenen waarin hij verklaart geen bezwaar te hebben tegen het uitwisselen van informatie tussen de IOM, de IND en de DT&V over gegevens die van belang zijn voor zijn vertrek. Op de IOM rust de verplichting om bij de IND na te gaan of de vreemdeling voldoet aan de voorwaarden die gesteld zijn aan bijdragen uit het REAN-programma. Voorts dient de IOM de IND toestemming te vragen of de vreemdeling via de IOM mag vertrekken. De IND verleent of onthoudt in overleg met de DT&V toestemming.

De vreemdeling moet zorgdragen voor het verkrijgen van een geldig document voor grensoverschrijding. Als de DT&V, de (zeehaven)politie, de Koninklijke Marechaussee, of de IND in het bezit is van een zo’n document, wordt dit gebruikt om het zelfstandig vertrek te realiseren. Daarnaast moet de vreemdeling in aanwezigheid van de IOM een vertrekverklaring tekenen, waarin hij verklaart instemming te verlenen voor het intrekken van openstaande procedures voor het verkrijgen van een verblijfstitel of het intrekken van de verblijfsvergunning. De IOM verstrekt vervolgens de vreemdeling zijn vliegticket en eventueel een eenmalige financiële ondersteuning op de luchthaven van vertrek. De IOM handelt de uitreisformaliteiten op de luchthaven af en bericht de IND en de DT&V door middel van de vertrekverklaring dat de vreemdeling Nederland heeft verlaten.

De vertrekverklaring
De vertrekverklaring is opgesteld in het Nederlands taal met daarbij de Engelse vertaling. Met de ondertekening van die verklaring, verklaart de vreemdeling dat hij Nederland vrijwillig verlaat, dat zijn aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend, dat hij ermee instemt dat nog openstaande verblijfsrechtelijke procedures (vertaald met: ‘pending residence permit procedures’) worden beëindigd / zijn verblijfsvergunning wordt ingetrokken, dat hij een nader genoemd bedrag aan financiële bijdrage heeft ontvangen op een prepaid debet card die een maand geldig is, dat hij ervan op de hoogte is dat hij niet opnieuw met IOM-ondersteuning kan vertrekken en  de aan hem verstrekte financiële bijdrage teruggevorderd kan worden als hij binnen een termijn van vijf jaar na zijn vertrek opnieuw inreist, en dat hij de inhoud van de verklaring heeft begrepen.

De rechter en de vertrekverklaring
Regelmatig keren vreemdeling nog hangende hun lopende beroepsprocedure over verblijfsaanspraken met behulp van de IOM terug naar hun land van herkomst. De advocaat van de vreemdeling en de rechtbank komen daar veelal pas in een laat stadium achter, namelijk eerst als zij door de IND in het bezit worden gesteld van het procesdossier of wanneer zij door de procesvertegenwoordiger vlak voor de zitting op de hoogte worden gebracht van de IOM-vertrekverklaring. Op dat moment rijst ogenblikkelijk de vraag naar procesbelang bij het ingestelde rechtsmiddel. Niet alleen omdat de rechter die vraag ambtshalve dient te beantwoorden, maar ook omdat de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat dit belang door dit vertrek aan het (hoger)beroepschrift is komen te vervallen.

De redenering van de rechter zou kunnen zijn dat de vertrekverklaring niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of er nog procesbelang is, omdat het beroep of de beroepsprocedure niet daadwerkelijk is ingetrokken. Er is immers enkel sprake van een (vaststellings-)overeenkomst tussen de IOM en de betreffende vreemdeling dat de nog openstaande verblijfsprocedures worden beëindigd. Deze overeenkomst is alleen van kracht tussen de handelende partijen, tussen de IOM en de vreemdeling, en heeft geen derdenwerking. De vertrekverklaring behelst evenmin een volmacht aan de IOM om de nog lopende verblijfsrechtelijke procedures namens de vreemdeling in te trekken. Het is aan de vreemdeling om dat zelf te doen en zijn advocaat, die hem bij zijn verblijfsrechtelijke procedure(s) bijstaat en hem in rechte vertegenwoordigt, daartoe opdracht te geven. De advocaat krijgt die opdracht (meestal) niet en zal dus begrijpelijkerwijs het (hoger)beroep handhaven. Uitgaande van de hoofdregel bij het vaststellen van procesbelang, te weten of de vreemdeling met zijn (hoger)beroep in een gunstiger positie kan geraken, zou men verwachten dat de rechter procesbelang aanneemt, omdat bij gegrondverklaring van het (hoger)beroep de afgifte van de gevraagde verblijfsvergunning weer in het verschiet komt.

Niets is minder waar. Voor de vreemdelingenrechter is tot op heden, althans in asielzaken[15], de jurisprudentie van de Afdeling leidend. Die rechtspraak, die hierna uitvoeriger zal worden besproken, komt erop neer dat uit de omstandigheid dat de vreemdeling vrijwillig is vertrokken naar het land van herkomst en de vertrekverklaring heeft ondertekend, kan worden afgeleid dat hij kennelijk geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde beroep. In feite leiden de gedragingen van de vreemdeling tot de conclusie dat hij zijn beroep impliciet heeft ingetrokken. Die gedachtegang is misschien niet onbegrijpelijk vanuit de idee dat het REAN-programma alleen is bedoeld voor vreemdelingen die Nederland definitief willen verlaten en het niet zo kan zijn dat de IOM een soort ‘freetickets.nl’ wordt, maar betekent wel een breuk met het reguliere bestuursrecht.

De Afdeling
De vaste lijn van de Afdeling is te ontdekken in haar uitspraken van 24 november 2015[16] en 25 oktober 2016[17].
In de uitspraak van 24 november 2015 ging het over de vraag of een vreemdeling, die hangende de beroepsprocedure met behulp van de IOM naar Irak was vertrokken, nog procesbelang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep ten aanzien van het tegen hem uitgevaardigde zware inreisverbod, dat wil zeggen een inreisverbod op grond van artikel 66a, zevende lid, van de Vw. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat uit de door de vreemdeling ondertekende vertrekverklaring blijkt dat hij met behulp van de IOM vanuit Nederland is vertrokken naar zijn land van herkomst en dat hij met de ondertekening ermee instemt dat openstaande verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken.

De Afdeling vervolgt dat het uitgevaardigde inreisverbod de rechtsgevolgen heeft bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw, zodat de procedure over dit inreisverbod verblijfsrechtelijk van aard is. Daarbij verwijst zij naar haar uitspraken van 9 juli 2013[18] en 29 mei 2015[19]. Verder stelt zij vast dat de vreemdeling hangende het beroep vrijwillig is vertrokken en daarbij een verklaring heeft ondertekend dat hij openstaande verblijfsrechtelijke procedures intrekt. Nadien is niet gebleken dat hij de procedure over het inreisverbod wilde voortzetten en heeft zijn voormalige gemachtigde de Afdeling bericht dat zij geen contact meer heeft met de vreemdeling en daarom niet is gemachtigd om in hoger beroep verweer te voeren. De Afdeling leidt uit die omstandigheden af dat de vreemdeling na zijn vertrek kennelijk geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem tegen het inreisverbod ingestelde rechtsmiddel (let wel: de Afdeling zegt niet dat de vreemdeling door zijn vrijwillig vertrek en door de ondertekening van de vertrekverklaring kennelijk geen prijs meer stelt hierop).

Voor het oordeel dat een procedure over een zwaar inreisverbod van verblijfsrechtelijke aard is, heeft de Afdeling een ingewikkelde redenering nodig. Zij leidt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 66a van de Vw af dat de wetgever met het zevende lid heeft beoogd te waarborgen dat de rechtsgevolgen van een inreisverbod voor het rechtmatig verblijf vergelijkbaar zijn met de gevolgen voor het rechtmatig verblijf in geval de desbetreffende vreemdeling ongewenst zou zijn verklaard. Dit betekent volgens de Afdeling dat de vreemdeling tegen wie zo’n zwaar inreisverbod is uitgevaardigd, net zoals dat het geval is bij een ongewenst verklaarde vreemdeling, geen belang heeft bij beoordeling van zijn beroep tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning. Of de desbetreffende vreemdeling voldoet aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning, kan, aldus de Afdeling, ten volle in het kader van dat zware inreisverbod aan de orde worden gesteld. Belang bij toetsing in rechte van een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, is, bij samenloop daarvan met een besluit tot het uitvaardigen van een zwaar inreisverbod, pas aan de orde als het zware inreisverbod van tafel is.

Dus omdat de verblijfsrechtelijke aspecten in situaties zoals deze dienen te worden beoordeeld in het kader van het zware inreisverbod, is de procedure over dit inreisverbod van verblijfsrechtelijke aard? Waarom dient de vreemdeling dan van de Afdeling een nieuwe aanvraag in te dienen om verlening van een verblijfsvergunning als het zware inreisverbod eenmaal van de baan is en ligt de oorspronkelijke aanvraag niet open? Je moet ervoor hebben gestudeerd om het te kunnen doorgronden.

De vreemdeling, die bij de ondertekening van de vertrekverklaring juridisch niet werd bijgestaan, zal zich vorenstaande hoogstwaarschijnlijk niet hebben gerealiseerd. Strikt genomen is het uitvaardigen van een inreisverbod niet van verblijfsrechtelijke aard. Daarom hebben vreemdelingen ondanks een door hen ondertekende vertrekverklaring belang bij een beoordeling van hun (hoger)beroep tegen een licht inreisverbod[20], mits zij na hun vertrek contact blijven houden met hun advocaat in Nederland[21]. Daar komt bij, waar Boeles in zijn annotatie bij de uitspraak van 25 oktober 2016[22] terecht op wijst, dat de vreemdeling op grond van de tekst van de vertrekverklaring en de relevante passages van de Vc ervan uit kon gaan dat het bij een vertrekverklaring uitsluitend gaat om nog openstaande procedures voor het verkrijgen van een verblijfstitel (residence permit) of het intrekken van een verblijfsvergunning. Desondanks lijkt de Afdeling zich op het standpunt te stellen dat iedere vreemdeling wordt geacht haar jurisprudentie te kennen en daarom de vertrekverklaring niet anders kan worden gelezen dan zoals zij doet. Dit is naar mijn mening een brug te ver en leidt bovendien tot het ongewenste resultaat dat een vreemdeling niet de mogelijkheid heeft om met de IOM terug te keren naar zijn land van herkomst als hij niet tevens ermee instemt dat zijn procedure tegen het zwaar inreisverbod wordt ingetrokken. Nu is het alles of niets, terwijl een vreemdeling er bijvoorbeeld belang bij kan hebben om af en toe zijn familie in de EU te bezoeken. Dat belang gaat niet verloren als de vreemdeling geen belang meer hecht aan een procedure ter verkrijging van verblijfsvergunning. Dat staat los van elkaar. En dat onderscheid maakt dat de vreemdeling nog een effectief rechtsmiddel moet hebben tegen een ingrijpende maatregel als een zwaar inreisverbod als hij Nederland op legale wijze verlaat. Voorwaarde is dan wel dat hij contact houdt met zijn advocaat, iets wat de vreemdeling in kwestie had nagelaten.

De uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 betrof een soortgelijke zaak, zij het met dit verschil dat de vreemdeling na zijn vertrek contact bleef houden met zijn advocaat. De Afdeling herhaalt dat een procedure over een zwaar inreisverbod verblijfsrechtelijk van aard is. Zij volgt de vreemdeling niet in diens stelling dat hij zijn procedures niet daadwerkelijk heeft ingetrokken en dat hij na gegrondverklaring van zijn hoger beroep uiteindelijk weer met een verblijfsvergunning Nederland in wil reizen. Volgens de Afdeling doet die stelling niet af aan de door de vreemdeling ondertekende vertrekverklaring. Daarbij betrekt zij dat gesteld noch gebleken is dat de vreemdeling de verklaring niet vrijwillig, maar onder dwang of zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. Zij wijst erop dat in de vertrekverklaring staat dat de vreemdeling vrijwillig vertrekt en dat zijn aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend. In de visie van de Afdeling laat de ondertekening van de vertrekverklaring geen ruimte voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land herkomst.

Contact zegt niet veel: eens getekend, blijft getekend
Uit de uitspraak van 25 oktober 2016 volgt dat het in contact blijven met de advocaat in Nederland voor de vreemdeling in het algemeen, los of tegen hem een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd, nog geen zicht biedt op een rechterlijke beoordeling van zijn (hoger) beroep. Integendeel, uit de rechtspraak blijkt dat het voor de vreemdeling schier onmogelijk is om aannemelijk te maken dat hij niet vrijwillig is teruggekeerd en dat uit zijn vertrek en de ondertekening van de IOM-vertrekverklaring niet mag worden afgeleid dat hij geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde rechtsmiddel.

Vreemdelingen die aanvoeren dat ze niet hebben begrepen wat ze hebben ondertekend, vinden bij de rechter weinig gehoor. Zo achtte de rechtbank in een uitspraak van 7 mei 2010[23] niet aannemelijk dat de vreemdeling de vertrekverklaring had ondertekend terwijl zij niet begreep wat die verklaring inhield. Daarbij werd betrokken dat de vreemdeling geen verklaring had overgelegd van een deskundige die inhoudt dat de vreemdeling op het moment van de ondertekening de reikwijdte daarvan niet kon overzien. Ook vreemdelingen die beweren dat zij op basis van onjuiste informatie onder druk zijn gezet om ‘vrijwillig’ met behulp van de IOM terug te keren, lukt het vaak niet om de rechter daarvan te overtuigen[24]. Hun probleem is dat er een door henzelf ondertekende vertrekverklaring ligt en dat zij hun beweringen niet kunnen staven. Toch is niet denkbeeldig dat sommige vreemdelingen onder druk zijn gezet om naar de IOM te stappen en/of de exacte betekenis van de vertrekverklaring niet (volledig) hebben begrepen toen zij die ondertekenden. De vraag is of de oplossing voor dit probleem bij de rechter kan worden gevonden.

Geen verschil tussen een reguliere- en een asielprocedure
Zittingsplaats Haarlem deed op 10 februari 2017[25] uitspraak in een zaak van een vreemdeling die met behulp van de IOM was teruggekeerd naar Turkije nog voordat op haar aanvraag tot verlening van een reguliere verblijfsvergunning was beslist. Ruim een half jaar na haar vertrek werd namens haar een ingebrekestelling ingediend voor het niet tijdig beslissen op de aanvraag. De staatssecretaris deelde hierop per brief mede dat de ingebrekestelling administratief zou worden afgesloten. De vreemdeling stelde tegen deze brief beroep in.

De rechtbank oordeelt dat de vertrekverklaring een aantal afspraken behelst tussen de IOM en de vreemdeling. In ruil voor ondersteuning van de IOM bij de uitreis en een financiële tegemoetkoming van de IOM verklaart de vreemdeling met de ondertekening van deze verklaring onder meer dat hij/zij ermee instemt dat (eventuele) nog openstaande verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken. Volgens de rechtbank betekent deze instemming nog niet dat die procedures ook zijn ingetrokken. Hiervoor is een kennisgeving van of namens de vreemdeling aan de staatssecretaris nodig is. Als de vreemdeling de bij het bestuursorgaan lopende verblijfsrechtelijke procedure ondanks de met de IOM overeengekomen vertrekverklaring niet intrekt, is dat een schending van de overeenkomst met de IOM, maar kan hieraan niet het gevolg worden verbonden dat de lopende procedure als ingetrokken kan worden beschouwd. De uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 leidt haar niet tot een ander oordeel, nu het in die zaak een procedure betrof tegen de intrekking van een verblijfsvergunning asiel, terwijl het hier om een verblijfsvergunning regulier gaat. Bij vertrek naar het land van herkomst van een asielzoeker kan aangenomen worden dat deze geen prijs meer stelt op bescherming. Hiervan is  een procedure over een verblijfsvergunning regulier in beginsel geen sprake, zo oordeelt de rechtbank.

Die laatste overweging van de rechtbank maakte al dat de uitspraak sowieso geen soelaas bood voor asielzoekers die met behulp van de IOM zijn vertrokken. In A&MR[26] merkte ik al op dat het niet voor de hand lag dat de Afdeling de uitspraak in stand zou laten als de staatssecretaris in hoger beroep ging. De uitkomst van de uitspraak van Haarlem is namelijk een vrijbrief voor oneigenlijk gebruik van de REAN-regeling, terwijl de vreemdeling door middel van de vertrekverklaring nu juist heeft verklaard dat haar aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend. Mijn inschatting was dat de Afdeling van doorslaggevende betekenis zou achten dat de vreemdeling met de ondertekening van de vertrekverklaring ermee heeft ingestemd dat haar verblijfsrechtelijke procedure wordt beëindigd en daarmee te kennen heeft gegeven geen prijs meer te stellen op een inhoudelijke behandeling van die aanvraag en/of beoordeling van haar beroep gericht tegen het uitblijven van een beslissing op die aanvraag.

De Afdeling heeft bij uitspraak van 31 juli 2017[27] de uitspraak van Haarlem ook inderdaad vernietigd. Zij overweegt als volgt:

“Daargelaten de vraag of instemming dat de lopende verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken niet betekent dat die procedures daarmee zijn ingetrokken, betekent instemming in beginsel wel dat de vreemdeling geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3715). De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de vertrekverklaring niet vrijwillig of zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. In de vertrekverklaring staat dat de vreemdeling vrijwillig vertrekt en dat zij haar aanvraag voor vertrek met assistentie van de IOM niet op oneigenlijke gronden heeft ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2930) laat de ondertekening van de vertrekverklaring geen ruimte voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land van herkomst.

Dat onderhavige procedure een reguliere procedure is en geen asielrechtelijke, zoals de rechtbank van belang heeft geacht, maakt dat niet anders, nu de door de vreemdeling ondertekende vetrekverklaring dit onderscheid niet maakt. Voorts is het door de rechtbank benoemde verschil dat alleen bij asielrechtelijke procedures de vreemdeling bij vertrek naar zijn land van herkomst ervan blijk geeft dat hij geen prijs meer stelt op bescherming, niet relevant, nu in voormelde uitspraken van 24 november 2015 en 25 oktober 2016 niet is geoordeeld dat het vertrek op zichzelf maakt dat de vreemdeling geen belang heeft bij beoordeling van zijn beroep, maarde onderstekende vertrekverklaring. De staatssecretaris klaagt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van haar beroep.”

Verklaring Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V): met ondertekening ook licht inreisverbod ingetrokken
Voormelde uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2016 en 31 juli 2017 blijken ook leidend te zijn geweest voor deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, in haar uitspraak van 4 september 2017.[28] In die zaak had de vreemdeling voorafgaand aan zijn vertrek naar Kosovo in het bijzijn van een regievoerder van DT&V een verklaring ondertekend waarin hij de wens uitspreekt zo spoedig mogelijk terug te keren dan wel te vertrekken naar Kosovo en daarnaast verklaart de door hem ingediende rechtsmiddelen tegen de negatieve beschikking van zijn asielverzoek geheel vrijwillig in te trekken. Nu die negatieve beschikking tevens een terugkeerbesluit en inreisverbod omvat, is de rechtbank van oordeel dat de vreemdeling geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn beroep. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2016 en 31 juli 2017. De rechtbank betrekt daarbij dat uit de tekst van de verklaring niet blijkt dat een voorbehoud is gemaakt voor het inreisverbod. Dit terwijl uit het eerste vertrekgesprek, dat met de vreemdeling is gevoerd met hulp van een tolk, blijkt dat de vreemdeling zich bewust is van de consequentie van het ondertekenen van de verklaring. Tijdens dit gesprek heeft de vreemdeling immers te kennen gegeven wel moeite te hebben met het inreisverbod omdat hij zijn broer in Nederland nog wil kunnen bezoeken. Desondanks heeft hij, na enkele dagen bedentijd, met de inhoud van de verklaring ingestemd door deze te ondertekenen. Deze verklaring is voorgelezen in de Albanese taal, en doel en strekking van deze verklaring zijn hem daarbij duidelijk gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt aldus nergens uit dat de vreemdeling deze verklaring zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. De na vertrek aangevoerde grond dat de vreemdeling zijn beroep gericht tegen het inreisverbod niet wil intrekken omdat hij Nederland wil kunnen inreizen om zijn broer te bezoeken, kan niet afdoen aan de door hem ondertekende verklaring. De rechtbank oordeelt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 blijkt dat de ondertekening van een dergelijke verklaring geen ruimte laat voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land van herkomst.

Om welke reden de vreemdeling zo spoedig mogelijk wenste terug te keren naar Kosovo wordt niet duidelijk, maar het moet voor hem een dringende reden zijn geweest, anders was hij niet na enige dagen bedenktijd alsnog akkoord gegaan met de ondertekening van de verklaring zoals die er lag. Waarom de DT&V hem niet de mogelijkheid heeft geboden alleen het beroep tegen de verblijfsrechtelijke procedure in te trekken, zoals dat bij een IOM-vertrekverklaring gebruikelijk is, blijft ongewis.

Het kan ook anders
Niemand zal oneigenlijk gebruik van de REAN-regeling toejuichen. Evenmin dat een vreemdeling hangende een nog lopende procedure over verblijfsaanspraken op oneigenlijke gronden wordt bewogen ‘vrijwillig’ met behulp van de IOM te vertrekken zonder dat hij alle juridische consequenties kan overzien. Het grootste probleem zit hem in het feit dat de rechtshulp buiten het proces wordt gehouden en dat de (hoger)beroepsprocedure niet daadwerkelijk wordt ingetrokken nadat de vreemdeling is vertrokken. Het eisen van een intrekking vóór vertrek is geen optie, omdat de asielzoeker vanaf dat moment geen opvang meer heeft in de beroepsfase en niet vaststaat of het vertrek slaagt. Maar wat te denken van het volgende?

De IOM stelt in het geval van een nog lopende procedure ter verkrijging van een verblijfstitel – waaronder niet wordt verstaan een procedure tegen een zwaar of licht inreisverbod – als voorwaarde dat pas daadwerkelijke steun bij vertrek wordt geboden als de vreemdeling en zijn advocaat in tweevoud een door hen beiden ondertekende intentieverklaring opstellen, waarin zij aangeven dat de advocaat deze verblijfsprocedure intrekt zodra hij via de IOM heeft vernomen dat de vreemdeling is vertrokken. Van deze intentieverklaring gaat er één richting IND, en één richting IOM. De IOM checkt bij de IND of de intentieverklaring is ontvangen en of er bezwaren zijn tegen de vrijwillige terugkeer van de vreemdeling. Eerst als de IND de intentieverklaring heeft gekregen en heeft laten weten dat zulke bezwaren niet aanwezig zijn, zet de IOM concrete stappen om het vertrek te realiseren. Zodra de vreemdeling is vertrokken, licht de IOM de advocaat en de IND hierover in en dient de advocaat de procedure formeel in te trekken. Dit moet schriftelijk gebeuren. Zowel richting IND als de instantie waar het (hoger)beroep aanhangig. Hoe dan ook stelt de IND de rechtbank of de Afdeling van de intrekking onverwijld op de hoogte.

Voordeel van deze werkwijze is dat de vreemdeling zich verzekerd weet van juridisch advies over zijn voornemen om met de IOM terug te keren. De vreemdeling kan na dit onderhoud met zijn advocaat bewust ervoor kiezen om die procedure niet in te trekken. Dan is er dus geen intentieverklaring en staat de weg naar de IOM (nog) niet open. Dat lijkt me niet bezwaarlijk omdat dit later altijd nog door hen kan worden gedaan.

De vreemdeling die akkoord gaat, geeft daarin aan dat de procedure voor een verblijfstitel wordt ingetrokken door de advocaat nadat deze door de IOM is geïnformeerd over het vertrek. Als de vreemdeling zijn procedure tegen een eventueel zwaar inreisverbod niet wil intrekken, dan dient hij ten aanzien daarvan een uitdrukkelijk voorbehoud te maken, zodat hij niet geconfronteerd wordt met de uitspraken van de Afdeling op dit punt. Dit voorbehoud staat aan steun door de IOM niet in de weg. De advocaat kan de vreemdeling tijdens dit gesprek nog eens op het hart drukken dat hij na zijn vertrek contact moet blijven houden, omdat anders het belang bij een inhoudelijke beoordeling van de procedure tegen het zware inreisverbod alsnog vervalt. Uiteraard heeft de vreemdeling de optie om tevens een procedure tegen een zwaar of licht inreisverbod te beëindigen.

Volgens mij zou deze werkwijze een hoop juridische getouwtrek en onnodig voortduren van procedures na het vertrek van de vreemdeling voorkomen. En daar teken ik voor.

Stijn Smulders[29]

[1] Zie artikel 6:5 van de Awb over de vereisten waaraan een bezwaar- of beroepschrift moet voldoen.
[2] Zie artikel 8:1 van de Awb, aantekening 6.
[3] Mr. J.C.A. de Poorter en prof.mr. B.W.N. de Waard: “Het procesbelang in bestuursrechtelijke procedures”, Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2003, p. 105-114.
[4] ABRvS 22 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF9736.
[5] ABRvS 28 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1168 en AB 2002/132; en ABRvS 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1210.
[6] ABRvS 28 maart 2002 en ABRvS 22 juli 2010.
[7] ABRvS 28 maart 2002, JV 2002/153 (m.nt. BKO) en AB 2002, 132.
[8] O.a. ABRvS 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1210 en ABRvS 13 maart 2007, JV 2007/217 (m.nt. BKO).
[9] O.a. rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, 18 april 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:2827.
[10] https://www.iom-nederland.nl/terugkeer-naar-uw-land-van-herkomst-rean.
[11] Albanië, Kosovo, Macedonië en Servië staan bijvoorbeeld niet (meer) op die lijst.
[12] Website DT&V, https://www.dienstterugkeerenvertrek.nl/VertrekuitNederland/Zelfstandigvertrek.
[13] Net als op de REAN-landenlijst ontbreken hierop de landen Albanië, Kosovo, Macedonië en Servië.
[14] Zie https://www.iom-nederland.nl/nl/vrijwillig-vertrek/migranten-met-een-asielachtergrond.
[15] In reguliere procedures is een koerswijziging ingezet door rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem. Haar uitspraak van 18 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1870, wordt in dit artikel besproken.
[16] ABRvS 24 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3715.
[17] ABRvS 25 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2930 , gepubliceerd in AB 2017/29 (m.nt. P. Boeles).
[18] ABRvS 9 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:298.
[19] ABRvS 29 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1789.
[20] ABRvS 26 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:972.
[21] ABRvS 15 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1612.
[22] ABRvS 25 oktober 2016, AB 2017/29.
[23] Rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Rotterdam, 7 mei 2010, AWB 09/20862, ECLI:NL:RBROT:2010:2495.
[24] Zie rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Zwolle, 25 mei 2009, AWB 08/13390 en AWB 08/16121, ECLI:NL:RBSGR:2009:8917 en in gelijke zin rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Zwolle, 7 juni 2011, AWB 11/163, ECLI:NL:RBSGR:2011:12560.
[25] Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, 10 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1870.
[26] Stijn Smulders: “Procesbelang na vertrek met behulp van IOM – Minder juridisch getouwtrek achteraf”, A&MR 2017 Nr. 5, p. 215-220.
[27] ABRvS 31 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2058.
[28] Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, 4 september 2017, NL17.5843, ECLI:NL:RBOBR:2017:4682.
[29] Stijn Smulders is stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant. In april 2017 schreef hij een artikel van gelijke strekking voor het blad Asiel & Migrantenrecht (A&MR). Dat verscheen onder de titel “Procesbelang na vertrek met behulp van IOM – Minder juridisch getouwtrek achteraf” in A&MR 2017, Nr. 5, p. 215-220. Dit is in feite een update van de oorspronkelijk versie. Onder veel dankzegging aan met name mr. B. (Bart) Toemen van Gelijk Advocaten voor het sparren.

What’s new?

Nieuwe elementen of bevindingen: de verwijtbaarheidstoets ligt besloten in de term ‘nieuw’


Na de implementatie van de (herziene) Procedurerichtlijn[1] werd in een aantal zaken waarin vreemdelingen een opvolgende asielaanvraag deed, betoogd dat uit artikel 40, gelezen in samenhang met artikel 33 lid 2 onder d van de richtlijn volgt dat de aanvragen alleen dan niet-ontvankelijk verklaard kunnen worden als geen ‘nieuwe elementen of bevindingen’ aan de orde zijn gekomen of zijn voorgelegd. Volgens hen kon het unierechtelijke begrip ‘nieuwe elementen of bevindingen’ niet zonder meer worden geacht dezelfde betekenis te hebben als het nationaalrechtelijke begrip ‘nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden’, zoals dit nader in nationale rechtspraak vorm had gekregen. De vreemdelingen veronderstelden dat het begrip ‘nieuwe elementen of bevindingen’ betrekking heeft op alle elementen die nog niet eerder aan de orde zijn geweest, zelfs als die elementen verwijtbaar niet eerder naar voren waren gebracht. Naar hun mening betekende dit bijvoorbeeld dat alles wat ze nog niet eerder hadden verteld als “nieuw” moest worden beschouwd en onderzocht moest worden door de IND, zelfs als ze dat al in de vorige procedure naar voren hadden kunnen brengen.

Deze visie wordt of werd ook door sommige wetenschappers gedeeld.[2]  Vanuit die hoek werd eveneens betoogd dat uit de bewoordingen van de Procedurerichtlijn kan worden afgeleid dat ‘nieuwe elementen of bevindingen’ elementen of bevindingen zijn die nog niet eerder door de beslisautoriteit of de rechter zijn beoordeeld. Steun voor die stelling werd gevonden in artikel 40 lid 4 van de Procedurerichtlijn. Op grond van die bepaling kunnen de lidstaten bepalen dat het verzoek (om internationale bescherming) enkel verder wordt behandeld indien de betrokken verzoeker buiten zijn toedoen de in de leden 2 en 3 van dit artikel beschreven situaties in het kader van de vorige procedures niet kon doen gelden, in het bijzonder door zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens artikel 46 van de richtlijn uit te oefenen. In artikel 40 lid 4 ligt de verwijtbaarheidstoets besloten en daarom dus niet in artikel 33 lid 2 onder d, zo redeneerden zij. En artikel 40 lid 4 van de Procedurerichtlijn is niet door Nederland geïmplementeerd. De IND zou dus alleen de mogelijkheid hebben om een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk te verklaren als de vreemdeling aan die aanvraag hetzelfde relaas en dezelfde documenten ten grondslag legt.

Vorenstaande vond geen gehoor bij de meervoudige kamer (MK) van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem[3]. Evenmin bij de MK van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, zoals blijkt uit de uitspraak van 1 juni 2016[4]. Hierin werd geoordeeld dat in de term ‘nieuwe elementen of bevindingen’ de verwijtbaarheidstoets besloten ligt, wat wil zeggen dat het bestuursorgaan kan besluiten dat overgelegde stukken en aangevoerde feiten of argumenten niet nieuw zijn, omdat ze in de vorige procedure al hadden en derhalve behoorden naar voren te worden gebracht. Daarbij werd overwogen dat artikel 4 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn[5] bepaalt dat de lidstaten van de verzoeker mogen verlangen dat hij alle elementen ter staving van het verzoek zo spoedig mogelijk indient. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het niet in de rede dat lidstaten bij een eerste asielverzoek van een verzoeker mogen verlangen dat hij alle elementen zo spoedig mogelijk indient of naar voren brengt en dat diezelfde verzoeker vervolgens op grond van artikel 33 lid 2 onder d van de Procedurerichtlijn de mogelijkheid heeft om bij een volgend verzoek alle elementen naar voren te brengen die hij in de vorige procedure niet of niet tijdig naar voren heeft gebracht. De rechtbank wijst er bovendien op dat artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn, welke bepaling is neergelegd in artikel 83a van de Vreemdelingenwet, de rechtbank voorschrijft dat haar toetsing een volledig en ex nunc onderzoek omvat naar zowel de feitelijke als de juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat het op de weg van de verzoeker ligt om alle van belang zijnde documenten, feiten en juridische argumenten naar voren te brengen in de eerste asielprocedure, indien zo nodig in de beroepsfase, om zo zijn reden(en) voor vertrek uit het land van herkomst, of land van eerder verblijf, te onderbouwen en zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel uit te oefenen. Ook in dit licht past het om de verwijtbaarheidstoets in te lezen in het begrip “nieuwe elementen of bevindingen, aldus de rechtbank. Een reden temeer voor haar is dat in artikel 33 lid 2 van de Procedurerichtlijn niet tevens de optionele bepaling is opgenomen dat de lidstaten een verzoek om internationale bescherming (ook) als niet-ontvankelijk kunnen beschouwen wanneer aan het volgend verzoek wel nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd, maar de verzoeker valt te verwijten dat hij die nieuwe elementen of bevindingen niet eerder naar voren heeft gebracht. Gelet hierop en op punt 36 van de considerans van de Procedurerichtlijn, waarin wordt verwezen naar het beginsel van gezag van gewijsde, is de rechtbank van oordeel dat met artikel 33 lid 2 onder d van de Procedurerichtlijn is bedoeld de mogelijkheid te creëren een opvolgend asielverzoek zonder inhoudelijk onderzoek af te doen als elementen of bevindingen door aan verzoeker te wijten omstandigheden te laat zijn ingediend of naar voren gebracht.

Daar dacht deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, anders over in haar uitspraak van 7 februari 2017.[6] In die zaak was de opvolgende aanvraag van de vreemdeling niet-ontvankelijk verklaard door de IND, omdat de vreemdeling een document eerder had kunnen en derhalve had moeten overleggen. De rechtbank overweegt dat het bepaalde in artikel 33 lid 2 onder d, en artikel 40, leden 2 en 3, van de Procedurerichtlijn is geïmplementeerd in artikel 30a lid 1 onder d van de Vreemdelingenwet. Naar het oordeel van de rechtbank is in de nationale bepaling geen verwijtbaarheidstoets opgenomen, inhoudende dat reeds geen sprake is van nieuwe elementen of bevindingen, indien hetgeen aan de opvolgende asielaanvraag ten grondslag is gelegd door de vreemdeling eerder naar voren had kunnen worden gebracht. Anders dan in lid 2 en lid 3 van artikel 40 van de Procedurerichtlijn, is in lid 4 van dat artikel de mogelijkheid voor lidstaten opgenomen om in het kader van een opvolgende asielaanvraag een verwijtbaarheidstoets (“buiten zijn toedoen”) in de nationale wetgeving op te nemen, maar gelet op de tekst van artikel 30a lid 1 onder d van de Vreemdelingenwet heeft Nederland er niet voor gekozen om lid 4 van artikel 40 te implementeren. Gelet hierop kan in artikel 30a lid 1 onder d van de Vreemdelingenwet geen verwijtbaarheidstoets worden “ingelezen” en is die toets dus ten onrechte gehanteerd.

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van 6 oktober 2017
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 6 oktober 2017 in een heldere en zeer leesbare uitspraak geoordeeld dat gezien de totstandkomingsgeschiedenis en doelstellingen van de Procedurerichtlijn en de systematiek en bewoordingen van de artikelen 33 en 40 van die richtlijn redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de verwijtbaarheidstoets is vervat in de term ‘nieuw’.[7] De onderliggende uitspraak is die van de meervoudige kamer (MK) van deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 1 juni 2016.

Bewoordingen en systematiek
Naar het oordeel van de Afdeling kan uit het bestaan van artikel 40 lid 4 van de Procedurerichtlijn niet al worden afgeleid dat er een afzonderlijke verwijtbaarheidstoets bestaat. Als artikel 40 lid 4, zoals de vreemdelingen aanvoeren, een afzonderlijke verwijtbaarheidstoets bevat waardoor een opvolgende aanvraag niet verder hoeft te worden behandeld, heeft dat, gelet op artikel 40 lid 5, tot gevolg dat die aanvraag niet-ontvankelijk kan worden verklaard. Die uitbreiding van de niet-ontvankelijkheidsgronden verdraagt zich echter niet met de limitatieve formulering van artikel 33 lid 2 onder d van de Procedurerichtlijn. Gelet op de systematiek van de Procedurerichtlijn, in het bijzonder artikel 33 lid 2 en onder d en artikel 40 lid 5 van de richtlijn ligt de verwijtbaarheidstoets namelijk reeds besloten in de term ‘nieuw’.

In feite zegt de Afdeling hier hetzelfde als waar de MK Den Bosch overweegt dat in artikel 33 lid 2 van de Procedurerichtlijn niet tevens de optionele bepaling is opgenomen dat de lidstaten een verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk kunnen beschouwen als aan het volgend verzoek wel nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker worden voorgelegd, maar de verzoeker valt te verwijten dat hij die nieuwe elementen of bevindingen niet eerder naar voren heeft gebracht.

Totstandkomingsgeschiedenis en doelstellingen
De Afdeling bestuursrechtspraak betrekt bij haar oordeel tevens de geschiedenis van totstandkoming[8] en de doelstellingen van de Procedurerichtlijn. Daaruit blijkt dat de verwijtbaarheidstoets een wezenlijk onderdeel is van de beoordeling van opvolgende aanvragen en daarom niet, zoals de vreemdelingen betogen, is vervat in een afzonderlijk en facultatief te implementeren vierde lid. In de totstandkomingsgeschiedenis staat uitdrukkelijk dat ook aanvragen die niet identiek zijn, niet-ontvankelijk moeten kunnen worden verklaard. Voorts wordt daarin slechts een wijziging van de omstandigheden waarin een vreemdeling zich bevindt, als voorbeeld gegeven van een geval waarin een opvolgende aanvraag mogelijk moet zijn. Dat doet zich niet voor als die vreemdeling elementen of bevindingen bij een vorige procedure al had kunnen verkrijgen en inbrengen. Tot slot wordt de nadruk gelegd op het tegengaan van misbruik en het bevorderen van snelle en doeltreffende procedures. Aan deze doelstellingen wordt afbreuk gedaan, als het voor een vreemdeling mogelijk is een opvolgende aanvraag in te dienen en inhoudelijk behandeld te krijgen vanwege elementen of bevindingen die hij al in een vorige procedure had kunnen verkrijgen en inbrengen. De vreemdeling hoeft zich dan immers niet in te spannen om elementen en bevindingen te verkrijgen of kan tijdens een procedure ervoor kiezen die elementen en bevindingen voor zich te houden, om zo daarmee een opvolgende aanvraag in te dienen en zijn eerder rechtmatig bevonden uitzetting uit te stellen. Met dergelijke gedrag maakt hij misbruik van de procedures. Procedures zijn daardoor ook niet langer doeltreffend. Naar het oordeel van de Afdeling strookt het toestaan van dat gedrag bovendien niet met de beginselen en waarborgen in de Procedurerichtlijn, die een vreemdeling juist in staat stellen om tijdens de eerste procedure een zo volledig mogelijke beoordeling van zijn asielaanvraag te krijgen. Ook artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn, dat in het eerste lid bepaalt dat lidstaten van vreemdelingen mogen verlangen dat zij elementen ter staving van hun asielaanvraag zo spoedig mogelijk indienen, is daarop gericht.

De overwegingen van de MK Den Bosch over artikel 4 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn (het zo spoedig mogelijk indienen van alle elementen) en artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn zijn hiermee in lijn. De Afdeling heeft de uitspraak van de MK Den Bosch dan ook bevestigd.

Stijn[9]

[1]
Richtlijn 2013/32/EU.
[2] Zie onder meer mr. dr. M. Reneman: “Ne bis in idem-beginsel dient te worden ingeperkt”, A&MR 2015, nummer 9. Pagina’s 368-381.
[3] MK Arnhem 7 april 2016, ECLI:NL: RBDHA:2016:3998.
[4] MK Den Bosch 1 juni 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:6088.
[5] Richtlijn 2011/95/EU.
[6] Rb Haarlem 7 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1184.
[7] ABRvS 6 oktober 2017, nr. 201604251/1/V2, ECLI:NL:RVS:2017:2718.
[8] Opvolgende aanvragen/geschiedenis van totstandkoming (COM(2011)319 definitief, pagina 7.
[9] Mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist van team bestuursrecht (asiel) rechtbank Oost-Brabant, op persoonlijke titel.

Het voorstel voor een Kwalificatieverordening (COM(2016) 466 final)

Inleiding
Het Europese asielsysteem is uitermate kwetsbaar gebleken toen er in 2015 grote aantallen asielzoekers in een kort tijdsbestek het grondgebied van de Europese Unie (EU) betraden en door Europa trokken op weg naar het land van hun voorkeur. Als antwoord daarop is de Commissie onder meer begonnen met de hervorming van de Dublinverordening (COM (2016) 270 final) en de omzetting van de Kwalificatie- en de Procedurerichtlijn[1] in verordeningen.

De bedoeling van die maatregelen is om te komen tot snellere en eenvoudigere procedures tot vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, een meer evenwichtiger verdeling van de asielzoekers over de verschillende lidstaten en het voorkomen van asielshoppen en secundaire migratiestromen door procedures en de vormen van bescherming op Europees niveau meer en meer te uniformeren.

Op dit moment liggen de onderhandelingen over een herschikte Dublinverordening en een Procedureverordening echter (nagenoeg) stil. De politieke wil en urgentie om te komen tot een meer billijke verdeling van het aantal asielzoekers dat naar de EU komt en verdergaande uniformering van de asielprocedure lijkt momenteel te ontbreken. Alleen het voorstel voor een Kwalificatieverordening ligt “op schema” en wordt thans besproken in de Raad. Een goed moment derhalve om eens nader naar dat voorstel te kijken, ofschoon dat soms niet goed kan zonder daarbij de voorstellen voor een herschikte Dublinverordening en een Procedureverordening te betrekken.

De achterliggende gedachte
Achtergrond van het voorstel is dat er ondanks de herschikte Kwalificatierichtlijn (Ri 2011/95/EU; hierna: richtlijn) nog te veel verschillen bestaan tussen de lidstaten. Deze verschillen werken secundaire bewegingen en asielshoppen in de hand, creëren aantrekkingsfactoren en leiden ertoe dat de verantwoordelijkheid om personen in nood te helpen niet eerlijk wordt verdeeld, aldus de Commissie.

De verschillen waarop gewezen wordt, zijn:

  1. de erkenningspercentages;
  2. het type beschermingsstatus dat de lidstaten toekennen; en
  3. discrepanties tussen het beleid van de lidstaten wat betreft de duur van de verleende verblijfstitels en de toegang tot de rechten;[2]

Daarnaast wordt gewezen op het feit dat bepaalde regels van de richtlijn facultatief van aard zijn, bijvoorbeeld regels met betrekking tot een beoordeling inzake binnenlandse bescherming en optionele gronden voor stopzetting, waardoor de lidstaten over een grote beoordelingsvrijheid beschikken.

Het voorstel behelst de volgende doelstellingen:

  1. Verder harmoniseren van de gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van verzoekers om internationale bescherming door meer bindende voorschriften vast te stellen.
  2. Beslissingen over asielverzoeken meer op één lijn brengen in de EU door de beslissingsautoriteiten van de lidstaten ertoe te verplichten bij de behandeling van de verzoeken rekening te houden met de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen inzake de situatie in het land van herkomst die op EU-niveau worden verstrekt door het Asielagentschap van de Europese Unie en de Europese netwerken inzake informatie over landen van herkomst, overeenkomstig de nieuwe bepalingen van de voorgestelde verordening inzake het Asielagentschap van de EU.[3]
  3. Erop toezien dat enkel bescherming wordt geboden zolang de gronden voor vervolging en/of ernstige schade aanwezig zijn, zonder evenwel de integratievooruitzichten van de betrokkene te beïnvloeden. Het voorstel bevat verplichtingen voor lidstaten om statussen systematisch en regelmatig opnieuw te beoordelen in geval van significante veranderingen in de situatie in het land van herkomst en wanneer zij voornemens zijn voor de eerste keer de verblijfstitel van een vluchteling te verlengen of voor de eerste of tweede keer de verblijfstitel van een persoon die subsidiaire bescherming geniet. Het voorstel verduidelijkt tegelijkertijd de rechten en plichten die op dat gebied van toepassing zijn op personen die internationale bescherming genieten.
  4. Om secundaire bewegingen van personen die internationale bescherming genieten tegen te gaan worden zij duidelijk gewezen op hun plicht te verblijven in de lidstaat die hun bescherming biedt en wordt voorzien in aanvullende ontmoedigingsmaatregelen via de wijziging van de richtlijn langdurig ingezetenen (Ri 2003/109/EG). Bij berekening van het vereiste rechtmatige verblijf van een persoon zou opnieuw van nul worden gestart wanneer deze wordt opgemerkt in een andere lidstaat terwijl hij niet het recht heeft daar te wonen of te verblijven.[4]
  5. Het verder harmoniseren van de rechten van personen die internationale bescherming genieten, door onder meer de rechten en plichten van personen te verduidelijken, in het bijzonder met betrekking tot sociale zekerheid en sociale bijstand.

De meest in het oog springende verschillen met de huidige Kwalificatierichtlijn

Materieel toepassingsgebied
Op grond van artikel 3 van de richtlijn kunnen de lidstaten thans nog ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerkend komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met de richtlijn verenigbaar zijn.

Aangezien voor het voorstel van de Commissie als rechtsinstrument een verordening is gekozen, is er geen bepaling meer op grond waarvan de lidstaten een gunstigere behandeling kunnen kiezen. Artikel 3, lid 2, van het voorstel bepaalt echter dat de lidstaten vrij zijn om een nationaal humanitaire status toe te kennen aan personen die niet aan de voorwaarden van de verordening voldoen. Voorts wordt in een overweging verduidelijkt dat de lidstaten nationale maatregelen kunnen nemen die verder gaan dan de verordening, op voorwaarde dat deze maatregelen de toepassing van de bepalingen van de verordening niet ondermijnen. De toekenning van dergelijke statussen mag niet tot verwarring met internationale bescherming leiden, zo staat het er.

Onduidelijk is welke ruimte deze bepaling de lidstaten straks nog laat. Is dan ook het eventueel toekennen van nationale asielstatussen definitief uitgesloten omdat dit wellicht de verzoeker en/of andere lidstaten het idee zou kunnen geven dat internationale bescherming is geboden in de zin van de richtlijn? En kan straks geen nareisvergunning meer worden verleend? En hoe zit het met het traumatabeleid dat thans als gunstiger norm is geschaard onder ‘ernstige schade’ en thans nog valt onder artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000? Die mogelijkheden lijken door het voorstel straks tot het verleden te behoren.[5]

Artikel 3 van het voorstel kan er in ieder geval toe leiden dat er straks (ambtshalve) aan meer reguliere toelatingsgronden getoetst moet worden dan thans het geval is. De kans is dan groot dat asielzoekers die ambtshalve in het bezit worden gesteld van een reguliere vergunning door zullen procederen voor een (zelfstandige) asielstatus.

De beoordeling van feiten en omstandigheden/verplichtingen over en weer
In artikel 4, eerste lid, van de richtlijn is bepaald dat de lidstaten van de verzoeker mogen verlangen dat hij alle elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient. De lidstaat heeft tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen.

Artikel 4, eerste lid, van het voorstel bepaalt dat de verzoeker alle elementen verstrekt ter staving van het verzoek om internationale bescherming, dat hij medewerking verleent aan de beslissingsautoriteit en gedurende de procedure aanwezig en beschikbaar blijft. Voor wat betreft het medewerking verlenen en het tijdens de procedure aanwezig blijven op het grondgebied van de lidstaat, wordt in de de toelichting verwezen naar de desbetreffende bepalingen van het Dublinvoorstel[6] en het voorstel voor een verordening inzake asielprocedures[7].

Opvallend is dat het ‘zo spoedig mogelijk’ indienen van alle elementen in het voorstel is verdwenen. Of daar een dieperliggende gedachte achter zit, is onduidelijk.[8] De zogenoemde samenwerkingsverplichting wordt ook niet meer genoemd, maar uit artikel 33, tweede lid, van het voorstel voor een Procedureverordening[9] blijkt die verplichting niet te zijn losgelaten. Hierin is onder meer bepaald dat de lidstaten in het kader van de behandeling van het verzoek alle relevante, accurate en actuele informatie over de situatie in het land van herkomst van de verzoeker in acht nemen op het tijdstip waarop een beslissing over het verzoek wordt genomen.[10]

Ter plaatse ontstane behoefte aan internationale bescherming
In artikel 5, derde lid, van de richtlijn is voor lidstaten de mogelijkheid geboden om onverminderd het Vluchtelingenverdrag aan een verzoeker die een herhaalde aanvraag indient niet de vluchtelingenstatus te verlenen als het risico op vervolging gegrond is op omstandigheden die de verzoeker zelf heeft veroorzaakt nadat hij het land van herkomst heeft verlaten.

Deze facultatieve bepaling is merkwaardig genoeg nimmer geïmplementeerd in de nationale wetgeving, terwijl daar in sommige zaken wel behoefte aan lijkt te bestaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling bestuursrechtspraak) zag in haar uitspraak van 11 februari 2016[11] vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag geen grond te beoordelen of het gedrag van de Iraanse vreemdeling en diens gemachtigde – die via aangetekende post de Iraanse ambassade lieten weten, althans wilden doen geloven, dat de vreemdeling was bekeerd tot het christendom – als gedrag in de zin van artikel 5, derde lid, van de richtlijn is aan te merken en of dat tot het onthouden van een verblijfsvergunning moet leiden.

Dat zou in de toekomst wel eens anders kunnen komen te liggen omdat de Kwalificatieverordening geen implementatie in de nationale wetgeving behoeft. Daarbij komt dat het voorgestelde artikel 5, derde lid, van de verordening is uitgebreid tot de mogelijkheid van het kunnen onthouden van subsidiaire bescherming. De bepaling luidt:

“Onverminderd het Verdrag van Genève en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens wordt een verzoeker die een volgend verzoek indient overeenkomstig artikel 42 van Verordening (EU) XXX/XXX [verordening inzake procedures] normaliter niet de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus toegekend indien het risico van vervolging of ernstige schade gegrond is op omstandigheden die de verzoeker zelf heeft veroorzaakt nadat hij zijn land van herkomst heeft verlaten.”

Het gaat overigens nog steeds om opvolgende verzoeken om internationale bescherming. Niet ondenkbaar is dat de Afdeling bestuursrechtspraak hierin eens temeer aanleiding ziet om vast te houden aan haar lijn dat nieuwe asielmotieven niet kunnen worden meegenomen met toepassing van artikel 83 van de Vw 2000, zodat die motieven, die los staan van het oorspronkelijke asielrelaas in de eerste procedure en eerst na het vertrek uit het land van herkomst zijn ontstaan of gecreëerd, in een opvolgende aanvraag moeten worden beoordeeld.[12]

Prejudiciële vragen over nieuwe asielmotieven in de beroepsfase
Toch lijkt de Afdeling bestuursrechtspraak er niet gerust op dat haar lijn ook in overeenstemming is met het Unierecht. Op 4 juli 2017 heeft zij namelijk het onderzoek in een zaak van een staatloze Palestijn[13] heropend omdat zij voornemens is de volgende prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU:

1a. Moet artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU aldus worden uitgelegd dat het Unierecht ertoe dwing dat de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken een door de vreemdeling voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief bij de beoordeling van het beroep betrekt, ook als het nationale recht niet in die mogelijkheid voorziet?

1b. Maakt het daarbij uit of het asielmotief wordt aangevoerd in het kader van een beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken tegen een besluit van de beslissingsautoriteit op een eerste of een volgend verzoek om internationale bescherming?

2. Indien vraag 1a. bevestigend dient te worden beantwoord, laat het Unierecht dan ruimte om bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van een door de vreemdeling voor het eerst bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aangevoerd asielmotief onderscheid te maken tussen een daadwerkelijk nieuw motief, dat wil zeggen een reden om internationale bescherming te vragen die gebaseerd is op feiten en omstandigheden die dateren van ná het besluit dat de beslissingsautoriteit heeft genomen op de asielaanvraag, respectievelijk een achtergehouden asielmotief, dat wil zeggen een reden om internationale bescherming te vragen die gebaseerd is op feiten en omstandigheden die dateren van vóór het besluit dat de beslissingsautoriteit heeft genomen op de asielaanvraag en die bij de vreemdeling bekend waren, maar door hem verwijtbaar niet reeds in de bestuurlijke fase kenbaar zijn gemaakt?

3. Indien vraag 1a. bevestigend dient te worden beantwoord, geldt deze verplichting ook indien de bevoegde beslissingsautoriteit, bijvoorbeeld om redenen van zorgvuldigheid of efficiëntie, kenbaar maakt het in beroep nieuw aangevoerde asielmotief te willen beoordelen binnen de kaders van een nieuwe asielprocedure?

Het is afwachten of deze vragen niet meer losmaken dan de Afdeling bestuursrechtspraak lief is. Want wat als het Hof straks zegt dat de bestuursrechter in eerste aanleg die nieuwe asielmotieven zelfstandig dient te beoordelen, terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 13 april 2016[14] juist een toetsende rechter voor ogen heeft?

De lidstaten verliezen een zekere mate van autonomie: de rol van het Asielagentschap van de EU en de Europese netwerken inzake informatie over landen van herkomst
Om de praktijken inzake asielbeslissingen in de EU meer op één lijn te brengen, is er een belangrijke rol weggelegd voor het Asielagentschap van de Europese Unie, nu nog het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) geheten.[15] De artikelen 8 en 10 van het voorstel voor een verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie[16] voorzien in de bevoegdheid om analyses te verrichten en aanwijzingen te verschaffen. De lidstaten zijn verplicht bij de behandeling van asielverzoeken rekening te houden met informatie over landen van herkomst die het agentschap verzamelt en de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen ervan met betrekking tot dergelijke informatie.

Artikel 8 van het voorstel voor een verordening inzake het Asielagentschap ziet op het verzamelen van relevante, betrouwbare, nauwkeurige en recente informatie over de landen van herkomst van personen die om internationale bescherming verzoeken, met inbegrip van specifieke informatie over kinderen en personen die tot kwetsbare groepen behoren.

Artikel 10 van dat voorstel voor een verordening inzake het Asielagentschap gaat over de gemeenschappelijke analyse van informatie over landen van herkomst. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van het voorstel moeten de lidstaten de gemeenschappelijke analyse in aanmerking nemen bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, onverminderd hun bevoegdheid om te beslissen over individuele aanvragen. Op grond van artikel 10, vierde lid, van het voorstel verstrekken de lidstaten het Agentschap maandelijks relevante informatie over de beslissingen die zijn genomen met betrekking tot verzoekers om internationale bescherming die afkomstig zijn uit derde landen die het voorwerp uitmaken van de gemeenschappelijke analyse.

Blijkens het voorstel voor een Kwalificatieverordening kan het Asielagentschap op lidstaat-niveau van invloed zijn bij de beoordeling van:

  • actoren van bescherming (artikel 7),
  • het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief (artikel 8),
  • de beëindiging van de vluchtelingenstatus (artikel 11 lid 2 onder b),
  • het opnieuw beoordelen van de vluchtelingenstatus (artikel 15 lid 1 onder a),
  • de beëindiging van subsidiaire bescherming (artikel 17 lid 2 onder b), en
  • het opnieuw beoordelen van de subsidiairebeschermingsstatus (artikel 21 onder a).

Of het Asielagentschap een belangrijke vinger in de pap krijgt, zal afhangen van de vraag hoe intensief en op welke terreinen het Asielagentschap analyses gaat maken en aanwijzingen zal geven. De formulering van de aanwijzing die het Agentschap aan de lidstaten geeft zal eveneens relevant zijn. Alleen heldere conclusies zullen de lidstaten bij de les houden. Verder is het weliswaar zo dat de beslisautoriteiten in de lidstaten rekening dienen te houden met de gemeenschappelijke analyse van informatie over landen van herkomst, maar het blijft ongewis in hoeverre zij verplicht zijn daarmee rekening te houden en wat eventueel de consequentie is als zij die analyses anders uitleggen dan andere lidstaten.

Verder valt op dat het Asielagentschap blijkens considerans (14) van het voorstel ook belast zal zijn met het verstrekken van actuele informatie over derde landen, maar dat het niet wordt genoemd in artikel 16 van het voorstel voor een Kwalificatieverordening, waarin wordt beschreven waaruit ernstige schade bestaat, daaronder begrepen de uitzonderlijke situatie waarbij de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in een voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op ernstige schade.[17] Aangezien voor velen onduidelijk is wanneer aangenomen moet worden dat de mate van willekeurig geweld hoog genoeg is om bedoelde uitzonderlijke situatie aan te nemen, zou een aanwijzing vanuit Europa in voorkomende gevallen welkom zijn geweest.

Herbeoordeling statushouders (artikel 15 en 21 van het voorstel)
In het voorstel wordt opgemerkt dat de lidstaten de statussen momenteel zelden aan een nieuwe beoordeling onderwerpen, hoewel zij ertoe verplicht zijn een status stop te zetten wanneer het risico van vervolging of ernstige schade niet langer aanwezig is.[18] Volgens de toelichting bij het voorstel passen de lidstaten de bepalingen inzake de beëindiging van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus van de richtlijn niet systematisch toe.[19] Om daarin verandering te brengen, voorzag het oorspronkelijke voorstel voor een verordening in sterkere bepalingen op dit gebied.

In het oorspronkelijke voorstel werden de situaties vastgesteld waarin een nieuwe beoordeling moest plaatsvinden. Dat was als:
a) de situatie in een land van herkomst aanzienlijk is gewijzigd en dit tot uitdrukking komt in op EU-niveau gepresenteerde documenten (aanwijzingen van het agentschap); en
b) wanneer de lidstaten voor de eerste keer de verblijfstitel van een vluchteling verlengen (artikel 15, eerste lid, onder b, van het voorstel) of voor de eerste of tweede keer de verblijfstitel van een persoon die subsidiaire bescherming geniet verlengen (artikel 21, eerste lid, onder b, van het voorstel).
In artikel 26 van het oorspronkelijke voorstel was de geldigheidsduur van een vluchtelingenstatus en subsidiairebeschermingsstatus neergelegd. Voor vluchtelingen zou de verblijfstitel drie jaar geldig zijn en met perioden van drie jaar kunnen worden verlengd (volgens de formule 3+3+3).[20] Voor personen die subsidiaire bescherming genieten, zou de verblijfstitel een jaar geldig zijn en met perioden van twee jaar kunnen worden verlengd (volgens de formule 1+2+2).

Dus de bedoeling was dat de verleende vluchtelingenstatus dan in ieder geval na drie jaar opnieuw zou worden beoordeeld en de verleende subsidiairebeschermingsstatus in ieder geval na een jaar (bij de eerste verlenging) of na drie jaar (bij de tweede verlenging) zou worden herbeoordeeld.[21]

Als ik goed geïnformeerd ben zijn de verschillen in de geldigheidsduur van beide statussen en de daarmee samenhangende herbeoordeling van die statussen bij een verlenging inmiddels verleden tijd. De verplichte nieuwe beoordeling zou alleen nog gelden nadat de situatie in een land van herkomst aanzienlijk is gewijzigd.

De Commissie heeft uit gesprekken met en schriftelijke reacties vanuit de lidstaten opgemaakt dat er met name steun is voor het voorstel om de status opnieuw te beoordelen in geval van een wijziging van de informatie over het land van herkomst op EU-niveau. Tegelijkertijd hebben een aantal lidstaten gewaarschuwd voor zware administratieve lasten indien het algemeen en uitdrukkelijk verplicht zou zijn om bij elke verlenging van een verblijfstitel te onderzoeken of de status eventueel moet worden beëindigd. Verder is een aantal lidstaten van mening dat de mogelijkheid om bij beëindiging van de beschermingsstatus een verblijfstitel op andere gronden af te geven, bijvoorbeeld om humanitaire redenen, niet mag worden ondermijnd. Daarnaast heeft een aantal lidstaten aangegeven dat vermeden moet worden dat door de perceptie dat de bescherming misschien slechts tijdelijk is, de integratievooruitzichten van de betrokkenen worden ondermijnd.[22]

In de richtlijn is in de artikelen 14, eerste lid, en 19, eerste lid, neergelegd dat de lidstaten de vluchtelingenstatus respectievelijk de subsidiairebeschermingsstatus intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen als de betrokkene op grond van de criteria van artikel 11 geen vluchteling meer is dan wel de betrokkene niet langer in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming omdat de omstandigheden op grond waarvan de subsidiaire bescherming is verleend niet langer bestaan of de situatie zodanig is gewijzigd dat deze bescherming niet langer nodig is.

Op grond van het huidige artikel 32 van de Vw 2000 kan de asielvergunning worden ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan worden afgewezen indien de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt, de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, de grond voor verlening van de asielvergunning is komen te vervallen, of de vreemdeling zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd.

Het niet-verlengen of intrekken van een asielvergunning vanwege het feit dat de rechtsgrond is komen te vervallen, kenden we in de Nederlandse rechtspraktijk nagenoeg alleen in de situatie waarin de staatssecretaris het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers uit een bepaald land beëindigde. De staatssecretaris wist toen aan wie hij een asielvergunning had verleend op grond van het toentertijd nog bestaande artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 en trok die vergunning ambtshalve in of weigerde de aanvraag voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd in te willigen als het categoriaal beschermingsbeleid was beëindigd voordat de vreemdeling vijf jaren achtereen een vergunning op grond van het categoriaal beschermingsbeleid had gehad. Verder heeft de staatssecretaris actief beleid gevoerd om verblijfsvergunningen die waren verleend aan Libische asielzoekers die voor het regime van Gaddafi vreesden, in te trekken of niet te verlengen, nadat dit regime ten val was gebracht.[23] Volgens de staatssecretaris was door de val van Gaddafi sprake van een wijziging van de omstandigheden in Libië met een voldoende ingrijpend en niet voorbijgaand karakter.[24] Een dergelijk actief beleid na de val van het regime van Saddam Hussein is naar mijn weten niet gevoerd. Wel was het zo dat personen die vreesden voor vervolging van de zijde van het ‘oude’ regime niet meer in aanmerking kwamen voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000.[25]

Had een vreemdeling een vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus dan werd die doorgaans nimmer meer aan een grondige herbeoordeling onderworpen en ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Vw 2000 voor de duur van vijf jaren verleend en na die vijf jaar op aanvraag omgezet in een asielvergunning voor onbepaalde tijd. Dat is de lijn die we tot op heden zien.

Als het voorstel in zijn huidige vorm wordt aangenomen, zal dat waarschijnlijk leiden tot meer en intensievere herbeoordelingen van verleende asielvergunningen en dus mogelijkerwijs leiden tot meer intrekkingen van die statussen.[26] Bij intrekkingen zal dan ook veelal de ambtshalve toets aan artikel 8 van het EVRM om de hoek komen kijken, al is het maar omdat de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft gehad en dus banden met Nederland heeft opgebouwd.

Een andere reden tot zorg is dat op grond van het voorstel ook asielvergunningen asiel voor onbepaalde tijd kunnen worden ingetrokken van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een land waar de situatie is gewijzigd (lees: aanzienlijk en structureel is verbeterd), iets dat thans op grond van artikel 35 van de Vw 2000 niet mogelijk is. Vreemdelingen die in het bezit zijn van een vergunning asiel voor onbepaalde tijd zullen er straks dan vanwege omstandigheden waarop zijzelf geen invloed hebben, nooit meer zeker van zijn of ze mogen blijven. Ik heb daar persoonlijk erg veel moeite mee en zou willen dat Nederland zich ervoor zou beijveren dat aan die herbeoordelingsgrond in tijdsduur paal en perk wordt gesteld. Uiteraard kunnen vreemdelingen die vijf jaar lang in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verzoeken om verlening van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, maar zij moeten dan wel duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan[27]. Daaraan zullen lang niet alle vreemdelingen voldoen, zodat zij in het bezit blijven van een vergunning asiel voor onbepaalde tijd, met het risico dat die wordt ingetrokken als de situatie in hun land van herkomst aanzienlijk is verbeterd.

Verder is het zo dat wanneer een status wordt ingetrokken vanwege een verandering van de omstandigheden, de betrokkene op grond van het voorstel drie maanden de tijd krijgt om te proberen een andere status te verkrijgen op basis van andere gronden, bijvoorbeeld in verband met familie, werk of studie of andere humanitaire redenen (zie artikel 14, vijfde lid v.w.b. de vluchtelingenstatus en artikel 20, derde lid, v.w.b. de subsidiairebeschermingsstatus). Het besluit treedt met andere woorden pas na drie maanden in werking. Onduidelijk is nog of tegen een besluit dat nog niet in werking is getreden onmiddellijk beroep kan worden ingesteld of dat dit eerst kan nadat het in werking is getreden en hoe een en ander zich dan verhoudt tot de Terugkeerrichtlijn[28]. En als direct beroep kan worden ingesteld en dat beroep schorsende werking heeft, wordt daarmee dan ook de termijn van drie maanden opgeschort totdat uitspraak op het beroep is gedaan? Verder is het de vraag of de staatssecretaris blij zal zijn met deze opschorting van de werking van een intrekkingsbesluit, omdat het tot extra verblijfsprocedures zal leiden die niet allemaal even kansrijk zullen zijn en omdat het de uitzetting met in ieder geval drie maanden zal vertragen. Of het voorstel op dit punt gehandhaafd blijft, moet nog worden bezien.

Aanvullingen in verband met Europese jurisprudentie
Tot slot zijn een aantal artikelen HvJEU-proof gemaakt. Zo is onder meer in artikel 10, derde lid, van het voorstel neergelegd dat bij de beoordeling of de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is, de beslissingsautoriteit niet redelijkerwijs van een verzoeker kan verwachten dat hij zich, om risico van vervolging in zijn land van herkomst te voorkomen, met betrekking tot bepaalde gedragingen discreet opstelt of zich van bepaalde praktijken onthoudt wanneer deze gedragingen of praktijken inherent zijn aan zijn identiteit.
Dit is een codificatie van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) van 7 november 2014, in de gevoegde zaken X., Y., en Z. tegen Nederland (ECLI:EU:C:2013:720), waarin is overwogen dat de lidstaat bij de beoordeling of een vreemdeling een gegronde vrees heeft voor vervolging wegens zijn seksuele gerichtheid, de verklaringen van een vreemdeling dient te betrekken over de wijze waarop hij na terugkeer in zijn land van herkomst invulling aan zijn seksuele gerichtheid zal geven.

Stijn Smulders, juli 2017

[1] Zie voor het voorstel voor een Procedureverordening: COM (2016) 467 final.
[2] Doordat niet of nauwelijks wordt gecontroleerd of de behoefte aan bescherming nog steeds aanwezig is, is de bescherming de facto permanent van aard. Volgens de Commissie kan ook dit personen die internationale bescherming nodig hebben ertoe aanzetten naar de EU te komen en niet naar een ander plaats te gaan, bijvoorbeeld een land dichter bij hun land van herkomst.
[3] COM(2016) 271 final.
[4] Dat zou dan tevens een wijziging meebrengen van het huidige artikel 45b, tweede en derde lid, Vw 2000 waarin het al dan niet meetellen van verblijf voor de termijn van vijf jaar wordt geregeld. De huidige richtlijn langdurig ingezetenen laat daarop enkele uitzonderingen toe (artikel 4 lid 3 eerste alinea). Perioden van afwezigheid uit Nederland vormen thans geen onderbreking van het verblijf en tellen dus ook mee bij de berekening van de duur van dat verblijf, indien zij minder dan zes achtereenvolgende maanden duren en binnen de periode van vijf jaar niet langer zijn. Zie voor meer over de status van langdurig ingezetene D.S. Arjun Sharma: “De status van langdurig ingezetene”, JNVR 2016/4 vanaf pagina 38.
[5] Deze bepaling zal de meeste impact hebben op nareis. De nareisvergunning zou overgeheveld kunnen worden naar het reguliere domein. Van belang is daarbij wel dat aan die te verlenen reguliere vergunning grosso modo dezelfde rechten moeten worden gekoppeld die gelden bij de asielvergunning van de hoofdpersoon. Verder mag de geldigheidsduur niet de geldigheid van de aan de hoofdpersoon verleende/verlengde verblijfsvergunning asiel overschrijden, zie artikel 25, tweede lid, van het voorstel.
[6] COM (2016) 270 final; zie artikel 4, derde lid, aanhef en onder b, van het voorstel nieuwe Dublinverordening waarin het volgende is neergelegd: ‘The applicant shall be present and available to the competent authorities in the Member State of application, respectively in the Member State to which he or she is transferred.’ Niettemin blijft de lidstaat waar het verzoek is ingediend verantwoordelijk om te onderzoeken welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, ook al is de vreemdeling in kwestie zonder toestemming vertrokken dan wel op andere wijze niet beschikbaar voor de autoriteiten aldaar, zo blijkt uit artikel 5, tweede lid, van het voorstel.
[7] Artikel 7, eerste lid, voorstel Procedureverordening (COM(2016) 467 final) schrijft aan de verzoeker voor dat hij de beslissingsautoriteit van de lidstaat waar hij verplicht is zich te bevinden, in kennis stelt van zijn verblijfplaats of adres, of een telefoonnummer waarop hij door de beslissingsautoriteit of andere verantwoordelijke autoriteit kan worden bereikt.
[8] Overigens wordt in het voorstel voor een nieuwe Dublinverordening in artikel 4, tweede lid, bepaald dat ‘the applicant shall submit as soon as possible and at the latest during the interview pursuant to Article 7, all the elements and information relevant for determining the Member State responsible and cooperate with the competent authorities of the Member States.’ Maar hoe zit het dan met elementen die zijn verzoek zelf kunnen staven?
[9] COM (2016) 467 final.
[10] Dit is in lijn met het arrest van het HvJEU van 22 november 2012 in de zaak M.M. tegen Ierland (ECLI:EU:C:2012:744), waarin het Hof aangeeft dat de op de lidstaat rustende samenwerkingsverplichting concreet inhoudt dat, indien de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden dan ook niet volledig, actueel of relevant zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker, aldus het Hof.
[11] ABRvS 11 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:435)
[12] Zie onder meer ABRvS 18 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3244), waarin de Afdeling onder verwijzing van haar uitspraak van 21 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:35) overweegt dat de gestelde verwestering van de dochter en de bekering geen verband houden met hetgeen de vreemdelingen in de bestuurlijke fase aan hun aanvragen ten grondslag hebben gelegd en dat de rechtbank derhalve terecht heeft geoordeeld dat zij in zoverre een nieuw asielmotief hebben aangevoerd dat niet bij de beoordeling van de beroepen kan worden betrokken.
[13] Zaaknummers 201604484/1/V2 en 2016606947/1/V2.
[14] ABRvS 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:891 en JV 2016/194 met annotatie dr. S. Kok).
[15] Zie ook considerans (14) van het voorstel. De autoriteiten van de lidstaten moeten bij de toepassing van deze verordening (er staat nu nog ten onrechte ‘richtlijn’; Stijn) de operationele normen, indicatieve richtsnoeren en beste praktijken van het Asielagentschap in acht nemen. Bij het behandelen van verzoeken om internationale bescherming moeten de autoriteiten van de lidstaten met name rekening houden met de informatie, verslagen, gemeenschappelijke analyses en aanwijzingen inzake de situatie in de landen van herkomst die door het Asielagentschap en de Europese netwerken inzake informatie over landen van herkomst worden verstrekt overeenkomstig de artikelen 8 en 10 van de verordening inzake het Asielagentschap.
[16] COM (2016) 271: Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het Asielagentschap van de Europese Unie en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 439/2010. Het EASO wordt middels dit voorstel omgevormd tot een volwaardig agentschap dat in staat is de lidstaten de noodzakelijke operationele en technische bijstand te bieden, de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te bevorderen, een duurzame en billijke verdeling van de asielverzoeken te stimuleren, de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (GEAS) en de capaciteit van de asiel- en opvangstelsels in de lidstaten te monitoren en te beoordelen, en meer lijn te brengen in de behandeling van asielverzoeken in de Unie.
[17] Thans artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, geïmplementeerd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3 van de Vw 2000. Zie voor de uitleg van die bepaling het arrest van het HvJ EU van 17 februari 2009 in de zaak Elgafaji tegen Nederland (ECLI:EU:C:2009:94).
[18] Zie artikel 1C (5) Vluchtelingenverdrag, waarin is bepaald dat de status voor vluchtelingen een einde neemt indien zij niet kunnen weigeren de bescherming van het land van herkomst in te roepen omdat de omstandigheden waarmee zij erkend zijn als vluchteling hebben opgehouden te bestaan. Uit paragraaf 135 van het UNHCR Handbook en UNHCR Excom Conclusion 69 volgt dat de wijziging van omstandigheden zowel fundamenteel, als stabiel en blijvend moeten zijn; de status van vluchteling dient niet onderhevig te zijn aan frequente heroverwegingen, omdat dat ten koste zou gaan van het gevoel van veiligheid van de vluchteling, dat de internationale bescherming hem (juist) beoogt te verschaffen.
[19] Zie in dit verband de uitspraak van zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 10 februari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:1514), waaruit blijkt dat de staatssecretaris ten aanzien van Somalische asielzoekers die tot de Reer Hamar clan behoren en aan wie op grond van WBV 2012/24 internationale bescherming is geboden een pas op de plaats maakt en geen specifieke criteria heeft vastgesteld voor beantwoording van de vraag of sprake is van een wijziging van omstandigheden met een voldoende en niet-voorbijgaand karakter. Deze uitspraak is overigens vernietigd bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2221), omdat de staatssecretaris werd gevolgd in zijn grief dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie was gekomen dat er geen objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid tussen de beoordeling van de intrekking van een verblijfsvergunning asiel en de afwijzing van een asielaanvraag. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak dient de staatssecretaris immers bij de intrekking rekening te houden met de omstandigheid dat een vreemdeling de reeds verworven rechten zal verliezen, terwijl daar bij de afwijzing geen sprake van is.
[20] Waar die drie jaar vandaan komt is onduidelijk. Wel blijkt uit de notitie inzake het intrekken van vluchtelingenstatussen, een bijlage bij de brief van voormalig staatssecretaris Cohen van 6 mei 1999 (TK, vergaderjaar 1998-1999, 19 637, nr. 438, p. 7), dat Denemarken, althans toentertijd, in artikel 19 van de Vreemdelingenwet bepaalt/bepaalde dat de vluchtelingenstatus kan worden ingetrokken indien de gronden voor verlening van de status niet langer meer aanwezig zijn, maar dat die bepaling niet langer meer van toepassing is als de betrokkene langer dan drie jaar rechtmatig verblijf heeft gehouden. Daarnaast roept het herinneringen op aan de tijd dat in Nederland een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd werd verleend voor drie jaar en dat na ommekomst van die termijn om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kon worden verzocht.
[21] De IND zou, als het oorspronkelijk voorstel werkelijkheid zou zijn geworden, een flinke extra administratieve belasting in het vooruitzicht zijn gesteld. Zowel het aantal verlengingsaanvragen als de frequentie waarmee deze worden ingediend, zouden zijn gestegen, wat extra werk met zich meebrengt. De standaard herbeoordeling vindt nu in de regel pas na 5 jaar plaats. Daarbij komt dat in de huidige praktijk de aanvragen voor verlengingsaanvragen in de regel administratief worden afgehandeld waarbij met name wordt getoetst op inburgering en antecedenten en niet zozeer op de asielinhoudelijke gronden.
[22] Misschien dat daarom in artikel 38, tweede lid, van het voorstel is bepaald dat de lidstaten deelname aan intergratiemaatregelen verplicht kunnen stellen. Dit is nieuw ten opzichte van de richtlijn. Verder blijft op grond van artikel 38, eerste lid, van het voorstel voorop staan dat personen die internationale bescherming genieten toegang krijgen tot integratiemaatregelen waarin de lidstaten voorzien.
[23] Besluit van de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel van 13 juli 2012, nummer WBV 2012/15, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Staatscourant 2012 nr. 15127, 19 juli 2012).
[24] Zie ECLI:NL:RBDHA:2015:3286.
[25] Zie WBV 2007/21 van 30 juli 2007.
[26] En dat terwijl in het voorstel gezegd wordt dat het opnieuw beoordelen van een status niet zou mogen leiden tot meer administratieve lasten voor de nationale autoriteiten.
[27] Zie artikel 45b, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000.
[28] Richtlijn 2008/115/EG.

Waar zullen medische 3 EVRM-aspecten in een asielzaak worden gewogen?

Uit vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)[1] volgt dat uitzetting in verband met de medische toestand van de uit te zetten persoon onder uitzonderlijke omstandigheden en wegens dringende redenen van humanitaire aard, bij gebreke aan medische voorzieningen en sociale opvang in het land waarnaar wordt uitgezet, in strijd kan zijn met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Lange tijd werd aangenomen dat van uitzonderlijke omstandigheden slechts sprake was als de betrokken vreemdeling leed aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium.
In het arrest van het EHRM van 13 december 2016 in de zaak Paposhvili tegen België[2] is door de Grote Kamer evenwel een ruimere uitleg gegeven over welke omstandigheden als zo bijzonder kunnen worden gekwalificeerd dat sprake kan zijn van een schending van artikel 3 van het EVRM bij verwijdering van een ernstig zieke vreemdeling. Op de reikwijdte en de betekenis van dit arrest zal hier niet worden ingegaan, nu dat al door Wegelin[3] en Meyjer[4] is gedaan. Waar wel bij zal worden stilgestaan is de vraag waar medische aspecten in het licht van de jurisprudentie van het EHRM in een asielzaak zullen worden gewogen.

In het kader van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)?
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) toetste medische aspecten tot voor kort (ook) bij de toelatingsgrond als genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vw 2000. Dat wil zeggen dat de staatssecretaris meende dat hij in dat geval een asielvergunning voor bepaalde tijd kon verlenen aan de vreemdeling die aannemelijk had gemaakt dat hij gegronde redenen had om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit folteringen, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing[5].

Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2 van de Vw 2000 veronderstelt actief handelen door de Staat of door derden jegens de vreemdeling in kwestie waartegen de autoriteiten in het land van herkomst niet of onvoldoende optreden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) heeft in zijn arrest van 18 december 2014 in de zaak M’Bodj tegen de Belgische Staat[6] geoordeeld dat de lidstaten geen subsidiaire bescherming mogen toekennen aan een derdelander ten aanzien van wie artikel 3 van het EVRM zich verzet tegen verwijdering omdat hij lijdt aan een ernstige ziekte en in zijn land geen adequate behandeling voorhanden is. Dit kan slechts anders zijn indien aan de derdelander in zijn land van herkomst opzettelijk medische zorg wordt geweigerd.

Het HvJEU heeft verder in zijn arrest van 18 december 2014 in de zaak Abdida tegen de Belgische Staat[7] geoordeeld dat in de zeer uitzonderlijke gevallen waarin de verwijdering van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, naar een land waar geen adequate behandeling beschikbaar is, het beginsel van non-refoulement schendt, artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zich ertegen verzet dat die lidstaten die verwijdering uitvoeren. Wanneer de uitvoering van een terugkeerbesluit meebrengt dat een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, wordt verwijderd naar een land waar geen adequate behandeling voorhanden is, kan er in bepaalde gevallen sprake zijn van schending van artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn.

Eigenlijk zegt het HvJEU met deze uitspraken dat medische omstandigheden in beginsel nooit kunnen leiden tot verlening van een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Vw 2000, tenzij zich het zeer uitzonderlijke geval zou voordoen dat een ernstig zieke vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst bewust (actief) medische behandeling wordt onthouden. Verder kan onder exceptionele omstandigheden verwijdering van ernstig zieke vreemdelingen in strijd zijn met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, namelijk wanneer de uitvoering van het besluit voor de derdelander een ernstig risico inhoudt dat zijn gezondheidstoestand op ernstige en onomkeerbare wijze verslechtert. Dat leidt in dat geval niet direct tot toelating, maar eerder tot een (tijdelijk) uitzettingsverbod. In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op het arrest van het HvJEU van 16 februari 2017 in de zaak C.K. e.a. tegen Slovenië[8]. Weliswaar gaat het arrest over overdracht in het kader van de Dublinverordening, maar naar mijn mening geldt dit evenzeer voor uitzetting van een vreemdeling naar diens het land van herkomst. Dit betekent dat de lidstaat die wil overdragen/uitzetten voorzorgsmaatregelen moet treffen die voorkomen dat de gezondheidstoestand van de vreemdeling door de overdracht/uitzetting ernstig verslechtert en dat de overdracht/uitzetting moet worden opgeschort zolang de voorzorgsmaatregelen niet volstaan om te verzekeren dat de vreemdeling geen risico loopt dat zijn gezondheidstoestand aanzienlijk en onomkeerbaar achteruitgaat. In de tussentijd zal de staatssecretaris artikel 64 van de Vw 2000 op de vreemdeling van toepassing achten. Als de uitzetting binnen een jaar niet gerealiseerd kan worden, kan de vreemdeling een aanvraag indienen voor verlening van een reguliere verblijfsvergunning omdat hij buiten zijn schuld om medische redenen niet uit Nederland kan vertrekken[9]. Dit is geregeld in paragraaf B8 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000), waarin de beleidsregels zijn opgenomen voor vreemdelingen die in Nederland willen verblijven op tijdelijke humanitaire gronden.

De staatssecretaris bleef ondanks de arresten M’Bodj en Abdida door vreemdelingen aangevoerde medische omstandigheden beoordelen in het kader van een asielvergunning. Hij voerde daarop tot voor kort ook beleid, getuige paragraaf C2/3.3 van de Vc 2000, waar het beleid inzake ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 wordt beschreven[10].

Artikel 3 van de Kwalificatierichtlijn biedt lidstaten weliswaar de mogelijkheid om gunstiger normen vast te stellen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend, maar dit kan alleen als dat verenigbaar is met deze richtlijn. Het HvJEU heeft in het arrest M’Bodj onomwonden geoordeeld dat artikel 3 van de richtlijn eraan in de weg staat dat een lidstaat bepalingen vaststelt of handhaaft op grond waarvan de in de richtlijn bepaalde subsidiairebeschermingsstatus wordt toegekend aan een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt, op grond dat hij risico loopt dat zijn gezondheidstoestand verslechterd omdat in zijn land van herkomst geen adequate behandeling voorhanden is, aangezien dergelijke bepalingen niet verenigbaar zijn met de richtlijn.[11] Hoogste tijd dus voor de staatssecretaris om de besluitvorming en het beleid op dit punt aan te passen, nu de weg voor verlening van een asielvergunning door het  HvJEU al bij genoemde arresten van 18 december 2014 was afgesneden.

In het kader van de ambtshalve toets aan tijdelijke humanitaire gronden voor toelating?
De staatssecretaris kan bij de eerste afwijzing[12] van een asielaanvraag op grond van artikel 3.6a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000.[13] Die ambtshalve bevoegdheid heeft de staatssecretaris blijkens artikel 3.6a, tweede lid, van het Vb 2000 evenwel niet als de eerste asielaanvraag niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30 van de Vw 2000[14], niet-ontvankelijk is verklaard op grond van artikel 30a van de Vw 2000[15], of buiten behandeling is gesteld op grond van artikel 30c van de Vw 2000[16].

De IND laat ingevolge het door hem gevoerde beleid een ambtshalve toets overigens achterwege wanneer de vreemdeling een zwaar inreisverbod (artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000) of een ongewenstverklaring wordt opgelegd.[17]

De staatssecretaris kan met andere woorden nog wel ambtshalve een verblijfsvergunning regulier onder de beperking: “tijdelijke humanitaire gronden” verlenen als hij de eerste asielaanvraag van de vreemdeling afwijst als ongegrond op grond van artikel 31 van de Vw 2000 of als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b van de Vw 2000. In paragraaf B8 van de Vc 2000 worden de tijdelijke humanitaire gronden genoemd, waaronder de medische behandeling in paragraaf B8/9. Deze paragraaf over medische behandeling lijkt niet te zijn geschreven met de ambtshalve toets in asielzaken in het achterhoofd.

Ingevolge dit beleid dient de vreemdeling namelijk om voor een vergunning ‘humanitair tijdelijk medische behandeling’ in aanmerking te komen te beschikken over een geldig document voor grensoverschrijding en over voldoende middelen van bestaan. De meeste asielzoekers zullen niet (kunnen) voldoen aan die voorwaarde(n). De IND verleent echter vrijstelling van het paspoortvereiste als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  • De vreemdeling verblijft in Nederland;
  • Er bestaat voldoende inzicht in de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling. De autoriteiten van het land waarvan de vreemdeling onderdaan is betwisten de identiteit en nationaliteit niet;
  • De vreemdeling toont aan dat de enige mogelijkheid voor de afgifte of verlenging van een geldig document voor grensoverschrijding vereist dat de vreemdeling in persoon terugkeert naar het land van herkomst;
  • Als gevolg van stopzetting van de medische behandeling ontstaat een medische noodsituatie; en
  • De behandeling van de medische klachten kan niet plaatsvinden in het land van herkomst.

Aan de vereisten genoemd bij de tweede bullet kan in asielzaken feite niet worden voldaan, nu de IND hangende de asielprocedure geen contact opneemt met de autoriteiten waarvoor de vreemdeling stelt te vrezen.

Verder dient, zoals gezegd, de vreemdeling te beschikken over voldoende middelen van bestaan voor de kosten van het levensonderhoud gedurende het voorgenomen verblijf in Nederland. De IND wijst de aanvraag af als de kosten die verbonden zijn aan het verblijf van de vreemdeling in Nederland in verband met de medische behandeling uit algemene middelen worden gefinancierd. De IND wijst de aanvraag voor een verblijfsvergunning niet af om de reden dat de vreemdeling niet beschikt over voldoende middelen van bestaan als ten minste een jaar direct voorafgaande aan de aanvraag tegen de uitzetting beletselen hebben bestaan als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000[18]. Hiermee wordt één aaneengesloten jaar van uitstel van vertrek bedoeld.

Daarnaast bestaat op grond van paragraaf B8/4.1 van de Vc 2000 de mogelijkheid voor de IND om op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 een tijdelijke humanitaire verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling die om medische redenen niet kan vertrekken: als door Bureau Medische Advisering is vastgesteld dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen, of is aangetoond dat de vreemdeling en de betrokken instanties alle inspanningen hebben verricht om het vertrek uit Nederland te realiseren, waaronder het verkrijgen van vervangende reisbescheiden, en gebleken is dat de voorgeschreven fysieke overdracht niet te realiseren is.

Ook deze paragraaf is niet geschreven met een ambtshalve toets in asielzaken in gedachten. Integendeel, de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in de asielprocedure is per 1 april 2014 komen te vervallen, nu de vereiste inspanningen voor een buitenschuldvergunning niet rijmen met de wens van de vreemdeling om in Nederland asiel te krijgen.[19] Nu zou men nog kunnen zeggen dat ook de omstandigheid dat het BMA vaststelt dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen, dus los van de vraag of de vreemdeling alle inspanningen heeft verricht om zijn vertrek te realiseren, aanleiding kan zijn om een buitenschuldvergunning te verlenen, maar artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 wordt niet genoemd in artikel 3.6a van het Vb 2000.

In het kader van artikel 64 van de Vw 2000 of toch niet vanwege artikel 3.6b Vb 2000?
Aangezien de meeste asielzoekers niet zullen beschikken over voldoende middelen van bestaan om zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien en, zoals blijkt, aan het paspoortvereiste (geldig document voor grensoverschrijding) ook haken en ogen zitten, lijkt voor hen tot op heden de enige mogelijkheid te zijn om hun medische problemen succesvol naar voren te brengen in het kader van de uitzetting wegens strijd met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn[20] en/of in hun (impliciete) verzoek om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000.[21] Gelet op de huidige wet- en regelgeving zou dat naar mijn mening alleen anders kunnen komen te liggen als de staatssecretaris gebruik maakt van zijn bevoegdheid om onverminderd de artikelen 3.6 en 3.6a op grond van artikel 3.6b, aanhef en onder a, van het Vb 2000, een vergunning onder een beperking verband houdend met medische behandeling te verlenen. Mij zijn geen zaken bekend waarin de staatssecretaris van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, dan wel van gebruikmaking van die bevoegdheid expliciet heeft afgezien nadat de vreemdeling daarop een beroep had gedaan. Gelet op de brief van de staatssecretaris van 11 april 2017 ligt een resurrectie van artikel 3.6b, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 van de zijde van de staatssecretaris niet in het verschiet en zullen (onderbouwde) medische omstandigheden enkel worden beoordeeld in het kader van de uitzetting en artikel 64 van de Vw 2000.

De brief van de staatssecretaris van 11 april 2017 n.a.v. het arrest Paposhvili
De staatssecretaris heeft bij brief van 11 april 2017[22] aan de Voorzitter van de Tweede Kamer laten weten dat het in Nederland reeds staande praktijk is dat bij een afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel in de meeromvattende beschikkingen door de IND beoordeeld wordt of de (onderbouwde) medische omstandigheden grond zijn voor het – tijdelijk – achterwege laten van de uitzetting (toepassing van artikel 64 van de Vw 2000). Een vreemdeling kan ook, los van een asielprocedure, een verzoek doen om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000. Bij een vreemdeling die lijdt aan een ziekte waarvan vaststaat[23] dat het achterwege blijven van een behandeling binnen drie maanden zou leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade, wordt reeds thans uitzetting achterwege gelaten op grond van artikel 64 van de Vw 2000.

Volgens de staatssecretaris wordt bij de beoordeling gekeken of de (noodzakelijke) medische zorg in het herkomstland beschikbaar is. Indien de medische toestand van de vreemdeling valt onder de reikwijdte van de hiervoor beschreven norm (lijdt aan een ziekte waarvan vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling binnen drie maanden zou leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade) én evident is dat de noodzakelijke zorg bij terugkeer in het land van herkomst niet beschikbaar of toegankelijk is, wordt de uitzetting van de vreemdeling achterwege gelaten op grond van artikel 64 van de Vw 2000. Na een jaar onafgebroken verblijf op grond van artikel 64 van de Vw 2000 kan de vreemdeling een reguliere vergunning op tijdelijke humanitaire gronden aanvragen. Voor het aanvragen van deze vergunning zullen geen leges worden gevraagd van de vreemdeling. Het verstrekken van deze verblijfstitels aan ernstig zieke vreemdelingen in relatie tot artikel 3 EVRM, in plaats van een asielvergunning, sluit, aldus de staatssecretaris, aan bij het arrest van het HvJEU in de zaak M’Bodj tegen de Belgische staat. Volgens de staatssecretaris heeft het HvJEU in die uitspraak geoordeeld dat een verzoek om toelating op medische gronden niet is te zien als een verzoek om asielbescherming en daarom niet valt onder de werkingssfeer van de EU-Procedurerichtlijn.

Mij is nog niet helemaal duidelijk over welke reguliere vergunning op tijdelijke humanitaire gronden de staatssecretaris het specifiek heeft. Hij doelt denk ik niet op een vergunning onder de beperking ‘medische behandeling’, nu daarvoor het paspoortvereiste blijft gelden, ook na een jaar aaneengesloten uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vw 2000.[24] Zeer waarschijnlijk heeft de staatssecretaris een reguliere vergunning op het oog vanwege de omstandigheid dat de vreemdeling om medische redenen buiten zijn schuld niet kan vertrekken, maar niet geheel valt uit te sluiten dat hij een vergunning regulier onder de (nieuwe) beperking ‘3 EVRM-medisch’ voor ogen heeft.

De staatssecretaris vervolgt in zijn brief dat, indien een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat noodzakelijk geachte medische zorg in het land van herkomst voor hem niet toegankelijk is en er derhalve, zoals bedoeld in de uitspraak Paposhvili, reden is om aan te nemen dat de vreemdeling zonder individuele garanties hier geen toegang toe heeft, de IND in het besluit zal opnemen welke voorwaarden door de DT&V gerealiseerd dienen te worden alvorens tot uitzetting kan worden overgegaan. In afwachting van de invulling van deze voorwaarden zal dan aan de vreemdeling tijdelijk rechtmatig verblijf en opvang kunnen worden geboden op grond van artikel 64 van de Vw 2000[25].

De staatssecretaris meent dat hij met dit toetsingskader invulling geeft aan de door het EHRM geïdentificeerde “uitzonderlijke omstandigheden” bij uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen, daarbij de terughoudendheid van het EHRM in acht nemend.

Laat ik het erop houden dat door uitzetting achterwege te laten bij dergelijke medische omstandigheden in ieder geval wordt voorkomen dat een ernstig zieke vreemdeling aan een met artikel 3 EVRM strijdige situatie wordt blootgesteld.

Stijn, april 2017

[1] EHRM 2 mei 1997 in de zaak D. tegen het Verenigd Koninkrijk (St. Kitts), ECLI:CE:ECHR:1997:0502JUD003024096, RV 1997/70; EHRM 6 februari 2001 in de zaak Bensaid tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2001:0206JUD004459998; en EHRM 27 mei 2008 in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0527JUD002656505, JV 2008/266.
[2] EHRM 13 december 2016, nr. 41738/10, ECLI:CE:ECHR: 2016:1213JUD004173810, NJB 2017/467 en JV 2017/22 (met noot prof. mr. B.E.P. Meyjer).
[3] mr. B. Wegelin: “EHRM gooit roer om in medische zaken”, A&MR 2017, nr. 2, p. 61-66.
[4] Annotatie van prof.mr. B.E.P Meyjer in JV 2017/22.
[5] Letterlijke implementatie van artikel 15, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn.
[6] HvJEU 18 december 2014, zaaknr. C-542/13, ECLI:EU:C:2014:2452.
[7] HvJEU 18 december 2014, zaaknr. C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453, JV 2015/59 (met noot mr. dr. F.F. Larsson).
[8] HvJEU 16 februari 2017, C-578/16, ECLI:EU:C:2017:127.
[9] Zie IND-werkinstructie 2007/12 en B8/4.1 van de Vc 2000: De IND verleent op grond van artikel 3.48 lid 2, aanhef en onder a, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die om medische redenen niet kan vertrekken als zijn Bureau Medische Advisering heeft vastgesteld dat de vreemdeling vanwege zijn gezondheidstoestand blijvend niet kan reizen of is aangetoond dat de vreemdeling en de betrokken instanties alle inspanningen hebben verricht om het vertrek uit Nederland te realiseren, waaronder het verkrijgen van vervangende reisbescheiden, en gebleken is dat de voorgeschreven fysieke overdracht niet te realiseren is.
[10] Zie onder ‘Medische omstandigheden’, waarin de IND aangeeft dat hij (?) beoordeelt of uitzetting in verband met de medische toestand van de uit te zetten vreemdeling onder uitzonderlijke omstandigheden en wegens dwingende redenen van humanitaire aard, bij gebrek aan medische voorzieningen en sociale opvang in het land waarnaar wordt uitgezet, leidt tot ernstige schade.
[11] Zie paragraaf 43 van het arrest.
[12] Dus niet bij een opvolgende asielaanvraag.
[13] Tot op heden lijken er nog weinig advocaten te zijn die voor dit anker gaan liggen. Anders in de zaak waarin de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, op 29 maart 2017 (AWB 17/4542 en ECLI:NL:RBOBR:2017:1830) uitspraak heeft gedaan, maar daar had de vreemdeling zijn gestelde medische problemen en een eventueel daarvoor noodzakelijke behandeling op geen enkel wijze onderbouwd, zodat het beroep op artikel 3.6a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 reeds daarom strandde.
[14] D.w.z. aanvragen die niet in behandeling worden genomen omdat op grond van de Dublinverordening is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag.
[15] D.w.z. aanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat de vreemdeling in een andere lidstaat van de EU internationale bescherming geniet, de vreemdeling is erkend als vluchteling in een derde land en hij die bescherming nog kan genieten of anderszins voldoende bescherming geniet in dat land en opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten, een derde land voor de vreemdeling als veilig derde land wordt beschouwd, de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend waaraan door de vreemdeling geen nieuwe elementen of bevindingen ten grondslag zijn gelegd of waarin geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag, dan wel aan de vreemdeling reeds een verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 29, eerste lid.
[16] D.w.z. aanvragen die buiten behandeling worden gesteld omdat de vreemdeling heeft nagelaten te antwoorden op verzoeken om informatie te verstrekken die van wezenlijk belang zijn voor zijn aanvraag, de vreemdeling niet is verschenen bij een gehoor en hij niet binnen een termijn van twee weken heeft aangetoond dat dit niet aan hem is toe te rekenen, of de vreemdeling is verdwenen of zonder toestemming is vertrokken en hierover niet binnen een termijn van twee weken contact heeft opgenomen met de bevoegde autoriteiten.
[17] Zie paragraaf C1/4.5 van de Vc 2000 over de ambtshalve toets.
[18] Artikel 64 van de Vw 2000: Uitzetting blijft achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen. Uit paragraaf A3/7.3 van de Vc 2000 volgt dat rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000 vanwege artikel 64 steeds voor hooguit drie maanden wordt verleend.
[19] Zie herschikking asielgronden, blog stijnskijkopasielrecht juni 2014.
[20] Zie bijvoorbeeld rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 16 oktober 2015, AWB 15/13550 (ECLI:NL:RBDHA:2015:12174), waarin de rechtbank heeft beoordeeld of de verwijdering van de vreemdeling naar het land van herkomst in verband met zijn medische situatie in strijd is met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn
[21] Ook impliciet, aangezien de staatssecretaris op grond van artikel 6.1e, eerste lid, van het Vb 2000 bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, ambtshalve beoordeelt of er reden is voor toepassing van artikel 64 van de Wet, tenzij op grond van artikel 3.6a, eerste lid, alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning is verstrekt. Dit wordt ook de ‘parallelle procedure’ genoemd. Het beleid inzake de parallelle procedure is neergelegd in paragraaf A3/7.3 van de Vc 2000.
[22] Kenmerk 2059065.
[23] Is ‘vaststaan’ niet een veel te zwaar criterium in het kader van artikel 3 van het EVRM en is niet al voldoende dat sprake is van een reëel en voorzienbaar risico?
[24] Het inkomensvereiste vervalt wel na dat jaar aaneengesloten uitstel van vertrek wegens 64 van de Vw 2000.
[25] Zuiverder lijkt mij om te zeggen dat de vreemdeling dan rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000.

Veilige landen van herkomst

Het toetsingskader

Artikel 30b lid 1 onder b Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000): de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.

Artikel 3.37f van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000):
Lid 1: Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, onder b, van de Wet, wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
Lid 2: Bij de beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a. de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b. de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zijn toegestaan;
c. de naleving van het beginsel van non‑refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag (Vlv);
d. het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijk rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.

Artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000):
Lid 1: Bij ministeriële regeling kan een lijst worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.
Lid 2: De beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR), de Raad van Europa en andere relevante organisaties.
Lid 3: Onze Minister onderzoekt de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst als bedoeld in het eerste lid regelmatig opnieuw.

Het beleid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) ter zake is neergelegd in paragraaf C2/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Hieruit blijkt dat de staatssecretaris meeweegt of het betreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft.

De gedeelde bewijslast
De staatssecretaris onderzoekt of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De bewijslast daarvoor ligt volledig bij hem.[1] Hij moet aantonen dat aan de vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. Wanneer een asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst betekent dit, dat er een presumptie is dat hij in zijn land van herkomst geen gegronde vrees voor vervolging heeft in de zin van het Vluchtelingenverdrag en dat hij evenmin een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De vooronderstelling is dat het verzoek om internationale bescherming niet voor inwilliging in aanmerking komt. Deze vooronderstelling of dit rechtsvermoeden is evenwel weerlegbaar. De asielzoeker kan namelijk substantiële redenen aanvoeren waarom het in het herkomstland in zijn specifieke geval niet veilig is. Hierdoor rust er op de asielzoeker die afkomstig is uit een veilig land van herkomst een zwaardere bewijslast om aannemelijk te maken dat hij in aanmerking komt voor internationale bescherming.[2]

Het sporenbeleid
De asielaanvragen van onderdanen die afkomstig zijn uit landen die door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst worden – zo liet de staatssecretaris weten – behandeld in de snelle procedure voor evident kansarme asielaanvragen (spoor 2).[3]

De vraag is of de staatssecretaris zich niet een beetje heeft verkeken op dit soort zaken, nu ze vaak bewerkelijk zijn en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet zelden alle zeilen bij moet zetten om ten overstaan van de rechter met actuele bronnen te bepleiten dat een bepaald land door de staatssecretaris terecht als veilig is aangemerkt en op de nationale lijst is gezet. Daarbij komt dat een vreemdeling bijvoorbeeld kan betogen dat zijn land van herkomst ten onrechte op bedoelde lijst is gezet omdat een bepaalde bevolkingsgroep, denk aan Roma, in zijn land ernstig wordt gediscrimineerd, terwijl hijzelf niet tot die groep behoort en stelt persoonlijk te vrezen voor bloedwraak. Niettemin zullen de staatssecretaris en de rechter zich daarover moeten buigen, omdat de aanvraag van deze vreemdeling is afgedaan als kennelijk ongegrond vanwege de aanname dat hij afkomstig is uit een veilig land van herkomst. Men kan zich hardop afvragen of het asielrecht hierdoor niet erg ver afdrijft van de kernvraag of de vreemdeling in kwestie al dan niet internationale bescherming behoeft. Bovendien is plaatsing op de nationale lijst en accordering hiervan door de lagere rechter en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geen statisch gegeven. Wanneer de staatssecretaris een land heeft aangemerkt als veilig land van herkomst, moet hij die aanmerking regelmatig herbeoordelen. Veranderingen in een land kunnen namelijk aanleiding vormen het land (tijdelijk) van de nationale lijst te schrappen.[4]

De staatssecretaris zal zich aan het vorenstaande evenwel weinig gelegen laten liggen omdat hij – zo is mijn stellige overtuiging – uiteindelijk veel verwacht van dit concept, al is het maar omdat het bedoeld is als signaal dat inwoners van dat land dat als veilig is aangemerkt alleen naar Nederland moeten komen als zij heel goede redenen hebben om hier bescherming te vragen.[5]

Een gemeenschappelijke EU-lijst
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst

Op dit moment is er nog geen gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. Het voorstel is bedoeld om, op basis van de gemeenschappelijke criteria van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), een dergelijke gemeenschappelijke EU-lijst vast te stellen, aangezien dit de toepassing door alle lidstaten van de procedures waarbij het begrip ‘veilig land van herkomst’ een rol speelt, zal vergemakkelijken, en beoogt zo de algemeen efficiëntie van hun asielstelsels bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die waarschijnlijk ongegrond zijn, te verhogen. Volgens de Europese Commissie zal een gemeenschappelijke EU‑lijst de bestaande verschillen tussen lidstaten met betrekking tot hun nationale lijsten van veilige landen van herkomst verkleinen en zo de convergentie in de procedures bevorderen en het ontstaan van secundaire stromen van personen die om internationale bescherming verzoeken, ontmoedigen.
Met andere woorden: door een Europese lijst ontstaan meer en meer dezelfde procedures in de verschillende lidstaten en zullen asielzoekers die afkomstig zijn uit een land dat op Europees niveau als veilig is aangemerkt in iedere lidstaat – zo is de gedachte – evenveel of even weinig kans maken op verlening van internationale bescherming. Voor deze categorie van asielzoekers zou dan geen aanleiding meer bestaan om zich te begeven van de ene lidstaat naar de andere lidstaat omdat ze hun kans op verlening van internationale bescherming bij een andere lidstaat hoger inschatten.

De kwestie is of de Europese Commissie er niet aan voorbij ziet dat er totaal andere redenen kunnen zijn waarom asielzoekers naar een bepaalde lidstaat willen om daar hun asielverzoek in te dienen. Die redenen hebben niet altijd of alleen te maken met de kans dat hun asielverzoek wordt ingewilligd. Zolang er bijvoorbeeld tussen de lidstaten verschillen zijn in de kwaliteit van de opvang, de snelheid waarmee asielverzoeken worden behandeld, de mogelijkheden tot gezinshereniging na statusverlening, de kansen op de arbeidsmarkt, de mogelijkheden om een bedrijf op te zetten, het politieke klimaat ten opzichte van asielzoekers, en/of de financiële vergoeding die men krijgt als men weer vrijwillig terugkeert naar het land van herkomst, worden die voorkeuren niet weggenomen.

De Europese Commissie is op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro, Servië en Turkije veilige landen van herkomst zijn in de zin van Richtlijn 2013/32/EU en moeten worden opgenomen in de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. De Europese Commissie gebruikte met name verslagen van de EDEO, waaronder speciale landenspecifieke verslagen van 31 augustus en 1 september 2015, informatie van de lidstaten, onder meer over de nationale wetgeving rond de aanmerking van veilige landen van herkomst, informatie van het EASO, waaronder schriftelijke verslagen en de resultaten van een op 2 september 2015 gehouden coördinatievergadering met deskundigen van de lidstaten inzake veilige landen van herkomst, en tevens openbaar beschikbare informatie van de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties.

Met betrekking tot bijvoorbeeld Albanië wordt het in het voorstel het volgende opgemerkt:
In Albanië vormt de materiële en procedurele mensenrechten- en anti-discriminatiewetgeving, inclusief het lidmaatschap van alle belangrijke internationale mensenrechtenverdragen, een adequate rechtsgrondslag voor bescherming tegen vervolging en mishandeling. Er zijn geen aanwijzingen voor eventuele refoulement-incidenten met betrekking tot de eigen burgers. Geïsoleerde gevallen van bloedwraak, huiselijk geweld en discriminatie of geweld tegen personen die tot etnische minderheden of kwetsbare groepen behoren, zoals Roma, Balkan-Egyptenaren, en leden van de LHBTI‑gemeenschap, komen in individuele gevallen nog steeds voor. Omdat Albanië is aangesloten bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, vormt de mogelijkheid om beroep aan te tekenen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een waarborg voor de doeltreffendheid van het stelsel van rechtsmiddelen tegen dergelijke schendingen van de mensenrechten. In 2014 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat in vier van de in totaal 150 aanvragen sprake was van schendingen. In 2014 waren de lidstaten van oordeel dat 7,8% (1040) van de asielaanvragen van burgers van Albanië gegrond was. Ten minste acht lidstaten hebben Albanië als veilig land van herkomst aangemerkt. Albanië is door de Europese Raad als kandidaat lidstaat aangewezen. De hierboven genoemde omstandigheden moeten door de lidstaten in het bijzonder in aanmerking worden genomen wanneer zij beoordelen of en derde land dat voorkomt op de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor een specifieke asielzoeker als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, of wanneer zij een verzoek beoordelen met gebruikmaking van de in de Richtlijn 2013/32/EU bedoelde procedurele voorzieningen voor verzoekers uit een veilig land van herkomst. Op basis hiervan concludeert de Commissie dat Albanië een veilig land van herkomst is in de zin in de zin van Richtlijn 2013/32/EU.”

De nationale lijst
De eerste tranche: de brief van 3 november 2015 en de Regeling van 10 november 2015

Bij brief van de staatssecretaris van 3 november 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, kenmerk 678550, liet de staatssecretaris weten dat hij had besloten om, vooruitlopend op de totstandkoming van de ontwerp-Verordening met een Europese lijst met veilige landen van herkomst een nationale lijst in te stellen. De Procedurerichtlijn en de ontwerptekst van de Verordening staan volgens de staatssecretaris toe dat lidstaten naast de Europese lijst nog een aanvullende nationale lijst te hanteren. Landen die op de Europese lijst staan, mogen niet ook op de nationale lijst staan. Dus zodra er een Verordening met een Europese lijst met veilige landen is, zullen de doublures moeten worden geschrapt van de nationale lijst.

Bij Regeling van 10 november 2015, nummer 695431, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdnegenendertigste wijziging) heeft de staatssecretaris de lidstaten van de EER (dat zijn alle EU-lidstaten plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland), Albanië, Andorra, Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada, Japan, Kosovo, Macedonië, Monaco, Montenegro, Nieuw-Zeeland, San Marino, Servië, Vaticaanstad, de Verenigde Staten en Zwitserland, aangewezen als veilige landen van herkomst (zie bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, Voorschrift Vreemdelingen, veilige landen van herkomst, Staatscourant 2015 nr. 40568, 13 november 2015).

Uit eerdergenoemde brief van 3 november 2015 blijkt dat de kern van de motivering van de staatssecretaris om de westelijke Balkanlanden (Albanië, Bosnië‑Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro en Servië) als veilig aan te merken, gelegen is in het volgende:
a. Op Kosovo na hebben alle landen het Vluchtelingenverdrag en het EVRM geratificeerd. De Commissie geeft hierbij aan dat Kosovo hiertoe niet in staat is vanwege zijn omstreden status als onafhankelijke staat. Wel heeft Kosovo in artikel 22 van de Grondwet een achttal verdragen opgenomen die zien op de waarborgen ten aanzien van mensenrechten.
b. Inwoners van deze landen zijn vrijgesteld van de visumplicht voor de Europese Unie (EU). In het geval van Kosovo geldt een versoepeld regime wat betreft de visumplicht.
c. Albanië, Macedonië, Montenegro en Servië zijn formeel kandidaat-lidstaten voor de EU. Bosnië en Servië zijn aangemerkt als potentiële kandidaat‑lidstaten voor de EU. De Commissie beoordeelt jaarlijks de voortgang die deze landen maken, onder andere ten aanzien van de mensenrechtensituatie en de bescherming van minderheden.
d. Andere lidstaten, waaronder België, Denemarken, Luxemburg, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk, alsmede Noorwegen en Zwitserland hebben deze landen ook aangeduid als veilig land van herkomst.

Hierbij merkt de staatssecretaris op dat de rechtbanken de afgelopen jaren ten aanzien van Bosnië, Macedonië, Montenegro en Servië reeds hebben overwogen dat er, op basis van de argumenten a t/m c en het feit dat er geen ambtsberichten zijn waaruit blijkt dat deze landen elementaire mensenrechten schenden, een algemeen rechtsvermoeden bestaat dat er geen rechtsgrond bestaat voor het verlenen van internationale bescherming. Voor Albanië en Kosovo is dergelijke jurisprudentie nog niet voorhanden, aldus de staatssecretaris in zijn brief.

Daarnaast zijn de EER-landen, Andorra, Monaco, San Marino, Vaticaanstad, Zwitserland, Australië, Canada, Japan, de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland aangewezen als veilige landen van herkomst, omdat naar de mening van de staatssecretaris van deze landen algemeen bekend is dat de elementaire mensenrechten worden gerespecteerd.[6]

In de toelichting bij de Regeling van 10 november 2015 wordt gezegd dat de Europese Commissie op 9 september 2015 een pakket maatregelen met betrekking tot migratie heeft voorgesteld. Eén van deze maatregelen is om een ontwerp-Verordening voor een Europese lijst met veilige landen van herkomst waarop onder andere de westelijke Balkanlanden staan. De staatssecretaris merkt op dat de Europese Commissie op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de EDEO en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie is gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro en Servië veilige landen van herkomst zijn in de zin van de Procedurerichtlijn en opgenomen moeten worden in de gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst. Voor de verdere toelichting verwijst hij naar zijn brief van 3 november 2015 aan de Tweede Kamer. Volgens de staatssecretaris is in de ontwerp-Verordening opgenomen dat het lidstaten is toegestaan om naast de Europese lijst een aanvullende nationale lijst te hanteren. Zodra de Europese lijst van kracht wordt, zullen de landen die op de Europese lijst staan worden geschrapt van de nationale lijst.

De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift
De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep mogelijk is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 september 2016[7] kan de bestuursrechter de rechtmatigheid van de Regeling met de aanwijzing van een bepaald land als veilig land van herkomst toetsen als de Regeling is toegepast in een besluit op een aanvraag van een vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen en de vreemdeling de rechtmatigheid van die regeling in zijn beroep tegen dat besluit aan de orde stelt (de zogenoemde exceptieve toetsing). Als dat het geval is, kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts dan verbindende kracht worden ontzegd, indien dit algemeen verbindend voorschrift in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De toetsing of een land een veilig land van herkomst is, moet door de bestuursrechter zonder terughoudendheid plaatsvinden.

Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zegt hierover in zijn conclusie van 20 juli 2016[8] dat de lijst een algemeen verbindend voorschrift is, wat betekent dat daartegen geen zelfstandig beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Wel kan in een procedure tegen een appellabel besluit dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift, de rechtmatigheid van dat voorschrift indirect bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld (exceptieve toetsing). Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het algemeen verbindende voorschrift onrechtmatig is en dat voorschrift onverbindend verklaart of buiten toepassing laat, zal het besluit dat op basis daarvan is genomen reeds op die grond worden vernietigd. Widdershoven merkt op dat onverbindendverklaring plaatsvindt als het algemeen verbindende voorschrift zodanig onrechtmatig is dat het nooit kan en kon worden toegepast. Buiten toepassing laten betreft in beginsel alleen de concrete zaak en is aan de orde als het algemeen verbindende voorschrift niet voor alle eronder vallende situaties onrechtmatig is.[9]

Widdershoven zegt verder dat wanneer een vreemdeling de verbindendheid van de (plaatsing van zijn land van herkomst op de) lijst van veilige landen van herkomst bij de bestuursrechter aan de orde heeft gesteld, de rechter in elk geval zal moeten beoordelen of het onderzoek voldoet aan de zorgvuldigheidseisen en of die plaatsing kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd. Deze eisen vloeien voort uit hoger recht: de Procedurerichtlijn zoals omgezet in artikel 3.105ba, tweede en derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000. De naleving ervan kan door de rechter worden getoetst.

Widdershoven geeft de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Groningen, van 6 juni 2016[10] als voorbeeld van zo’n toetsing die tot onverbindendheid leidde. In die uitspraak komt de rechtbank tot de slotsom dat de lijst van veilige landen onverbindend is wat betreft het opnemen van Mongolië als veilig land van herkomst, omdat volgens de rechtbank niet is gebleken dat de staatssecretaris bij zijn besluit de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen heeft betrokken. Ook is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het systeem van rechtsmiddelen in het algemeen effectieve bescherming biedt tegen mishandeling van gevangenen en gedetineerden en tegen het gebruik van onnodig geweld en foltering voor het verkrijgen van bekentenissen, die – ook volgens de staatssecretaris – in Mongolië voorkomen.

Voorts concludeert Widdershoven dat de omstandigheid dat de rechter de aanmerking van een land als veilig land van herkomst vol toetst aan de eisen die het recht daaraan stelt wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering, niet betekent dat hij, de rechter, zelf bepaalt of een land veilig is of niet. Heeft een zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden en is het resultaat daarvan, de aanmerking, op een kenbare wijze gemotiveerd, dan toetst hij of die motivering zodanig deugdelijk is dat zij die aanmerking kan dragen. In de visie van Widdershoven stelt de rechter dus niet zelf op basis van het onderzoek vast of het desbetreffende land naar zijn oordeel al dan niet veilig is. In zoverre houdt de rechter wel enige afstand van die aanmerking en toetst hij deze terughoudend, aldus Widdershoven.[11]

Die laatste opmerking van Widdershoven kan ik niet volgen. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 13 april 2016[12] een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een toetsende en beoordelende rechter. De asielrechter blijft een toetsende rechter. Nu het gaat om de feitelijke vraag of een land een veilig land van herkomst is, dient de rechter dit standpunt van de staatssecretaris vol te toetsen, gelijk zoals hij dat doet in zaken waarin de vraag speelt of in een land of een deel van dat land sprake is van de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Dit volgt ook uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De volle toets betekent dus niet dat de rechter zelf op basis van een onderzoek vaststelt of een land veilig is, wat Widdershoven lijkt te veronderstellen.

Onderzoek en motivering (inclusief nader schriftelijke toelichting)
Uit de toelichting bij de eerste tranche blijkt naar mijn mening niet dat de staatssecretaris op het moment dat hij de westelijke Balkanlanden op de nationale lijst van veilige landen van herkomst heeft geplaatst, zelfstandig op basis van bronnen heeft onderzocht of die landen als zodanig aangemerkt kunnen worden. De staatssecretaris verwijst in de Regeling van 10 november 2015 namelijk voor de motivering naar het onderzoek van de Europese Commissie. Volgens Widdershoven heeft de staatssecretaris echter in alle gevallen een eigen verantwoordelijkheid om na zorgvuldig onderzoek op basis van in elk geval voorgeschreven bronnen een kenbaar en gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of een land gelet ook op de daadwerkelijke naleving van de mensenrechten aan de basisnorm voldoet.[13] Indirect ‘bewijs’, zoals bijvoorbeeld het feit dat ook andere lidstaten een bepaald land als veilig land van herkomst aanmerken, kunnen wel een rol spelen, maar doen niet af aan de eigen verantwoordelijk van de staatssecretaris om dit zelf te onderzoeken en deugdelijk te motiveren. In die zin ook Widdershoven daar waar hij opmerkt dat de staatssecretaris op zich naar de concept EU‑lijst kan verwijzen, maar dat de betekenis hiervan bijzonder beperkt is. Als de staatssecretaris naar die lijst verwijst, maakt hij de door de Europese Commissie gemaakte afweging, de daarvoor gegeven motivering en het daartoe verrichte onderzoek tot de zijne. Volgens Widdershoven blijft de staatssecretaris echter zelf verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de aanmerking van veilige landen van herkomst op de nationale lijst. Dat de Europese Commissie, na onderzoek en gemotiveerd, een concept-lijst heeft opgesteld, betekent, aldus Widdershoven, geenszins dat die motivering en dat onderzoek daarom zouden voldoen aan de eisen die de Procedurerichtlijn daaraan stelt.[14] Dat roept bij mij de vraag op hoe het straks gaat als die gemeenschappelijke Europese lijst definitief wordt.

Ofschoon nergens uit blijkt dat de staatssecretaris in het kader van de eerste tranche zelfstandig onderzoek heeft gedaan, overweegt de Afdeling in de uitspraak van 14 september 2016[15], waar het ging om de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst, dat de staatssecretaris, zoals hij ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, het onderzoek van de Europese Commissie, dat ten grondslag ligt aan het voorstel om Albanië op te nemen op de gemeenschappelijke EU-lijst, na een eigen, zelfstandig onderzoek naar en een beoordeling van het onderzoek van de Europese Commissie tot het zijne heeft gemaakt.[16] Wanneer dat onderzoek is gedaan en of daar nog schriftelijk stukken van zijn, wordt niet duidelijk. De Afdeling maakt er geen punt van.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016 blijkt voorts dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen de motivering van de Regeling van 10 november 2015 aan te vullen, door de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst bij de toepassing ervan schriftelijk nader toe te lichten. De staatssecretaris had reeds in de voornemens in die zaak de situatie van LHBTI in Albanië nader toegelicht onder verwijzing naar onder meer het rapport ‘Country information and guidance: Albania: sexual orientation and gender identity’ van het UK Home Office van 13 oktober 2014. Daarnaast had de staatssecretaris in hoger beroep een nader stuk overgelegd, waarin hij de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst nader had toegelicht en waarbij hij onder meer verwees naar het rapport ‘Country information and guidance: Background information, including actors of protection, and internal relocation’ van het UK Home Office van augustus 2015.

Voormelde stukken dateren van vóór de plaatsing op de nationale lijst en de in die zaken bestreden besluiten van 18 november 2015. Niet valt in te zien waarom de staatssecretaris die informatie niet heeft betrokken toen hij naar eigen zeggen zelfstandig heeft beoordeeld of Albanië als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt dan wel waarom hij het rapport van augustus 2015 niet al aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd.

De Afdeling maakt daar op zichzelf geen enkel probleem van. Integendeel, naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke nadere toelichting in een concrete zaak in een schriftelijk stuk mogelijk, zonder dat daarbij de rechtmatigheid van de aanwijzing als zodanig wordt aangetast. Wel is volgens haar vereist dat een vreemdeling zich tegen een nadere toelichting effectief kan verweren, zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.13 van zijn conclusie ook heeft opgemerkt.

De meervoudige kamer van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, heeft zich hier kritisch over uitgelaten in de uitspraak van 19 december 2016[17]. Het ging in die zaak om de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst. Naar het oordeel van de rechtbank verdient de wijze van (nader) motiveren geen schoonheidsprijs, aangezien niet valt in te zien dat de in het bestreden besluit, verweerschrift en toelichting ter zitting gegeven nadere motivering niet reeds ten tijde van de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst had kunnen worden gegeven, zeker niet gelet op de data waarop de gebruikte stukken zijn gepubliceerd. Volgens de rechtbank is het de bedoeling dat de aanwijzing op zich reeds afdoende is gemotiveerd. Door de werkwijze van de staatssecretaris wordt een nadere motivering alleen noodzakelijk en gegeven als een concrete beroepsgrond in een individuele zaak daarom vraagt. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt dit zich moeilijk met de opvatting dat de aanwijzing voldoende moet zijn gemotiveerd omdat het een uitgangspunt is bij de beoordeling van alle asielaanvragen uit het betreffende land. Deze werkwijze van de staatssecretaris kan ook tot gevolg hebben dat de rechtbank in de ene zaak oordeelt dat de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst afdoende is gemotiveerd, terwijl dezelfde rechtbank in een andere zaak bij minder goed gemotiveerde besluiten en/of beter gemotiveerde beroepsgronden die aanwijzing niet accordeert. Dit wringt als de gedachte moet zijn dat de staatssecretaris een algemeen uitgangspunt formuleert voor de beoordeling of een land als veilig land van herkomst wordt aangemerkt. De werkwijze die de staatssecretaris thans hanteert als het gaat om het motiveren van het aanmerken van een land als veilig, acht de rechtbank daarom uiterst onwenselijk nu dit kan leiden tot rechtsongelijkheid. Of de staatssecretaris uit mag gaan van de presumptie dat een land van herkomst veilig is, is dan immers afhankelijk van de kwaliteit van een concreet besluit en de kwaliteit van de wijze van opkomen hiertegen, terwijl naar het oordeel van de rechtbank de beoordeling of het betreffende land een veilig land van herkomst is alleen kan wijzigen als de omstandigheden in dat land veranderen.

Maar misschien dat de soep niet zo heet wordt geheten als hij leek opgediend bij uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De Afdeling is in haar uitspraak van 1 februari 2017[18] namelijk van oordeel dat het onderzoek dat de staatssecretaris heeft verricht naar de situatie in een land dat hij heeft aangewezen als veilig land van herkomst, inzichtelijk moet zijn. De staatssecretaris moet, gelet op artikel 3:2 van de Awb, inzichtelijk maken op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd en hoe hij die bronnen heeft geselecteerd en tegen elkaar heeft afgewogen. Daartoe moet hij in de motivering van die aanwijzing alle informatiebronnen waarop die aanwijzing is gebaseerd, vermelden, ook als die informatiebronnen in geringe mate ten grondslag zijn gelegd aan de aanwijzing. Volgens de Afdeling is op die manier gewaarborgd dat een vreemdeling tegen die aanwijzing kan opkomen en dat de aanwijzing daadwerkelijk en effectief door de bestuursrechter kan worden getoetst. De staatssecretaris moet bij zijn onderzoek in ieder geval de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde bronnen, indien beschikbaar, betrekken. Maar het is niet zo dat de staatssecretaris een land uitsluitend als veilig land van herkomst kan aanwijzen als relevante informatie beschikbaar is van het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa. De staatssecretaris kan dat ook doen als informatie uit die bronnen ontbreekt, mits er voldoende relevante informatie beschikbaar is van andere relevante internationale organisaties. De opsomming van de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen is niet uitputtend en dwingend, in de zin dat de staatssecretaris geen andere informatiebronnen en andere factoren mag betrekken bij zijn onderzoek en de aanwijzing. De bronnen moeten wel gezaghebbend, onafhankelijk en objectief zijn.

Verder komt uit genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 naar voren dat een rapport dat dateert van voor de aanwijzing bij de besluitvorming dient te worden betrokken.[19] Wanneer dat niet is gebeurd, kan de staatssecretaris evenwel de motivering van de aanwijzing aanvullen door toe te lichten dat uit dat rapport, dat niet is betrokken bij de aanwijzing, geen ander beeld naar voren komt dan uit de informatiebronnen die hij wel heeft betrokken bij zijn beoordeling en waarop de aanwijzing uiteindelijk is gebaseerd.[20]

De bronnen (artikel 3.105ba lid 2 Vb 2000)
Het moge duidelijk zijn dat de informatie waarop de staatssecretaris zich baseert actueel en objectief dient te zijn. De Afdeling geeft in haar uitspraak van 14 september 2016 een belangrijke vingerwijzing voor wat betreft de bronnen waarop de staatssecretaris zich volgens haar moet baseren. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 3.4.1., dat de staatssecretaris het onderzoek moet baseren op een reeks van informatiebronnen, voor zover beschikbaar, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
Hieruit kan worden afgeleid dat de Afdeling van oordeel is dat de staatssecretaris zich ook enkel kan baseren op informatie van andere relevante internationale organisaties indien bijvoorbeeld informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa niet voorhanden is.

Verder heeft de staatssecretaris op 16 december 2016 ter zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat hij bij zijn onderzoek geen onderscheid maakt tussen een betrouwbare bron waaruit is af te leiden dat een land mogelijk niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt en een andere betrouwbare bron waaruit blijkt dat dat wel kan.[21] Hij betrekt beide bronnen bij zijn beoordeling en is in die zin niet selectief. Volgens de staatssecretaris verschilt de beschikbarheid van bronnenmateriaal per land en kan daarom niet vooraf worden bepaald wanneer voldoende relevante informatie beschikbaar is. Het resultaat van zijn bevindingen wordt voorgelegd aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het hierbij alleen gaat om de feitelijke informatie over de veiligheidssituatie in een bepaald land. De waardering daarvan in het licht van de toepasselijke wettelijke voorschriften en dus de aanwijzing van een land als veilig, is aan hem, aldus de staatssecretaris.

Op die zitting van 16 december 2016 heeft de staatssecretaris verder aangevoerd dat hij in de toelichting bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar kenbaar maakt op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd, maar dat doorgaans meer bronnen zijn geraadpleegd. Dit betekent volgens de staatssecretaris niet dat hij deze bronnen terzijde heeft geschoven, maar alleen dat hij de aanwijzing niet of niet in overwegende mate daarop heeft gebaseerd. Als hij in individuele besluiten de motivering van de aanwijzing aanvult, zal hij in die besluiten de aanvullende bronnen vermelden, zo liet hij weten.

De Afdeling over landen in de eerste tranche
Op het moment van dit schrijven heeft de Afdeling zich uitgelaten over de aanmerking van Albanië, Servië en Macedonië als veilig land van herkomst. In de uitspraak van 14 september 2016 heeft de Afdeling geoordeeld dat de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Albanië wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is, hetgeen voor LHBTI niet anders is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Albanië algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000, waardoor zijn aanwijzing van Albanië als veilig land voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vereisten.

In de uitspraak van 12 januari 2017[22] komt de Afdeling tot hetzelfde oordeel met betrekking tot Servië. Volgens de Afdeling blijkt weliswaar uit de betrokken informatiebronnen dat in Servië nog de nodige knelpunten bestaan in de uitvoering van de hervormingsplannen en dat politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie, dat de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten nog te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma, en dat er dus nog onvolkomenheden zijn in het systeem van rechtsbescherming, maar uit die informatie kan niet geconcludeerd worden, aldus de Afdeling, dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn. Dat discriminatie en geweld tegen personen in individuele gevallen voorkomt, maakt niet dat Servië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat (vorenbedoelde) problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Servië geen veilig land van herkomst is. Hierbij is van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparative analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 2,1% van de asielverzoeken van Serviërs, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. Verder volgt uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 211 final) dat de Ombudsman bijdraagt aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, door het doen van onderzoek en aanbevelingen. Tot slot overweegt de Afdeling dat uit het voortgangsrapport en het rapport van het US Department of State volgt dat in 2014 een nieuwe strategie voor de Roma-bevolkingsgroep is aangenomen, die heeft geleid tot vooruitgang in de registratie van ongedocumenteerde Roma met als gevolg een vermindering van het risico op staatloosheid.

Bij uitspraak van 12 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:62) concludeert de Afdeling dat de aanwijzing van Macedonië als veilig land herkomst eveneens voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000. Uit de betrokken informatiebronnen blijkt dat in Macedonië nog politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie. Ook wordt in de rapporten vermeld dat er hier en daar sprake is van achteruitgang en dat met name de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma. Uit die informatie kan echter, aldus de Afdeling, niet worden geconcludeerd dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn.
De Afdeling overweegt verder dat uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 212 final) en het rapport van het Netwerk for Protection from Discrimination en REACTOR van 13 juli 2015 blijkt dat etnische minderheden en kwetsbare groepen, zoals de Roma-bevolkingsgroep, het in Macedonië moeilijk hebben en dat de inter-etnische situatie fragiel blijft. Dat discriminatie en geweld tegen personen voorkomen, maakt echter niet dat Macedonië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit voormelde informatiebronnen kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat vorenbedoelde problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Macedonië geen veilig land van herkomst is. Hierbij acht de Afdeling van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparitive analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 1% van de asielverzoeken van Macedonische asielzoekers, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. De Ombudsman draagt bij aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, waaronder Roma. Verder volgt uit het voortgangsrapport dat een nieuwe strategie voor de Roma bevolkingsgroep is aangenomen, waarbij op het gebied van huisvesting, onderwijs, werk en sociale bijstand goede resultaten zijn geboekt. Ook het rapport van het Network for Protection from Discrimination en REACTOR wijst op een proces van verbetering op het gebied van huisvesting van Roma en op het bestaan van een speciaal ondersteuningsprogramma, gericht op de verbetering van de leefomstandigheden en infrastructuur in Roma-nederzettingen en op mogelijkheden voor legalisering van illegale bouwwerken.

De tweede tranche: de brief van 9 februari 2016 (met bijlage 1) en de Regeling van 10 februari 2016
In zijn brief van 9 februari 2016 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 19 637, nr. 2123) geeft de staatssecretaris aan dat hij op grond van de beoordeling, zoals weergegeven in de bijlage 1 van deze brief, tot de volgende conclusies komt:

  • Egypte kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Ghana kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBT’s (hierna: LHBTI)[23], journalisten en andere personen die slachtoffer kunnen worden van sociale discriminatie.
  • India kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om religieuze minderheden, leden van groeperingen die te maken kunnen krijgen met discriminatie en met personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
  • Jamaica kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.
  • Marokko kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
  • Mongolië kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Senegal kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging of discriminatie.

In bijlage 1 wordt door de staatssecretaris de motivering gegeven voor het al dan niet aanmerken van een land als veilig land van herkomst. In de Regeling van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie van 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdeenenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016, nr. 8083, van 12 februari 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, VV 2000, uitgebreid met Ghana, India, Jamaica, Marokko, Mongolië en Senegal.

Anders dan bij de eerste tranche maakt de staatssecretaris hier ten aanzien van Senegal en Marokko een uitzondering, en wel voor LHBTI. Over de vraag of het verdedigbaar is een land als veilig land van herkomst aan te merken en tegelijkertijd een voorbehoud te maken voor een bepaalde groep, bestaat discussie. Hier kom ik later op terug.Maar wat onmiddellijk opvalt, is dat de staatssecretaris voor LHBTI geen uitzondering maakt bij de aanmerking van Jamaica als veilig land van herkomst. Dat is opvallend omdat het Supreme Court zich op 4 maart 2015 – met het oog op de LHBTI-gemeenschap in Jamaica – boog over de vraag of een land algemeen gezien wel als veilig kan worden beschouwd als ‘there is a serious risk of persecution of gays and other members of the LGBT community.’[24]
Uit berichtgeving blijkt dat verder vele Jamaicanen gewelddadig staan tegenover homoseksualiteit. Homoseksuelen in Jamaica worden vaak door de bevolking mishandeld, ook de overheid staat negatief tegenover homoseksuelen. Verder is homoseksualiteit strafbaar in Jamaica en kan het leiden tot tien jaar gevangenisstraf met dwangarbeid. Volgens mensenrechtenorganisaties is Jamaica een van de meest homofobe landen ter wereld.[25] Is de situatie voor LHBTI dan zoveel ernstiger in Marokko en Senegal dat voor die landen een uitzondering wordt gemaakt voor die groep? Gaat de staatssecretaris er op voorhand van uit dat LHBTI’s uit Jamaica, anders dan LHBTI’s uit Marokko of Senegal, wel bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten krijgen?[26]

Uit bijlage 1 blijkt dat Marokko seksuele activiteiten tussen personen van hetzelfde geslacht bij wet strafbaar heeft gesteld. Het verrichten van homoseksuele handelingen kan een gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en/of een geldboete opleveren. In 2014 heeft in Marokko in ieder geval in één geval vervolging plaatsgehad. Antidiscriminatiewetten zijn niet van toepassing op LHBTI. Het komt in Marokko voor dat LHBTI strafrechtelijk worden vervolgd wegens verdenking van het verrichten van homoseksuele handelingen. Volgens de staatssecretaris zijn er geen rapporten van discriminatie van LHBTI op het gebied van werkgelegenheid, of toegang tot huisvesting, onderwijs of medische zorg.

Over de vraag of de staatssecretaris Marokko als veilig land van herkomst heeft kunnen aanwijzen, hebben verschillende rechtbanken overigens al uitspraak gedaan. Zo komt rechtbank Middelburg in haar uitspraak van 7 oktober 2016[27] tot het oordeel dat de staatssecretaris bij de aanmerking van dit land als veilig land van herkomst onvoldoende heeft onderzocht en op deugdelijke wijze heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de in artikel 3.37f van het VV 2000 voorgeschreven vereisten. De rechtbank heeft aanleiding gezien de ministeriële regeling van 10 februari 2016 onverbindend te verklaren voor zover daarbij Marokko door een wijziging van bijlage 13 van het VV 2000 is aangemerkt als veilig land van herkomst.[28] De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien, omdat de aanvraag afgewezen kan worden met toepassing van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000. De staatssecretaris is in hoger beroep gegaan en heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om de uitspraak van de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen, voor zover daarin de ministeriële regeling met betrekking tot Marokko onverbindend is verklaard. Dit verzoek is toegewezen door de voorzieningenrechter omdat gelet op hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd, niet valt uit te sluiten dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven.[29]

Op 16 december 2016 hebben bij de Afdeling een tweetal zaken op zitting gestaan waarin de vraag centraal staat of Marokko als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De Afdeling heeft bij uitspraken van 1 februari 2017[30], samengevat weergegeven, geoordeeld dat de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Marokko wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Marokko algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Weliswaar blijkt uit de gebruikte informatiebronnen en de stukken dat in Marokko de situatie zorgwekkend is in gevangenissen en voor bepaalde groepen, maar daaruit kan, aldus de Afdeling, niet worden afgeleid dat Marokko wegens de situatie in die gevangenissen en van deze groepen in het algemeen niet veilig is. Dit kan uiteraard anders zijn in individuele gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling behoeft de bestrijding van corruptie, het functioneren van politie en veiligheidsdiensten en de feitelijke toepassing van het wettelijk stelsel weliswaar verbetering, maar uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat de bestaande rechtsmiddelen zodanig gebrekkig zijn dat niet daadwerkelijk bescherming wordt geboden tegen eventuele vervolging of onmenselijke behandeling door overheidsfunctionarissen of derden.

Met betrekking tot Senegal wordt in bijlage 1 opgemerkt dat LHBTI te maken hebben met discriminatie en mishandeling door medeburgers en juridische vervolging door politie en justitie. Er zijn homoseksuelen veroordeeld tot gevangenisstraf vanwege homoseksuele handelingen.

Wat verder verduidelijking verdient, is wat de staatssecretaris ten aanzien van Jamaica bedoelt met de opmerking dat bij de toepassing (van het concept veilig land van herkomst) verhoogde aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.[31] Dient niet altijd rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat een land voor een individu in diens specifieke geval niet als veilig land van herkomst kan gelden? En waarom dient een beslismedewerker van de IND hier in het geval van Jamaica extra alert op te zijn en niet in het geval de vreemdeling afkomstig is uit Mongolië? En hoe zit het in dit geval met de bewijslast? Rust er in tegenstelling tot de asielzoeker uit Mongolië op de Jamaicaanse asielzoeker een “iets lichtere bewijslast” – wat dat ook exact moge zijn – om aannemelijk te maken dat Jamaica haar verdragsverplichtingen jegens hem niet nakomt? Of geldt dat in het geval van de Jamaicaanse asielzoeker alleen als hij tot de LHBTI behoort?

De derde tranche: de brief van 11 oktober 2016 en de Regeling van 11 oktober 2016
Bij brief van 11 oktober 2016 aan de Tweede Kamer, kenmerk 735153, heeft de staatssecretaris medegedeeld dat hij een beoordeling heeft verricht naar de vraag of Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië zijn aan te merken als veilig land van herkomst. Volgens de staatssecretaris heeft deze beoordeling plaatsgehad volgens dezelfde lijnen als die in de brief van 9 februari 2016. Kernvraag is derhalve, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Hij komt tot de volgende conclusie:

  • Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben uitgeoefend op de autoriteiten.
  • Georgië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
  • Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
  • Tunesië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s.[32]

De staatssecretaris laat verder in zijn brief weten dat het kabinet heeft besloten de beoordeling van de aanmerking van Turkije als veilig land van herkomst tot nader order aan te houden vanwege de nasleep van de mislukte couppoging van 15 juli 2016.

In de Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 11 oktober 2016, nummer 750970, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdzesenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016 nr. 55444 van 31 oktober 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000 (veilige landen van herkomst) uitgebreid met Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië.

Bij de Regeling zit een toelichting, maar daar wordt de lezer niet veel wijzer van. Onduidelijk blijft waarom de staatssecretaris genoemde vier landen als veilig land van herkomst aanmerkt. Een nadere motivering ontbreekt. In feite is de toelichting een herhaling van de brief van 11 oktober 2016, zij het dat wel nader wordt gespecificeerd welke gebieden in Georgië en Oekraïne worden uitgezonderd. Het betreft de Georgische regio’s Abchazië en Zuid-Ossetië. Voor wat betreft Oekraïne betreft het zowel het conflictgebied dat een deel van de oostelijke provincies Donetsk en Loegansk beslaat en in handen is van door Rusland gesteunde gewapende groeperingen, als de Krim, dat in maart 2014 op illegale wijze – zo staat het er letterlijk – werd geannexeerd door de Russische Federatie.

Eerst in de bijlage inzake beoordelingen derde tranche wordt een tip van de sluier opgelicht.

Algerije
In de bijlage wordt over Algerije opgemerkt dat het land partij is bij het Internationaal Verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten en het daarbij behorende (eerste) Facultatief Protocol, het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen en het daarbij behorende Protocol. De Algerijnse grondwet verbiedt discriminatie op grond van geboorte, ras, gender, taal en sociale status. Volgens het 2015 Human Rights Rapport van het US State Department worden deze wetten in de praktijk gehandhaafd, hoewel vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. De Grondwet voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar deze vrijheden worden in de praktijk ernstig beperkt, onder meer door intimidatie, uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen. Er zijn berichten over individuen die werden gearresteerd wegens het kritiseren van de overheid. De grondwet voorziet in de vrijheid van religie, al wordt de islam als staatsgodsdienst gezien. Het bekeren van moslims is formeel een strafbaar feit, maar deze wet wordt in het algemeen niet toegepast.

Homoseksuele handelingen zijn verboden in Algerije. Volgens het rapport ‘State Sponsored Homophobia’ van de International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association (ILGA)[33] staat er in de Algerijnse Strafwet op homoseksuele handelingen twee jaar gevangenisstraf. Er zijn geen berichten van strafrechtelijke vervolging op basis van deze wet.
De grondwet voorziet in het recht op een eerlijk proces, maar de autoriteiten respecteren niet altijd de wettelijke bepalingen met betrekking tot de rechten van verdachten. De Hoge Raad van Justitie is verantwoordelijk voor de juridische discipline en de benoeming van rechters. De President is voorzitter van de Raad. Volgens het US State Department was de rechterlijke macht niet onpartijdig en was er sprake van beïnvloeding en corruptie.

Verder wordt in de bijlage over Algerije gezegd, dat internationale en lokale waarnemers melden dat de autoriteiten gebruik maken van antiterreurwetten en restrictieve wetten om politieke activisten vast te houden. Het aantal politieke gevangenen en de status van bescherming die aan hen wordt gegeven, is niet bekend. Volgens de Algerijnse autoriteiten gaat het niet om politieke gevangenen, maar om personen die als individu zijn veroordeeld vanwege terrorisme. De overheid heeft het International Committee of the Red Cross (ICRC) toestemming gegeven deze gedetineerden op te zoeken.

De wet verbiedt marteling, maar NGO’s en lokale mensenrechtenorganisaties melden dat ambtenaren soms gebruik maken van marteling en mishandeling om bekentenissen te verkrijgen. Overheidsagenten kunnen hiervoor worden veroordeeld tot gevangenisstraffen tussen de 10 en 20 jaar, maar er zijn nog geen veroordelingen bekend. Volgens Amnesty International is op dit gebied sprake van straffeloosheid.

Ten aanzien van de algemene mensenrechtensituatie in Algerije wordt onder meer gezegd dat ofschoon de grondwet voorziet in gendergelijkheid, er veel wettelijke bepalingen en traditionele sociale praktijken zijn die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI’s. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie.
Homoseksualiteit is sociaal niet geaccepteerd en is strafbaar. LHBTI’s hebben te maken met sociale discriminatie en LHBTI-activisten lopen verhoogd risico op bedreigingen vanuit de samenleving en op strafvervolging. Sommige LHBTI’s komen uit voor hun geaardheid, maar de meesten houden hun geaardheid verborgen uit angst voor represailles van hun familie of pesterijen door autoriteiten.

Voorts staat Algerije op de 76ste plaats op de Fragile State Index 2016 (ter vergelijking: Finland staat op de 178e en Somalië op de 1e plaats).
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Algerije aangemerkt als een ‘niet-vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 6 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 5 voor wat betreft ‘civil liberties’.

Algerije is door één EU-lidstaat geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst, namelijk Bulgarije. In Duitsland is momenteel een wetsvoorstel in behandeling waarin Algerije wordt aangemerkt als veilig land van herkomst. Verder waren er in 2015 41 eerste asielaanvragen in Nederland.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Algerije kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken kan dit anders liggen als het gaat om personen die via de media of internet kritiek uiten op de autoriteiten. Er is geen systematische vervolging van bepaalde groepen in de Algerijnse samenleving. Algerije is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen, aldus de staatssecretaris, dat er sprake is van verwijdering of uitlevering van eigen burgers naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al is de rechterlijke macht niet volledig onafhankelijk en worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.
Op basis hiervan komt de staatssecretaris tot de slotsom dat Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten.

De MK van de rechtbank Groningen heeft bij uitspraak van 19 december 2016[34] aanleiding gezien om de ministeriële regeling van 11 oktober 2016, voor zover daarbij Algerije als veilig land van herkomst is aangemerkt, onverbindend te verklaren. De rechtbank overweegt onder meer ten aanzien van de juridische situatie in Algerije, dat het land weliswaar partij is bij verschillend verdragen, maar dat uit de door de staatssecretaris overgelegde informatie ook blijkt dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo is het bekeren van moslims een strafbaar feit en zijn homoseksuele handelingen verboden in Algerije. Ook zijn er veel wettelijk bepalingen die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI, aldus de rechtbank. Ten aanzien van de feitelijke situatie overweegt de rechtbank dat, voor zover wet- en regelgeving om vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM tegen te gaan en daartegen bescherming te bieden aanwezig is, uit de door de staatssecretaris gegeven onderbouwing blijkt dat deze wet- en regelgeving op belangrijke onderdelen in de praktijk niet wordt nageleefd. Zo voorziet de grondwet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar worden deze vrijheden in de praktijk ernstig beperkt. Ook zijn er berichten over individuen die zijn gearresteerd wegens het bekritiseren van de overheid.

De MK van de rechtbank Den Bosch heeft bij uitspraak van 4 januari 2017[35] geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000. Nog daargelaten de situatie van LHBTI’s en personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten en de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing een voorbehoud ten aanzien van deze personen heeft kunnen maken, is de rechtbank op basis waarop de aanwijzing is gebaseerd (de toelichting) van oordeel dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.337f van het VV 2000. Uit de toelichting blijkt weliswaar dat Algerije partij is bij verschillende internationale verdragen, maar daaruit blijkt ook dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo verbiedt enerzijds de grondwet discriminatie op grond van gender, maar constateren de door de staatssecretaris gebruikte bronnen dat onder meer vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie. Dat, volgens de toelichting van de staatssecretaris ter zitting, geen sprake is van discriminatie die te beschouwen is als vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag, blijkt niet uit de toelichting op de regeling. De rechtbank wijst er verder op dat de grondwet weliswaar voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar dat deze vrijheden in de praktijk ernstig worden beperkt door intimidatie, het uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen.

De MK van de rechtbank Arnhem heeft bij uitspraak van 26 januari 2017 [36] met betrekking tot Algerije geoordeeld dat de artikelen 36 en 37 van Richtlijn 2013/32/EU (de herziene Procedurerichtlijn geen ruimte bieden om landen aan te wijzen als veilig land van herkomst met uitzondering van bepaalde groepen. Volgens de rechtbank volgt uit de tekst, de structuur en de toelichting bij Richtlijn 2005/85/EG (de vorige Procedurerichtlijn), dat aanwijzing in die zin in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een (deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van die richtlijn genoemd omstandigheden. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen reden te veronderstellen dat het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn op dit punt anders moet woren uitgelegd, terwijl de voorheen specifiek benoemde uitzonderingsmogelijkheden niet meer zijn teruggekomen. Uit de toelichting bij de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het schrappen van die uitzonderingsmogelijkheden bewust is gebeurd. Verder blijkt uit die toelichting dat hiermee beoogd werd het eerder geldende regime eenduidiger en eenvoudiger te maken. Het op lidstatenniveau alsnog maken van uitzonderingen voor delen van landen of bevolkingsgroepen verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met die bedoeling. Dat voorheen sprake was van een (belastende) aanwijzing van een land als veilig voor een bepaalde bevolkingsgroep, terwijl nu sprake is van een (begunstigende) uitzondering van een bepaalde bevolkingsgroep, doet hier niet aan af. Nu de staatssecretaris bij de aanwijzing van Algerije als veilig land van herkomst en uitzondering heeft gemaakt voor LHBTI’s en deze groep dus niet heeft betrokken bij de vraag of algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt, heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat Algerije voldoet aan de eisen om als veilig land van herkomst te worden aangewezen.

Georgië
Met betrekking tot Georgië wordt onder andere opgemerkt dat de wet praktijken van marteling en mishandelingen verbiedt, maar dat er desondanks berichten zijn van martelingen door politie en marteling in detentie. Er zijn mogelijkheden om dit aanhangig te maken, zij het met wisselend succes. NGO’s melden dat er vooruitgang is geboekt sinds 2012, maar dat de nieuwe regering terughoudend is met het onderzoeken van mishandelingen door gevangenispersoneel en politie.

De Georgische grondwet en de wet voorzien in de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van pers, en de burgers in het algemeen zijn vrij om deze rechten uit te oefenen, alhoewel er wel beschuldigingen zijn dat de regering op sommige momenten niet afdoende bescherming zou hebben geboden. De Georgische grondwet voorziet in het recht voor burgers om in actie te komen tegen schendingen van mensenrechten door de overheid zowel op nationaal als lokaal niveau. Indien de nationale mogelijkheden zijn uitgepunt, bestaat de mogelijkheid om een zaak voor te brengen bij het EHRM. De grondwet voorziet voorts in een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht in burgerlijke zaken. De Commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa meldde dat de vooruitgang in de rechterlijke macht nog steeds fragiel is, ondanks de toegenomen rechterlijke onafhankelijkheid, beter onderbouwde beslissingen, meer transparantie in de rechtszaal en een democratisch gekozen Hoge Raad voor de Justitie.

In 2015 waren er in Georgië enkele meldingen van willekeurige arrestaties. In enkele gevallen werden omstreden detenties beëindigd. Leden van de oppositiepartij beweren dat de regering wel politiek gemotiveerde arrestaties en detenties uitvoert.
De oppositiepartij United National Movement (UNM) en familieleden van gevangen stellen dat de overheid politieke gevangenen heeft vastgehouden, waaronder een voormalig minister van Binnenlandse Zaken en voormalige burgemeester van Tbilisi. De overheid heeft internationale en nationale organisaties toestemming verleend om personen te bezoeken die beweren politieke gevangenen of gedetineerden te zijn. Diverse internationale organisaties hebben dit gedaan.

Daarnaast wordt in de bijlage gemeld dat er verschillende gevallen van discriminatie bekend zijn. NGO’s zijn kritisch op de overheid wegens het nalaten van doeltreffend onderzoek van zaken gemotiveerd door religieuze haat.

Maatschappelijke vooroordelen over LHBTI blijven sterk. LHBTI-organisaties zien bedreigingen met geweld als een van de meest ernstige problemen van LHBTI’s. Politici doen homofobe uitspraken en slachtoffers van discriminatie en geweld zijn terughoudend bij het melden van incidenten uit angst voor een homofobe reactie van de politie.

Geweld tegen vrouwen is nog steeds een groot probleem in Georgië. Het aantal onderzoeken naar huiselijk geweld is in 2013 sterk gestegen ten opzichte van 2014. De nationale ombudsman denkt dat veel slachtoffers terughoudend zijn met het inschakelen van de overheid, omdat zij slecht geïnformeerd zijn over de wet, omdat zij geen vertrouwen hebben in de handhaving van de wet en vanwege sociale stigmatisering.

Georgië staat op de 72ste plaats op de Fragile State Index 2016.
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Georgië aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land, waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) en score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Verder bedroeg in 2015 het aantal eerste asielaanvragen van Georgische vreemdeling 256. Georgië is door Bulgarije en Frankrijk geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Georgië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle staan van de centrale autoriteiten. Er is geen sprake van systematische vervolging van bepaalde groepen in de Georgische samenleving. Georgië is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden.

Oekraïne
Het land is partij bij het EVRM, het IVBPR en het Vluchtelingenverdrag. In juni 2015 kondigde Oekraïne officieel aan af te wijken (“niet volledig in staat tot naleving”) van delen van het IVBPR en het EVRM in bepaalde gebieden van Donetsk en Loegansk (conflictgebieden in het oosten), onder meer ten aanzien van het recht op leven en veiligheid, op eerlijke procesgang, op een daadwerkelijk rechtsmiddel, op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en op bewegingsvrijheid. De UNHCR heeft hierover zijn bezorgdheid uitgesproken en ook Nederland heeft dit bij monde van de Mensenrechtenambassadeur besproken met de Oekraïense autoriteiten in Kiev.
Ondanks een bestand dat in september 2015 werd herbevestigd, vinden er nog steeds beschietingen plaats en eiste het conflict volgens de VN meer dan 9.000 doden. In het gebied dat in handen is van illegale gewapende groeperingen worden mensen zonder proces in detentie gehouden onder erbarmelijke omstandigheden en wordt er systematisch gemarteld en gemoord. Voor zowel het oosten van Oekraïne als de Krim geldt dat, naast de directe bedreiging van de veiligheid van de burgers, er sprake is van schendingen van mensenrechten zoals de vrijheid van vereniging, religie en meningsuiting en het recht op eigendom. Belangrijk onderdeel van de mensenrechtensituatie is ook de vrijheid van beweging, die ernstig wordt belemmerd door de checkpoints aan beide zijden van de contactlijn met het separatistengebied in oost-Oekraïne en de ‘grens’ tussen de geannexeerde Krim en Oekraïne.

De Oekraïense grondwet voorziet in het recht van burgers om in actie te komen tegen schendingen van de rechten van de mens door de nationale overheid of lokale overheden. Nadat de nationale mogelijkheden zijn uitgeput, heeft de burger het recht een verzoekschrift in te dienen bij het EHRM. Van dat recht is ook gebruik gemaakt. In 2015 heeft het EHRM 5.972 zaken in behandeling genomen inzake de Oekraïne, waarvan 5.711 niet-ontvankelijk werden verklaard. Het EHRM deed in 2015 51 uitspraken waarbij in 50 uitspraken tenminste één overtreding van het EVRM werd vastgesteld.

In 2014-2015 waren er nog meldingen van personen in detentie, en beschuldigingen van foltering. De nieuwe regering heeft een ambitieus hervormingstraject ingezet waarin veel nadruk ligt op het versterken van de rechtsstaat. Nederland en de EU steunen Oekraïne in dit streven. Door hervorming in het politie- en detentieapparaat wordt gewerkt aan het tegengaan van deze overtredingen.

In 2015 is een groot aantal hervormingswetten goedgekeurd en er zijn momenteel diverse voorstellen in parlementaire behandeling die betrekking hebben op het versterken van de rechtstaat. Belangrijke onderdelen hiervan vormen grondwetswijzigingen op het gebied van mensenrechten en justitie.
Ten aanzien van het Sovjetverleden en minderheden moet Oekraïne nog stappen zetten om non-discriminatie in de praktijk te waarborgen. Zo is er een wet aangenomen die het gebruik van communistische en nazistische symbolen verbiedt, op basis waarvan de communistische partij in de ban is gedaan.

Op het gebied van LHBTI’s zijn er voorzichtige positieve ontwikkelingen. De Oekraïense president Porosjenko sprak zich voor en na de Gay Pride in 2015 uit voor het recht op vrijheid van vergadering en samenkomst voor LHBTI’s. Voorts is eind 2015 een nieuwe arbeidswet aangenomen die LHBTI’s moet beschermen tegen discriminatie op het werk. De nieuwe wet is mede tot stand gekomen door samenwerking met de EU die er bij de Oekraïense autoriteiten op aandringt de mensenrechten te respecteren. Volgens het US State Department melden NGO’s daarnaast een negatieve ontwikkeling in 2015 waar het gaat om toegenomen geweldpleging door rechtse nationalisten. Er is nog steeds sprake van sociale discriminatie van LHBTI’s, etnische minderheden en personen met HIV/aids.

Oekraïne staat op de 85ste plaats op de Fragile State Index 2016. Freedom House heeft Oekraïne aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land waarbij het op schaal van 1 tot 7 een score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’.
In 2015 betrof het aantal eerste asielaanvragen in Nederland 716. Verder hebben Bulgarije, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk Oekraïne op een nationale lijst met veilige landen van herkomst geplaatst.

De staatssecretaris concludeert dat Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Tunesië
Dit land is partij bij het IVBPR, het Antifolterverdrag en het Vluchtelingenverdrag.
Artikel 230 van de Strafwet stelt ‘sodomie’ strafbaar met een gevangenisstraf van 3 jaar. De rechterlijke macht interpreteert ‘sodomie’ als seksuele handelingen tussen personen van hetzelfde geslacht. Dit geldt zowel voor mannen als voor vrouwen. Uit informatie van Human Rights Watch blijkt dat deze wet in 2015 enkele malen is toegepast en dat verdachten onder dit wetsartikel vernedering en onmenselijke behandeling ten deel valt.

Er zijn meldingen van mishandeling en foltering van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden in de eerste dagen na de arrestatie. Om de rechten van gedetineerden te verbeteren, is op 2 februari 2016 een wijziging van het Tunesische Strafprocesrecht / Wetboek van Strafvordering aangenomen. Gezien de recente datum van het aannemen van de wetswijziging is niet bekend of deze wijzigingen in de praktijk worden nageleefd.
In Tunesië hebben in 2015 en 2016 terroristische aanslagen plaatsgevonden die zijn opgeëist door terreurbeweging IS. Naar aanleiding van de aanslag in het Bardo Museum in Tunis op 18 maart 2015 waarbij 39 doden vielen, is op 25 juli 2015 nieuwe antiterreurwetgeving aangenomen die verstrekkender is dan de voorgaande wet uit 2003. Diverse organisaties hebben aangegeven dat de definitie van het woord ‘terrorisme’ te breed en voor velerlei uitleg vatbaar is en dat waarborgen die in de grondwet zijn verankerd ten aanzien van de mensenrechten door deze nieuwe wetgeving in gevaar komen.

Ook in 2016 zijn aanslagen gepleegd. In maart 2016 werd de stad Ben Guerdane (Tunesische veiligheidstroepen werden daar getraind door Britse troepen) in het grensgebied met Libië aangevallen met 30 doden tot gevolg. Deze aanval van islamitische strijders werd afgeslagen. In juli en augustus 2016 werden Tunesische militairen in respectievelijk Bouchebka en Kasserine bij de grens met Algerije door jihadisten aangevallen waarbij doden en gewonden vielen. In het land is sinds november 2015 een noodtoestand van kracht die laatstelijk 19 september 2016 werd verlengd met een maand.

Er zijn in Tunesië meldingen van discriminatie van vrouwen en kinderen in recht en praktijk. In 2014 is gewerkt aan een wet om (seksueel) geweld tegen vrouwen en kinderen tegen te gaan. Deze wet is nog niet aangenomen. Wel is in november 2015 een wet aangenomen die de discriminatie tussen mannen en vrouwen opheft ten aanzien van reisdocumenten en het recht om te reizen.

Tunesië staat op de 86ste plaats op de Fragile State Index 2016. De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Tunesië aangemerkt als een ‘vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 1 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Het aantal eerste asielaanvragen van Algerijnse vreemdelingen in 2015 bedroeg 25.

Tunesië is door geen van de EU-lidstaten geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst. In Duitsland is een wetsvoorstel in behandeling waarin Tunesië wordt aangemerkt als veilig land van herkomst.

Volgens de staatssecretaris komt uit bovengenoemde informatie naar voren dat ten aanzien van Tunesië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. Tunesië heeft wetten en andere voorschriften en is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.

De vierde tranche: de brief van 6 december 2016 en de bijlage
Bij brief van 6 december 2016, kenmerk 803499, heeft de staatssecretaris zich uitgelaten over de beoordeling van Gambia, Kenia, Togo, Tsjaad, Zambia, Zimbabwe en Zuid-Afrika als veilig land van herkomst. Kernvraag is, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. De staatssecretaris komt tot de volgende conclusie:

  • Gambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Kenia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Togo kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan politieke activisten, journalisten, en medewerkers van NGO’s.
  • Tsjaad kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zimbabwe kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
  • Zuid-Afrika kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Het is interessant om te bezien op grond waarvan de staatssecretaris tot de conclusie komt dat een land niet kan worden aangemerkt als een veilig land van herkomst. Ter adstructie pik ik Gambia eruit, een vrij populaire vakantiebestemming van westerse toeristen.[37] Misschien eens goed om kennis van te nemen voordat je er, laten we zeggen, een pannenkoekenhuis begint.[38]

Gambia
In de bijlage wordt onder andere opgemerkt dat de grondwet voorziet in een onafhankelijke rechterlijke macht, maar dat deze onvoldoende onafhankelijk en corrupt is. De president heeft de macht om een rechter te ontslaan. Rechters die de leiding hebben over ‘gevoelige’ zaken en die beslissingen nemen die niet als gunstig worden beschouwd, riskeren ontslag. Verder voorziet de grondwet in de vrijheid van meningsuiting en pers, echter de overheid beperkt deze rechten. Freedom House verklaarde: “De overheid respecteert de persvrijheid niet. Wetten met betrekking tot het tegengaan van opstanden geven autoriteiten vrijheid om onder andere de media en journalisten te onderwerpen aan intimidatie, arrestatie, en geweld.” Personen die in het openbaar of privé kritiek uitten op de regering of de president werden door de regering bedreigd met represailles. De grondwet voorziet in de vrijheid van vergadering, maar de politie weigerde stelselmatig verzoeken om toestemming voor het houden van demonstraties, met inbegrip van vreedzame demonstraties.
Hoewel de wet voorziet in strafrechtelijke corruptie door ambtenaren, wordt de wet niet actief gehandhaafd. Corruptie is een ernstig probleem. Voorts verbiedt de grondwet discriminatie op basis van ras, religie, geslacht, handicap, taal of sociale status, en de overheid handhaafde deze bepalingen over het algemeen. Niettemin bleef discriminatie van vrouwen een probleem. De grondwet verbiedt geen discriminatie op grond van seksuele geaardheid of genderidentiteit. De (voormalige) president (die sinds de laatste verkiezingsuitslag weigerde te vertrekken, maar uiteindelink omstreeks 23 januari 2017 toch met de inhoud van de staatskas is vertrokken; Stijn) heeft zich meerder malen zeer negatief uitgelaten over de Mandinka, de grootste etnische groep in Gambia, wat ook de aandacht heeft gewekt bij de speciaal adviseur genocide bij de UN.
Homoseksualiteit is strafbaar en kan leiden tot een gevangenisstraf van 5 tot 14 jaar. In oktober 2014 ondertekende de president een wet waarbij “verergerde homoseksualiteit” bestraft kan worden met een levenslange gevangenisstraf. Hiervan is sprake als het delict meermalen is begaan, indien sprake is van een eerdere veroordeling wegens homoseksualiteit, indien sprake is van homoseksuele relaties met iemand onder de leeftijd van 18 of met leden van andere kwetsbare groepen, of indien sprake is van een persoon met HIV die een relatie heeft met een persoon van hetzelfde geslacht. Er zijn anti‑discriminatiewetten, maar deze zijn niet van toepassing op LHBTI personen.
In aanloop naar de verkiezingen hebben diverse demonstraties plaatsgevonden waarbij tientallen mensen van de oppositie zijn vastgezet zonder enige vorm van proces. Uit een rapport van Human Rights Watch uit 2015 blijkt verder dat de bepalingen van het IVBPR met enige regelmaat geschonden worden. De voorlopige bevindingen van een team van VN‑rapporteurs gaven aan dat de National Intelligence Agency (NIA) consequent martelingen uitvoerde. Volgens Human Rights Watch omvatte de methoden van marteling ook water marteling, verkrachting en gesimuleerde begrafenissen.
De meest gerapporteerde ernstige schendingen van de mensenrechten zijn marteling, willekeurige arrestaties en detenties, gedwongen verdwijning van burgers en intimidatie en molestering van critici. Ambtenaren gebruikten verschillende methoden van intimidatie om de macht te behouden. Andere gerapporteerde schendingen van mensenrechten waren onder andere de slechte omstandigheden in gevangenissen, beperkingen op de privacy, de vrijheid van meningsuiting, de pers en de uitoefening van de religie, geweld tegen vrouwen en meisjes, genitale verminking van vrouwen inclusief besnijdenissen en discriminatie van LHBTI personen. Terwijl de regering maatregelen genomen heeft om personen die zich hieraan schuldig maken te vervolgen of te straffen, bleef straffeloosheid en gebrek aan consequente handhaving een probleem.
De staatssecretaris liet overigens in zijn brief van 6 december 2016 weten dat Brazilië, Colombia, Cuba, Honduras, Trinidad en Tobago, Bangladesh, Nepal, Jordanië en Libanon nog beoordeeld moeten worden. Dit gebeurt in de volgende tranches.

Tot slot: kan bij de aanmerking van een veilig land van herkomst een uitzondering worden gemaakt voor een bepaalde groep?
Hemme Battjes schrijft in zijn artikel “Veilige landen van herkomst – verzwaring van de bewijslast[39] dat de afwijzingsgrond ‘afkomstig uit een veilig land van herkomst’ in het verleden slechts sporadisch opdook in de jurisprudentie. In een zaak van een Hongaarse Roma uit 2004 merkt de Afdeling op dat ondertekening van verdragen op zich niet de vaststelling rechtvaardigt dat het land veilig is, ook met de feitelijke situatie moet rekening worden gehouden[40]. Verder kan de staatssecretaris relevant achten dat het land kandidaat-lid is van de EU. In een uitspraak uit 2015 constateerde de Afdeling geweldsincidenten en discriminatie tegen Roma, maar was er blijkens de stukken geen sprake van systematische, specifiek op Roma betrekking hebbende mensenrechtenschendingen van de kant van de autoriteiten[41]. Het criterium voor veiligheid lijkt daarmee, naast ondertekening van verdragen, het niet-voorkomen van systematische mensenrechtenschendingen jegens een bepaalde groep te zijn, aldus Battjes. Om het vermoeden van veiligheid te weerleggen moest de vreemdeling aantonen dat het vragen van bescherming gevaarlijk of bij voorbaat zinloos is, hetgeen evengoed geldt in zaken waar het veilige land van herkomst niet is tegengeworpen.

Volgens Battjes kwam in de Nederlandse praktijk van voor 2015 al naar voren dat een belangrijke kwestie bij de aanwijzing van veilige landen van herkomst de positie van minderheden is. De Bijlage noch de preambule van de Procedurerichtlijn benoemden deze kwestie met zoveel woorden. Wel liet het Supreme Court van het Verenigd Koninkrijk zich over deze kwestie uit, in Jamar Brown. De zaak betrof de vraag of Jamaica terecht als veilig was aangemerkt gezien de positie van homoseksuelen. Volgens artikel 94(5) van de Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, mag een land als veilig worden aangemerkt als ‘there is in general in that State (…) no serious risk of persecution of persons entitled to reside in that State’. Lord Toulson geeft in de meerderheidsopinie drie redenen waarom Jamaica niet veilig is. Ten eerste een tekstuele. Gezien de plaatsing van woorden ‘in general’ is niet beoogd een land aan te duiden waar systematisch een bevolkingsgroep wordt vervolgd en de grote meerderheid buiten schot blijft. De woorden ‘in general’ dienen ertoe om een onderscheid aan te brengen tussen enerzijds staten waar vervolging ‘enemisch’, dus gebruikelijk is, en staten waar slechts geïsoleerde gevallen van vervolging plaatsvinden. Daar komt bij dat vluchtelingrechtelijke vervolging naar zijn aard gericht is op minderheden. Ten derde is de alternatieve lezing problematisch omdat er geen maatstaf is om te bepalen hoe groot de minderheid van de bevolking mag zijn die te vrezen heeft voor vervolging. Er is dus ook geen goede reden, aldus Toulson, waarom het verschil zou uitmaken of 15 of 20% van de bevolking te vrezen heeft voor vervolging. En die omvang valt in de praktijk niet in te schatten – seksuele oriëntatie is een privézaak en bovendien gevaarlijk om te openbaren in zo’n staat. Het argument dat aanmerking van een land als veilig niet uitmaakt omdat het vermoeden weerlegbaar is, verwerpt Toulson: aanwijzing van een land ‘changes the complexion of the analysis of the claim’.

Het hoofdcriterium is of in een land in het algemeen en duurzaam geen vervolging plaatsvindt (3.37f VV 2000 en Bijlage 1 Procedurerichtlijn). Battjes merkt op dat landen als Marokko en Senegal door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilig, met uitzondering van LHBTI. Dat betekent volgens Battjes dat de aanmerking van deze landen als veilig niet aan hen kan worden tegengeworpen, en hen dus ook niet benadeelt. De vraag dringt zich op of de Procedurerichtlijn zo’n gedeeltelijke aanmerking toestaat. Volgens Battjes ligt dat op basis van de tekst van de richtlijn niet voor de hand: deze spreekt namelijk van aanmerking van een land als veilig, en wel ten aanzien van personen die de nationaliteit van die staat hebben. Ook conceptueel ligt dat niet voor de hand, aldus Battjes. Aanmerking beoogt volgens hem snellere afdoening op de enkele grond dat iemand de nationaliteit van dat land heeft, en de afwezigheid van vervolging en mishandeling in het algemeen.

Widdershoven daarentegen meent dat uit de Procedurerichtlijn niet valt af te leiden dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn (punt 4.12 e.v. conclusie). De Procedurerichtlijn bepaalt niets over de toelaatbaarheid om bij de aanmerking een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen. De optie ‘veilig’, met uitzondering voor bepaalde groepen acht Widdershoven niet in strijd met het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. De generieke uitzondering van de minderheidsgroep heeft tot gevolg dat zij die aannemelijk hebben gemaakt dat zij tot die groep behoren, anders dan vreemdelingen uit een (volledig) veilig land, niet meer individueel aannemelijk hoeven maken dat het land voor hen ook anderszins niet veilig is.[42] Aangezien het gevaar voor die groep generiek is, ligt dat voor de hand, aldus Widdershoven. Hij ziet dan ook geen bezwaren tegen het als veilig aanmerken van een land, met uitzondering van bepaalde (minderheids)groepen. Widdershoven geeft aan dat de staatssecretaris Marokko en Senegal heeft aangemerkt als veilige landen van herkomst, met uitzondering van LHBTI, kennelijk omdat hij deze uitzondering in het licht van de geldende internationale en unieregelgeving toelaatbaar acht. Widdershoven acht dit standpunt correct.

Widdershoven concludeert als volgt[43]:

  • Een land kan niet ‘algemeen gezien’ als veilig land worden aangemerkt als voor vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat.
  • Een land kan evenmin als veilig land worden aangemerkt als de veiligheidssituatie fluïde is of als delen van dat land onveilig zijn, tenzij het onveilige deel een bijzonder klein deel van dat land betreft.
  • De staatssecretaris kan een land aanmerken als veilig land met uitzondering van vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen.
  • De staatssecretaris kan een land aanmerken als een duidelijke scheidslijn kan worden aangebracht tussen het veilige en het niet-veilige deel.

 

Ik dacht aanvankelijk dat Widdershoven nog een onderscheid maakte tussen kwetsbare (minderheids)groepen en (minderheids)groepen die systematisch worden vervolgd en dat hij van mening is dat de staatssecretaris alleen een uitzondering mag maken voor kwetsbare (minderheids)groepen, maar een land nooit als veilig land van herkomst kan aanmerken als een duidelijk identificeerbare groep systematisch wordt vervolgd. Bij herlezing van zijn conclusie vraag ik me echter af of hij toch niet uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat voor de staatssecretaris om een uitzondering te maken voor duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang voor wie systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat. De staatssecretaris heeft hoe dan ook laten weten dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die hebben te vrezen voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM omdat dan niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.[44] Ik neem aan dat de staatssecretaris hiermee ook bedoelt dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als voorgaande voor slechts één groep, bijvoorbeeld LHBTI, geldt.

De discussie of de staatssecretaris een land als veilig land van herkomst kan aanmerken als hij een groep uitzondert, speelt ook in de jurisprudentie. De rechtbank, zittingsplaats Groningen, overwoog in de uitspraak van 23 augustus 2016[45], met betrekking tot de conclusie van de staatssecretaris om ten aanzien van Marokko een uitzondering te maken voor LHBTI’s als volgt:
7.1. In Procedurerichtlijn I (2008/85/EG) is (destijds) de mogelijkheid gecreëerd om te komen tot:
Een gemeenschappelijke minimumlijst van de Raad (artikel 29 lid 1);
– Een nationale lijst (art. 30 lid 1).

De nationale lijst kende in het eerste lid de mogelijkheid aan lidstaten toe om ‘een deel van een land als veilig aan te merken indien de voorwaarden voor dat deel zijn vervuld.’

7.2. Voor de totstandkoming van Procedurerichtlijn II (2013/32/EU) zijn wijzigingen voorgesteld die moeten leiden tot een meer samenhangende toepassing van het begrip veilig land van herkomst, op basis van gemeenschappelijke materiële vereisten (zie: COM(2009) 554, blz. 8).

7.3. De in artikel 30, eerste lid, van Richtlijn 2005/95/EG neergelegde mogelijkheid om delen van een land uit te zonderen is niet teruggekeerd in Richtlijn 2013/32/EU. Uit het onderliggende ‘commission staff working document’ (zie: SEC (2009) 1376), en meer in het bijzonder blz. 34-35, is op te maken dat verschillende opties de revue zijn gepasseerd en dat er acht op is geslagen dat Richtlijn 2005/85/EG de mogelijkheid kent delen van een land uit te zonderen. Over de optie die mogelijkheid te schrappen wordt het volgende overwogen: ‘The material requirements for the designation would improve, since the safety of the entire territory is a pre-condition for including a safe country in a common list.’

7.4. De rechtbank legt de schrapping van de in artikel 30, eerste lid, en artikel 30, derde lid, van Richtlijn 2005/85/EG geboden mogelijkheid delen of groepen uit te zonderen zo uit, dat deze mogelijkheid door Richtlijn 2013/32/EU niet langer wordt geboden. Dit betekent dat de situatie voor LHBT’ers dient te worden meegewogen bij de beoordeling of een land voldoet aan de eisen die Richtlijn 2013/32/EU stelt aan een veilig land van herkomst.”

In een Tunesische zaak bij de rechtbank, zittingsplaats Middelburg, werd door de vreemdeling een beroep gedaan op voormelde uitspraak van 23 augustus 2016. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 22 december 2016[46] dat zij, anders dan zittingsplaats Groningen, van oordeel is dat uit Richtlijn 2013/32/EU niet volgt dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn. De rechtbank, zittingsplaats Middelburg, vindt steun voor dit oordeel in de punten 4.12 tot en met 4.15 van de conclusie van Widdershoven van 20 juli 2016. In de al eerder genoemde MK-uitspraak van Arnhem van 26 januari 2017[47] concludeert de rechtbank dat uit de tekst en de toelichting bij de totstandkoming van de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het niet (langer) mogelijk is om delen van een land als veilig aan te merken of een land als veilig aan te merken voor bepaalde groepen van de bevolking. Daartoe overweegt de rechtbank dat voor de uitleg van het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn allereerst van belang is de uitleg van dat begrip in haar voorganger, Richtlijn 2005/85/EG. De oude richtlijn kende afwijkende bepalingen met betrekking tot de aanwijzing van landen als veilige landen van herkomst. Op grond van artikel 29 van die richtlijn kon een gemeenschappelijke minimumlijst van veilige landen van herkomst worden opgesteld aan de hand van de in bijlage II opgenomen criteria (de gemeenschappelijke lijst). Op grond van artikel 30, eerste lid, konden lidstaten ook andere landen aanwijzen op grond van diezelfde criteria (de nationale lijsten). Plaatsing op een nationale lijst kon ook inhouden dat een deel van een land als veilig werd aangemerkt indien de voorwaarden voor dat deel van het land waren vervuld. Op grond van artikel 30, tweede en derde lid, ten slotte, konden lidstaten wetgeving die op 1 december 2005 van kracht was handhaven voor de nationale aanmerking van een land of een deel van een land als veilig, of de aanmerking van een land of een deel van een land als veilig voor een specifieke groep van personen in dat land of dat deel van dat land (de stand still bepaling). Bij toepassing van de stand still bepalingen golden minder strenge materiële eisen dan die opgenomen in bijlage II bij de richtlijn.

Volgens de rechtbank, zittingsplaats Arnhem, volgt reeds uit de tekst van deze artikelen 29 en 30 van Richtlijn 2005/85/EG dat waar in artikel 29 en artikel 30 werd gesproken van ‘veilig land’, daarmee niet impliciet ook werd bedoeld ‘deel van een land’ of ‘specifieke groep van personen in dat land’. Als die begrippen waren inbegrepen in het woord ‘land’ valt niet in te zien waarom ze in artikel 30 nog specifiek zouden moeten worden genoemd. Dezelfde conclusie volgt ook uit de totstandkoming van Richtlijn 2005/85/EG. Het oorspronkelijke voorstel (COM(2000) 578 final) bevatte geen mogelijkheid tot het aanwijzen van delen van landen of bevolkingsgroepen als veilig. Deze mogelijkheden zijn pas later, op verzoek van het Verenigd Koninkrijk, en ondanks aanvankelijke bedenkingen van aan aantal lidstaten, toegevoegd (zie onder meer 12888/1/03 REV 1, ANNEX, pagina 8).

Naar het oordeel van de rechtbank past deze conclusie ook in de structuur van die artikelen, waar de hoofdregel (de gemeenschappelijke lijst) alleen betrekking heeft op landen, de minst verstrekkende facultatieve bepalingen (de nationale lijsten) betrekking kunnen hebben op landen of delen van landen, en de meest verstrekkende facultatieve bepalingen (de standstill bepalingen) betrekking kunnen hebben op landen, delen van landen of bevolkingsgroepen. Dat het begrip ‘land’ niet mede omvat ‘delen van een land’ wordt ten slotte expliciet bevestigd in het “Commission staff working document” van 21 oktober 2009 ten behoeve van het opstellen van de herziene Procedurerichtlijn (SEC(2009)1376, p. 35). Daarin wordt vermeldt dat de veiligheid van het gehele grondgebied een voorwaarde is om een veilig land in de gemeenschappelijke lijst op te nemen. Waarom die voorwaarde met betrekking tot specifieke groepen in het land niet zou gelden, valt niet in te zien. Aldus de rechtbank. Op grond van het vorenstaande wordt geoordeeld dat uit de tekst, totstandkoming en structuur van Richtlijn 2005/85/EG volgt dat aanwijzing van een land als veilig land van herkomst in de zin van die richtlijn in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van de richtlijn genoemde omstandigheden.

Zittingsplaats Arnhem wijst verder op de bijlage op het voorstel voor de herziene Procedurerichtlijn (COM)(2009) 554 final ANNEX, pagina 15), waarin het volgende is opgenomen: ‘The substantive criteria for the national designation of safe countries of origin are further clarified in this article. In essence, the amendment aim to ensure that the applicant of the notion is subject to the same conditions in all Member States covered by the Directive. Firstly, the optional provision allowing Member States to apply the notion to part of a country is also deleted. The material requirements for the national designation must therefore be fulfilled with respect to the entire territory of a country. It is further proposed to delete the stand still clauses which allow Member States to derogate from the material requirements in respect with a country or part of a country and/or to apply the notion to a specified group in that country or in part of that country.’

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de mogelijkheid om delen van landen als veilig aan te merken, expliciet is geschrapt, waarbij is bevestigd dat de materiële voorwaarden voor aanwijzing om die reden moeten worden vervuld ten aanzien van het gehele grondgebied van een land. Verder volgt uit de aangehaalde tekst dat ook de standstill‑bepalingen expliciet zijn geschrapt. Daarmee is de enige mogelijkheid die onder Richtlijn 2005/85/EG bestond om landen als veilig aan te merken voor groepen van de bevolking, komen te vervallen. Dat het weergegeven citaat slechts betrekking heeft op het schrappen van de mogelijkheid om af te wijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, zoals de staatssecretaris stelt, volgt de rechtbank niet. Zowel het afwijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, als het aanwijzen van bevolkingsgroepen was volgens de rechtbank slechts mogelijk met toepassing van de standstill‑bepalingen, zoals wordt bevestigd in deze toelichting. Met het schrappen van de standstill-bepalingen vervallen beide mogelijkheden.

Het betoog van de staatssecretaris dat Algerije niet wordt aangemerkt als veilig voor een bepaalde groep in de bevolking, maar een bepaalde groep in de bevolking van die aanmerking als veilig wordt uitgezonderd en dat dit juist begunstigend is, wordt niet gevolgd door de rechtbank. Volgens haar is in beide gevallen sprake van het aanmerken van een land als veilig voor een deel van de bevolking en niet veilig voor een ander deel. Op Algerije toegespitst valt niet in te zien waarom het een verschil zou moeten maken of Algerije als veilig wordt aangemerkt voor dat deel van de bevolking dat niet tot de LHBTI’s behoort, of dat heel Algerije als veilig wordt aangemerkt met uitzondering van dat deel van de bevolking dat wél tot de LHBTI’s behoort, aldus de rechtbank in haar uitspraak van 26 januari 2017.

De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210) uitgelaten over de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst een uitzondering kan maken voor groepen, in dit geval LHBTI’s. De staatssecretaris had bij de Afdeling betoogd dat uit het schrappen van artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn (Richtlijn 2005/85/EG) niet blijkt dat de huidige Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) in de weg staat aan de door hem bij de aanwijzing gemaakte uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep. De staatssecretaris had verder aangevoerd dat Marokko, anders dan de rechtbank, zittingsplaats Groningen, had overwogen, voldoet aan de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f van het VV 2000 neergelegde vereisten om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in de toelichting op het standpunt dat de uitzondering voor een groep recht doet aan het doel en de strekking van de huidige Procedurerichtlijn, waaraan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM ten grondslag liggen. Hij wees op artikel 31, tweede lid, van de huidige Procedurerichtlijn en punt 18 van de considerans daarbij, waaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken.[48]

Volgens de staatssecretaris blijkt noch uit de tekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn dat die richtlijn in de weg staat aan het maken van een uitzondering voor een groep bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in dat kader op het standpunt dat uit het schrappen van artikel 30, eerste tot en met vierde lid, van de oude Procedurerichtlijn en wat daarover is opgemerkt in de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn niet volgt dat het uitzonderen van een groep op de door hem gekozen wijze in strijd is met die richtlijn. Hij voerde bij de Afdeling aan dat aan de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 35) niet de conclusie kan worden verbonden dat het uitzonderen van een groep niet mogelijk is. Ook uit de tekst van de “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection (Recast), ANNEX” van 21 oktober 2009 (COM(2009) 554 final ANNEX, blz. 51) kan dit volgens de staatssecretaris niet worden afgeleid. Volgens de staatssecretaris staat in die passage niets over het al dan niet toelaatbaar zijn van de uitzondering van groepen. Een uitzondering voor een groep betekent bovendien niet dat een land in het algemeen niet als veilig land van herkomst kan worden aangewezen.

Verder had de staatssecretaris in de brief van 30 november 2016, waarin hij vragen van de Afdeling beantwoordt, en ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij een bepaalde groep alleen uitzondert, omdat hij bij de beoordeling van een asielaanvraag van een vreemdeling die tot die groep behoort er niet op voorhand van wil uitgaan – zoals hij dat wel doet bij andere vreemdelingen uit zo’n veilig land – dat hij bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten kan krijgen. Volgens de staatssecretaris is dit bijvoorbeeld het geval als de wetgeving in een land, zoals in dit geval Marokko, homoseksuele handelingen verbiedt en er signalen zijn dat die wet in een enkel geval ook is toegepast en zulke handelingen zijn bestraft. De staatssecretaris lichtte toe dat de uitzondering voor een groep niet betekent dat die groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Dat kan louter uit dit voorbehoud niet worden afgeleid, aldus de staatssecretaris.[49] Hij wijst, zo zei hij, hoe dan ook een land niet als veilig land van herkomst aan als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die een dergelijke behandeling ten deel zou vallen. Naar de mening van de staatssecretaris kan dan namelijk niet van een veilig land van herkomst worden gesproken, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.

Voorts gaf de staatssecretaris bij de Afdeling aan dat het concept veilig land van herkomst volgens hem vooral een procedureel doel dient. Dat hij een bepaalde groep uitzondert bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst, is volgens hem daarbinnen evenzeer een maatregel van vooral procedurele betekenis. Asielaanvragen van vreemdelingen uit veilige landen van herkomst worden afgedaan in de versnelde asielprocedure, als neergelegd in artikel 3109ca van het Vb 2000. Een asielaanvraag van een vreemdeling die tot een uitgezonderde groep behoort, of stelt daartoe te behoren, wordt ingevolge artikel 3.109ca, zevende lid, van het Vb 2000 niet in de versnelde procedure behandeld, maar in de algemene asielprocedure met bijbehorende rust- en voorbereidingstermijn. Dit gebeurt als na het gehoor veilig land van herkomst blijkt dat de vreemdeling tot die groep behoort, dan wel op dat moment niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat hij hiertoe niet behoort.

De Afdeling overweegt in haar uitspraak van 1 februari 2017 dat de ontstaansgeschiedenis een rol kan spelen bij de uitleg van een richtlijn als deze eenduidig is en duidelijke aanwijzingen verschaft voor een bepaalde uitleg. Omdat de rechtbank de onverbindendverklaring met name heeft gebaseerd op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn heeft de Afdeling eerst onderzocht of daaruit is af te leiden dat een uitzondering mogelijk is of niet. Volgens de Afdeling staat de Nederlandse tekst van de huidige Procedurerichtlijn een uitzondering voor bepaalde groepen bij aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar niet uitdrukkelijk toe, maar verbiedt de tekst een dergelijke uitzondering evenmin. Dit geldt ook voor de andere taalversies, aldus de Afdeling. Zij is van oordeel, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat uit het enkel niet opnemen van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepalingen in de huidige Procedurerichtlijn – en daarmee, voor zover hier van belang, de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen voor een specifieke groep – daarom niet kan worden afgeleid dat het in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn, in het bijzonder COM(2009) 554 final ANNEX (blz. 5) blijkt niet dat het uitzonderen van één of meer groepen van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst niet mogelijk is. De Afdeling oordeelt dat de staatssecretaris in zijn brief van 30 november 2016 en ter zitting terecht heeft opgemerkt dat uit voormeld stuk alleen blijkt dat de standstill-bepaling niet wordt opgenomen in de huidige Procedurerichtlijn. Hieruit blijkt niet meer dan de wens om nationale regelingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van de oude Procedurerichtlijn en die niet hoefden te voldoen aan de in de richtlijn gestelde vereisten, te beëindigen. Overigens betreft het in dit geval, zo merkt de Afdeling op, de omgekeerde situatie van die uit de oude Procedurerichtlijn (zie ook punt 4.12 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal). De oude Procedurerichtlijn stond immers uitdrukkelijk toe dat een lidstaat een land als veilig land van herkomst aanwees voor een specifieke groep van personen, terwijl de staatssecretaris nu een land van herkomst als veilig aanwijst met een uitzondering van één of meer groepen.

Ook uit de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 34-35) kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat de gemaakte uitzondering ontoelaatbaar is. Zoals ook toegelicht door de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling, worden in voormeld document vier opties voor een nieuwe regeling over het concept veilig land van herkomst besproken. Die passage gaat niet over de uitzondering waar het in dezen om gaat. Bovendien kan aan een enkele opmerking daarover in de voorbereidende fase van de huidige Procedurerichtlijn in het kader van een voorstel dat uiteindelijk niet is overgenomen, niet de door de rechtbank daaraan toegekende waarde worden gehecht.

Wat betreft de context en doelstelling van de huidige Procedurerichtlijn heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling terecht op artikel 31, tweede lid, en punt 18 van de considerans gewezen. Daaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken. Dit laat het uitgangspunt van de huidige Procedurerichtlijn en het gemeenschappelijk Europees asielstelsel onverlet dat bescherming aan asielzoekers wordt geboden, tenzij zij niet te vrezen hebben voor vervolging of onmenselijke behandelingen, mede omdat zij daartegen – alsnog of opnieuw – in hun land van herkomst bescherming kunnen inroepen. Het Vluchtelingenverdrag en het EVRM liggen immers aan de basis van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, waarvan de huidige Procedurerichtlijn deel uitmaakt.[50] De Afdeling verwijst daarbij naar het arrest van het Hof van 2 december 2014, A. B. en C., ECLI:EU:C:2014:2406, punt 45).

De Afdeling overweegt verder dat zij zich over de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst binnen die context en systematiek al eerder heeft uitgelaten in haar uitspraak van 14 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2474). Namelijk dat die aanwijzing een maatregel is van procedurele betekenis. Het maken van een uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang, zoals LHBTI’s uit Marokko, op basis van zorgvuldig en inzichtelijk onderzoek is dat in de ogen van de Afdeling eveneens, reeds omdat die uitzondering gevolgen heeft voor de behandelingsprocedure van de aanvraag van de vreemdeling die tot die uitgezonderde groep behoren. Hun asielaanvragen worden, anders dan de aanvragen van vreemdelingen die niet tot zo’n groep behoren, onderzocht en beoordeeld binnen de gebruikelijke asielprocedure, dat wil zeggen de procedure waarbinnen de staatssecretaris ook asielaanvragen behandelt van vreemdelingen die niet afkomstig zijn uit veilige landen van herkomst. In de optiek van de Afdeling past het uitzonderen van een bepaalde groep binnen het omschreven doel en de opzet van de huidige Procedurerichtlijn, en het vereiste dat – ook als een vreemdeling afkomstig is uit zo’n veilig land – elke asielaanvraag individueel beoordeeld wordt, zoals uitdrukkelijk in artikel 36, eerste lid, van de huidige Procedurerichtlijn wordt voorgeschreven.[51]

Naar het oordeel van de Afdeling draagt het uitzonderen van een bepaalde groep bij aan het waarborgen van de door het Vluchtelingenverdrag en het EVRM vereiste bescherming van asielzoekers, strookt het met de considerans, de context en de doelstellingen van de huidige Procedurerichtlijn en past het daarom binnen de doelstellingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als geheel.[52] Het maken van zo’n uitzondering is derhalve rechtmatig, aldus de Afdeling.

De Afdeling laat voorts weten dat de door de staatssecretaris gemaakte uitzondering voor LHBTI’s ook in lijn is met het standpunt van de UNHCR. In dat kader wijst de Afdeling op het stuk “Improving Asylum Procedures, Comparative analysis and recommendations for law and practice” van de UNHCR van maart 2010 (blz.65-66).[53] Door een uitzondering te maken voor vreemdelingen die behoren tot groepen, waarvoor uit algemene informatie blijkt dat de positie zorgwekkend is, en asielaanvragen van vreemdelingen behorend tot die groepen niet in de versnelde asielprocedure te behandelen, wordt de daarin door de UNHCR gewenste zorgvuldigheid en aandacht voor de individuele beoordeling bewerkstelligd. Hierin vindt de Afdeling ook steun in de door de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.14 van zijn conclusie genoemde bronnen, als de Commissie Meijers en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Zo heeft de Commissie Meijers in de “Note on an EU list of safe countries of origin, Recommendatiomns and amendments” van 5 oktober 2015 de Europese Commissie aanbevolen in de huidige Procedurerichtlijn uitdrukkelijk te voorzien in een mogelijkheid om – als een land niet volledig veilig is dat land op de Europese of nationale lijst van veilige landen van herkomst te plaatsen met een uitzondering van één of meer specifieke groepen.[54] Ook het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten heeft in de “Opinion concerning an EU common list of safe countries of origin” van 23 maart 2016 (blz. 22) uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de positie van minderheidsgroepen. Door een bepaalde groep uit te zonderen, geeft de staatssecretaris blijk van bijzondere aandacht voor de positie van die groep, in het licht van de algemene veiligheidssituatie in een land van herkomst. Volgens de Afdeling betekent dit overigens niet dat de uitgezonderde groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM.[55]

Samenvattend sluit de Afdeling aan bij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal dat het mogelijk is om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen met een uitzondering voor één of meer groepen.[56] Uit het enkele niet opnemen in de huidige Procedurerichtlijn van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepaling die voorziet in de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn. Dat in de Vw 2000, noch in het Vb 2000 en het VV 2000 uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid dat een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor en bepaalde groep leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel, omdat, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 4.15 van zijn conclusie, de gemaakte uitzondering in procedureel opzicht begunstigend werkt voor vreemdelingen die behoren tot de uitgezonderde groep, zodat daarvoor geen uitdrukkelijke wettelijke grondslag nodig is.

Is het laatste woord hierover gesproken? Zullen met name de zittingsplaatsen Groningen en Arnhem zich kunnen vinden in de conclusies die de Afdeling trekt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn?

Verder lijkt de Afdeling, anders dan de staatssecretaris, de mogelijkheid open te laten om een land als veilig land van herkomst aan te merken, zelfs als een duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang daar systematisch wordt vervolgd. Interpreteren de Afdeling en de staatssecretaris de huidige Procedurerichtlijn hier anders?

Als de Afdeling deze ruime interpretatie voorstaat, is dan niet de vraag gerechtvaardigd hoeveel groepen kunnen worden uitgezonderd, wil een land “algemeen gezien” nog als veilig land van herkomst worden aangemerkt? Onbegrensd, omdat het begunstigend is voor diegenen die worden uitgezonderd en omdat op die manier juist recht wordt gedaan aan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM? Of toch niet, omdat lidstaten dan het concept veilige landen van herkomst en een gemeenschappelijk Europees asielstelsel geweld (kunnen) aandoen als hen de mogelijkheid wordt geboden om delen van een land uit te zonderen en tevens ongelimiteerd voor specifieke groepen, daarbij inbegrepen groepen waarvan de individuele leden vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging of bij terugkeer naar hun land een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, een exceptie te maken?

Stijn, 1 februari 2017[57]
[1] Zie de Conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, paragraaf 5.11. Widdershoven verwijst hierbij ook naar paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000, waarin is bepaald dat de IND onderzoekt of het land in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt en de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst van de vreemdeling in zijn geval niet als veilig land kan worden aangemerkt.
[2] Zie tevens paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000.
[3] Zie onder meer de brief van de staatssecretaris van 9 februari 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2015-2016, 19 637, nr. 2123, p. 2. Spoor 1 zijn de Dublinzaken, spoor 2 zijn de zaken van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land of de zaken waarin vreemdelingen in een andere EU-lidstaat legaal verblijf hebben, spoor 3 zijn de evidentie inwilligingen, spoor 4 is de algemene asielprocedure en spoor 5 zijn de evidente inwilligingen na kort onderzoek.
[4] Zie ook conclusie Widdershoven, punt 5.7.
[5] Een sterke aanwijzing daarvoor is te vinden in rechtsoverweging 3.4.2. van de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[6] Is het uitvoeren van de doodstraf in bepaalde staten van de VS geen behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM dan?
[7] ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[8] ECLI:NL:RVS:2016:2040.
[9] Ik kan voor het buiten toepassing verklaren in dit soort zaken zo snel geen voorbeeld bedenken.
[10] ECLI:NL:RBDHA:2016:6136.
[11] Conclusie Widdershoven, punt 5.10.
[12] ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891.
[13] Conclusie Widdershoven, punt 5.9.
[14] Conclusie Widdershoven, punt 5.14.
[15] ECLI:NL:RVS:2016:4165.
[16] Afdeling 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, rechtsoverweging 3.8.1.
[17] ECLI:NL:RBDHA:2016:15512.
[18] ECLI:NL:RVS:2017:209.
[19] Zie rechtsoverweging 5.5. van die uitspraak: “Dit rapport dateert van voor de aanwijzing en heeft de staatssecretaris ten onrechte niet eerder bij zijn besluitvorming betrokken.”
[20] Zie rechtsoverweging 5.5.
[21] Zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:209, rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3.
[22] ECLI:NL:RVS:2017:13.
[23] LHBTI staat voor Lesbiennes, Homoseksuelen, Biseksuelen, Transgenders en Interseksuelen.
[24] Het Supreme Court in de zaak Jamar Brown.
[25] Wikitravel, http://wikitravel.org//nl/Jamaica
[26] Vergelijk ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[27] Zaaknummer AWB 16/19853, ECLI:NL:RBDHA:2016:12152.
[28] Zo eerder al Rb. Groningen 31 augustus 2016, in zaaknummer AWB 16/17065 (ECLI:NL:RBDHA:2016:9971).
[29] Voorzieningenrechter Afdeling 8 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3005).
[30] ABRvS 1 februari 2017, in zaak nrs. 201607902/1/V2 en 201606592/1 (ECLI:NL:RVS:2017:209 en ECLI:NL:RVS:2017:210).
[31] De staatssecretaris doet hetzelfde of iets soortgelijks ten aanzien van Ghana, India, Marokko en Senegal.
[32] Rb. Utrecht 22 december 2016, in zaaknummers AWB 16/27631 en AWB 16/27632 (ECLI:NL:RBMNE:2016:7056): De staatssecretaris heeft Tunesië terecht aangemerkt als veilig land van herkomst. Zie ook Rb. Middelburg 22 december 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:16228), zij het dat de vreemdeling in die zaak kennelijk niet de door de staatssecretaris gebruikte bronnen en de daaruit door de staatssecretaris getrokken conclusie had betwist.
[33] 11e editie, 15 oktober 2016.
[34] ECLI:NL:RBDHA:2016:15842.
[35] ECLI:NL:RBDHA:2017:77.
[36] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[37] Op 17 januari 2017 in de Nederlandse pers het bericht dat TUI en Corendon 1600 vakantiegangers willen terughalen vanwege de gespannen situatie in Gambia. De nationale luchthaven is echter dicht op dat moment.
[38] Verwijzing naar het televisieprogramma ’Ik vertrek’.
[39] Gepubliceerd in A&MR 2016 Nr. 6/7 vanaf pagina 275.
[40] Afdeling van 19 maart 2004, JV 2004/201 en ECLI:NL:RVS:2004:AO9811.
[41] Afdeling van 24 april 2015, JV 2015/133 en ECLI:NL:RVS:2015:1347.
[42] Bedoelt Widdershoven dat vreemdelingen die aannemelijk hebben gemaakt tot een uitzonderingsgroep te behoren in alle gevallen voor internationale bescherming in aanmerking komen?
[43] Conclusie Widdershoven punt 4.20.
[44] Zie ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[45] ECLI:NL:RBDHA:2016:9971.
[46] ECLI:NL:RBDHA:2016:16228.
[47] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[48] Wat zegt het zo spoedig mogelijk afronden over het mogen maken van een uitzondering?
[49] Maar zeg je met het maken van een uitzondering dan niet dat de groep niet afkomstig is uit een veilig land van herkomst? Wat betekent het maken van een uitzondering dan concreet, staatssecretaris?
[50] Maar is dat ook niet mogelijk met de enkele vaststelling dat in een bepaald land in zijn algemeenheid bescherming wordt geboden?
[51] Zeker, maar dat geldt ook voor de vreemdelingen die niet tot zo’n uitzonderingsgroep behoren.
[52] Dan moet wel elke lidstaat die uitzondering maken.
[53] Die pagina’s in het UNHCR- rapport zien volgens mij op het persoonlijk interview van de vreemdeling. Ik lees in ieder geval niets terug over het maken van uitzonderingen ter bevordering van de zorgvuldigheid.
[54] Wijst deze aanbeveling er juist niet op dat een en ander niet duidelijk (genoeg) is?
[55] Nee, want in dat geval zal de staatssecretaris dat land niet als veilig land van herkomst aanmerken, zo begrijp ik zijn standpunt zoals is weergegeven in rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak.
[56] De Afdeling maakt hierbij geen uitdrukkelijk voorbehoud voor groepen die bloot staan aan systematische vervolging.
[57] Deze notitie was grotendeels al geschreven voor een interne cursus die eind januari 2017 werd gegeven bij de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch. De Afdelingsuitspraken van 1 februari 2017 waren toen nog niet bekend, maar zijn in deze versie verwerkt. Derden kunnen aan deze notitie geen rechten ontlenen.

 

Het binnenlands beschermingsalternatief

Het toetsingskader
Artikel 3.37d Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000), dat een implementatie is van artikel 8 van Richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn of Definitierichtlijn):

Lid 1: Bij de beoordeling of een vreemdeling op grond van artikel 29, eerste lid, onder a of b, van de Wet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van die wet geldt dat een vreemdeling geen behoefte heeft aan bescherming, indien hij in een deel van het land van herkomst:
a. geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt of:
b. toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c tegen vervolging of tegen ernstige schade, en hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot dat deel van het land, en redelijkerwijs kan worden gevergd dat hij er zich vestigt.

Lid 2: Bij de beoordeling of de vreemdeling een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade loopt, of toegang heeft tot bescherming tegen vervolging of tegen ernstige schade in een deel van het land van herkomst overeenkomstige het eerste lid, wordt rekening gehouden met de algemene omstandigheden in dat deel van het land van en met de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling in overeenstemming met artikel 31 van de Wet. Daartoe wordt ervoor gezorgd dat wordt beschikt over nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen, zoals de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (de United Nations High Commissioner for Refugees, hierna: de UNHCR) en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken.

Het beleid ter zake is thans neergelegd in paragraaf C2/3.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Bij de beantwoording van de vraag of een vreemdeling bescherming in Nederland behoeft tegen dreigende vervolging of daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), beoordeelt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of de vreemdeling in het land van herkomst een beschermingsalternatief heeft en zich in een ander gebied in het land van herkomst aan deze dreiging kan onttrekken.

De term ‘beschermingsalternatief’ is een verzamelterm voor het vlucht- en vestigingsalternatief. Bepalend voor het gebruik van deze termen is de dreiging waartegen deze alternatieven voor de vreemdeling bescherming bieden. De term vluchtalternatief gebruikt de IND bij bescherming van de vreemdeling tegen dreigende vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag (Vlv). De term vestigingsalternatief gebruikt de IND bij bescherming van de vreemdeling tegen daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.

Blijkens het beleid neemt de IND aan dat een ander gebied in het land van herkomst op grond van artikel 3.37d VV 2000 voldoet als vlucht- of vestigingsalternatief als aan alle volgende voorwaarden is voldaan:
a. het gaat om een gebied in het land van herkomst waar de vreemdeling geen risico loopt op vervolging als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag of voor daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw 2000 óf toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c VV 2000;
b. de vreemdeling kan op veilige en wettige wijze reizen naar en toegang verkrijgen tot dat gebied in het land van herkomst; en
c. van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in dat deel van het land vestigt.

Ad. a.
Naast het vereiste dat de dreiging in het andere gebied niet bestaat, is het ook van belang dat de vreemdeling in het andere gebied geen nieuwe dreiging zal ondervinden. Als het aannemelijk is dat de vreemdeling in het andere gebied ook heeft te vrezen voor vervolging of daden als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000 dan beoordeelt de IND of de vreemdeling bescherming kan inroepen tegen de dreiging in dat gebied.
Als de dreiging het gevolg is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15c van Richtlijn 2011/95/EU in een bepaald gebied en niet gerelateerd is aan individuele, persoonlijke vrees, kan de vreemdeling afkomstig uit dat gebied zich onttrekken aan deze dreiging door zich te vestigen in een plaats gelegen buiten het hier bedoelde gebied. De voorwaarden genoemd onder b. en c. voor het tegenwerpen van een vestigingsalternatief blijven onverkort van toepassing.

Ad b.
Het gebied moet vanuit Nederland daadwerkelijk bereikbaar zijn. Daarnaast moet het gebied op legale en veilige wijze kunnen worden bereikt.

Ad c.
De bescherming die de vreemdeling in het gebied verkrijgt, hoeft niet dezelfde te zijn als de bescherming die de vreemdeling in Nederland zou hebben verkregen.

De vreemdeling moet zich in het gebied kunnen vestigen en een leven kunnen leiden onder omstandigheden, die naar plaatselijke maatstaven gemeten als normaal zijn aan te merken. De vreemdeling mag in het betreffende gebied niet achtergesteld worden in de uitoefening van essentiële rechten ten opzichte van de overige bevolking. Daarnaast mogen de levensomstandigheden in het betreffende gebied in zijn algemeenheid niet zodanig zijn dat dit op zichzelf al kan leiden tot een humanitaire noodsituatie.

Dat de omstandigheden in het gebied minder gunstig zijn dan in het oorspronkelijke woongebied van de vreemdeling acht de IND onvoldoende reden om geen vlucht- of vestigingsalternatief tegen te werpen.

De IND beoordeelt aan de hand van de over het land van herkomst beschikbare nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen of een vlucht- of vestigingsalternatief in de individuele zaak van de vreemdeling aanwezig is.
In het landgebonden asielbeleid kan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het bestaan van een vlucht- en/of vestigingsalternatief op basis van de beschikbare nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen met inachtneming van de genoemde voorwaarden op voorhand vaststellen dan wel uitsluiten voor:

  • asielzoekers uit een gedeelte van dat land waarbij de dreiging een gevolg is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95/EU; of
  • een bepaalde bevolkingsgroep.

De rechtbank, zittingsplaats Roermond, overwoog bij uitspraak van 29 maart 2016[1] dat met name gelet op onderdeel c van het beleid, een minder ernstig geweldsniveau dan een situatie zoals bedoeld in artikel 15c, van de Definitierichtlijn volstaat om een bepaald gebied niet als vestigingsalternatief te mogen tegenwerpen. Volgens de rechtbank is immers de vraag of redelijkerwijs van iemand mag worden verwacht dat hij of zij zich vestigt in het desbetreffend gebied (in dit geval Bagdad). De rechtbank is het met de staatssecretaris eens dat de leeftijd, het geslacht, het opleidingsniveau en de gezondheid van de vreemdeling hierbij een rol kunnen spelen en dat deze factoren in het nadeel van de vreemdeling in kwestie wegen.

Met betrekking tot de veiligheidssituatie is de rechtbank het met de staatsecretaris eens dat, waarbij de staatssecretaris terecht heeft gewezen op de uitspraak van de Britse Upper Tribunal, in de stad Bagdad geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 15c van de Definitierichtlijn. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat het geweldsniveau in Bagdad reden tot zorg is. De vraag die aldus volgens de rechtbank voorligt is of de mate van zorg die voortvloeit uit het geweldsniveau al dan niet groot genoeg is om te kunnen concluderen dat van de vreemdeling in redelijkheid mag worden verwacht dat hij zich vestigt in de stad Bagdad. Bepalend daarbij acht de rechtbank de persoonlijke situatie van de vreemdeling, met name het feit dat hij soenniet is, en de in geding gebrachte algemene bronnen die het geweldsniveau weergeven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris niet kunnen volstaan met de gegeven motivering en de verwijzing naar de uitspraak van het Britse Upper Tribunal, het ambtsbericht en de persoonlijke situatie (leeftijd, geslacht, opleiding, documentatie) van de vreemdeling en de stelling dat de vreemdeling zich dan maar moet vestigen in een soennitische wijk.

De staatssecretaris is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan en voert aan dat de rechtbank een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 3.37d, eerste lid, van het VV 2000. Volgens de staatssecretaris spelen bij de beoordeling of van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in de stad Bagdad vestigt, alleen sociaaleconomische factoren en de in dat kader relevante individuele kenmerken een rol. Of de vreemdeling veilig in de stad kan verblijven, is daarbij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet meer aan de orde, omdat dit reeds is betrokken bij de beoordeling of de vreemdeling in het beoogd vestigingsalternatief geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt, dan wel toegang heeft tot bescherming daartegen, aldus de staatssecretaris.

De Afdeling oordeelt bij uitspraak van 21 november 2016[2] dat de staatssecretaris zich, gelet op de systematiek van artikel 3.37d, eerste lid, van het VV 2000, en de inhoud van het beleid in paragraaf C2/3.4 van de Vc 2000, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de veiligheidssituatie in een beoogd vestigingsalternatief reeds aan de orde is bij de beoordeling of de vreemdeling daar veilig kan verblijven in die zin dat hij geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt, dan wel toegang heeft tot bescherming als bedoeld in artikel 3.37c van het VV 2000 tegen vervolging of ernstige schade. Bij de beoordeling of van een vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij zich in een beoogd vestigingsalternatief vestigt, wordt, zoals de staatssecretaris terecht heeft beoogd, niet nogmaals aan de hand van een lagere maatstaf, beoordeeld of de vreemdeling daar veilig kan verblijven. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus de Afdeling. Nu de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de stad Bagdad niet een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bestaat, heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling veilig in de stad kan verblijven.

Als ik de Afdeling en de staatssecretaris goed begrijp wordt de veiligheid in het gebied dat als beschermingsalternatief wordt tegengeworpen dus beoordeeld onder a. als genoemd in het beleid. In dat kader is relevant of het geen gebied is waar de uitzonderlijke situatie geldt als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Daarnaast zal moeten worden beoordeeld of de vreemdeling in dat gebied niet tot een risicogroep behoort en niet voor groepsvervolging heeft te vrezen. Ook zal moeten worden bezien of de actor of de actoren van vervolging geen invloed heeft/hebben in het gebied waar hij zich zou moeten vestigen. Als dat wel het geval is zal moeten worden beoordeeld of de vreemdeling een ‘high profile’ heeft in de zin dat de actor van vervolging moeite zal doen om hem binnen dat gebied iets aan te doen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan officieren uit het leger van Sadam Hussein die gedeserteerd waren uit het Iraakse regeringsleger, maar aan wie geen verblijfsalternatief in Noord-Irak (Iraaks Koerdistan) kon worden tegengeworpen, niet alleen omdat de Koerdische autoriteiten hen niet toelieten op hun grondgebied omdat ze daar oorspronkelijk niet vandaan kwamen, maar ook omdat het regime van Saddam Hussein in staat was om in Koerdische gebied te infiltreren en de voormalige officieren te doden.
Als de vreemdeling een zogenaamd ‘high profile’ heeft, wordt de vraag relevant of hij daartegen bescherming kan inroepen van een actor als bedoeld in artikel 3.37c VV 2000 (implementatie van artikel 7 van de Definitierichtlijn).

Wanneer geconcludeerd wordt dat het gebied veilig is en dit gebied voor de vreemdeling ook veilig te bereiken en toegankelijk is vanuit Nederland (ad b.), dient te worden bezien of in redelijkheid van hem kan worden verwacht dat hij zich daar ook vestigt (ad c.). Hier komen de sociaal-economische omstandigheden om de hoek kijken en worden individuele kenmerken van de vreemdeling relevant, zoals bijvoorbeeld diens gezondheidssituatie, leeftijd en geslacht. Ook de factor of de vreemdeling over een sociaal netwerk beschikt in het gebeid dat hemn als beschermingsalternatief is tegengeworpen, kan dan relevant worden.

De vraag is, of dit helemaal in lijn is met de ‘redelijkheidsanalyse’ zoals de UNHCR die voorstaat en die verderop in deze notitie wordt besproken. Hieruit blijkt namelijk dat de UNHCR bij de vraag of het redelijk is om van iemand te vergen dat hij zich elders vestigt een factor als ‘safety en security’ in dat vestigingsalternatief laat meewegen.

Samenvattend zou men uit het vorenstaande de volgende voorwaarden kunnen destilleren die gelden bij de tegenwerping van een binnenlands beschermingsalternatief:[3]

  1. het gebied moet veilig zijn voor de vreemdeling;
  2. de vreemdeling moet er bescherming kunnen krijgen;
  3. het gebied moet veilig te bereiken zijn; en
  4. toegankelijk zijn;
  5. de vreemdeling kan er zich vestigen (sociaal-economische factoren en de in dat kader relevante individueel kenmerken spelen een rol).

De UNHCR over ‘internal flight or relocation alternative’.
De UNHCR heeft op 23 juli 2003 algemene richtlijnen uitgevaardigd over binnenlands vlucht – of vestigingsalternatief binnen de context van artikel 1A(2) Vlv.[4] Hierin worden handvatten geboden voor de toepassing van dit concept. Volgens de UNHCR moeten er twee analyses worden toegepast om te kunnen bepalen of vestiging elders in het land van herkomst een mogelijkheid is: de relevantie analyses (The Relevance Analysis) en de redelijkheidsanalyses (The Reasonableness Analyses). Hierover wordt het volgend gezegd:

The Relevance Analyses

a) Is the area of relocation practically, safely, and legally accessible to the individual? If any of these conditions is not met, consideration of an alternative location within the country would not be relevant.
b) Is the agent of persecution the State? National authorities are presumed to act throughout the country. If they are feared persecutors, there is a presumption in principle that an internal flight or relocation alternative is not available.
c) Is the agent of persecution a non-State agent? Where there is a risk that the non-State actor will persecute the claimant in the proposed area, then the area will not be an internal flight or relocation alternative. This finding will depend on a determination of whether the persecutor is likely to pursue the claimant to the area and whether State protection from the harm feared is available there.
d) Would the claimant be exposed to a risk of being persecuted or other serious harm upon relocation? This would include the original or any new form of persecution or other serious harm in the area of relocation.

Ad a) An area is not an internal flight or relocation alternative if there are barriers to reaching the area which are not reasonably surmountable. For example, the claimant should not be required to encounter physical dangers en route to the area such as mine fields, factional fighting, shifting war fronts, banditry or other forms of harassment or exploitation. If the refugee claimant would have to pass through the original area of persecution in order to access the proposed area, that area cannot be considered an internal flight or relocation alternative. Similarly, passage through airports may render access unsafe, especially in cases where the State is the persecutor or where the persecutor is a non-State group in control of the airport. The proposed area must also be legally accessible, that is, the individual must have the legal right to travel there, to enter, and to remain. Uncertain legal status can create pressure to move to unsafe areas, or to the area of original persecution.

Ad b) (…) In practical terms, this normally excludes cases where the feared persecution emanates from or is condoned or tolerated by State agents, including the official party in one-party States, as there are presumed to exercise authority in all parts of the country. Under such circumstances the person is threatened with persecution countrywide unless exceptionally it is clearly established that the risk of persecution stems from an authority of the State whose power is clearly limited to a specific geographical area or where the State itself only has control over certain parts of the country (…).

Ad c) Where the claimant fears persecution by a non-State agent of persecution, the main inquiries should include an assessment of the motivation of the persecutor, the ability of the motivation of the persecutor to pursue the claimant in the proposed area, and the protection available to the claimant in that area from State authorities (….).

Ad d) (…) Claimants are not expected or required to suppress their political or religious views or other protected characteristics to avoid persecution in the internal flight or relocation area. The relocation alternative must be more than a ‘safe haven’ away from the area of origin. In addition, a person with an established fear of persecution for a 1951 Convention reason in one part of the country cannot be expected to relocate to another area of serious harm. If the claimant would be exposed to a new risk of serious harm, including a serious risk to life, safety, liberty or health, or one of serious discrimination, an internal flight or relocation alternative does not arise, irrespective of whether or not there is a link to one of the Convention grounds. The assessment of new risks would therefore also need to take into account serious harm generally covered complementary forms of protection.
The proposed area is also not an internal flight or relocation alternative if the conditions there as such that the claimant may be compelled to go back to the original area of persecution, or indeed to another part of the country where persecution or other forms of serious harm (ernstige schade) may be a possibility.

The reasonableness analysis
a) Can the claimant in the context of the country concerned, lead a relatively normal life without facing undue hardship? If not, it would not be reasonable to expect the person to move there.

Ad a) (…) The question is what is reasonable, both subjectively and objectively, given the individual claimant and the conditions in the proposed internal flight or relocation alternative. In answering this question, it is necessary to assess:
– the applicant’s personal circumstances,
– the presence of past persecution,
– safety and security,
– respect for human rights, and
– possibility for economic survival.

Personal circumstances
(…) Of relevance in making this assessment are factors such as age, sex, health, disability, family situation and relationships, social or other vulnerabilities, ethnic, cultural or religious considerations, political and social links and compatibility, language abilities, educational, professional and work background and opportunities, and any past persecution and its psychological effects. In particular, lack of ethnic or other cultural ties may result in isolation of the individual and even discrimination in communities where close ties of this kind are a dominant feature in daily life.

Past persecution
Psychological trauma arising out of past persecution may be relevant in determining whether it is reasonable to expect the claimant to relocate in the proposed area (…).

Safety and security
The claimant must be able to find safety and security and be free from danger and risk of injury. This must be durable, not illusory or unpredictable. In most cases, countries in the grip or armed conflict would not be safe for relocation, especially in light of shifting armed fronts which could suddenly bring insecurity to an area hitherto considered safe (…).

Respect for human rights
Where respect for basic human rights standard, including in particular non-derogable rights, is clearly problematic, the proposed area cannot be considered a reasonable alternative. This does not mean that the deprivation of any civil, political or socio-economic human right in the proposed area will disqualify it from being an internal flight or relocation alternative. Rather, it requires, from a practical perspective, an assessment of whether the rights that will not be respected or protected are fundamental to the individual, such that the deprivation of those rights be sufficiently harmful to render the area an unreasonable alternative.

Economic survival
The socio-economic conditions in the proposed area will be relevant in this part of the analysis. If the situation is such that the claimant will be unable to earn a living or to access accommodation, or where medical care cannot be provided or is clearly inadequate, the area may not be a reasonable alternative. It would be unreasonable, including from a human rights perspective, to expect a person to relocate to face economic destitution or existence below at least an adequate level of subsistence. At the other end of the spectrum, a simple lowering of living standards or worsening of economic status may not be sufficient to reject a proposed area as unreasonable. Conditions in the area must be that a relatively normal life can be led in the context of the country concerned. If, for instance, an individual would be without family links and unable to benefit from an informal social safety net, relocation may not be reasonable, unless the person would otherwise be able to sustain a relatively normal life at more than just a minimum subsistence level.

UNHCR: de bewijslast rust op de autoriteiten
Dit komt neer op de regel wie stelt, moet bewijzen. De UNHCR zegt hierover onder meer dat ‘on this basis, the decision-maker bears the burden of proof of establishing that an analysis of relocation is relevant in the particular case. If considered relevant, it is up to the party asserting this to identify the proposed area of relocation and provide evidence establishing that is a reasonable alternative for the individual concerned.’

Somalië en een binnenlands beschermingsalternatief
De voorwaarden waaronder een binnenlands beschermingsalternatief kan worden tegengeworpen, en zie in die zin ook artikel 8 van de Kwalificatierichtlijn, worden helder tot uitdrukking gebracht in de jurisprudentie van het EHRM, zoals bijvoorbeeld in het arrest van 11 januari 2007 in de zaak Salah Sheekh tegen Nederland[5]. In die zaak had de staatssecretaris aan een Somalische vreemdeling, die tot de kwetsbare minderheidsclan Ashraf behoort en uit het zuiden van Somalië afkomstig is, tegengeworpen dat hij zich kon vestigen in de toentertijd in Somalië relatief veilige gebieden Puntland of Somaliland. Het EHRM laat zich uit over zowel de toegang tot deze relatief veilige gebieden, de bescherming die hij als lid van de Ashraf clan kan krijgen en de mogelijkheid om zich aldaar te vestigen. Het EHRM betrekt daarbij het standpunt van de UNHCR dat persoonlijke bescherming afhankelijk is van bescherming door de eigen clan of verwantschap met een sterke (dominante) clan die haar zwakkere broeders en zusters beschermt (zie paragraaf 139 van het arrest).

Het EHRM overweegt in paragraaf 140 van het arrest, ‘that it is most unlikely that the applicant, who is a member of the Ashraf minority (…) and who hails from the south of Somalia, would be able to obtain protection from a clan in the “relatively safe” areas. According to the Government’s country report (ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken) of November 2004, individuals who do not originate from Somaliland or Puntland and who are unable to claim clan protection there almost invariable end up in miserable settlements for the internally displaced, with no real change of proper integration. They are said to have a marginal, isolated position in society, which renders them vulnerable, and more likely to be the victims of crime than the most. Indeed, the three most vulnerable groups in Somalia are said to be IDPs, minorities and returnees from exile. If expelled to the “relatively safe” areas, the applicant would fall into all three categories.’

Over de toegang tot de relatief veilige gebieden zegt het EHRM in paragraaf 142 “that the authorities of Somaliland have issued a decree – which, admittedly, has not been enforced to date – ordering all displaced persons not originally from Somaliland to leave the country, and that the Puntland authorities are said to have grown wary of non-Puntlanders coming to their territory and have made it clear that they would only admit to the territory they control those who are of the same clan or who were previously resident in the area (…).”

Met betrekking tot het veilig kunnen bereiken van de relatief veilige gebieden en de mogelijkheid zich daar te settelen, overweegt het EHRM in paragraaf 144 het volgende:
Bearing in mind that, according to information provided by the respondent Government, Somalis are free to enter and leave the country as the State Government may well succeed in removing the applicant to either Somaliland or Puntland (even though, having regard to a recent BBC report (…) this is not certain). However, this is by no means constitute a guarantee that the applicant will have succeeded in gaining admittance. In view of the position taken by the Puntland and particularly the Somaliland authorities, it seems to the Court rather unlikely that the applicant would be allowed to settle there. Consequently, there is a real change of this being removed, or of his having no alternative but to go to areas of the country which both the Government and UNHCR consider unsafe.”

Het EHRM komt tot de slotsom dat uitzetting van Salah Sheekh een schending van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zou betekenen.

Ook in het arrest van het EHRM van 28 juni 2011 in de zaak Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk[6] wordt stilgestaan bij de vraag of in Zuid- en Centraal Somalië een binnenlands vluchtalternatief aanwezig is, omdat het op dat moment voor de meeste vreemdelingen veel te onveilig was om terug te keren naar de hoofdstad Mogadishu.[7] Het EHRM komt daar ten tijde van het arrest tot de volgende conclusie in paragrafen 294 tot en met 296:
294. (…) In this regard, the Court accepts that there may be parts of southern and central Somalia where a returnee would not necessarily be at risk of Article 3 ill-treatment solely on account of the situation of general violence (see paragraph 270, above). However, in the context of Somalia, the Court considers that this could only apply if the applicant had close family connections in the area concerned, where he could effectively seek refuge. If he has no such connections, or if those connections are in an area which he could not safely reach, the Court considers that there is a likelihood that he would have to have recourse to either an IDP or refugee camp (see paragraph 266, above).
295.
If the returnee’s family connections are in a region which is under the control of al-Shabaab, or if it could not be accessed except through an al-Shabaab controlled area, the Court does not consider that he could relocate tot his region without being exposed to a risk of ill-treatment unless it could be demonstrated that he had recent experience of living in Somalia and could therefore avoid coming to the attention of al-Shabaab (see paragraph 276, above).
296. Where it is reasonably likely that a returnee would find himself in an IDP camp, such as those in the Afgooye Corridor, or in a refugee camp, such as de Dadaab camps in Kenya, the Court considers that there would be a real risk that he would be exposed to treatment in breach of Article 3 on account of the humanitarian conditions there (see paragraph 295, above).”

De vraag naar het veilig kunnen bereiken van het gebied, dat buiten Mogadishu gelegen is, en waar een vreemdeling familiebanden heeft, speelde dus een centrale rol in dit arrest. Daarbij diende ook rekening te worden gehouden met de persoonlijke situatie van de vreemdeling, in die zin dat moest worden aangetoond dat de vreemdeling niet de aandacht van de Al-Shabaab op zich zou vestigen omdat hij was verwesterd en om die reden niet zou voldoen aan de (strenge) regels die Al-Shabaab oplegt.
Verblijf in een kamp voor ontheemden of een vluchtelingenkamp was geen optie, omdat Somalische vreemdelingen daar, gelet op de humanitaire omstandigheden in die kampen, zouden worden blootgesteld aan een behandeling die in strijd is met artikel 3 van het EVRM.

Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2016/14
Niets zo veranderlijk als de veiligheidssituatie in de wereld. Inmiddels wordt Mogadishu beschouwd als relatief veilig en kan het in die zin als een binnenlands beschermingsalternatief gelden voor een aantal vreemdelingen die niet uit de Somalische hoofdstad afkomstig zijn. In Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 28 oktober 2016, WBV nummer 2016/14, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (WBV 2016/14)[8], staat dat onder voorwaarden een vlucht- of vestigingsalternatief kan worden tegengeworpen in een gebied waar Al-Shabaab niet aan de macht is.

Blijkens het WBV neemt de IND in ieder geval aan dat geen binnenlands beschermingsalternatief in Somalië aanwezig is voor:

  • vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor (seksuele) geweldpleging;
  • en vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor genitale verminking.

De IND neemt een binnenlands beschermingsalternatief aan als er sprake is van concrete aanknopingspunten op basis waarvan in individuele gevallen geconcludeerd kan worden dat de persoon zich buiten het gebied van herkomst kan vestigen. Bij de beoordeling van de geldende voorwaarden voor het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief uit artikel 3.37d VV 2000 dienen in de individuele zaak van de vreemdeling de volgende aanknopingspunten te worden betrokken:

  • eerder verblijf in dat gebied; en
  • de aanwezigheid van naaste familie.

Onder dezelfde voorwaarden kan een binnenlands beschermingsalternatief worden tegengeworpen aan:

  • vreemdelingen die afkomstig zijn uit gebieden waar Al-Shabaab aan de macht is;
  • vreemdelingen die bij terugkeer naar hun herkomstgebied waar Al-Shabaab niet aan de macht is, moeten reizen door gebieden waar Al-Shabaab aan de macht is.

Tevens neemt de IND in zijn algemeenheid binnenlands beschermingsalternatief aan, als de vreemdeling onder naar plaatselijke maatstaven gemeten redelijke omstandigheden minstens zes maanden voorafgaand aan zijn vertrek heeft verbleven in

  • Puntland (met uitzondering van Noord-Galkayo), in de periode vanaf 1991;
  • Somaliland, in de periode vanaf 1997;
  • Sool; of
  • Sanaag.

De IND neemt aan dat de vreemdeling zich in het desbetreffende gebied kan handhaven.

De UNHCR over Mogadishu als binnenlands vlucht- of vestigingsalternatief
Uit het rapport UNHCR Position on returns to Southern and Central Somalia (Update I) van 30 mei 2016[9] blijkt onder meer dat:

There are approximately 370.000 IDPs in Mogadishu. (…) Living conditions in IDP Settlement are reported to be deplorable and durable solutions are unattainable for most IDPs under current circumstances. IDPs are reported to face serious food insecurity, with many being above the emergency threshold for malnutrion; the situation is reportedly exacerbated by an ongoing drought. Individuals’ families and clans are reportedly their most support structures and a means of obtaining access to basic necessities, such as accommodation and food. However, the capacity of clans to provide such support has reportedly been overstretched, leaving many families and clan networks unable to respond to the needs of their displaced relatives. Members of minority clans often lack vital protection and suffer pervasive discrimination. The same applies to others who, being displaced, find themselves outside their normal social clan structures and unable to rely on the protection and support generally extended by such social networks. For instance, Somali ethnic Bantus, as well as some other minority clans, reportedly continue to be highly vulnerable to discrimination, severe poverty, exclusion and marginalization, and are reportedly disproportionately subjected to killings, torture, rape, kidnapping for ransom, forced recruitment, bonded labour as well as looting of land and property with impunity by militias and majority clan members (…)

For applicants for whom an AFA/IRA[10] in Mogadishu has been deemed relevant, the reasonableness of the proposed IFA/IRA must be assessed. In this regard UNHCR considers that particular attention must be given to the extent to which the applicant can expect to receive genuine support from his or her immediate family or clan in the context of the general weakening of traditional protection mechanisms; availability of basic infrastructures and access to shelter in the proposed area of relocation; and the presence of livelihood opportunities (onderstreping Stijn).

Where the proposed area of relocation is an urban area where the applicant has no access to pre-identified accommodation and livelihood options, and where he/she cannot be reasonable expected to fall back on meaningful support networks, the applicant will likely find himself or herself in a situation comparable to that of urban IDPs. Under these circumstances, to assess the reasonableness of the IFA/IRA, adjudicators need to take into account the scale of internal displacement in the area of prospective relocation and the living conditions of IDPs in the location, as well as the fact that many IDPs are exposed to various human rights abuses, including forced evacuations.

UNHCR verwijst verder in dit rapport onder meer naar het rapport van de Deense Immigratiedienst (DIS) getiteld Security and Human Rights Issues in S/C Somalia van april 2012. Dit rapport vermeldt onder meer: “If a person returned to an area where he does not have strong [clan] connections, protection would tend to be weaker than if he/she could rely on clan and community support and solidarity. People without clan affiliations in areas of return have a higher risk of experiencing protection problems (…) For Somalia in Mogadishu it is very difficult to survive without a support netwerk, and newcomers to the city, face a precarious existence in the capital. Often they are forced to settle in IDP settlements.
Eind 2016 speelde bij zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch een zaak van een Somalische vreemdeling die – net als Salah Sheekh – tot de bevolkingsroep Ashraf behoort. Toen hij anderhalf jaar oud was is hij met zijn ouders uit Mogadishu in Somalië vertrokken naar Saoedi-Arabië. In 2009 zijn de vreemdeling en zijn familie door de Saoedische autoriteiten uitgezet naar Somalië. Na aankomst in Somalië zijn zij in de wijk Karaan in Mogadishu gaan wonen. De vreemdeling voert aan dat hij in maart of april 2010 drie keer is benaderd door leden van Al Shabaab toen hij in zijn wijk met een aantal jongens aan het voetballen was. Zij wilden hem inlijven bij Al Shabaab. Hij heeft dit geweigerd. Op een dag liep hij na het voetballen naar huis toen er plotseling een auto op hem kwam afgereden. Deze auto heeft hem aangereden. Hij heeft een aantal maanden in het ziekenhuis verbleven. Zijn moeder heeft van omwonenden vernomen dat de auto die hem had aangereden een auto van Al Shabaab was. Eind 2010 is de vreemdeling met zijn familie uit vrees voor Al Shabaab naar Jemen gevlucht. Omdat er in Jemen ook werd gevochten en het daar ook niet veilig was, is eiser in februari 2014 naar Europa vertrokken.

De rechtbank is in de uitspraak van 16 december 2016[11] van oordeel dat de staatssecretaris de door de vreemdeling gestelde persoonlijk op hem gerichte negatieve aandacht van de zijde van Al Shabaab in 2010 niet ten onrechte ongeloofwaardig heeft geacht. De rechtbank is verder van oordeel dat de staatssecretaris het individuele asielrelaas van de vreemdeling, voor zover dat geloofwaardig is geacht, terecht onvoldoende zwaarwegend heeft bevonden. Daartoe overweegt de rechtbank dat uitsluitend de groepsgewijze pogingen om jongeren, waaronder de vreemdeling, te rekruteren, niet van zodanig gewicht zijn dat deze de vrees rechtvaardigen voor vervolging in de zin van het Vlv dan wel dat de vreemdeling een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM bij terugkeer (de vrees bij terugkeer wordt dus niet aannemelijk geacht).

Ten aanzien van het betoog van de vreemdeling, onder verwijzing naar het arrest Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk, dat verweerder heeft miskend dat hij in Mogadishu geen netwerk heeft, geen aanspraak kan maken op clanbescherming en derhalve terecht zal komen waar de situatie dusdanig is dat hij daar een reëel risico loopt op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank volgt de staatssecretaris niet in het ter zitting ingenomen standpunt dat de vreemdeling in Mogadishu over een netwerk beschikt omdat zijn zus in 2010, toen de vreemdeling naar Jemen vertrok, in Mogadishu is achtergebleven. De vreemdeling heeft immers tijdens zijn nader gehoor verklaard dat er sinds het vertrek naar Jemen geen contact is geweest met zijn zus, zodat hij niet weet of zij nog altijd in Mogadishu woonachtig is. Ter zitting heeft de vreemdeling toegelicht dat hij niet weet waar zijn zus woont en dat hij van zijn moeder heeft vernomen dat zijn zus tegen haar wil is uitgehuwelijkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van de verklaringen van de vreemdeling niet worden vastgesteld dat hij in Mogadishu over een netwerk beschikt.

Vervolgens citeert de rechtbank een aantal passages uit het door de vreemdeling aangehaalde rapport UNHCR Position on returns to Southern and Central Somalia van mei 2016. Die passages zijn voor een deel de passages zoals hiervoor weergegeven.
Gelet op die informatie is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zijn standpunt, dat de vreemdeling onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer vanwege het ontbreken van een netwerk in Mogadishu zal zijn aangewezen op de vestiging in een ontheemdenkamp, onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens de rechtbank blijkt uit de aangehaalde bronnen dat het voor Somaliërs in Mogadishu zonder netwerk zeer moeilijk is om te overleven en dat zij zich vaak noodgedwongen dienen te vestigen in een ontheemdenkamp. Dat de vreemdeling zich desondanks zonder netwerk zal weten te handhaven, zoals de staatssecretaris heeft betoogd, valt zonder nadere motivering niet in te zien, aldus de rechtbank. Het beroep wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.

De Bossche zaak ging weliswaar niet om het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief omdat de vreemdeling eerder in Mogadishu had verbleven, maar laat wel zien dat situatie voor sommige van die vreemdelingen in de ogen van de rechtbank vergelijkbaar kan zijn met die van vreemdelingen die niet eerder in Mogadishu hebben gewoond als zij in Mogadishu niet over een netwerk beschikken. Of de staatssecretaris tegen deze uitspraak in hoger beroep is gegaan, is mij niet bekend.

Afghanistan: Binnenlands beschermingsalternatief / sociaal netwerk
In het arrest van het EHRM van 13 oktober 2011 in de zaak van Husseini tegen Zweden[12] ging het om de vraag of de Zweedse autoriteiten aan de heer Husseini, die afkomstig was uit de Afghaanse provincie Ghazni een vestigingsalternatief konden tegenwerpen elders in Afghanistan, bijvoorbeeld in Kabul of Mazar-e-Sharif. Het EHRM geeft er blijk van kennis te hebben genomen van eerdergenoemde UNHCR Guidelines on International Protection No. 4: “Internal Flight or Relocation Alternative” Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees en UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs of Asylum Seekers from Afghanistan van 17 december 2010.

De UNHCR zegt in de richtlijnen van 17 december 2010 het volgende over een intern vluchtalternatief (IFA) of intern relocatie-alternatief (IRA) in Afghanistan:

Whether an IFA/IRA is “reasonable” must be determined on a case-by-case basis, taking fully into account the security, human rights and humanitarian environment in the prospective area of relocation at the time of the decision. To this effect, the following elements need to be taken into account: (I) the availability of traditional support mechanisms, such as relatives and friends able to host the displaced individuals; (ii) the availability of basic infrastructure and access to essential services, such as sanitation, health care and education ; (iii) ability to sustain themselves, including livelihood opportunities ; iv) the criminality rate and resultant insecurity, particular in urban areas ; as well as (v) the scale of displacement in the area of prospective relocation (…)

The traditional extended family and community structures of Afghan society continue to constitute the main protection and coping mechanism, particular in rural areas where infrastructure is not as developed. Afghans rely on these structures and links for their safety and economic survival, including access to accommodation and an adequate level of subsistence. Since the protection provided by families and tribes is limited to areas where family or community links exist, Afghans, particularly unaccompanied women and children, and women single head of households with no male protection, will not be able to lead a life without undue hardship in areas with no social support networks, including in urban centres. In certain circumstances, relocation to an area with a predominantly different ethnic/religious make-up may also not be possible due to latent or overt tensions between ethnic/religious groups.

In urban centres, the IDP (ontheemden) population and growing economic migration are putting increased pressure on labour markets and resources such as construction materials, land and potable water. Widespread unemployment and underemployment limit the ability of a large number of people to meet their basic needs (…).

In light of the foregoing, UNHCR generally considers IFA/IRA as a reasonable alternative where protection is available from the individual’s own extended family, community or tribe in the area of intended relocation. Single males and nuclear family (kerngezin) units may, in certain circumstances, subsist without family and community support in urban and semi-urban areas with established infrastructure and under effective government control. A case-by-case analysis will, nevertheless, be necessary given the breakdown in the traditional social fabric of the country caused by decades of war, massive refugee flows, and growing internal migration to urban areas.

Het EHRM oordeelt met inachtneming van het vorenstaande in de zaak Husseini dat er voor hem een binnenlands vestigingsalternatief voorhanden is in Afghanistan. Het EHRM is bovendien niet overtuigd van de stelling van Husseini dat hij wordt blootgesteld aan een reëel risico op een benadeling of bestraffing waar hij zich ook zou vestigen in Afghanistan.

Sociaal netwerk
Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2016[13] komt naar voren dat de vraag of de vreemdeling over een sociaal netwerk beschikt alleen een rol speelt als wordt geconcludeerd dat de vreemdeling voor internationale bescherming in aanmerking komt en bezien wordt of hij/zij een vlucht- of vestigingsalternatief heeft.

Wanneer een vreemdeling een beschermingsalternatief wordt tegengeworpen, dan speelt het hebben van een sociaal netwerk (nagenoeg) geen rol als het een vreemdeling betreft die vanwege individuele factoren geacht kan worden zichzelf staande te houden, bijvoorbeeld omdat hij volwassen is, een man is, gezond is, een opleiding heeft genoten en/of gebleken is dat hij al eerder voor zichzelf heeft weten te zorgen. Dit kan worden afgeleid uit het arrest van 13 oktober 2011 en de richtlijn van de UNHCR van 17 december 2010.
De staatssecretaris zegt evenwel in zijn brief van 16 juni 2014 aan de Voorziter van de Tweede Kamer dat het in de Afghaanse hoofdstad Kabul nagenoeg onmogelijk is een bestaan op te bouwen voor iemand zonder sociaal netwerk. Geldt dit ook voor gezonde, volwassen mannen, staatssecretaris?

Kabul als Vlucht- of Vestigingsalternatief
De staatssecretaris ging in zijn brief van 16 juni 2014 (kenmerk 527827) in op de beoordeling van het vlucht- en vestigingsalternatief in Afghanistan en Irak.[14]

Over Afghanistan merkte de staatssecretaris op dat ingevolge het landgebonden beleid zal worden gekeken of de vreemdeling, die gevaar loopt in Afghanistan, zich aan het gevaar kan onttrekken door zich in Kabul te vestigen. Dit betreft een individuele beoordeling. Bij die beoordeling wordt door de IND niet alleen gekeken of iemand geen gevaar loopt in Kabul, maar ook of van de vreemdeling redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij in dat deel van het land blijft. De IND beoordeelt of de levensomstandigheden voor de individuele vreemdeling in Kabul niet zodanig slecht zijn dat dit kan leiden tot een humanitaire noodsituatie.

Volgens de staatssecretaris kan een vlucht- en vestigingsalternatief door de IND worden tegengeworpen als uit het individuele asielrelaas en de achtergrond van de asielzoeker blijkt dat hij zich in Kabul staande kan houden. Een belangrijk aspect bij deze beoordeling is de omstandigheid of de vreemdeling een sociaal netwerk heeft in Kabul. Uit de beschikbare informatie blijkt immers dat het vrijwel onmogelijk is in Kabul een bestaan op te bouwen indien men daar geen sociaal netwerk heeft. De IND biedt de vreemdeling de gelegenheid om nader te verklaren over zijn sociale netwerk in Kabul. Omstandigheden waaruit zou kunnen blijken dat het sociale netwerk in zijn individuele situatie onvoldoende de gevraagde ondersteuning kan bieden, worden door de IND bij de beoordeling betrokken.[15]

De staatssecretaris heeft voor vijf groepen met een kwetsbare positie op voorhand bepaald dat het niet realistisch is dat zij een vestigingsalternatief hebben in Kabul. Het gaat om vreemdelingen die behoren tot een groep die in Kabul een etnische of religieuze minderheid is, LHBT’s, alleenstaande vrouwen, minderjarigen en vrouwen die aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben te vrezen voor geweldpleging.[16]

In dit verband is het aardig om te wijzen op de Bossche uitspraak van 28 oktober 2016[17], waarin de rechtbank van oordeel is dat de staatssecretaris in die zaak onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling niet kan worden aangemerkt als alleenstaande vrouw. Daartoe overweegt de rechtbank dat de staatssecretaris op grond van zijn beleid, neergelegd in hoofdstuk C7/2 van de Vreemdelingencirculaire 2000, een Afghaanse vrouw als alleenstaand aanmerkt wanneer zij in Afghanistan geen echtgenoot (meer) heeft met wie zij kan samenwonen en zij bij terugkeer ook niet terug kan naar haar ouderlijk huis omdat de gezinsband als verbroken moet worden aangemerkt. De gezinsband wordt in ieder geval als verbroken aangemerkt als de Afghaanse vrouw zelfstandig is gaan wonen.

Desgevraagd had de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat hij in het geval van de vreemdeling de gezinsband niet als verbroken beschouwt nu het asielrelaas ongeloofwaardig wordt geacht en de staatssecretaris niet weet of de vreemdeling zelfstandig heeft gewoond. De rechtbank kan dit standpunt niet rijmen met de overweging in het bestreden besluit dat de vreemdeling in Afghanistan niet als alleenstaande vrouw kan worden beschouwd omdat zij in Iran heeft gestudeerd en gewerkt en hierdoor niet aannemelijk wordt geacht dat voor de vreemdeling dezelfde problemen gelden als in het algemeen voor vrouwen in Afghanistan. Dat de staatssecretaris uitgaat van een langdurig legaal verblijf in Iran, blijkt naar het oordeel van de rechtbank eveneens uit het voornemen. Gelet hierop vermag de rechtbank zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet in te zien waarom het landgebonden beleid niet op de vreemdeling van toepassing is.

De UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection Needs of Asylum Seekers from Afghanistan van 19 april 2016[18]
De UNHCR is van mening dat bij een onderzoek naar een binnenlands beschermingsalternatief in de Afghaanse situatie met het volgende rekening dient te worden gehouden:

(i) The volatility and fluidity of the armed conflict in Afghanistan in terms of the difficulty of identifying potential areas of relocation that are durable safe; and
(ii)
The concrete prospects of safely accessing the proposed area of relocation, taking into account the risk associated with the widespread use of IEDS (improvised explosion devices) and landmines throughout the country, attacks and fighting taking place on roads, and restrictions on civilians’ freedom of movement imposed by AGEs (Anti-Government Elements).

Where the applicant has a well-founded fear of persecution at the hands of the State or its agents, there is a presumption that consideration of an IFA/IRA is not relevant for areas under the control of the State. In light of the available information about serious and widespread human rights abuses by AGEs in areas under their affective control, as well as the inability of the State to provide protection against such abuses in these areas, UNHCR considers that an IFA/IRA is not available in areas of the country that are under the effective control of AGEs, with the possible exception of applicants with previously-established links with the AGE leadership in de proposed area of relocation.

UNHCR considers that no IFA/IRA is available in areas affected by active conflict, regardless of the actor of the persecution.

Whether an IFA/IRA is reasonable must be determined on a case-by-case basis, taking fully into account the security, human rights and humanitarian environment in the prospective area of relocation at the time of the decision. In particular, the poor living conditions and precarious human rights situation of Afghans who are currently internally displaced in Afghanistan are relevant considerations that need to be taken into account in assessing the reasonableness of a proposed internal flight or relocation alternative. UNHCR considers an IFA/IRA as reasonable only where the individual has access to a traditional support network of members of his or her (extended) family or members of his or her larger ethnic community in the area of prospective relocation, who have been assessed to be willing and able to provide genuine support to the applicant in practice.

Where the applicant has a well-founded fear of persecution at the hands of a non-State agent, the ability of the agent to pursue the applicant to the area of proposed relocation needs to be assessed, as well as the ability of the State to provide protection in that area. Where the agent of persecution is an AGE, evidence about AGE’s capacity to carry out attacks outside the areas under their effective control needs to be taken into account.

Dat laatste roept de vraag op de Taliban moet worden gezien als een verzameling van groeperingen die enkel lokaal opereren of als een landelijk opererende organisatie die in staat is om ook mensen die naar Kabul zijn gegaan, daar te vervolgen.
In de Bossche uitspraak van 12 augustus 2016[19] ging het om een vreemdeling die afkomstig is uit de Afghaanse provincie Nangarhar. Diens broer was begin 2014 door de Taliban meegenomen door de Taliban omdat zij erachter waren gekomen dat hij voor de Amerikanen werkte. Na de ontvoering heeft de vreemdeling niets meer van zijn broer vernomen. De vreemdeling ging anderhalf jaar later naar Kabul om daar het toelatingsexamen te doen voor de universitaire opleiding. Twee dagen na zijn aankomst in Kabul werd hij gebeld door zijn vader, die liet weten dat de Taliban was langsgekomen omdat ze zijn zoon (de vreemdeling) verdachten van het tolken voor de Amerikanen. De vreemdeling heeft daarop zijn vader ontmoet in Jalalabad. Hij zag dat zijn vader was mishandeld door de Taliban. Op advies van zijn vader verliet hij Afghanistan.

De staatssecretaris stelde zich op het standpunt dat uit de verklaringen van de vreemdeling blijkt dat zijn problemen lokaal van aard waren. Volgens de staatssecretaris kon daarom in alle redelijkheid van de vreemdeling worden verlangd dat hij zich (tijdelijk) elders zou vestigen in zijn land van herkomst teneinde zich aan eventuele dreigende of zich voordoende moeilijkheden te onttrekken. In de optiek van de staatssecretaris zou de vreemdeling zich aan de gestelde problemen kunnen onttrekken door zich in Kabul te vestigen. Daarbij achtte de staatssecretaris met name van belang dat in het ambtsbericht van 15 september 2014 wordt vermeld dat de stad Kabul relatief veilig en beschermd is ten opzichte van de andere gebieden in Afghanistan en de vreemdeling, die in Kabul een toelatingsexamen had gedaan om daar te gaan studeren, in Kabul nooit persoonlijke problemen van welke zijde dan ook (met inbegrip van de Taliban) had ondervonden. Ter zitting had de staatssecretaris nog aangeven dat hij zich op het standpunt stelt dat de vreemdeling een vlucht- of vestigingsalternatief in Kabul heeft, omdat niet aannemelijk is dat hij in Kabul heeft te vrezen voor problemen met de Taliban.

De vreemdeling voerde aan dat hij ook in Kabul niet veilig zal zijn voor de Taliban. Daartoe had hij een schrijven met bijlagen overgelegd van VluchtelingenWerk van 20 juli 2016 over het onderwerp Taliban en Kabul. Daarin werd aan de hand van verschillende (objectieve) bronnen geschetst dat de Taliban geen lokale groepering is, maar opereert in het hele land, en dus ook in Kabul. Geschetst wordt dat de Taliban een indrukwekkend inlichtingennetwerk heeft op verschillende niveaus. Voorts wordt beschreven dat de veiligheidssituatie in Kabul in de periode daarvoor is verslechterd. Sinds begin 2016 is er een toename van aanvallen in de stedelijke gebieden, waaronder Kabul.

De rechtbank oordeelt in haar uitspraak van 12 augustus 2016 dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling in Kabul, alleen al door daar te verblijven, niet te vrezen heeft voor problemen met de Taliban. Zij overweegt dat de bewijslast voor het aanwezig achten van een vlucht- of vestigingsalternatief bij de staatssecretaris ligt. De rechtbank volgt niet het standpunt van de staatssecretaris dat uit de verklaringen van de vreemdeling volgt dat de problemen met de Taliban enkel lokaal van aard zijn. Volgens de rechtbank volgt uit de verklaringen van de vreemdeling, die door de staatssecretaris geloofwaardig zijn geacht, juist dat zijn vertrek naar Kabul aanleiding is geweest voor zijn persoonlijke problemen met de Taliban. Kort na zijn vertrek naar Kabul heeft de Taliban zijn vader benaderd en aangegeven op zoek te zijn naar de vreemdeling, omdat deze ervan wordt verdacht als tolk te werken voor de Amerikanen. Dat de Taliban op de hoogte was van het vertrek van de vreemdeling naar Kabul blijkt uit de geloofwaardig geachte verklaring van de vreemdeling dat de Taliban zijn vader verweet dat hij zijn zoon naar Kabul had gestuurd om als tolk voor de Amerikanen te werken. Dat volgens de staatsecretaris niet aannemelijk is dat de Taliban in Kabul naar de vreemdeling op zoek was, omdat de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Kabul geen problemen heeft ondervonden van de Taliban en de Taliban later nog twee keer bij de ouders van de vreemdeling is geweest en naar hem heeft gevraagd, volgt de rechtbank niet. De vreemdeling heeft immers slechts een paar dagen in Kabul verbleven en heeft daarna Afghanistan verlaten. Volgens de rechtbank geeft het bestreden besluit er geen blijk van dat de staatssecretaris rekening heeft gehouden met het korte tijdsbestek waarin de vreemdeling in Kabul heeft verbleven, terwijl dat een verklaring zou kunnen zijn voor het feit dat hij daar toen geen problemen heeft ondervonden. De rechtbank acht het standpunt van de staatssecretaris dat ook uit de bezoeken van de Taliban aan de ouderlijke woning blijkt dat men de vreemdeling niet (actief) in Kabul zocht, eveneens onvoldoende gemotiveerd, omdat het een het ander niet uitsluit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de ouders van de vreemdeling nog twee keer door de Taliban zijn benaderd om diens verblijfplaats te achterhalen nadat de vreemdeling Afghanistan al had verlaten, hetgeen er evenzeer op kan duiden dat de Taliban hem in Kabul niet kon traceren.

De rechtbank acht verder van belang dat in het ambtsbericht van september 2014 staat vermeld dat in de lijst met doelwitten die de Taliban aan het begin van het vechtseizoen in 2014 afkondigde onder meer de buitenlandse troepen (militaire bases van de VS, buitenlandse ambassades en konvooien van voertuigen) en alle Afghanen die voor hen werken, zoals onder meer Afghaanse tolken, stonden. Daarbij acht de rechtbank voorts van belang dat de broer van de vreemdeling eerder door de Taliban is ontvoerd omdat hij voor de Amerikanen werkte. Het gezin van de vreemdeling was derhalve bekend bij de Taliban en al eerder doelwit van hen.
De rechtbank overweegt verder dat uit de overgelegde informatie van VluchtelingenWerk kan worden afgeleid dat de Taliban geen lokale groepering is maar in het hele land, waaronder Kabul, opereert en een zeer goed inlichtingennetwerk heeft. Bovendien wordt de stelling van de vreemdeling dat er sinds het begin van 2016 meer aanvallen van de Taliban in Kabul plaatsvonden ten opzichte van de periode genoemd in het ambtsbericht van september 2014 bevestigd door de informatie van VluchtelingenWerk. Ook uit het EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan-Security Situation van januari 2016 blijkt deze verslechterde veiligheidssituatie in Kabul. Gelet hierop heeft de staatssecretaris voor wat betreft de veiligheidssituatie in Kabul niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het ambtsbericht van september 2014, mede gelet op de door artikel 3.37d, tweede lid, van het VV 2000 gestelde eisen (nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen). Ook de stelling van de staatssecretaris ter zitting dat uit het rapport van EASO blijkt dat de situatie niet zodanig is verslechterd dat daaruit afgeleid moet worden dat de Taliban meer invloed en macht in Kabul heeft gekregen, acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.[20]

Over de vraag hoever de invloedssfeer van de Taliban kan reiken, is verder nog de volgende informatie relevant.

In de UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the international protection needs of Aghan asylum-seekers van 31 januari 2007 staat het volgend vermeld:

In the context of Afghanistan, UNHCR considers that an internal flight or relocation alternative for those fleeing persecution or general violence is generally not available. Local commanders and armed groups are often able to extend their influence beyond local areas due to links to more powerful actors, including at the central level. Due to limited capacity and on-going conflict, State authorities are largely unable to provide effective protection from non-State actors (…).

Verder wordt in de UNHCR Eligibility Guidelines van 17 december 2010 onder meer het volgende gezegd:

Given the wide geographic reach of some armed anti-government groups, a viable internal relocation alternative may not be available to individuals at risk of being targeted by such groups. It is particular important to note that the operational capacity of the Taliban (including the Haqqani network), the Hezb-e-Eslami (Gulbuddin) and other armed groups in the southern, south-eastern and eastern regions is not only evidenced by high-profile attacks, such as (complex) suicide bombings, but also through more permanent infiltration in some neighbourhoods and the regular distribution of threatening “night letters”.[21]

Uit de Operational Guidance Note van het UK Home Office van juni 2013 blijkt dat de Deense Immigratiedienst in haar rapport van mei 2012 tot de volgende bevindingen kwam:

There are places in Afghanistan where Afghan National Police (ANP) is functioning well in terms of providing security, especially in Kabul and other big cities like Herat, Mazar-i-Sharif and Faizabad (…). UNHCR commented that in general Kabul could be an option for safety, but to what extent the city could be a safe place for a person fleeing a conflict depends on the profile of the person and the nature of the conflict the person has fled from (…). An international organization stated that if someone is fleeing a conflict in his or her area of origin, it depends on the seriousness of the conflict whether he or she will be traced down in Kabul. Afghanistan is a tribal society with close family networks, which means that if you really want to find someone, you will be able to trace him/her down. Concerning the possibility of tracking down someone in Kabul, an independent policy research organization in Kabul stated that Kabul is a big city and people do not even know their neighbours anymore. There are newcomers every day and people move around and stay in rented accommodation, however, that it is not difficult for the government to find people in Kabul if they are in search of a particular person.

Irak: Bagdad als binnenlands beschermingsalternatief
In mei 2016 bracht de UNHCR een rapport uit waarin werd stilgestaan bij het tegenwerpen van een vlucht- of vestigingsalternatief in Bagdad aan soennieten.[22]

In het rapport komt allereerst de “Relevance analysis” aan bod. De UNHCR zegt hierover het volgende.
In the case of Baghdad application of the ‘relevance test’ would require consideration of the following elements:

a) Is Baghdad practically, safely, and legally accessible to the individual?
b) Would the individual be exposed to a risk of persecution or other serious harm in Baghdad?
c)
Is protection from State authorities available?

De toegang to Bagdad
Access to Baghdad through Baghdad International Airport is reported to be possible for Iraqis irrespective of their area of origin, provided they hold the necessary documentation. To that end, Iraqi embassies abroad can issue temporary one-way travel documents (laissez-passer) to Iraqi nationals seeking to return to Iraq. At the time of writing, UNHCR does not have access to returnees at the airport and does not monitor returns from abroad.

Travel by air to and from Baghdad International Airport (BIAP) is generally safe. However, on 26 January 2015, a commercial aircraft was reportedly stuck by gunfire while attempting to land in Baghdad, which led to several airlines temporarily suspending flights in and out of Baghdad. There are also reports of infrequent mortar/rocket attacks on or near BIAP. Camp Liberty (Camp Hurriya), located in close vicinity of BIAP’s security perimeter, has been the scene of repeated rocket attacks over the last year. As the airport sits on the western edge of Baghdad and borders Al-Anbar governorate, an area contested by ISIS late 2013, fighting and hit-and-run attacks have repeatedly been reported in close proximity to the airport.

Fatal attacks on military and civilian vehicles are also reported to occur on the road between Baghdad and BIAP, and there is a risk of carjacking and robbery. For security reasons, routes in and out Baghdad can become blocked at short or no notice (…).

De Bossche rechtbank oordeelde in de uitspraak van 9 augustus 2016[23] in een zaak van een Iraakse vreemdeling, die onder meer had verwezen naar het rapport van de UNHCR van 3 mei 2016, dat op grond van die informatie onduidelijkheid bestaat over de vraag of de vreemdeling Bagdad daadwerkelijk en op een veilige wijze zal kunnen bereiken.

De Afdeling heeft deze uitspraak evenwel onder verwijzing naar haar uitspraak van 21 november 2016 vernietigd bij uitspraak van 23 december 2016[24]. In laatstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat de staatsecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Iraakse burgers vanuit het buitenland met het vliegtuig naar Bagdad kunnen terugkeren en toegang tot de stad hebben, zonder dat daarvoor onoverkomelijke eisen gelden. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris zich onder verwijzing naar het rapport van de UNHCR van 3 mei 2016 terecht op het standpunt gesteld dat Iraakse burgers vanuit het buitenland reeds met een laissez-passer via Bagdad International Airport naar Irak kunnen terugkeren en via het vliegveld toegang tot de stad hebben. Over het betoog van de vreemdeling dat er toegangseisen gelden, zoals het beschikken over een sponsor in de stad, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover voor langdurig verblijf administratieve handelingen zijn vereist, dit geen onoverkomelijke eisen zijn, aldus de Afdeling in de uitspraak van 21 november 2016.[25]

Is bescherming door de autoriteiten beschikbaar?
De UNHCR zegt dienaangaande het volgende:
According to reports, both state and non-state actors commit human rights violations/abuses with impunity, Iraqi authorities have limited capacity to enforce law and order and to investigate human rights abuses. Within the police, corruption is reported to be endemic, as are the abuse of power and extortion. Moreover, police officers reportedly remain a main target for ISIS. The judiciary reportedly lacks capacity, and is prone to nepotism, political interference and corruption. The independence of the judiciary is reportedly further undermined by frequent threats, intimidation and attacks against judges, lawyers and their family members. Those defending alleged terrorism suspects are reported to be at particular risk. The criminal justice system is reported to be weak and fails to meet international and domestic legal obligations in relation to arrest and detention as well as due process and fair trial standards. According to reports, most allegations of torture and ill-treatment in detention are not adequately investigated, or fail to result in prosecutions (…).

Lopen individuen risico op vervolging of ernstige schade in Bagdad?
De UNHCR zegt hierover – kort gezegd – het volgende en maakt daarbij een onderscheid tussen soennieten die afkomstig zijn uit Bagdad en daar wonen en soennieten die niet afkomstig zijn uit die stad maar daarnaar toe willen vluchten en/of daar als ontheemden verblijven.

a) Situation for Sunni Arabs in Baghdad.
According to reports, Iraqi Security Forces (ISF) and associated forces involved in fighting ISIS regularly target civilians on suspicion of their affiliation with or support for ISIS. While, as a general rule, criminal action against a person reasonably suspected of terrorism would be legitimate if in line with relevant legislation and the due process of law, in Iraq, observers note that civilians are frequently targeted on the basis of discriminatory and broad criteria, namely the person’s perceived political opinion, religious background and/or place of origin; most arrests under the Anti-Terrorism Law of 2005 reportedly concern Sunni Arabs, predominantly men, but also women and children, on mere suspicions of supporting or sympathizing with anti-government armed groups such as ISIS. Under the Anti-Terrorism Law arrests can be conducted without a warrant. Reports find that terrorism suspects are often held in prolonged pre-trial detention, and without access to a lawyer or their families. Detention conditions are reported to be particular harsh for detainees held under the Anti-Terrorism Law (…).

(….)

Since their establishment, the PMU (the Popular Mobilization Units, een overkoepelende organisatie van sjiitische milities; Stijn) have reportedly been involved in numerous battles against ISIS across various fronts, both alongside ISF and independently. Elements of the PMU reportedly target Sunni Arab civilians, specifically men, for adduction, torture, extra-judicial execution, forced evacuation (gedwongen vertrek; Stijn) and looting (plundering; Stijn) and destruction of property, in what appear to be reprisal acts for the latter perceived support for ISIS. PMU leaders have acknowledged that abuses occur, but say that these acts are committed by individuals and do not constitute a policy. Militia members involved in abuses have reportedly not been held accountable in the vast majority of cases.

In Baghdad, Shi’ite militias reportedly man checkpoints alongside ISF, patrol streets in unmarked vehicles, and conduct house raids. Members of Shi’ite militias reportedly use checkpoints to threaten and disappear Sunnis. Sunni Arabs reportedly choose to pose as Shi’ites in order to avoid problems at checkpoints, e.g. changing their names (which indicate a sectarian affiliation), using forged ID cards, or memorizing relevant texts of the Qur’an.

According to reports, there has been a renewed surge in targeted violence against Sunni Arabs in Baghdad since 2014, with Sunni Arabs exposed to death threats and forced expulsion, abduction/disappearances, and extra-judicial executions. Since 2014, there has reportedly been a renewed increase in bodies discovered, mostly from Sunni Arab men, who are found blindfolded, handcuffed and apparently executed on a daily basis, mostly in Baghdad. According to reports, the mode of killing and the geographic location where the bodies are found often correspond with known patterns of Shi’ite killing for sectarian or political motivations. Families of those abducted or killed are reportedly often apprehensive about reporting abduction or killing to the police, or checking the morgue, as they fear being subjected to reprisals.’’

b) Situation of Sunni Arab IDPs in Baghdad
Since 2014, access to Baghdad has proven difficult for internally displaced persons (IDPs), depending on their profile and area of origin, and authorities have implemented shifting policies regarding entry to the governorate. The main entry point for IDPs form Al-Anbar, the checkpoint on Bzeibiz Bridge, located 80 kilometres southeast of Ramadi on the border between Al-Anbar and Baghdad governorates, has reportedly been fully or partially shut over various periods. IDPs without valid civil documentation often face difficulties to pass checkpoints. Between April and December 2015, IDPs displaced from areas under ISIS control required a sponsor to enter Baghdad, with the exception of those with medical conditions. Due to access restrictions, IDPs fleeing from within Al-Anbar governorate have reportedly become stranded for days at the Al-Anbar side of the Bzeibiz bridge in difficult conditions, and/or have been forced to relocate to relatively safer areas within Al-Anbar governorate, or to return to a conflict zone. Furthermore, alternative routes into Baghdad, e.g. through Kerbale, Babel or Wassit governorates have also largely been blocked for IDPs. Since early December 2015, the sponsorship requirement has intermittently been halted and reinstated, depending on the security conditions; however, since the end of February 2016, the sponsorship requirement has been entirely put on hold, meaning that, with the exception of medical cases, Baghdad is no longer accessible for IDPs from conflict areas, even if they have a sponsor.
Incidents of arrests and detention of IDPs seeking access to safety have also been reported. Reports speak of large numbers of IDP men and boys arrested and detained, for suspected ISIS affiliation, by PMU at Al-Razazah checkpoint leading to Ameriyat and toward Bzeibiz Bridge. Since May 2015, the UN Assistance Mission for Iraq (UNAMI) has reportedly received a number of reports of Sunni Arabs abducted by Shi’ite militias at Bzeibiz Bridge and other locations in Al-Anbar governorate. While some were reportedly freed after payment of ransom, others were either killed or remain missing.

(…)

Within Baghdad, IDPs could, in principle, freely choose the area in which they wish to settle. However, as a result of the sectarian segregation within Baghdad, which followed the large-scale sectarian violence of 2006/07, many areas where one sect is in the majority are reportedly not accessible for members of the other sect, or only at the risk of serious security incidents. At the checkpoints within the city, the ISF/Shi’ite militias reportedly ask people for their national ID card, which often gives an indication of the individual’s religious (Sunni/Shi’ite) affiliation based on the person’s first name, family or tribal name and area of origin. Therefore, Sunni Arabs generally remain in Sunni-dominated neighbourhoods. Incidents of IDPs being stopped at checkpoints inside the city and interrogated by the ISF have been reported. Some IDPs were reportedly asked for a second sponsor at checkpoints inside Baghdad, or in the areas where they intended to reside. As a result, some IDPs limit their movements to their initial sponsor’s area of residence, which may impact on their ability to join family members, and/or to access services or employment.

The high number of (largely Sunni Arab) IDPs in Baghdad has reportedly led to growing resentment, fear and suspicion vis-à-vis these IDPs, who are regularly suspected of being affiliated or sympathizing with ISIS. On 21 April 2015, Hakim Al-Zamili, the head of the Defence and Security Committee in the Council of Representatives (CoR) and senior figure Sadrist Trend, stated that ISIS was infiltrating Baghdad by sending fighters disguised as IDPs. And in May 2015, political and security officials in Baghdad reportedly asserted that there was a correlation between the influx of IDPs from Al-Anbar and the increase in the number of car bombs explosions in the city (…).

(…) According to report, Sunni IDPs have also been pressured to move out of Shi’ite and Sunni-Shi’ite mixed neighbourhoods. For fear of reprisals, some are reported to pose as Shi’ites in order to be able to reside in Shi’ite neighbourhoods. Others reportedly attempt to change their accents in order not to reveal their area of origin. In some instances, male IDPs from Al-Anbar reportedly had their ID cards confiscated by ISF, while others faced pressure to join pro-government troops to fight against ISIS in Al-Anbar. As a result of harassment and fear, a number of Sunni Arab IDPs reportedly returned to their area of origin despite safety and security concerns, or, if and when feasible, relocated to other parts of the country.”

De UNHCR over de veiligheidsituatie in Bagdad (the reasonableness analysis)
“In spite of strict security measures within and around Baghdad, the governorate witnesses regular attacks with car bombs, suicide operations, mortars and hit-and-run attacks. Among the reported targets of such attacks are government buildings and checkpoints, members of ISF and associated forces, as well as Shi’te civilians. However, mass attack affect civilians of all backgrounds given that there is hardly any area of Baghdad that has not evidenced this type of violence. While mass causality attacks do not occur every day, Baghdad witnesses a sustained level of daily bombings, including in the most secured parts of the city (…).

(…)

The capital Baghdad and surrounding governorate remain a main focus of ISIS attacks. (…) According to available data, the types of security incidents have changed over the course of the last two years. In 2014, Baghdad reportedly saw daily car bombs and suicide attacks. While these types of attacks have dropped to some extend in 2015, the numbers of IED attacks and under-vehicle bombings (UVIED) have increased significantly, as has the number of unidentified bodies that are found on a daily basis. Observers expect that as ISIS loses territory, the group will increasingly turn to launching attacks in the capital Baghdad.

(…)

Based on statistics provided by UNAMI, Baghdad governorate was consistently the worst affected governorate in terms of casualty figures every month in 2014, 2015 and into 2016. While UNAMI’s figures indicate a country-wide drop in casualty figures between 2014 and 2015, figures for Baghdad have remained at the same elevated level. UNAMI recorded a total of 3,228 civilian casualties (835 killed, 2,393 wounded) in Baghdad in the first quarter of 2016 (…).

(…)

Whether an applicant would be able to rely on (extended) family members or other informal safety net in the proposed area of relocation needs to be assessed in each individual case. In relation to a proposed IFA in Baghdad, the prevailing humanitarian crisis and wider economic constraints affecting large segments of the population are relevant factors to be taken into account when assessing whether members of the applicant’s extended family or wider community are willing and able to provide genuine support to the applicant in practice. Where family members are themselves in a situation of internal displacement in Baghdad, it needs to be considered that most IDPs are faced with precarious living conditions and limited or no access to livelihood opportunities (…)

The large majority of IDPs in Baghdad are reported to live in rented houses or with host families. In Baghdad, pressure on the existing housing market is particularly high, and rents have increased in light of heightened demand, especially in the Karkh district, which hosts the majority of IDPs in Baghdad. IDPs are reported to be forced to move between districts and shelters in search of cheaper housing. Furthermore, available housing often does not provide adequate living conditions, as many are unfurnished, dilapidated (vervallen) and overcrowded. Many IDPs are reported to be unemployed, and, as a result, face difficulties to pay increasing rents.

As of March 2016, over 36,800 IDPs are recorded to be living in critical shelter arrangements in Baghdad such as informal settlements, religious buildings, schools and unfinished or abandoned buildings. Those living in critical shelter arrangements are often deprived of access to adequate water, electricity and sanitation and are at risk of evacuation. Baghdad has reportedly seen an increase in “shanty towns” (sloppenwijken; Stijn) since 2014 due to the arrival of large numbers of IDPs.

A smaller number, over 17,000 IDPs, is residing in camps, which have usually grown from spontaneous settlements. These camps reportedly mostly consist of tended accommodation shared by several families and a limited number of poorly maintained communal latrines and showers.

(…)

Local authorities and communities in areas of displacement are reportedly overstretched and services that were already under-performing prior to recent conflict, have further deteriorated, including access to potable water, sanitation, disposal of solid waste, education, and health care. IDPs, who are likely to be cut off from their usual source of income and traditional social and other support networks, are particularly affected by the high living costs and weak service provision.

Beyond concerns in relation to capacity, IDPs were also reported to avoid registering with local authorities in Baghdad and accessing employment and services such as health care and education for safety concerns.

Loss of civil documentation remains another concern for IDPs across Iraq. Without civil documentation, and particularly without civil ID card, IDPs cannot access basis rights, services or employment, face restrictions on their freedom of movement and may be at risk of arrest and detention. Limited financial resources and lack of official documents reportedly hamper IDPs access to health services. The influx of IDP children is reported to overburden the education system, resulting in severe overcrowding. IDP children lacking official documents may be unable to enrol into schools.

(…)

Unemployment among IDPs in Baghdad is reportedly high and the majority does not have a regular income. Access to work was identified as a first priority need by 48 per cent of IDPs in Baghdad, according to the International Organization for Migration (IOM). The vast majority of IDPs in Baghdad are in need of humanitarian assistance (…).”

De positie van soennieten in de stad Bagdad, de Afdelingsuitspraken van 21 november 2016[26]
In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3084 gaat het om een Iraakse vreemdeling die soenniet is en geboren en getogen is in Baquba in de provincie Diyala en daarnaar niet kan terugkeren omdat de staatssecretaris deze provincie heeft aangemerkt als een gebied dat zich in de uitzonderlijke situatie, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000, bevindt.

De staatssecretaris is van mening dat de vreemdeling zich in Bagdad-stad kan vestigen, waar hij eerder heeft verbleven van 2007 tot 2012. Weliswaar bestaat in Bagdad-stad geweld jegens soennieten, maar volgens de staatsecretaris betreft dit incidenten en geen systematische vervolging. Daarbij is voor de staatssecretaris van belang dat de stad nog altijd een grote soennitische gemeenschap herbergt en dat volgens hem ook uit de door de vreemdeling overgelegde stukken blijkt dat jegens hen sprake is van gericht geweld dat meer crimineel gemotiveerd lijkt te zijn. De grootste aantallen slachtoffers in Bagdad-stad vallen onder de sjiitische bevolking, die te lijden heeft van aanslagen van Islamitische Staat en Irak en al-Sham/Islamitische Staat (ISIS). Onder verwijzing naar, onder meer, het rapport Country Information and Guidance – Iraq: Schunnig (Arab) Muslims van augustus 2016 van het Britse Home Office, heeft de staatssecretaris voorts toegelicht dat de Iraakse autoriteiten moeite doen om met een verzoeningsprogramma de verhoudingen tussen de sjiitische en soennitische bevolking te verbeteren en dat door de vorming van een ‘National Guard’ de invloed van sjiitische milities wordt teruggedrongen.

De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, zittingsplaats Zwolle, in haar uitspraak van 3 mei 2016 in zaak nr. AWB 16/7076, terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling geen reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De staatssecretaris heeft aannemelijk gemaakt dat soennieten in Bagdad-stad niet systematisch worden blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen. Weliswaar volgt uit de door de vreemdeling overgelegde stukken dat soennieten in Bagdad-stad slachtoffer zijn geworden van ontvoeringen en buitengerechtelijke executies, maar, gelet op het grote aantal soennieten in de stad, maakt dit niet dat de vreemdeling wegens het enkel zijn van soenniet een reëel risico loopt op een dergelijke onmenselijke behandeling. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris daarbij terecht in aanmerking genomen dat uit de landeninformatie blijkt dat soennitische wijken minder te maken hebben met bomaanslagen door ISIS, die verantwoordelijk zijn voor het overgrote deel van de doden en gewonden in de stad Bagdad, en ook dat de situatie in verschillende soennitische en gemengde wijken in gunstige zin afsteekt tegen de situatie in sjiitische wijken. In reactie op het betoog van de vreemdeling dat met name soennieten de stad ontvluchten omdat verder verblijf er te onveilig is geworden, heeft de staatsecretaris zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat uit cijfers van de IOM blijkt dat nog altijd meer dan een half miljoen overwegend soennitische ontheemden in de provincie Bagdad verblijven en dat het gelet op de aantrekkingskracht van de gelijknamige stad in de rede ligt dat een groot aantal van hen juist daar verblijft. De staatssecretaris heeft er daarbij bovendien terecht op gewezen dat, voor zover ontheemden Bagdad-stad weer verlaten, een logische verklaring hiervoor is dat zij terugkeren naar hun oorspronkelijke woonplaats omdat ISIS daar is verdreven.
In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3085 gaat het om een vreemdeling die geboren is in Falluja, provincie Al-Anbar, maar zijn hele leven in de stad Bagdad heeft gewoond. Zijn geboortestad en – provincie zijn vermeld op zijn identiteitskaart. De staatssecretaris heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling als gevolg daarvan en omdat hij tot de soennitische geloofsstroming behoort, in en rond Bagdad slachtoffer is geworden van meerdere incidenten. Omdat hij vreest dat sjiitische milities hem, als soenniet die kenbaar afkomstig is uit ISIS-gebied, zullen doden, heeft de vreemdeling Irak verlaten met zijn gezin.

Rechtbank Den Haag had in de uitspraak van 20 juni 2016[27] geoordeeld dat ondeugdelijk was gemotiveerd dat de vreemdeling veilig naar Irak kan terugkeren. Naar het oordeel van de rechtbank had de staatssecretaris, gelet op de geloofwaardig bevonden elementen in het relaas van de vreemdeling, in het licht van de algehele veiligheidssituatie in Bagdad-stad, moeten onderzoeken of de vreemdeling als gevolg van de vermelding van zijn geboorteplaats op zijn identiteitskaart bij terugkeer naar Irak een reëel risico loopt op ernstige schade.

De staatssecretaris stelde in hoger beroep dat uit de door de vreemdeling overgelegde informatie niet volgt dat de vermelding van zijn herkomst op zijn identiteitskaart een extra veiligheidsrisico met zich brengt. Ter zitting bij de Afdeling had de staatssecretaris toegelicht dat hij ook van belang acht dat de vreemdeling na de geloofwaardig bevonden schermutseling bij de sjiitische controlepost in september 2015, die plaatsvond buiten Bagdad-stad, mocht doorrijden en op de weg naar Bagdad en tot aan zijn vertrek uit Irak in oktober 2015 geen problemen meer heeft ondervonden. Daarnaast heeft de staatssecretaris erop gewezen dat volgens cijfers van de IOM van juli 2016 nog ruim 364.000 mensen uit de overwegend soennitische provincie Al-Anbar in de provincie Bagdad verblijven. Volgens hem zullen niet alleen velen van hen in Bagdad-stad verblijven, gelet op de aantrekkingskracht van de stad, maar ook velen van hen een identiteitskaart hebben waaruit blijkt dat zij afkomstig zijn uit (voormalig) ISIS-gebied. Ook acht de staatssecretaris van belang dat uit het thematisch ambtsbericht over de veiligheidssituatie in Irak van oktober 2015 blijkt dat het geweld tegen soennieten niet altijd is te onderscheiden van crimineel geweld en dat de meeste slachtoffers in Bagdad-stad onder de sjiitische bevolking vallen, als gevolg van aanslagen door ISIS.

Nu de vreemdeling ook ter zitting bij de Afdeling louter heeft betoogd dat hij sjiitische milities in algemene zin vreest en een concreet individueel risico niet heeft gesteld, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Volgens de Afdeling heeft de vreemdeling met de door hem overgelegde informatie van VluchtelingenWerk en de IOM niet aannemelijk gemaakt dat hij door de enkele vermelding van zijn herkomst uit Al-Anbar op zijn identiteitskaart bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Weliswaar blijkt uit die stukken dat niet is uitgesloten dat soennitische moslims in Bagdad-stad problemen kunnen ondervinden bij controleposten van de aanwezige sjiitische milities of bij willekeurige controles door deze milities, maar gelet op de aanwezigheid in Bagdad-stad van grote aantallen soennitische ontheemden afkomstig uit onder meer de provincie Al-Anbar en de door de staatssecretaris genoemde informatie uit het thematisch ambtsbericht, is dat onvoldoende voor het oordeel dat de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat soennitische moslims met een kenbare herkomst uit ISIS-gebied in de stad Bagdad systematisch worden blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen. De stelling van de vreemdeling dat, zoals blijkt uit het thematisch ambtsbericht en een bericht van Human Rights Watch van 29 mei 2015, veel soennitische moslims Bagdad-stad verlaten, doet hieraan niet af nu uit de door de staatssecretaris overgelegde cijfers van de IOM blijkt dat nog altijd meer dan een half miljoen overwegend soennitische ontheemden in de provincie Bagdad verblijven en dat het gelet op de aantrekkingskracht van de gelijknamige stad in de rede ligt dat een groot aantal van hen juist daar verblijft. De staatssecretaris heeft er daarbij bovendien terecht op gewezen dat, voor zover ontheemden in Bagdad-stad weer verlaten, een logische verklaring hiervoor is dat zij terugkeren naar hun oorspronkelijke woonplaats omdat ISIS daar is verdreven. De Afdeling vernietigt de uitspraak.

In de zaak met ECLI:NL:RVS:2016:3083 gaat het om een soennitische moslim uit Jalawla, provincie Diyala (Irak). De staatssecretaris heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling in zijn woonplaats problemen heeft gehad met ISIS, dat hij hierop naar de plaats Baquba is gevlucht en dat hij daar problemen heeft gehad met de sjiitische militie Hashd al-Shaabi. Omdat hij vreest als dienstweigeraar te worden gezien, heeft de vreemdeling in augustus 2015 Irak verlaten. De staatssecretaris heeft slechts geloofwaardig geacht dat de Hashd in Baquba is langsgekomen zodat de vreemdeling zich bij hen zou aansluiten en dat de vreemdeling toen is gevlucht, maar dat hij daarmee gedwongen rekrutering niet geloofwaardig acht. De staatssecretaris heeft de stad Bagdad als vestigingsalternatief tegengeworpen. Er is aldaar geen 15c-situatie en de vreemdeling heeft toegang tot de stad. Verder kan volgens de staatssecretaris in redelijkheid worden verwacht van de vreemdeling dat hij zich daar vestigt omdat hij een jonge gezonde man is die de Arabische taal machtig is, in het bezit is van identiteitsdocumenten en bovendien onderwijs heeft genoten en een vak heeft geleerd.

De Afdeling is van oordeel dat de vreemdeling met de artikelen die heeft overgelegd, niet alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat men hem gedwongen wilde rekruteren, waardoor ook zijn stelling dat hij als dienstweigeraar wordt gezien, niet kan worden gevolgd. De Afdeling is voorts van oordeel dat de staatssecretaris terecht een vestigingsalternatief in de stad Bagdad heeft tegengeworpen, omdat in die stad geen sprake is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 en de vreemdeling toegang heeft tot de stad. Van de vreemdeling kan worden verwacht zich in Bagdad-stad te vestigen. Overeenkomstig het beleid en de daarop gegeven toelichting heeft de staatssecretaris zich ten aanzien van de vreemdeling terecht op het standpunt gesteld dat deze zich gelet op zijn individuele omstandigheden ook zonder familie of sociaal netwerk kan handhaven in de stad Bagdad. De levensomstandigheden zijn er weliswaar zwaar, maar in zijn algemeenheid niet zodanig dat vestiging in Bagdad-stad redelijkerwijs niet van de vreemdeling kan worden verwacht.

Tot slot een Bossche uitspraak van 6 juni 2016[28], waarin de rechtbank tot het oordeel komt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdelingen in kwestie, twee broers uit Syrië met de Iraakse nationaliteit, naar Bagdad kunnen. Het ging in die zaken wel, zoals zo vaak, om de bijzondere omstandigheden van dat geval, zo blijkt bij lezing van de uitspraak. De rechtbank overweegt als volgt:

“(…) Weliswaar kan aan verweerder worden toegegeven dat geen sprake is van de tegenwerping van een binnenlands vestigingsalternatief, doch dit laat onverlet dat eisers hun leven lang bestendig verblijf hebben gehad in Syrië en nimmer hebben gewoond in Bagdad. De situatie verschilt daarmee wezenlijk met die van asielzoekers die afkomstig zijn uit Bagdad omdat zij daar voor hun vertrek bestendig verblijf hebben gehad. Het moge zo zijn dat aangenomen kan worden dat eisers toegang zullen krijgen tot Bagdad omdat ze de Iraakse nationaliteit hebben en geregistreerd staan in de wijk Sadr City, maar dit laat onverlet dat eisers eveneens hebben aangevoerd dat zij zich in Bagdad niet kunnen handhaven en gevaar lopen, omdat ze daar geen sociaal netwerk hebben, daar zijn geregistreerd in de sjiitische wijk Sadr City terwijl zij soenniet zijn, dat eiser 2 een soennitische voornaam heeft en dat zij een Syrische tongval hebben. Uit de bestreden besluiten blijkt niet dat deze omstandigheden zijn afgezet tegen de meest recente informatie over de veiligheidssituatie in Bagdad en dan met name voor soennieten.

De staatssecretaris is niet tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan. De advocaat van de vreemdelingen wel, omdat hij van mening was dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat hetgeen de vreemdelingen in 2005 hebben meegemaakt toen ze voor een periode van tien dagen naar Irak waren gegaan in verband met het verkrijgen van persoonsdocumenten, op zichzelf onvoldoende zwaarwegend is om hun vrees voor vluchtelingrechtelijke vervolging of risico op schending van 3 EVRM reëel te achten. De vreemdelingen hadden destijds problemen ondervonden van de zijde van de Iraakse autoriteiten vanwege hun Syrische accent en soennitische geloof. De Afdeling heeft dit hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard.

Stijn,[29]
24 januari 2017

[1] Zaaknummer AWB 16/3628, ECLI:NL:RBLIM:2016:2663.
[2] ECLI:NL:RVS:2016:3083.
[3] Zie ook rechtsoverweging 141 van het arrest in de zaak Salah Sheekh tegen Nederland van 11 januari 2007 (ECLI:CE:ECHR:2007:0111JUD000194804), waar het EHRM oordeelt dat “as a precondition for relying on an internal flight alternative, certain guarantees have to be in place: the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, to gain admittance and be able to settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of the expellee ending up in a part of the country of origin where he or she may be subjected to ill-treatment.” Het EHRM herhaalt dit in paragraaf 265 van het arrest van 28 juni 2011 in de zaak Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk (ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907).
[4] UNHCR Guidelines on International Protection No. 4 Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating of the Status of Refugees van 23 juli 2003; http://www.refworld.org/docid/3f2791a44.html.
[5] ECLI:CE:ECHR:2007:0111JUD000194804.
[6] ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907.
[7] Behoudens voor diegenen die connecties hadden met ‘powerful actors in the city’.
[8] Staatscourant 2016 nr. 59180 van 3 november 2016.
[9] www.refworld.org/pdfid/573de9fde4.html, p. 8-12.
[10] Internal Flight Alternative/Internal Relocation Alternative.
[11] Zaaknummer AWB 16/13265, ECLI:NL:RBOBR:2016:6943.
[12] ECLI:CE:ECHR:2011:1013JUD001061109.
[13] ECLI:NL:RVS:2016:2731.
[14] Zie ook de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 maart 2014 (TK, vergaderjaar 2013-2014, 19 637, nr. 1794). Daarin gaat hij in op het landgebonden asielbeleid inzake Irak, Afghanistan en Somalië. Zie verder ook WBV 2014/2.
[15] Zie bijvoorbeeld de uitspraak van rechtbank Limburg van 23 september 2016, AWB 16/1903 en 16/19032, ECLI:NL:RBLIM:2016:8272, waarin wordt geoordeeld dat de staatssecretaris op goede gronden heeft geconcludeerd dat van de vreemdelingen redelijkerwijs mag worden verwacht dat zij zich in Kabul vestigen, nu zij hebben verklaard dat daar een zus en een oom en tante woonachtig zijn en omdat zij al eerder voornemens waren zich in Kabul te gaan vestigen. De vrees dat een neef hen daar lastig zal vallen, heeft verweerder niet ten onrechte niet aannemelijk geacht, aldus de rechtbank.
[16] Zie ook het huidige landgebonden asielbeleid in hoofdstuk C7/2 van de Vc 2000.
[17] Zaaknummer NL16.1620, ECLI:NL:RBOBR:2016:5949.
[18] Guidelines 19 april 2016, p. 8.
[19] Zaaknummer AWB 16/15481, ECLI:NL:RBOBR:2016:4392.
[20] In gelijke zin rechtbank Roermond van 13 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15853 en rechtbank Den Haag van 16 september 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:11201.
[21] Idem UNHCR Guidelines van 6 augustus 2013, p.73.
[22] UNHCR: Relevant COI for Assessment on the Availability of an Internal Flight or Relocation Alternative (IFA/IRA) in Baghdad for Sunni Arabs from ISIS-Held Areas, mei 2016 (www.refworld.org/docid/575537dd4.html).
[23] Zaaknummer NL16.1660.
[24] Zaaknummer 201606247/1/V2, ECLI:NL:RVS:2016:3443, onder verwijzing naar de uitspraak van 21 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3084.
[25] Dit laatste kan ik niet zo goed volgen. Wat heeft het hebben van een sponsor te maken met administratieve handelingen? Gaat het er niet om of je wel of geen sponsor hebt? Zie overigens ook Afdeling 21 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3083, rechtsoverweging 7.4, waar de Afdeling hetzelfde overweegt.
[26] ECLI:NL:RVS:2016:3083, ECLI:NL:RVS:2016:3084 en ECLI:NL:RVS:2016:3085.
[27] Zaaknummers AWB 16/6901 en AWB 16/6987.
[28] Zaaknummer AWB 16/9537, ECLI:NL:RBOBR:2016:2900.
[29] Deze notitie werd geschreven voor een interne cursus bij de rechtbank Oost-Brabant op 24 januari 2017, hetgeen verklaart waarom er relatief veel Bossche jurisprudentie in is verwerkt. Derden kunnen aan deze notitie geen rechten ontlenen.