De advocaat betrekken bij IOM gesprekken

Inleiding
Vreemdelingen die het niet eens zijn met een besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) kunnen – in reguliere vreemdelingenzaken eerst nadat zij bezwaar hebben gemaakt bij de staatssecretaris tegen zo’n besluit en op dit bezwaar is beslist – hun geschil voorleggen aan een rechter in eerste aanleg door beroep in te stellen en gemotiveerd aan te geven waarom zij zich niet kunnen vinden in het besluit. Dit betekent evenwel nog niet dat de rechter zich in een uitspraak inhoudelijk zal uitlaten over het geschil, zelfs niet als dat tijdig is gedaan en aan alle overige in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde formele vereisten is voldaan[1]. Het is namelijk een ongeschreven regel in het bestuursrecht dat voor de ontvankelijkheid in (hoger) beroep de belanghebbende (nog) belang moet hebben bij het voeren van een procedure. Achterliggende gedachte is dat de rechter er niet is om louter academische kwesties op te lossen[2]. Voorkomen dient te worden dat onnodig beslag wordt gelegd op de beperkte capaciteit van het ambtelijk en gerechtelijk apparaat en dat de wederpartij zonder gegronde reden wordt gedwongen tot het maken van kosten voor verweer. Deze ongeschreven regel is van openbare orde, zodat de bestuursrechter in alle zaken ambtshalve zal beoordelen of een partij of partijen (nog) voldoende procesbelang heeft/hebben. Procesbelang kan van aanvang af ontbreken, maar kan ook komen te ontbreken hangende het (hoger) beroep.

De hoofdregel bij het vaststellen van procesbelang
De hoofdregel is dat er nog wel enig geschil moet bestaan tussen partijen om van de rechter een inhoudelijke beoordeling te kunnen vragen.[3] Waar zo’n geschil niet langer bestaat, kan van de rechter geen uitspraak worden gevraagd uitsluitend met het oog op de principiële betekenis ervan. Het resultaat dat de indiener van het (hoger)beroepschrift nastreeft, dient ook daadwerkelijk bereikt te kunnen worden met daarbij als aanvullende voorwaarde dat het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijk betekenis kan hebben. Om met de woorden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) te spreken: Een belanghebbende kan bij de ter zake bevoegde rechter slechts opkomen tegen een besluit, in die zin dat hij daardoor in een gunstiger positie zou kunnen geraken[4].

Een praktijkvoorbeeld
Misschien het meest illustratieve voorbeeld van vreemdelingrechtelijke beroepsprocedures die niet tot een voordeliger positie van de vreemdeling kunnen leiden, is dat van asielzoekers die in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op één van de in artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) genoemde gronden en doorprocederen voor een andere in dat artikel genoemde grond[5]. De wetgever heeft dit doorprocederen willen voorkomen door invoering van het zogeheten ‘een-status-systeem’. Dit komt erop neer dat alle asielzoekers die worden toegelaten op grond van artikel 29 van de Vw, ongeacht de verleningsgrond, allemaal dezelfde rechten krijgen en op hetzelfde aanspraak kunnen maken.

Daarmee was de kous nog niet af. Dat had en heeft te maken met het feit dat uit de systematiek van de Vw volgt dat de staatssecretaris in één asielprocedure volgordelijk beoordeelt of een asielaanvraag moet leiden tot de in artikel 29 van de Vw 2000 genoemde gronden. Deze toetsingsvolgorde brengt mee dat een inwilliging van een asielaanvraag met verlening van subsidiaire bescherming (29-b) een (impliciete) afwijzing betekent van de vluchtelingenstatus (29-a)[6]. Indien bij een eventueel toekomstige intrekking van de verleende vergunning de (impliciete) afwijzing in rechte zou vaststaan, zou de vreemdeling alsnog een concreet en actueel belang hebben om in beroep te komen tegen die afwijzing omdat hij dat later niet meer kan. De staatssecretaris deed echter de toezegging dat een beoordeling van de toepasbaarheid van de gronden, vermeld in artikel 29 in de daar aangegeven volgorde, door hem opnieuw zal plaatsvinden indien het komt tot een voornemen tot intrekking van de verleende grond en dat hij zich alsdan in een eventueel daaropvolgende procedure niet op het standpunt zou stellen dat die herbeoordeling niet kan worden aangevochten.

De Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 28 maart 2002[7], dat bij de beantwoording van de vraag of de desbetreffende vreemdeling ten tijde van de verlening van de verblijfsvergunning belang heeft bij het opkomen tegen het in dat besluit besloten liggende oordeel dat geen aanspraak bestaat op de andere in artikel 29 van de Vw genoemde gronden, het wettelijk stelsel dient te worden betrokken, zoals dat de wetgever voor ogen heeft gestaan en diens bedoeling om procederen voor een asielvergunning op een andere grond zoveel mogelijk te voorkomen. De Afdeling stelde vast dat de betrokken vreemdeling niet kon aangeven welke aanvullende of sterkere aanspraken hem zouden toekomen als hem een asielvergunning zou zijn verleend op een andere grond. Daarom had hij geen actueel en concreet belang bij het instellen van beroep. Volgens de Afdeling zou dit alleen anders zijn als niet de grond voor verlening in geding is, maar uitsluitend de ingangsdatum van de vergunning, zoals die is verleend[8].

De implementatie van Richtlijn 2013/32/EU (herziene Procedurerichtlijn) per 20 juli 2015 heeft geen wijziging in deze jurisprudentie teweeggebracht. In artikel 46 lid 2, tweede alinea, van die richtlijn is bepaald dat een lidstaat, indien de door hem verleende subsidiairebeschermingsstatus dezelfde rechten en voordelen biedt als de vluchtelingenstatus, een beroep tegen een beslissing om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus als niet-ontvankelijk kan beschouwen omdat de verzoeker er onvoldoende belang bij heeft om de procedures voort te zetten.[9] Die bevoegdheid keert overigens niet terug in het voorstel voor een Procedureverordening (COM(2016) 467 final), zoals het er nu ligt. In artikel 53 lid 2 van dit voorstel is juist bepaald dat personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte tegen een beslissing om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus.

Voorwaarden voor vertrek met behulp van de IOM
Migranten, waaronder begrepen (ex-)asielzoekers, die willen terugkeren naar hun land van herkomst of in aanmerking komen voor hervestiging, kunnen de IOM in Nederland vragen hen daarbij te assisteren op grond van zogeheten REAN-regeling (Return and Emigration Assistance from the Netherlands). Om daarvoor in aanmerking te komen, dient aan de volgende cumulatieve voorwaarden te zijn voldaan[10]:

• De migrant kan de reis niet zelf betalen en wil Nederland definitief verlaten.
• Hij is in de afgelopen 5 jaar niet eerder met de IOM of met de Nederlandse overheid teruggekeerd.
• Hij heeft een geldig reisdocument of kan hieraan komen.
• Hij is onderdaan van één van de landen die valt onder de REAN (zie de REAN-landenlijst).[11] Landen van de Europese Unie (EU) en een aantal Westerse landen zijn van het programma uitgesloten. Slachtoffers van mensenhandel uit landen die na 1 mei 2004 zijn toegetreden tot de EU kunnen wel gebruik maken van dit programma.
• Hij stemt ermee in dat bij zijn vertrek verblijfsprocedures worden beëindigd en/of zijn verblijfsvergunning wordt ingetrokken.
• De Nederlandse overheid heeft geen bezwaar tegen zijn vertrek uit Nederland.

Onder het REAN-programma krijgt de migrant voorlichting en informatie in de eigen taal. De IOM biedt hulp bij het verkrijgen van een reisdocument en vergoedt de kosten daarvoor. Verder betaalt en regelt de IOM de reis. Een migrant die problemen heeft de juiste reisdocumenten te krijgen, kan overigens zelf bij de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) een verzoek indienen voor bemiddeling bij het verkrijgen van vervangende reisdocumenten[12].

Financiële ondersteuning
Migranten die vrijwillig via de IOM vertrekken komen in aanmerking voor een financiële bijdrage om de eerste periode na aankomst in het land van bestemming te kunnen overbruggen. Daarbovenop kunnen (ex-)asielzoekers ten behoeve van hun herintegratieondersteuning aanspraak maken op een financiële bijdrage vanuit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF), ook (ex-)asielzoekers van wie de verblijfsvergunning is of wordt ingetrokken door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of op eigen initiatief.

Financiële ondersteuning vanuit het AMIF kent eveneens een aantal voorwaarden. Allereerst moet aan de hiervoor genoemde REAN-voorwaarden zijn voldaan. In de tweede plaats dient de (ex-)asielzoeker een asielverleden hebben. Dit wil zeggen dat hij een eerste negatieve beschikking op de asielaanvraag heeft ontvangen of een aanvraag doet minstens een maand na zijn eerste asielaanvraag, dan wel dat hij heeft aangegeven zijn tijdelijke vergunning in te willen trekken. Verder dient de (ex-)asielzoeker een nationaliteit te hebben die in aanmerking komt voor ondersteuning, oftewel hij is afkomstig van en keert terug naar een land dat op de AMIF-landenlijst[13] staat. Bovendien mag tegen hem geen zwaar inreisverbod zijn uitgevaardigd, mag hij niet zijn veroordeeld voor zedenmisdrijven of mensenhandel/mensensmokkel en mag hij niet in (vreemdelingen)detentie verblijven.[14]

(Ex-)asielzoekers die aan deze voorwaarden voldoen komen dus tevens in aanmerking voor financiële ondersteuning vanuit het AMIF. Dit houdt financieel gezien voor de (ex-)asielzoeker in dat de IOM een financiële bijdrage geeft vanuit het REAN-programma, wat thans neerkomt op € 200,- voor een volwassene of alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv) en € 40,- voor ieder meereizend minderjarig kind. In aanvulling daarop krijgt de (ex-)asielzoeker de herintegratiebijdrage vanuit het AMIF. Dat is een bedrag van € 1750,- per volwassene of amv en € 880,- per minderjarig meereizend kind. Daarnaast kan een (ex-)asielzoeker bij vertrek in aanmerking komen voor individuele ondersteuning in natura, zoals hulp bij het vinden van werk.

Het beleid
De beleidsregels zijn neergelegd in paragraaf A3/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Daarin staat dat vreemdeling, om in aanmerking te komen voor het REAN-programma, een aanvraag voor vertrek moet indienen bij de IOM én een formulier moet ondertekenen waarin hij verklaart geen bezwaar te hebben tegen het uitwisselen van informatie tussen de IOM, de IND en de DT&V over gegevens die van belang zijn voor zijn vertrek. Op de IOM rust de verplichting om bij de IND na te gaan of de vreemdeling voldoet aan de voorwaarden die gesteld zijn aan bijdragen uit het REAN-programma. Voorts dient de IOM de IND toestemming te vragen of de vreemdeling via de IOM mag vertrekken. De IND verleent of onthoudt in overleg met de DT&V toestemming.

De vreemdeling moet zorgdragen voor het verkrijgen van een geldig document voor grensoverschrijding. Als de DT&V, de (zeehaven)politie, de Koninklijke Marechaussee, of de IND in het bezit is van een zo’n document, wordt dit gebruikt om het zelfstandig vertrek te realiseren. Daarnaast moet de vreemdeling in aanwezigheid van de IOM een vertrekverklaring tekenen, waarin hij verklaart instemming te verlenen voor het intrekken van openstaande procedures voor het verkrijgen van een verblijfstitel of het intrekken van de verblijfsvergunning. De IOM verstrekt vervolgens de vreemdeling zijn vliegticket en eventueel een eenmalige financiële ondersteuning op de luchthaven van vertrek. De IOM handelt de uitreisformaliteiten op de luchthaven af en bericht de IND en de DT&V door middel van de vertrekverklaring dat de vreemdeling Nederland heeft verlaten.

De vertrekverklaring
De vertrekverklaring is opgesteld in het Nederlands taal met daarbij de Engelse vertaling. Met de ondertekening van die verklaring, verklaart de vreemdeling dat hij Nederland vrijwillig verlaat, dat zijn aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend, dat hij ermee instemt dat nog openstaande verblijfsrechtelijke procedures (vertaald met: ‘pending residence permit procedures’) worden beëindigd / zijn verblijfsvergunning wordt ingetrokken, dat hij een nader genoemd bedrag aan financiële bijdrage heeft ontvangen op een prepaid debet card die een maand geldig is, dat hij ervan op de hoogte is dat hij niet opnieuw met IOM-ondersteuning kan vertrekken en  de aan hem verstrekte financiële bijdrage teruggevorderd kan worden als hij binnen een termijn van vijf jaar na zijn vertrek opnieuw inreist, en dat hij de inhoud van de verklaring heeft begrepen.

De rechter en de vertrekverklaring
Regelmatig keren vreemdeling nog hangende hun lopende beroepsprocedure over verblijfsaanspraken met behulp van de IOM terug naar hun land van herkomst. De advocaat van de vreemdeling en de rechtbank komen daar veelal pas in een laat stadium achter, namelijk eerst als zij door de IND in het bezit worden gesteld van het procesdossier of wanneer zij door de procesvertegenwoordiger vlak voor de zitting op de hoogte worden gebracht van de IOM-vertrekverklaring. Op dat moment rijst ogenblikkelijk de vraag naar procesbelang bij het ingestelde rechtsmiddel. Niet alleen omdat de rechter die vraag ambtshalve dient te beantwoorden, maar ook omdat de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat dit belang door dit vertrek aan het (hoger)beroepschrift is komen te vervallen.

De redenering van de rechter zou kunnen zijn dat de vertrekverklaring niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of er nog procesbelang is, omdat het beroep of de beroepsprocedure niet daadwerkelijk is ingetrokken. Er is immers enkel sprake van een (vaststellings-)overeenkomst tussen de IOM en de betreffende vreemdeling dat de nog openstaande verblijfsprocedures worden beëindigd. Deze overeenkomst is alleen van kracht tussen de handelende partijen, tussen de IOM en de vreemdeling, en heeft geen derdenwerking. De vertrekverklaring behelst evenmin een volmacht aan de IOM om de nog lopende verblijfsrechtelijke procedures namens de vreemdeling in te trekken. Het is aan de vreemdeling om dat zelf te doen en zijn advocaat, die hem bij zijn verblijfsrechtelijke procedure(s) bijstaat en hem in rechte vertegenwoordigt, daartoe opdracht te geven. De advocaat krijgt die opdracht (meestal) niet en zal dus begrijpelijkerwijs het (hoger)beroep handhaven. Uitgaande van de hoofdregel bij het vaststellen van procesbelang, te weten of de vreemdeling met zijn (hoger)beroep in een gunstiger positie kan geraken, zou men verwachten dat de rechter procesbelang aanneemt, omdat bij gegrondverklaring van het (hoger)beroep de afgifte van de gevraagde verblijfsvergunning weer in het verschiet komt.

Niets is minder waar. Voor de vreemdelingenrechter is tot op heden, althans in asielzaken[15], de jurisprudentie van de Afdeling leidend. Die rechtspraak, die hierna uitvoeriger zal worden besproken, komt erop neer dat uit de omstandigheid dat de vreemdeling vrijwillig is vertrokken naar het land van herkomst en de vertrekverklaring heeft ondertekend, kan worden afgeleid dat hij kennelijk geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde beroep. In feite leiden de gedragingen van de vreemdeling tot de conclusie dat hij zijn beroep impliciet heeft ingetrokken. Die gedachtegang is misschien niet onbegrijpelijk vanuit de idee dat het REAN-programma alleen is bedoeld voor vreemdelingen die Nederland definitief willen verlaten en het niet zo kan zijn dat de IOM een soort ‘freetickets.nl’ wordt, maar betekent wel een breuk met het reguliere bestuursrecht.

De Afdeling
De vaste lijn van de Afdeling is te ontdekken in haar uitspraken van 24 november 2015[16] en 25 oktober 2016[17].
In de uitspraak van 24 november 2015 ging het over de vraag of een vreemdeling, die hangende de beroepsprocedure met behulp van de IOM naar Irak was vertrokken, nog procesbelang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep ten aanzien van het tegen hem uitgevaardigde zware inreisverbod, dat wil zeggen een inreisverbod op grond van artikel 66a, zevende lid, van de Vw. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat uit de door de vreemdeling ondertekende vertrekverklaring blijkt dat hij met behulp van de IOM vanuit Nederland is vertrokken naar zijn land van herkomst en dat hij met de ondertekening ermee instemt dat openstaande verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken.

De Afdeling vervolgt dat het uitgevaardigde inreisverbod de rechtsgevolgen heeft bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw, zodat de procedure over dit inreisverbod verblijfsrechtelijk van aard is. Daarbij verwijst zij naar haar uitspraken van 9 juli 2013[18] en 29 mei 2015[19]. Verder stelt zij vast dat de vreemdeling hangende het beroep vrijwillig is vertrokken en daarbij een verklaring heeft ondertekend dat hij openstaande verblijfsrechtelijke procedures intrekt. Nadien is niet gebleken dat hij de procedure over het inreisverbod wilde voortzetten en heeft zijn voormalige gemachtigde de Afdeling bericht dat zij geen contact meer heeft met de vreemdeling en daarom niet is gemachtigd om in hoger beroep verweer te voeren. De Afdeling leidt uit die omstandigheden af dat de vreemdeling na zijn vertrek kennelijk geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem tegen het inreisverbod ingestelde rechtsmiddel (let wel: de Afdeling zegt niet dat de vreemdeling door zijn vrijwillig vertrek en door de ondertekening van de vertrekverklaring kennelijk geen prijs meer stelt hierop).

Voor het oordeel dat een procedure over een zwaar inreisverbod van verblijfsrechtelijke aard is, heeft de Afdeling een ingewikkelde redenering nodig. Zij leidt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 66a van de Vw af dat de wetgever met het zevende lid heeft beoogd te waarborgen dat de rechtsgevolgen van een inreisverbod voor het rechtmatig verblijf vergelijkbaar zijn met de gevolgen voor het rechtmatig verblijf in geval de desbetreffende vreemdeling ongewenst zou zijn verklaard. Dit betekent volgens de Afdeling dat de vreemdeling tegen wie zo’n zwaar inreisverbod is uitgevaardigd, net zoals dat het geval is bij een ongewenst verklaarde vreemdeling, geen belang heeft bij beoordeling van zijn beroep tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning. Of de desbetreffende vreemdeling voldoet aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning, kan, aldus de Afdeling, ten volle in het kader van dat zware inreisverbod aan de orde worden gesteld. Belang bij toetsing in rechte van een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, is, bij samenloop daarvan met een besluit tot het uitvaardigen van een zwaar inreisverbod, pas aan de orde als het zware inreisverbod van tafel is.

Dus omdat de verblijfsrechtelijke aspecten in situaties zoals deze dienen te worden beoordeeld in het kader van het zware inreisverbod, is de procedure over dit inreisverbod van verblijfsrechtelijke aard? Waarom dient de vreemdeling dan van de Afdeling een nieuwe aanvraag in te dienen om verlening van een verblijfsvergunning als het zware inreisverbod eenmaal van de baan is en ligt de oorspronkelijke aanvraag niet open? Je moet ervoor hebben gestudeerd om het te kunnen doorgronden.

De vreemdeling, die bij de ondertekening van de vertrekverklaring juridisch niet werd bijgestaan, zal zich vorenstaande hoogstwaarschijnlijk niet hebben gerealiseerd. Strikt genomen is het uitvaardigen van een inreisverbod niet van verblijfsrechtelijke aard. Daarom hebben vreemdelingen ondanks een door hen ondertekende vertrekverklaring belang bij een beoordeling van hun (hoger)beroep tegen een licht inreisverbod[20], mits zij na hun vertrek contact blijven houden met hun advocaat in Nederland[21]. Daar komt bij, waar Boeles in zijn annotatie bij de uitspraak van 25 oktober 2016[22] terecht op wijst, dat de vreemdeling op grond van de tekst van de vertrekverklaring en de relevante passages van de Vc ervan uit kon gaan dat het bij een vertrekverklaring uitsluitend gaat om nog openstaande procedures voor het verkrijgen van een verblijfstitel (residence permit) of het intrekken van een verblijfsvergunning. Desondanks lijkt de Afdeling zich op het standpunt te stellen dat iedere vreemdeling wordt geacht haar jurisprudentie te kennen en daarom de vertrekverklaring niet anders kan worden gelezen dan zoals zij doet. Dit is naar mijn mening een brug te ver en leidt bovendien tot het ongewenste resultaat dat een vreemdeling niet de mogelijkheid heeft om met de IOM terug te keren naar zijn land van herkomst als hij niet tevens ermee instemt dat zijn procedure tegen het zwaar inreisverbod wordt ingetrokken. Nu is het alles of niets, terwijl een vreemdeling er bijvoorbeeld belang bij kan hebben om af en toe zijn familie in de EU te bezoeken. Dat belang gaat niet verloren als de vreemdeling geen belang meer hecht aan een procedure ter verkrijging van verblijfsvergunning. Dat staat los van elkaar. En dat onderscheid maakt dat de vreemdeling nog een effectief rechtsmiddel moet hebben tegen een ingrijpende maatregel als een zwaar inreisverbod als hij Nederland op legale wijze verlaat. Voorwaarde is dan wel dat hij contact houdt met zijn advocaat, iets wat de vreemdeling in kwestie had nagelaten.

De uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 betrof een soortgelijke zaak, zij het met dit verschil dat de vreemdeling na zijn vertrek contact bleef houden met zijn advocaat. De Afdeling herhaalt dat een procedure over een zwaar inreisverbod verblijfsrechtelijk van aard is. Zij volgt de vreemdeling niet in diens stelling dat hij zijn procedures niet daadwerkelijk heeft ingetrokken en dat hij na gegrondverklaring van zijn hoger beroep uiteindelijk weer met een verblijfsvergunning Nederland in wil reizen. Volgens de Afdeling doet die stelling niet af aan de door de vreemdeling ondertekende vertrekverklaring. Daarbij betrekt zij dat gesteld noch gebleken is dat de vreemdeling de verklaring niet vrijwillig, maar onder dwang of zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. Zij wijst erop dat in de vertrekverklaring staat dat de vreemdeling vrijwillig vertrekt en dat zijn aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend. In de visie van de Afdeling laat de ondertekening van de vertrekverklaring geen ruimte voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land herkomst.

Contact zegt niet veel: eens getekend, blijft getekend
Uit de uitspraak van 25 oktober 2016 volgt dat het in contact blijven met de advocaat in Nederland voor de vreemdeling in het algemeen, los of tegen hem een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd, nog geen zicht biedt op een rechterlijke beoordeling van zijn (hoger) beroep. Integendeel, uit de rechtspraak blijkt dat het voor de vreemdeling schier onmogelijk is om aannemelijk te maken dat hij niet vrijwillig is teruggekeerd en dat uit zijn vertrek en de ondertekening van de IOM-vertrekverklaring niet mag worden afgeleid dat hij geen prijs meer stelt op een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde rechtsmiddel.

Vreemdelingen die aanvoeren dat ze niet hebben begrepen wat ze hebben ondertekend, vinden bij de rechter weinig gehoor. Zo achtte de rechtbank in een uitspraak van 7 mei 2010[23] niet aannemelijk dat de vreemdeling de vertrekverklaring had ondertekend terwijl zij niet begreep wat die verklaring inhield. Daarbij werd betrokken dat de vreemdeling geen verklaring had overgelegd van een deskundige die inhoudt dat de vreemdeling op het moment van de ondertekening de reikwijdte daarvan niet kon overzien. Ook vreemdelingen die beweren dat zij op basis van onjuiste informatie onder druk zijn gezet om ‘vrijwillig’ met behulp van de IOM terug te keren, lukt het vaak niet om de rechter daarvan te overtuigen[24]. Hun probleem is dat er een door henzelf ondertekende vertrekverklaring ligt en dat zij hun beweringen niet kunnen staven. Toch is niet denkbeeldig dat sommige vreemdelingen onder druk zijn gezet om naar de IOM te stappen en/of de exacte betekenis van de vertrekverklaring niet (volledig) hebben begrepen toen zij die ondertekenden. De vraag is of de oplossing voor dit probleem bij de rechter kan worden gevonden.

Geen verschil tussen een reguliere- en een asielprocedure
Zittingsplaats Haarlem deed op 10 februari 2017[25] uitspraak in een zaak van een vreemdeling die met behulp van de IOM was teruggekeerd naar Turkije nog voordat op haar aanvraag tot verlening van een reguliere verblijfsvergunning was beslist. Ruim een half jaar na haar vertrek werd namens haar een ingebrekestelling ingediend voor het niet tijdig beslissen op de aanvraag. De staatssecretaris deelde hierop per brief mede dat de ingebrekestelling administratief zou worden afgesloten. De vreemdeling stelde tegen deze brief beroep in.

De rechtbank oordeelt dat de vertrekverklaring een aantal afspraken behelst tussen de IOM en de vreemdeling. In ruil voor ondersteuning van de IOM bij de uitreis en een financiële tegemoetkoming van de IOM verklaart de vreemdeling met de ondertekening van deze verklaring onder meer dat hij/zij ermee instemt dat (eventuele) nog openstaande verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken. Volgens de rechtbank betekent deze instemming nog niet dat die procedures ook zijn ingetrokken. Hiervoor is een kennisgeving van of namens de vreemdeling aan de staatssecretaris nodig is. Als de vreemdeling de bij het bestuursorgaan lopende verblijfsrechtelijke procedure ondanks de met de IOM overeengekomen vertrekverklaring niet intrekt, is dat een schending van de overeenkomst met de IOM, maar kan hieraan niet het gevolg worden verbonden dat de lopende procedure als ingetrokken kan worden beschouwd. De uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 leidt haar niet tot een ander oordeel, nu het in die zaak een procedure betrof tegen de intrekking van een verblijfsvergunning asiel, terwijl het hier om een verblijfsvergunning regulier gaat. Bij vertrek naar het land van herkomst van een asielzoeker kan aangenomen worden dat deze geen prijs meer stelt op bescherming. Hiervan is  een procedure over een verblijfsvergunning regulier in beginsel geen sprake, zo oordeelt de rechtbank.

Die laatste overweging van de rechtbank maakte al dat de uitspraak sowieso geen soelaas bood voor asielzoekers die met behulp van de IOM zijn vertrokken. In A&MR[26] merkte ik al op dat het niet voor de hand lag dat de Afdeling de uitspraak in stand zou laten als de staatssecretaris in hoger beroep ging. De uitkomst van de uitspraak van Haarlem is namelijk een vrijbrief voor oneigenlijk gebruik van de REAN-regeling, terwijl de vreemdeling door middel van de vertrekverklaring nu juist heeft verklaard dat haar aanvraag voor vertrek met IOM-assistentie niet op oneigenlijke gronden is ingediend. Mijn inschatting was dat de Afdeling van doorslaggevende betekenis zou achten dat de vreemdeling met de ondertekening van de vertrekverklaring ermee heeft ingestemd dat haar verblijfsrechtelijke procedure wordt beëindigd en daarmee te kennen heeft gegeven geen prijs meer te stellen op een inhoudelijke behandeling van die aanvraag en/of beoordeling van haar beroep gericht tegen het uitblijven van een beslissing op die aanvraag.

De Afdeling heeft bij uitspraak van 31 juli 2017[27] de uitspraak van Haarlem ook inderdaad vernietigd. Zij overweegt als volgt:

“Daargelaten de vraag of instemming dat de lopende verblijfsrechtelijke procedures worden ingetrokken niet betekent dat die procedures daarmee zijn ingetrokken, betekent instemming in beginsel wel dat de vreemdeling geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3715). De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de vertrekverklaring niet vrijwillig of zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. In de vertrekverklaring staat dat de vreemdeling vrijwillig vertrekt en dat zij haar aanvraag voor vertrek met assistentie van de IOM niet op oneigenlijke gronden heeft ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2930) laat de ondertekening van de vertrekverklaring geen ruimte voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land van herkomst.

Dat onderhavige procedure een reguliere procedure is en geen asielrechtelijke, zoals de rechtbank van belang heeft geacht, maakt dat niet anders, nu de door de vreemdeling ondertekende vetrekverklaring dit onderscheid niet maakt. Voorts is het door de rechtbank benoemde verschil dat alleen bij asielrechtelijke procedures de vreemdeling bij vertrek naar zijn land van herkomst ervan blijk geeft dat hij geen prijs meer stelt op bescherming, niet relevant, nu in voormelde uitspraken van 24 november 2015 en 25 oktober 2016 niet is geoordeeld dat het vertrek op zichzelf maakt dat de vreemdeling geen belang heeft bij beoordeling van zijn beroep, maarde onderstekende vertrekverklaring. De staatssecretaris klaagt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van haar beroep.”

Verklaring Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V): met ondertekening ook licht inreisverbod ingetrokken
Voormelde uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2016 en 31 juli 2017 blijken ook leidend te zijn geweest voor deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, in haar uitspraak van 4 september 2017.[28] In die zaak had de vreemdeling voorafgaand aan zijn vertrek naar Kosovo in het bijzijn van een regievoerder van DT&V een verklaring ondertekend waarin hij de wens uitspreekt zo spoedig mogelijk terug te keren dan wel te vertrekken naar Kosovo en daarnaast verklaart de door hem ingediende rechtsmiddelen tegen de negatieve beschikking van zijn asielverzoek geheel vrijwillig in te trekken. Nu die negatieve beschikking tevens een terugkeerbesluit en inreisverbod omvat, is de rechtbank van oordeel dat de vreemdeling geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn beroep. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2016 en 31 juli 2017. De rechtbank betrekt daarbij dat uit de tekst van de verklaring niet blijkt dat een voorbehoud is gemaakt voor het inreisverbod. Dit terwijl uit het eerste vertrekgesprek, dat met de vreemdeling is gevoerd met hulp van een tolk, blijkt dat de vreemdeling zich bewust is van de consequentie van het ondertekenen van de verklaring. Tijdens dit gesprek heeft de vreemdeling immers te kennen gegeven wel moeite te hebben met het inreisverbod omdat hij zijn broer in Nederland nog wil kunnen bezoeken. Desondanks heeft hij, na enkele dagen bedentijd, met de inhoud van de verklaring ingestemd door deze te ondertekenen. Deze verklaring is voorgelezen in de Albanese taal, en doel en strekking van deze verklaring zijn hem daarbij duidelijk gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt aldus nergens uit dat de vreemdeling deze verklaring zonder kennis van de inhoud heeft ondertekend. De na vertrek aangevoerde grond dat de vreemdeling zijn beroep gericht tegen het inreisverbod niet wil intrekken omdat hij Nederland wil kunnen inreizen om zijn broer te bezoeken, kan niet afdoen aan de door hem ondertekende verklaring. De rechtbank oordeelt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2016 blijkt dat de ondertekening van een dergelijke verklaring geen ruimte laat voor het aanvaarden van een tegenovergesteld standpunt over deze verklaring na vertrek naar het land van herkomst.

Om welke reden de vreemdeling zo spoedig mogelijk wenste terug te keren naar Kosovo wordt niet duidelijk, maar het moet voor hem een dringende reden zijn geweest, anders was hij niet na enige dagen bedenktijd alsnog akkoord gegaan met de ondertekening van de verklaring zoals die er lag. Waarom de DT&V hem niet de mogelijkheid heeft geboden alleen het beroep tegen de verblijfsrechtelijke procedure in te trekken, zoals dat bij een IOM-vertrekverklaring gebruikelijk is, blijft ongewis.

Het kan ook anders
Niemand zal oneigenlijk gebruik van de REAN-regeling toejuichen. Evenmin dat een vreemdeling hangende een nog lopende procedure over verblijfsaanspraken op oneigenlijke gronden wordt bewogen ‘vrijwillig’ met behulp van de IOM te vertrekken zonder dat hij alle juridische consequenties kan overzien. Het grootste probleem zit hem in het feit dat de rechtshulp buiten het proces wordt gehouden en dat de (hoger)beroepsprocedure niet daadwerkelijk wordt ingetrokken nadat de vreemdeling is vertrokken. Het eisen van een intrekking vóór vertrek is geen optie, omdat de asielzoeker vanaf dat moment geen opvang meer heeft in de beroepsfase en niet vaststaat of het vertrek slaagt. Maar wat te denken van het volgende?

De IOM stelt in het geval van een nog lopende procedure ter verkrijging van een verblijfstitel – waaronder niet wordt verstaan een procedure tegen een zwaar of licht inreisverbod – als voorwaarde dat pas daadwerkelijke steun bij vertrek wordt geboden als de vreemdeling en zijn advocaat in tweevoud een door hen beiden ondertekende intentieverklaring opstellen, waarin zij aangeven dat de advocaat deze verblijfsprocedure intrekt zodra hij via de IOM heeft vernomen dat de vreemdeling is vertrokken. Van deze intentieverklaring gaat er één richting IND, en één richting IOM. De IOM checkt bij de IND of de intentieverklaring is ontvangen en of er bezwaren zijn tegen de vrijwillige terugkeer van de vreemdeling. Eerst als de IND de intentieverklaring heeft gekregen en heeft laten weten dat zulke bezwaren niet aanwezig zijn, zet de IOM concrete stappen om het vertrek te realiseren. Zodra de vreemdeling is vertrokken, licht de IOM de advocaat en de IND hierover in en dient de advocaat de procedure formeel in te trekken. Dit moet schriftelijk gebeuren. Zowel richting IND als de instantie waar het (hoger)beroep aanhangig. Hoe dan ook stelt de IND de rechtbank of de Afdeling van de intrekking onverwijld op de hoogte.

Voordeel van deze werkwijze is dat de vreemdeling zich verzekerd weet van juridisch advies over zijn voornemen om met de IOM terug te keren. De vreemdeling kan na dit onderhoud met zijn advocaat bewust ervoor kiezen om die procedure niet in te trekken. Dan is er dus geen intentieverklaring en staat de weg naar de IOM (nog) niet open. Dat lijkt me niet bezwaarlijk omdat dit later altijd nog door hen kan worden gedaan.

De vreemdeling die akkoord gaat, geeft daarin aan dat de procedure voor een verblijfstitel wordt ingetrokken door de advocaat nadat deze door de IOM is geïnformeerd over het vertrek. Als de vreemdeling zijn procedure tegen een eventueel zwaar inreisverbod niet wil intrekken, dan dient hij ten aanzien daarvan een uitdrukkelijk voorbehoud te maken, zodat hij niet geconfronteerd wordt met de uitspraken van de Afdeling op dit punt. Dit voorbehoud staat aan steun door de IOM niet in de weg. De advocaat kan de vreemdeling tijdens dit gesprek nog eens op het hart drukken dat hij na zijn vertrek contact moet blijven houden, omdat anders het belang bij een inhoudelijke beoordeling van de procedure tegen het zware inreisverbod alsnog vervalt. Uiteraard heeft de vreemdeling de optie om tevens een procedure tegen een zwaar of licht inreisverbod te beëindigen.

Volgens mij zou deze werkwijze een hoop juridische getouwtrek en onnodig voortduren van procedures na het vertrek van de vreemdeling voorkomen. En daar teken ik voor.

Stijn Smulders[29]

[1] Zie artikel 6:5 van de Awb over de vereisten waaraan een bezwaar- of beroepschrift moet voldoen.
[2] Zie artikel 8:1 van de Awb, aantekening 6.
[3] Mr. J.C.A. de Poorter en prof.mr. B.W.N. de Waard: “Het procesbelang in bestuursrechtelijke procedures”, Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2003, p. 105-114.
[4] ABRvS 22 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF9736.
[5] ABRvS 28 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1168 en AB 2002/132; en ABRvS 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1210.
[6] ABRvS 28 maart 2002 en ABRvS 22 juli 2010.
[7] ABRvS 28 maart 2002, JV 2002/153 (m.nt. BKO) en AB 2002, 132.
[8] O.a. ABRvS 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1210 en ABRvS 13 maart 2007, JV 2007/217 (m.nt. BKO).
[9] O.a. rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, 18 april 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:2827.
[10] https://www.iom-nederland.nl/terugkeer-naar-uw-land-van-herkomst-rean.
[11] Albanië, Kosovo, Macedonië en Servië staan bijvoorbeeld niet (meer) op die lijst.
[12] Website DT&V, https://www.dienstterugkeerenvertrek.nl/VertrekuitNederland/Zelfstandigvertrek.
[13] Net als op de REAN-landenlijst ontbreken hierop de landen Albanië, Kosovo, Macedonië en Servië.
[14] Zie https://www.iom-nederland.nl/nl/vrijwillig-vertrek/migranten-met-een-asielachtergrond.
[15] In reguliere procedures is een koerswijziging ingezet door rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem. Haar uitspraak van 18 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1870, wordt in dit artikel besproken.
[16] ABRvS 24 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3715.
[17] ABRvS 25 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2930 , gepubliceerd in AB 2017/29 (m.nt. P. Boeles).
[18] ABRvS 9 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:298.
[19] ABRvS 29 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1789.
[20] ABRvS 26 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:972.
[21] ABRvS 15 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1612.
[22] ABRvS 25 oktober 2016, AB 2017/29.
[23] Rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Rotterdam, 7 mei 2010, AWB 09/20862, ECLI:NL:RBROT:2010:2495.
[24] Zie rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Zwolle, 25 mei 2009, AWB 08/13390 en AWB 08/16121, ECLI:NL:RBSGR:2009:8917 en in gelijke zin rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Zwolle, 7 juni 2011, AWB 11/163, ECLI:NL:RBSGR:2011:12560.
[25] Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, 10 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1870.
[26] Stijn Smulders: “Procesbelang na vertrek met behulp van IOM – Minder juridisch getouwtrek achteraf”, A&MR 2017 Nr. 5, p. 215-220.
[27] ABRvS 31 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2058.
[28] Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, 4 september 2017, NL17.5843, ECLI:NL:RBOBR:2017:4682.
[29] Stijn Smulders is stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant. In april 2017 schreef hij een artikel van gelijke strekking voor het blad Asiel & Migrantenrecht (A&MR). Dat verscheen onder de titel “Procesbelang na vertrek met behulp van IOM – Minder juridisch getouwtrek achteraf” in A&MR 2017, Nr. 5, p. 215-220. Dit is in feite een update van de oorspronkelijk versie. Onder veel dankzegging aan met name mr. B. (Bart) Toemen van Gelijk Advocaten voor het sparren.

Interim measures, terugkeerbesluiten en (zware) inreisverboden

Nu te lezen op Puntstino: http://www.puntstino.com/home/item/18-interim-measures-terugkeerbesluiten-en-zware-inreisverboden

De herschikking van de asielgronden en de stroomlijning toelatingsprocedures revisited

Op 1 januari 2014 is wetsvoorstel 33 293, strekkende tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening in werking getreden.[1] Het nieuwe recht heeft onmiddellijke werking vanaf 1 januari en is dus direct van toepassing op asielaanvragen die zijn gedaan met ingang van 1 januari 2014 en besluiten die vanaf die datum worden genomen.

Het besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000, stroomlijning toelatingsprocedures)[2] is eveneens in werking getreden op 1 januari 2014, zij het met uitzondering van artikel 1, onderdelen B, L, M, N, O, G, W, punten 1 en 2, en Z. Dit betekent onder meer dat de (verruimde) ambtshalve toets (artikel 3.6a Vb 2000, genoemd in onderdeel B) nog niet in werking was getreden op 1 januari 2014. De ambtshalve toets aan artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in een eerste asielprocedure wordt pas gedaan vanaf 1 april 2014. Het overgangsrecht hieromtrent is opgenomen in artikel 1 van de Regeling van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 3 maart 2014, nummer 482693, Staatscourant 2014, nummer 7105, en houdt in dat de datum van de asielaanvraag bepalend is. Is de asielaanvraag voor 1 april 2014 gedaan dan wordt artikel 3.6a Vb 2000 niet toegepast.[3]
De zogeheten eendagstoets bij tweede en opvolgende asielaanvragen (artikel 3.118b, tweede lid, Vb 2000, genoemd in onderdeel Y) geldt al vanaf 1 januari 2014. Artikel 3.118b Vb 2000 is niet van toepassing indien de vreemdeling voor 1 januari 2014 te kennen heeft gegeven dat hij een volgende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wil indienen.[4]

De herschikking van de asielgronden en de wijziging van het Vb 2000 zien er in grote lijnen als volgt uit.

Artikel 28 van de Vw 2000
1. Onze Minister is bevoegd:
a. de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
b. de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
c. een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te trekken;
d. ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen aan de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die voldoet aan de in artikel 29, tweede lid, gestelde voorwaarden.
2. (…).
3. De verblijfsvergunning wordt ambtshalve verleend binnen twee weken nadat de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf zich overeenkomstig artikel 54, eerste lid, onder e, heeft aangemeld.

Artikel 29 van de Vw 2000
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is; of
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde reden heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan:
1°. doodstraf of executie;
2°. foltering, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3°. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdelingen behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
c. de ouders van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige is in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEU 2003, L 251).
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid. Daarbij wordt bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend.
4. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, kan eveneens worden verleend aan een gezinslid als bedoeld in het tweede lid, dat slechts niet uiterlijk binnen drie maanden is nagereisd nadat aan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 is verleend, indien binnen die drie maanden door of ten behoeve van dat gezinslid een machtiging tot voorlopig verblijf is aangevraagd.

Aan artikel 31 Vw 2000 wordt een nieuw derde lid toegevoegd:
3. Een aanvraag van een gezinslid als bedoeld in artikel 29, tweede lid, tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen, indien gezinshereniging mogelijk is in een derde land waarmee de vreemdeling, bedoeld in artikel 29, eerste lid, of het desbetreffende gezinslid bijzondere banden heeft.

Artikel 32 Vw 2000
1. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan kan worden afgewezen indien:
a. de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
b. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
c. de grond voor verlening, bedoeld in artikel 29, is komen te vervallen;
d. de vreemdeling zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd;
e. het een vergunning betreft die is verleend aan een gezinslid als bedoeld in artikel 29, tweede lid, en dat gezinslid niet of niet langer een werkelijk huwelijks- of gezinsleven onderhoudt met de vreemdeling, bedoeld in het artikel 29, eerste lid.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid. Daarbij wordt bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning als bedoeld in het eerste lid die is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, wordt ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur van zodanige verblijfsvergunning wordt afgewezen.

Artikel 3.6a Vb 2000 à de meetoets (vanaf 1 april 2014 in werking getreden)
1. Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet, kan alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Wet worden verleend:
a. aan de vreemdeling wiens uitzetting in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM);
b. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel, bedoeld in artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, c,: of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien sprake is van afwijzing van de aanvraag ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet.
3. Indien de vreemdeling de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, niet binnen zes maanden na de eerste inreis in Nederland heeft ingediend, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Wet uitsluitend op grond van het eerste lid, onder b, alsnog ambtshalve worden verleend.
4. De verblijfsvergunning wordt verleend op de in het eerste lid genoemde van toepassing zijnde grond.
5. Het eerste en het vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing, indien de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, wordt ingetrokken of de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan wordt afgewezen.

Artikel 6.1e, eerste lid, Vb 2000 à ambtshalve toets artikel 64 Vw 2000
Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, wordt ambtshalve beoordeeld of er reden is voor toepassing van artikel 64 van de Wet, tenzij op grond van artikel 3.6a, eerste lid, alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning is verstrekt.

Artikel 3.106, derde lid, Vb 2000
De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, die is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, onder e of f, van de Wet, zoals dat artikel luidde op de dag voorafgaand aan de intrekking van artikel I, onderdeel B, van de wet van 25 november 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening (Stb. 2013, 478), wordt niet ingetrokken op grond van artikel 32, eerste lid, onder e, van de Wet.

Artikel 3.118b Vb 2000à de eendagstoets
1. Indien de vreemdeling reeds eerder een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet heeft ingediend welke is afgewezen, wordt een volgende aanvraag niet ingediend dan nadat de vreemdeling schriftelijk, op een door Onze Minister te bepalen wijze, te kennen heeft gegeven die aanvraag in te willen dienen.
2. In het geval, bedoeld in het eerste lid, zijn de artikelen 3.109, 3.113, eerste tot en met vierde lid, en 3.114, eerste, tweede en zesde lid, niet van toepassing. In plaats daarvan:
a. wordt de vreemdeling op de eerste dag door Onze Minister aan een nader gehoor onderworpen;
b. wordt het afschrift van het verslag van het nader gehoor op de eerste dag aan de vreemdeling ter kennis gebracht;
c. wordt, indien Onze Minister voornemens is de aanvraag af te wijzen binnen drie dagen, het schriftelijk voornemen daartoe op de eerste dag aan de vreemdeling toegezonden of uitgereikt;
d. brengt de vreemdeling zijn zienswijze op het voornemen uiterlijk op de tweede dag naar voren, waarbij hij tevens nadere gegevens kan verstrekken;
e. maakt Onze Minister de beschikking uiterlijk op de derde dag bekend door uitreiking of toezending ervan.
3. Het tweede lid, onder c tot en met e, is niet van toepassing, indien zulks schriftelijk door Onze Minister aan de vreemdeling wordt meegedeeld. Bij de mededeling wordt aangegeven of het onderzoek naar de aanvraag al dan niet wordt voortgezet in een Aanmeldcentrum;
4. Bij voortzetting van het onderzoek in een Aanmeldcentrum:
a. Zijn, in afwijking van artikel 3.110, eerste lid, voor het onderzoek zes dagen beschikbaar;
b. kan de vreemdeling uit eigen beweging of desgevraagd nadere gegevens verstrekken uiterlijk op de tweede dag;
c. wordt het schriftelijk voornemen tot afwijzing van de aanvraag toegezonden op de derde dag of uitgereikt op de vierde dag;
d. brengt de vreemdeling zijn zienswijze op het voornemen uiterlijk op de vierde dag naar voren;
e. maakt onze Minister zijn beschikking uiterlijk op de zesde dag bekend door uitreiking of toezending ervan.
5. Onze Minister kan de in het vierde lid, onder a, bedoelde termijn verlengen. In dat geval zijn, in afwijking van artikel 3.110, tweede lid, voor het onderzoek in het Aanmeldcentrum ten hoogste twaalf dagen beschikbaar.
(…)

Wat ligt ten grondslag aan het schrappen van de nationale toelatingsgronden asiel, zoals voorheen neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Vw 2000?
–       de nationale Vreemdelingenwet in overeenstemming brengen met internationale en Europese gronden voor bescherming; en
–       het voorkomen van doorprocederen.

In de MvT wordt gezegd dat de wet de gronden waarop een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd kan worden verleend, neergelegd in het eerste lid, van artikel 29 van de Vw 2000, in lijn worden gebracht met de internationale en Europese gronden voor bescherming, zoals deze zijn opgenomen in Richtlijn 2004/83/EG (de Definitierichtlijn of Kwalificatierichtlijn). Dan betreft het enkel nog vreemdelingen die internationale bescherming behoeven, dat wil zeggen zij die vluchteling zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag of zij die subsidiaire bescherming behoeven (zie artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000). De nationale gronden voor asielverlening, zoals voorheen neergelegd in de onderdelen c en d van artikel 29, eerste lid, zijn komen te vervallen. Ten aanzien van de c-grond is ervoor gekozen het beleidskader op grond waarvan verblijf kan worden toegestaan, gedeeltelijk onder te brengen in het reguliere toelatingsbeleid.

Volgens de wetgever zijn Europese ontwikkelingen richtinggevend geweest in het voornemen om de nationale asielgronden te laten vervallen. De harmonisering van het Europees asielstelsel concentreert zich op de definitie van vluchtelingschap op basis van het Vluchtelingenverdrag en subsidiaire bescherming op basis van andere internationale verdragen, met name het EVRM. Volgens de MvT is de toegevoegde waarde van de nationale asielgronden afgenomen, omdat de harmonisering van het asielbeleid, in samenhang met ontwikkelingen in de jurisprudentie ten aanzien van bescherming die onder artikel 3 EVRM dient te worden geboden, ertoe heeft geleid dat verblijfsvergunningen asiel in toenemende mate op internationale gronden worden verleend.

In de MvT wordt voorts gewezen op het feit dat nationale uniforme asielstatus onder druk is komen te staan door de harmonisering van het Europese asielstelsel. Zo sluit Richtlijn 2011/51/EU (herziening van Richtlijn 2003/105/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen) de mogelijkheid uit om deze EU-verblijfsvergunning af te geven aan onderdanen van derde landen die toestemming tot verblijf hebben uit hoofde van een andere vorm van bescherming dan internationale bescherming. Als artikel 29 ongewijzigd zou blijven, zou hiermee het risico ontstaan dat de vreemdeling aan wie op basis van de onderdelen c of d van het eerste lid een verblijfsvergunning is verleend, wenst door te procederen voor een vergunning op grond van de onderdelen a of b van het eerste lid, omdat laatstgenoemde vergunningen wel na een periode van vijf jaar verblijf aanspraak doen ontstaan op de status van langdurig ingezetene. Daarmee zou dan het met de Vw 2000 geïntroduceerde stelsel van de uniforme asielstatus (een-status-systeem), waarmee werd beoogd het doorprocederen voor een sterkere status te voorkomen, worden doorbroken. Dat is onwenselijk, aldus de MvT.

Het is een politieke keuze geweest om de nationale asielgronden te schrappen. Zoals ook in de Eerste en Tweede Kamer van verschillende kanten is betoogd, biedt de Definitierichtlijn ruimte voor het handhaven van nationale asielgronden. De Definitierichtlijn stelt immers minimumnormen vast voor de internationale asielgronden “vluchteling’ en “subsidiaire bescherming”, wat niet uitsluit dat een lidstaat op nationale gronden nog bescherming verleent. Staatssecretaris Teeven heeft dat ook nooit ontkend, maar hij liet beide Kamers weten dat het afschaffen van de nationale asielgronden verband houdt met het een-status-systeem: alle asielgronden van artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 leiden tot dezelfde status, met dezelfde rechten en plichten.[5] Volgens staatssecretaris Teeven gaat daar de schoen wringen met het Europees systeem, omdat de gronden als genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000 met het oog op de Richtlijn langdurig ingezetenen sterker zijn dat de nationale asielgronden genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Vw 2000. Daarnaast gaf hij aan dat hij in Nederland toe wil naar een stelsel waarin asiel alleen bestemd is voor mensen die vervolging of ernstige mensenrechtenschendingen te vrezen hebben bij terugkeer naar het land van herkomst, en alle overige humanitaire beschermingsgronden in het reguliere stelsel ondervangen.
Hij liet ook weten waarom hij er niet voor heeft gekozen om na vijf jaar bescherming op nationale asielgronden een verblijfsvergunning regulier te verstrekken, zoals zijn ambtsvoorganger Albayrak in 2008 nog had voorgesteld, opdat zij ook in aanmerking zouden kunnen komen voor de EU-status van langdurig ingezetene. De staatsecretaris is van mening dat dit voorstel het systeem van de Vw 2000 niet geheel ongeschonden zou hebben gelaten, omdat het op die manier de strikte scheiding tussen asiel en regulier zou worden aangetast.[6]

Voor mij is even de vraag of door het schrappen van de nationale beschermingsgronden het doorprocederen wordt voorkomen. Want hoe zit het met vreemdelingen die vlak voor de wetswijziging in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Vw 2000? Kunnen zij nu wel – in feite al vanaf de datum 20 mei 2013 toen de implementatietermijn van Richtlijn 2011/51/EU is verstreken – met succes beroep instellen omdat zij van mening zijn dat ze in aanmerking behoren te komen voor een sterkere asielstatus, namelijk een vergunning die recht doet ontstaan op de status van langdurig ingezetene? En hoe zit het met vreemdelingen die ambtshalve in het bezit worden gesteld van een reguliere verblijfsvergunning onder de beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000? Zij kunnen toch ook belang hebben bij het doorprocederen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000, bijvoorbeeld omdat hun gezins- of familieleden dan in aanmerking kunnen komen voor een afgeleide asielstatus?

In de MvT wordt overigens verder nog opgemerkt dat het behoud van de verleningsgronden voor gelijktijdig inreizende of binnen drie maanden nareizende gezinsleden in artikel 29 van de Vw 2000 geen nadelige gevolgen hoeft te hebben voor de uniforme asielstatus. Zij krijgen een afgeleide asielvergunning. Deze wordt niet vanuit het oogpunt van bescherming, maar vanwege het belang van het in stand houden van een gezin verleend. Dit betekent dat de gezinsleden ingevolge de herziende richtlijn langdurig ingezetenen op gelijke wijze als houders van een verblijfsvergunning asiel die is verleend op grond van onderdelen a en b van artikel 29, eerste lid, in aanmerking behoren te komen voor de status van langdurig ingezetene.

De herinrichting van het beleid inzake klemmende redenen van humanitaire aard gaat er als volgt uit zien.

De inwilligingsgrond, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 was beleidsmatig opgesplitst in drie categorieën:

1. Het traumatabeleid;
2. Het in het land gebonden asielbeleid aangewezen specifieke groepen; en
3. Het beleid inzake bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard.

Ad. 1. Traumatabeleid en de (gewijzigde) motie-Strik
Het kabinet vindt dat het beleid inzake traumata goeddeels overbodig is geworden vanwege de Europese harmonisering van het asielbeleid en ontwikkelingen in internationale jurisprudentie. Om voor toelating op grond van het traumatabeleid in aanmerking te komen moest de vreemdeling aannemelijk maken dat hijzelf of een persoon in zijn naaste omgeving was blootgesteld aan één van de in de Vreemdelingencirculaire 2000 genoemde gebeurtenissen waarvan werd aangenomen dat zij traumatiserend zijn. Voorts werd beoordeeld of daders van deze handelingen in het algemeen worden bestraft in het land van herkomst. Deze toetsingssystematiek heeft in het licht van de Definitierichtlijn slechts een beperkte toegevoegde waarde, aldus de MvT. Uit artikel 4, vierde lid, van de Definitierichtlijn volgt immers dat het feit dat de verzoeker in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging of aan ernstige schade of dat hij rechtstreeks is bedreigd met dergelijke vervolging of dergelijke schade, een duidelijke aanwijzing is dat de vrees voor vervolging gegrond is dan wel het risico op het lijden van ernstige schade reëel is. Artikel 3.35 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 correspondeert met deze richtlijn bepaling. In dat geval is verblijfsaanvaarding aan de orde op grond van de onderdelen a of b van artikel 29, eerste lid.

Het kabinet erkende dat de beëindiging van het traumatabeleid consequenties zou hebben voor een bepaalde (beperkte) categorie vreemdelingen. Het ging daarbij om dat deel van het traumatabeleid waarbij de vrees van de vreemdeling voor hetgeen hem bij terugkeer naar het land van herkomst te wachten staat niet plausibel wordt geacht, bijvoorbeeld indien het een gebeurtenis betreft ten aanzien van een familielid of andere verwant waardoor de vreemdeling verondersteld wordt getraumatiseerd te zijn, zonder dat deze gebeurtenis in relatie staat tot een toekomstige risico bij terugkeer naar het land van herkomst.
In aanvulling hierop merk ik op dat het dan tevens kan gaan om een gebeurtenis die een vreemdeling zelf is overkomen, maar die niet wordt gezien als een daad die specifiek gericht is op de persoon van de vreemdeling, bijvoorbeeld een vrouw die door militairen of rebellengroeperingen het willekeurig slachtoffer is geworden van seksueel geweld. In die situatie is niet waarschijnlijk dat de persoon in kwestie bij terugkeer een voorzienbaar risico loopt om (wederom) slachtoffer te worden van onmenselijke behandeling.

Teeven liet op 12 november 2013 nog in de Eerste Kamer mede namens het kabinet weten dat een asielvergunning geen pleister voor doorstaan leed is?[7] Een week later werd evenwel de Gewijzigde motie-Strik aangenomen, waarin de regering wordt verzocht te waarborgen dat het toelatingsbeleid ten aanzien van getraumatiseerden en specifieke minderheidsgroepen de facto niet zal verslechteren.[8] Dit betekent waarschijnlijk dat vreemdelingen die voor 1 januari 2014 onder de voorwaarden van het traumatabeleid vielen, thans een vergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 krijgen.

Ad 2. Specifieke groepen
Sinds de inwerkingtreding van de Vw 2000 is slechts tweemaal gebruikgemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 specifieke groepen aan te wijzen. Dit betreft:
–       alleenstaande vrouwen uit Afghanistan; en
–       homoseksuelen, biseksuelen en transseksuelen uit Iran.

Volgens de MvT wordt de bescherming van deze groepen ook gewaarborgd door de onderdelen a en b van het eerste lid van artikel 29. Dit blijkt ook uit het landenbeleid, dat aan deze groepen bijzondere aandacht besteedt naast de aanwijzing als specifieke groep. Het kabinet zag geen noodzaak om het beleid dat werd gevoerd onder c ten aanzien van specifieke groepen voort te zetten. In voorkomende gevallen kan in de toekomst, als informatie uit openbare bronnen hiertoe aanleiding geeft, ervoor worden gekozen groepen die bijzondere aandacht verdienen een gunstige bewijspositie te geven ten behoeve van de aan onderdeel a of b van artikel 29 van de Vw 2000 te verrichten toets.

Ik plaats hierbij als kanttekening dat het vorenstaande zou kunnen betekenen dat de bewijslast van de vreemdeling die tot een specifieke groep behoort in de toekomst wordt verzwaard, omdat hij voortaan met geringe indicaties aannemelijk moeten maken dat hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst voor vluchtelingrechtelijke vervolging of een onmenselijke behandeling of bestraffing heeft te vrezen, tenzij hij afkomst is uit een land waar sprake is van “the most extreme cases of general violence” en/of tot een groep behoort die systematisch wordt vervolgd (zie het arrest van het EHRM inzake Salah Sheekh tegen Nederland).

Waarschijnlijk door de Gewijzigde motie-Strik loopt het op dit moment zo’n vaart nog niet met betrekking tot voormelde specifieke groepen. Zo heeft de staatssecretaris de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 27 januari 2014 weliswaar bericht dat de aanduiding van alleenstaande Afghaanse vrouwen als specifieke groep komt te vervallen, maar dat hij op grond van informatie in het nieuwe ambtsbericht over de situatie van deze groep, aanleiding ziet om in het beleid op te nemen dat een Afghaanse alleenstaande vrouw in beginsel in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000, tenzij uit het individuele asielrelaas evident blijkt dat betrokkene geen bescherming nodig heeft omwille van haar alleenstaande status.[9]

Met betrekking tot Iraanse LHBT’s’ heeft de staatssecretaris de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 29 januari 2014 laten weten dat zich blijkens het meest recente ambtsbericht een licht positieve tendens lijkt voor te doen in de situatie van die groep.[10] Volgens de staatssecretaris worden Iraanse LHBT’s niet onderworpen aan systematische vervolging door de autoriteiten. Zo staat in het ambtsbericht dat homoseksuelen vooral in Teheran hun eigen uitgaansgelegenheden hebben en op het internet digitale ontmoetingsplaatsen hebben. De autoriteiten zijn hiervan op de hoogte, maar treden niet actief op. De staatssecretaris geeft aan dat hij op basis van een volgend ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken zal bezien of deze tendens zich bestendigt. Tot die tijd ziet hij evenwel aanleiding voor Iraanse LHBT’s eenzelfde beschermingsniveau te handhaven als voorheen. In het landgeboden asielbeleid ten aanzien van Iran wordt daarom opgenomen dat Iraanse LHBT’s in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, onder a, van de Vw 2000, tenzij uit het individuele relaas blijkt dat betrokkene niet zal worden blootgesteld aan vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of een risico loopt op schending van artikel 3 van het EVRM.

Ad 3. Bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard.
In de MvT is opgemerkt dat het beleid aangaande bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard altijd een goed toetsbaar kader heeft ontbeert en in de praktijk nauwelijks tot inwilligingen van aanvragen geeft geleid. Wel is gebleken dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin overwegingen van humanitaire aard, ook zonder dat deze zijn terug te voeren op een internationale verplichting, kunnen nopen tot vergunningverlening. De beleidswijziging van 27 april 2011 ten aanzien van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan die door terugkeer aan een onevenredig zware psychosociale druk worden blootgesteld, is ondergebracht in de categorie bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard. Het kabinet heeft het wenselijk geacht om een zekere flexibiliteit te behouden om in dergelijke uitzonderlijke situaties te kunnen besluiten tot vergunningverlening. Het kan daarbij gaan om incidentele gevallen of om een specifieke categorie vreemdelingen (zie verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan), aldus de MvT.

De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zal dus (alleen) bij een eerste asielaanvraag ambtshalve onderzoeken of sprake is van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard die aanleiding geven voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (zie artikel 3.6a lid 1 Vb 2000 en artikel 3.48 Vb 2000 waarin de tijdelijke gronden voor regulier verblijf zijn neergelegd).

De vraag rijst welke ruimte de rechter nog heeft als een vreemdeling bij een opvolgende asielaanvraag naar voren brengt dat inmiddels sprake is van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard. Kan nimmer sprake zijn van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden (nova), omdat de staatssecretaris niet gehouden is om bij een volgende asielaanvraag ambtshalve te toetsen of van dergelijke omstandigheden sprake is? Men zou kunnen redeneren dat hoe dan ook (bijna) nooit sprake kan zijn van nova, nu de bijzondere klemmende redenen van humanitaire aard verband moeten houden met het vertrek uit het land van herkomst, zodat de vreemdeling die redenen al naar voren had kunnen en derhalve had moeten brengen tijdens zijn eerste asielaanvraag. Toch is dat nog maar de vraag, want het beleid inzake verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan heeft naar mijn mening weinig te maken met klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met het vertrek uit Afghanistan. Deze toelatingsgrond lijkt veeleer ingegeven door het feit dat deze minderjarige meisjes in Nederland naar school kunnen gaan. De klemmende redenen van humanitaire aard zijn dus voor een belangrijk deel veroorzaakt door het (lange) verblijf van deze meisjes hier te lande, uiteraard afgezet tegen de achtergrond van de algemene situatie van minderjarige meisjes in Afghanistan.

Dus wat als de staatssecretaris na de afwijzing van de eerste asielaanvraag van bovenbedoelde vreemdeling besluit om een beleid te gaan voeren dat vergelijkbaar is met dat van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan? Kan de vreemdeling dan alleen een beroep doen op dat gewijzigd beleid door een aanvraag te doen voor verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “tijdelijke humanitaire gronden” en dient hij dan leges te betalen?

Tot slot merk ik in dit verband nog op dat als in het voornemen op de asielaanvraag niet ambtshalve iets is overwogen met betrekking tot de bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard en in het besluit wel, tegen het bestreden besluit op dat onderdeel geen beroep maar bezwaar openstaat (zie artikel 79, derde lid, van de Vw 2000). Dit kan in de toekomst leiden tot het niet gelijktijdig behandelen van het beroep tegen het afwijzend besluit, voor zover dat ziet op de weigering om internationale bescherming te bieden, en het beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de ambtshalve weigering om de vreemdeling toe te laten op tijdelijke humanitaire gronden. Dat lijkt mij niet wenselijk met het oog op finale geschilbeslechting. Beide procedures kunnen overigens nog verder uit elkaar gaan lopen als de vreemdeling bezwaar maakt tegen het niet ambtshalve beslissen op dit onderdeel, omdat er geen wettelijke beslistermijn is voor ambtshalve te nemen besluiten.[11]

Het vervallen van het categoriaal beschermingsbeleid
Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 is komen te vervallen. Volgens de MvT werd al niet of nauwelijks nog categoriaal beschermingsbeleid gevoerd vanwege het risico van fraude en aanzuigende werking. Daarbij komt dat de algehele veiligheidssituatie in een land al aanleiding kan zijn om internationale bescherming te bieden (zie artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3 van de Vw 2000). Volgens het kabinet wordt die bescherming voldoende geboden door artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000. Daarnaast kent het asielstelsel ook het instrument van het invoeren van besluit- en vertrekmoratoria (artikelen 43 en 45 Vw 2000). Beide instrumenten zijn evenwel niet vangnet voor het wegvallen van het categoriaal beschermingsbeleid, Zij worden alleen ingezet als gevolg van onzekerheid over de situatie in het land van herkomst die er al is en die een pas op de plaats noodzakelijk maakt.[12]

Het moge duidelijk zijn dat door het wegvallen van onderdeel d, een aantal categorieën vreemdelingen in de toekomst geen (nationale) tijdelijke bescherming meer wordt geboden, waar dat in het verleden wellicht nog wel het geval zou zijn geweest.

Hoe zit het met vreemdelingen die thans in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Vw 2000?
Ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening, blijft de oude Vw 2000 van toepassing op deze verblijfsvergunningen. Dit betekent in feite dat deze verblijfsvergunningen vanaf 1 januari 2014 niet kunnen worden ingetrokken op grond van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 (zijnde dat de grond voor verlening, bedoeld in artikel 29, is komen te vervallen).[13]

Nareizende gezinsleden, de afgeleide asielvergunning
De voorwaarden waaronder een afgeleide asielvergunning kan worden verkregen, zijn versoepeld dankzij een het amendement Recourt/Schouw. Zo mag de gezinsband ook zijn ontstaan buiten het land van herkomst (bijvoorbeeld een vluchtelingenkamp in een naburig land) en hoeft de nareiziger om in het bezit te komen van een afgeleide asielvergunning niet meer dezelfde nationaliteit als de hoofdpersoon te hebben.[14] Gezinsleden die voorheen niet onder het nareisbeleid vielen, kunnen nu een nieuwe aanvraag indienen. Die aanvraag wordt getoetst aan het nieuwe beleid en aan de situatie op dit moment (en dus niet met terugwerkende kracht aan de situatie zoals die was ten tijde van de eerdere aanvraag), zo gaf de staatssecretaris de Eerste Kamer duidelijk te verstaan.

Nareistermijn blijf drie maanden
De wettelijke driemaandentermijn voor nareizen blijft wel gehandhaafd. Volgens het kabinet is dat geen onredelijke termijn. De asielvergunninghouder in Nederland, de hoofdpersoon, kan echter de termijn veiligstellen door het tijdig indienen van een aanvraag tot afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) of een adviesaanvraag voor afgifte mvv: dat wil zeggen binnen drie maanden na statusverlening. Dat kan ook als gezinsleden bijvoorbeeld zoek zijn geraakt tijdens de vlucht (het is dus niet zo dat de gezinsleden binnen drie maanden moeten zijn ingereisd). Als de termijn eenmaal is veiliggesteld dan geldt die ook voor vervolgaanvragen. De asielvergunninghouder wordt hierover bij de vergunningverlening geïnformeerd middels een brochure. De ervaring leert overigens dat het in de praktijk slechts beperkt voorkomt dat een aanvraag te laat wordt ingediend.
Een andere noviteit is (uitwerking amendement Azmani), dat de afgeleide asielvergunning nareis kan worden ingetrokken indien de feitelijke gezinsband wordt verbroken.[15] Voor kinderen is hier echter de volgende invulling aan gegeven. Bij minderjarige of meerderjarige kinderen zal deze intrekkingsgrond toepasbaar zijn tot één jaar na de datum van afgifte de afgeleide asielvergunning (zie artikel 3.106, tweede lid, Vb 2000). Volgens het kabinet wordt hiermee maximaal aangesloten bij het reguliere beleid waar kinderen na een jaar de mogelijkheid hebben om zelfstandige vergunningen aan te vragen. Om vast te stellen of sprake is van een verbreking van de gezinsband wordt aangesloten bij de huidige praktijk. Dat betekent bijvoorbeeld dat de vergunning kan worden ingetrokken als het kind zelfstandig wordt en in zijn eigen onderhoud voorziet. Het enkele feit dat het kind zelfstandig gaat wonen, bijvoorbeeld om te studeren, is nog niet voldoende om te besluiten dat de gezinsband is verbroken.[16] Wat wel aanleiding kan zijn om zulks aan te nemen, is het moment waarop iemand een partner krijgt en een eigen gezin gaat stichten.

Door het kabinet is verder bekeken of ook binnen de asielprocedure een voorziening kan worden getroffen om aanvragen van nareizende gezinsleden versneld af te doen alsmede de druk op centrale opvanglocaties te verminderen.
Nareizende gezinsleden die gebruik maken van de mogelijkheid om, voorafgaand aan de komst naar Nederland een mvv aan te vragen bij de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland, kunnen, indien de machtiging is verleend, op grond van artikel 28, eerste lid, onder d, van de Vw 2000, na binnenkomst in Nederland ambtshalve in het bezit worden gesteld van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De toets of voldaan is aan de voorwaarden voor vergunningverlening vindt plaats in het kader van de mvv-procedure waarvan de uitkomst in het buitenland wordt afgewacht, zo volgt uit de MvT.

Ingeval de vreemdeling besluit via de mvv-procedure in te reizen met het oog op ambtshalve verlening van de asielvergunning (zie artikel 29, tweede lid, Vw 2000), zal niet worden onderzocht of het gezinslid mogelijk zelfstandig in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van onderdelen a of b van artikel 29 eerste lid.[17] Het wetsvoorstel staat er nochtans niet aan in de weg dat een houder van een mvv na binnenkomst in Nederland een zelfstandig asielverzoek indient. In dat geval zal de asielvergunning niet ambtshalve worden verleend maar wordt de aanvraag in de algemene asielprocedure in behandeling genomen. Indien de behandeling van de aanvraag in de algemene asielprocedure niet leidt tot vergunningverlening op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000, kan alsnog (ambtshalve) de afgeleide vergunning worden verleend. Overigens is binnen de asielprocedure de mogelijkheid geïntroduceerd voor de vreemdeling die daartoe uitdrukkelijk verzoekt, om de aanvraag uitsluitend te toetsen aan de criteria van het nareisbeleid. In dat geval wordt de toetsingsvolgorde losgelaten en slechts bezien of het gezinslid op grond van artikel 29, tweede lid, Vw 2000 in aanmerking komt voor de (afgeleide) asielvergunning.[18]

Wat ligt ten grondslag aan het ambtshalve meetoetsen van humanitair-reguliere gronden en de eendagstoets?
–       stroomlijning toelatingsprocedures, het voorkomen van stapeling van (onnodige) procedures en het verkorten van de doorlooptijden
In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt toegelicht dat het doel is dat vreemdelingen sneller duidelijkheid krijgen over hun perspectief op verblijf en dat onnodig lang verblijf zonder perspectief wordt tegengegaan.[19] De belangrijkste maatregelen om dit te verwezenlijken zijn invoering van een uitgebreidere toets aan een aantal (andere) humanitair-reguliere toelatingsgronden bij afwijzing van een eerste asielaanvraag of een eerste humanitair-reguliere aanvraag, alsmede snelle vervolgprocedures.

De meetoets
De ambtshalve toets in asielzaken aan een aantal toelatingsgronden die een regulier karakter hebben is niet nieuw. Zo wordt al bij de afwijzing van een asielaanvraag ambtshalve bezien of sprake was een buitenschuldsituatie (3.48, tweede lid, onder a, Vb 2000), een situatie van slachtoffer- of getuige van mensenhandel (artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, of c, Vb 2000) of medische redenen die aan het vertrek in de weg staan (64 Vw 2000).
Vanaf 1 april 2014 kan ook nog ambtshalve worden beoordeeld of alle omstandigheden tezamen leiden tot een zodanige situatie dat het gezinsleven bescherming verdient conform artikel 8 EVRM, of dat een zodanige situatie ontstaat dat een vergunning zou moeten worden verleend op grond van tijdelijke humanitaire gronden vanwege individuele omstandigheden (artikel 3.48, tweede lid, onder b, Vb 2000). De ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in de asielprocedure is komen te vervallen. Zoals de ACVZ terecht heeft geconstateerd rijmen de voor een buitenschuldvergunning vereiste inspanningen zich niet met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure niet worden gevraagd zich te wenden tot de autoriteiten van wie hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing aan het buitenschuldbeleid is daarmee overbodig, aldus het kabinet.

De ambtshalve toets in het kader van artikel 3.6a Vb 2000 zal enkel plaatsvinden als de aanvraag voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op inhoudelijke gronden is afgewezen. Er hoeft dus niet te worden doorgetoetst als een asielaanvraag wordt afgewezen op grond van de Dublinverordening.[20]

De meetoets zal geschieden in een vaste toetsingsvolgorde (zie artikel 3.6a, vierde lid). In eerste instantie wordt in het kader van artikel 3.6a Vb 2000 getoetst aan artikel 8 EVRM, omdat dit de sterkste verblijfstitel kan opleveren. Als dat niet het geval is, wordt vervolgens bekeken of de vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden als slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever van mensenhandel. De tijdelijke humanitaire grond vanwege individuele omstandigheden staat onderaan de lijst, omdat toepassing van deze grond specifiek is voorbehouden aan de minister (staatssecretaris) en eerst aan de orde kan zijn als vaststaat binnen het beleid geen passende oplossing kan worden getroffen voor de betreffende persoon. Artikel 64 Vw 2000 vormt het sluitstuk, nu in die gevallen geen verblijfsvergunning wordt verleend, maar enkel uitstel van vertrek. Dit is dan ook niet geregeld in artikel 3.6a, maar in artikel 6.1e van het Vb 2000.[21]

Het ambtshalve meetoetsen van alle humanitaire-reguliere gronden bij de eerste asielaanvraag, mits die is gedaan binnen zes maanden na binnenkomst in Nederland (zie artikel 3.6a, derde lid, van het Vb 2000), zal volgens het kabinet moeten bijdragen aan het verkorten van vervolgprocedures. Door alle beleidskaders met een humanitair karakter al mee te toetsen, wordt een dossier opgebouwd waardoor bij een eventuele vervolgaanvraag snel beoordeeld kan worden wat er is gewijzigd ten opzichte van de eerdere situatie.
De meetoets zal ook geschieden bij intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en als een verlengingsaanvraag voor een vergunning asiel bepaalde tijd wordt afgewezen.

De meetoets zal niet voorkomen dat vervolgaanvragen worden gedaan. Het kabinet beseft dat de een vreemdeling op een later moment, door zijn verblijf in Nederland, een (kansrijker) beroep doet op artikel 8 van het EVRM of individuele omstandigheden van humanitaire aard omdat die omstandigheden niet zo snel zullen spelen als hij net in Nederland is en een asielaanvraag doet.[22]
Een situatie waarin artikel 8 EVRM mogelijk wel reeds een rol zou kunnen spelen in een eerste asielprocedure, is die waarin de asielzoeker aanvoert dat een gezinslid van hem reeds enige tijd in Nederland verblijft en in het bezit is gesteld van een asielvergunning, terwijl dat gezinslid nadat hij in het bezit is gesteld van de vergunning, niet of niet tijdig heeft verzocht om toelating van betrokkene / afgifte van een mvv ten behoeve van betrokkene.

De verwachting van het kabinet is dat het meetoetsen van genoemde humanitair-reguliere gronden niet tot fors extra uitzoek- en besliswerk leidt.[23] De vreemdeling kan dus op een later moment een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd doen. Die aanvraag wordt door het kabinet beschouwd als een vervolgaanvraag, omdat in de asielprocedure al ambtshalve is getoetst aan de humanitair-reguliere gronden.[24] Die redenering lijkt me bij nader inzien niet juist. Waarschijnlijk is er in de eerste asielprocedure, zeker niet als de asielaanvraag in de algemene asielprocedure wordt afgedaan, nog geen sprake van gezins- of familieleven in Nederland. Wanneer dat wel ontstaat na de asielprocedure, kan de vreemdeling naar mijn mening een aanvraag regulier doen onder de beperking “verblijf bij persoon X / artikel 8 EVRM”. Die aanvraag is niet te beschouwen als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Vergelijk in dit verband de situatie waarin een vreemdeling eerst verzoekt om verlening van een verblijfsvergunning regulier om met persoon A gezinsleven te mogen uitoefenen en vervolgens een aanvraag indient om bij persoon B te mogen verblijven. Beide aanvragen zijn ten opzichte van elkaar evenmin te beschouwen als herhaalde aanvragen.
Uitzondering op de meetoets in asielzaken:
–       uiteraard als de vreemdeling in aanmerking komt voor een (afgeleide) asielvergunning; en
–       de vreemdeling die eerst na zes maanden (illegaal) verblijf in Nederland een asielaanvraag indient;
–       de vreemdeling tegen wie een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd.

Het kabinet laat weten dat ter voorkoming dat een vreemdeling die langere tijd illegaal in Nederland verblijft door het indienen van een asielaanvraag in aanmerking komt voor een humanitair-reguliere vergunning zonder dat hij aan de reguliere toelatingsvoorwaarden – waarbij met name wordt gedacht aan leges en het paspoortvereiste – hoeft te voldoen, zal alleen worden meegetoetst als de asielzoeker zijn asielaanvraag binnen zes maanden na inreis in Nederland heeft ingediend.

Als tegen de vreemdeling een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd zal niet worden meegetoetst. Een vreemdeling tegen wie een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd kan immers geen rechtmatig verblijf hebben of verkrijgen, met uitzondering van het rechtmatig verblijf gedurende de behandeling van een asielaanvraag. Hetzelfde geldt voor een ongewenstverklaarde vreemdeling.
Wat hier exact mee is bedoeld, is me niet geheel duidelijk. De situatie dat tegen een vreemdeling al een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd voordat hij een eerste asielaanvraag doet, zal zich niet snel voordoen. Als bedoeld is dat geen ambtshalve toets plaatsvindt indien in de eerste asielprocedure een zwaar inreisverbod tegen de vreemdeling wordt uitgevaardigd, wijs ik erop dat artikel 8 EVRM en humanitaire omstandigheden wel aanleiding kunnen zijn voor het niet opleggen van een inreisverbod of een inreisverbod voor kortere duur.

De eendagstoets
Uit de cijfers blijkt dat het aantal tweede en volgende asielaanvragen de laatste jaren (explosief) is gestegen ten opzichte van de jaren daarvoor en dat het merendeel van die aanvragen niet wordt ingewilligd. De eendagstoets wordt geïntroduceerd om de doorlooptijd van tweede en volgende aanvragen te versnellen.

De schriftelijke aanmelding die voorafgaat aan de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag draagt hieraan bij. De vreemdeling dient op een aanmeldformulier (model M35‑O) aan te geven op grond van welk novum of welke nova hij de tweede of volgende asielaanvraag wil indienen en moet alle relevante stukken meesturen, zodat de IND het dossier grondig kan voorbereiden, eventuele onderzoeken kan opstarten, de gemachtigde kan benaderen voor aanvullende informatie en een conceptvoornemen kan voorbereiden.

Als zowel een asielnovum als een humanitair-regulier novum wordt ingebracht, komen die niet in dezelfde procedure aan de orde, omdat dit voor de IND het risico meebrengt dat een asielaanvraag wordt ingediend om de voorwaarden voor een reguliere verblijfsvergunning (leges en paspoortvereiste) te ontlopen terwijl in feite een humanitair- regulier verblijfsdoel wordt beoogd. Er zullen dan twee aparte vervolgaanvragen moeten worden ingediend, aldus de Nota van Toelichting.[25]

Let in dit verband wel op artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 waarin imperatief is bepaald dat een asielaanvraag wordt afgewezen indien de vreemdeling eerder een aanvraag voor verlening van een verblijfsvergunning heeft ingediend waarop nog niet onherroepelijk is beslist en hij op grond van die aanvraag rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8 onder f, g, en h, van de Vw 2000. Dus als eerst een vervolgaanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning wordt ingediend op grond waarvan de vreemdeling tot aan de datum van het besluit rechtmatig verblijf heeft, dan heeft een vervolgaanvraag asiel op dat moment geen zin.

De nog grondigere voorbereiding die mogelijk wordt door de schriftelijke aanmelding van een vervolgaanvraag asiel, leidt ertoe dat de achtdaagse AA-procedure (algemene asielprocedure) kan worden verkort tot een eendagstoets, aldus de Nota van Toelichting. Wellicht is de term “eendagstoets” niet gelukkig gekozen, omdat deze wijze van versnelde afdoening bij een afwijzing van een tweede of opvolgende asielaanvraag een aantal dagen beslaat.

Feitelijk zal de eendagstoets een aantal dagen korter zijn dan de AA-procedure, nu het afnemen van een nader gehoor en het uitreiken van een voornemen tot afwijzing dan wel inwilligende beschikking in één dag plaats vindt. Bij een afwijzing zijn dag twee en drie beschikbaar voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. De eendagstoets heeft ook een signaalfunctie: de vreemdeling laten weten dat het niet “loont” om een tweede of volgende aanvraag in te dienen als daar geen goede reden voor is.

Uitgezonderd van de eendagstoets zijn:
–       asielaanvragen die feitelijk een eerste asielaanvraag zijn.
–       tweede of volgende aanvragen die niet in één dag kunnen worden afgedaan.
–       vreemdelingen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen op grond van de Vw 2000 of een andere grond.[26]

Aanvragen van asielzoekers die formeel een tweede of volgende asielaanvraag doen, maar waar in feite sprake is van een eerste asielaanvraag. Het betreft dan asielzoekers die na een eerdere afwijzing op grond van Dublin alsnog worden toegelaten tot de nationale asielprocedure en asielzoekers die aantoonbaar zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. In verband met het laatste wijs ik nog op de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2012, waarin zij – kort gezegd – oordeelt dat een besluit van gelijke strekking kan worden getoetst als ware het een eerste afwijzing, indien de vreemdeling aantoont dat hij na de eerdere weigering om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen daadwerkelijk is teruggekeerd naar het land van herkomst of land van bestendig verblijf.[27]

Daarnaast zullen er tweede of volgende asielaanvragen zijn die niet in één dag kunnen worden afgedaan, bijvoorbeeld omdat nader onderzoek moet plaatsvinden. De vreemdeling stroomt dan door naar de AA-procedure (die dan in beginsel nog maar 6 dagen duurt; zie artikel 3.118b lid 4 Vb 2000) of direct, dan wel na het nader gehoor, naar de VA-procedure (artikel. 3.118b lid 3 Vb 2000). Als een humanitair-reguliere (vervolg)aanvraag niet in één dag kan worden afgedaan, wordt de aanvraag ingenomen ter verdere behandeling. Na afdoening van de aanvraag dient de vreemdeling de beschikking in persoon op te halen. Dit is van belang, omdat bij afwijzing overdracht aan de DT&V zal plaatsvinden om het terugkeerproces op te starten.

Tot slot: andere maatregelen om de doorlooptijden te verkorten en het stapelen van procedures te voorkomen zijn:

–       Het versnellen van de Dublinprocedure door samenvoeging van het eerste gehoor en het Dublingehoor (artikel 3.118a Vb 2000);
–       In de toekomst wordt bij alle aanvragen waarin medische omstandigheden beoordeeld moeten worden, uitgezonderd die van asielzoekers in hun eerste asielprocedure, als voorwaarde gesteld dat de vreemdeling zelf de medische gegevens en overige bescheiden aanlevert die relevant zijn voor de beslissing op de aanvraag (artikel 3.102b Vb 2000 en 6.1c, tweede lid, Vb 2000; onderdeel N en Z). Het Bureau Medische Advisering (BMA) zal dus niet meer zelf de medische gegevens hoeven te vergaren. Dit zou de doorlooptijd van medische aanvraagprocedures met minstens zes weken moeten verkorten.
–       De eendagstoets en de meetoets bij reguliere aanvragen (artikel 3.6 Vb 2000 en artikel 3.99a en 3.99b Vb 2000), die per 1 april 2014 van kracht zijn.

Stijn Smulders,[28]
19 juni 2014.

[1] Staatsblad 2013, 587 van 24 december 2013.
[2] Staatsblad 2013, 580.
[3] Zie ook Rb Arnhem 13 juni 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:7303.
[4] Staatscourant 2013 nr. 35683 van 23 december 2013 (wijziging Voorschrift Vreemdelingen 2000), artikel II, onderdeel 2.
[5] Zijn ambtsvoorganger, minister Leers. liet doorschemeren dat uit het één-status-systeem voortvloeit dat ook aan vormen van nationale bescherming een relatief hoog voorzieningenniveau wordt toegekend. In andere Europese landen ligt dat anders. Dit versterkt het risico dat Nederland meer asielzoekers zal ontvangen, aldus Leers. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, p. 4.
[6] Eerste Kamer, Herschikken gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-69.
[7] Eerste Kamer, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-73. Zie ook Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, C, p. 10 bovenaan.
[8] Eerste Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 293, G.
[9] Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 19 637. nr. 1772. In de brief wordt ook ingegaan op het beleid voor Afghaanse LHBT’s , de actoren van bescherming en Kabul als vlucht- en/of vestigingsalternatief.
[10] Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 19 637, nr. 1774.
[11] Zie onder meer ABRS 11 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO2152.
[12] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 14.
[13] Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, pagina 21 onderaan.
[14] Let wel: m.b.t. gezinnen die in een derde land zijn gevormd is het nareisbeleid enkel van toepassing als het gezinsleven niet in een ander land kan worden uitgeoefend. Als gezinshereniging in een derde land mogelijk is, is het niet nodig om gezinsleden onder de soepele voorwaarden van het nareisbeleid toe te laten. Deze gezinsleden kunnen overigens een beroep doen op het reguliere gezinsherenigingsbeleid; zie Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, C, p. 20.
[15] In artikel 3.106, eerste lid, Vb 2000 is echter vastgelegd dat een afgeleide asielvergunning niet kan worden ingetrokken als de relatie van het gezinslid met de hoofdpersoon is verbroken wegens overlijden van de hoofdpersoon dan wel omdat het gezinslid slachtoffer is geworden of dreigt te worden van eergerelateerd geweld of huiselijk geweld.
[16] Eerste Kamer, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-74.
[17] Overigens wordt bij intrekking van de afgeleide asielvergunning alsnog onderzocht of aanleiding bestaat om internationale bescherming te bieden.
[18] Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, p. 13.
[19] Staatsblad 2013 580, p. 14.
[20] Staatsblad 2013 580, p. 34.
[21] Staatsblad 2013 580, p. 34.
[22] Staatsblad 2013, 580, p. 30.
[23] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 1
[24] Vergelijk ABRS 12 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5798. Volgens de Afdeling had de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Dat het besluit een andere motivering heeft dan het eerdere besluit leidt, evenmin als de omstandigheid dat dit besluit op aanvraag is genomen en het eerder ambtshalve, tot deze conclusie.
[25] Staatsblad 2013 580, p. 19.
[26] Artikel 3.50 Voorschrift Vreemdelingen 2000.
[27] ECLI:NL:RVS:2012:BW4354.
[28] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schrijft notities zoal deze in de eerste plaats voor rechters en juridisch ondersteuners. Rechters en juridisch ondersteuners zijn niet gebonden aan de inhoud van zijn notities. Derden kunnen hieraan derhalve geen rechten ontlenen.

De scheiding door de waterleiding

Eén van de pijlers van de Vw 2000 is de waterscheiding tussen regulier en asiel. De scheidsmuur die toen tussen beide rechtsgebieden door de wetgever is opgetrokken is evenwel nooit helemaal waterdicht geweest. Om nu te zeggen dat die muur altijd al zo lek als een mandje is geweest, gaat wat ver, maar dat sprake is van kwelwater in de kruipruimte en vochtplekken op de poreuze delen van de wand, is waar.

3 EVRM-medische noodsituatie
Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) herhaaldelijk in reguliere zaken waarin de vreemdeling verzocht om een verblijfsvergunning onder de beperking ‘medische noodsituatie’, geoordeeld dat artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een factor is die aanleiding kan geven tot verlening van bedoelde verblijfsvergunning. De algemeen geldende scheiding tussen enerzijds gronden die aanspraak geven op een verblijfsvergunning regulier en anderzijds gronden die aanspraak geven op een verblijfsvergunning asiel staat er niet aan in de weg om uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 2 mei 1997 in de zaak St. Kitts[1], te betrekken bij de beoordeling of aanspraak bestaat op verlening van een verblijfsvergunning vanwege medische noodsituatie.[2] Andersom kan de medische situatie van een vreemdeling in asielzaken aanleiding geven tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel, omdat deze lijdt aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium.[3]

Asielgronden bij een beroep op de hardheidsclausule
Asielgronden kunnen doorgaans gelet op de waterscheiding tussen asiel en regulier geen rol van betekenis spelen in procedures waarin aan de vreemdeling het ontbreken van een machtiging tot voorlopige verblijf (mvv) is tegengeworpen. Niettemin kan klaarblijkelijk, zij het in bijzondere gevallen, af en toe een beetje asiel doorsijpelen naar deze zaken waarin door de vreemdeling een beroep is gedaan op de hardheidsclausule en individuele omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan hij meent dat van hem niet kan worden verlangd om terug te keren naar het land van herkomst om een mvv aan te vragen. Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld in de asielprocedure niet de geloofwaardigheid heeft betwist van de door de vreemdeling aan het beroep op het traumatabeleid (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, Vreemdelingenwet 2000; hierna Vw 2000) gestelde feiten, dan kunnen die feiten tevens een rol spelen in een beroep op de hardheidsclausule. Dat de door de vreemdeling gestelde traumatische gebeurtenissen in het verleden hebben plaatsgevonden, brengt niet met zich dat terugkeer naar het land van herkomst niet tot een onbillijkheid van overwegende aard kan leiden.[4]
Een beroep op de algemene veiligheidssituatie in een land is evenwel een asielgerelateerd aspect dat niet kan worden betrokken bij een beroep op de hardheidsclausule. De vreemdeling kan een asielaanvraag indienen om dat veiligheidsrisico bij terugkeer naar het land van herkomst beoordeeld te krijgen.[5] Daar komt bij dat een dergelijk beroep vaak al niet door het bestuursorgaan beantwoord hoeft te worden, omdat de vreemdeling de mogelijkheid heeft om de mvv in een buurland aan te vragen.[6] Laat onverlet dat een vreemdeling dan naar voren kan brengen dat ook dat veiligheidsrisico’s met zich brengt. Dit lijkt een asielgerelateerde grond, maar is het niet, nu in een asielprocedure enkel de veiligheidssituatie in het land van herkomst centraal staat.[7]

De afgeleide asielvergunning, een stukje 8 EVRM binnen asiel dat gaandeweg steeds meer op zijn moeder gaat lijken
Daarnaast bestaat sinds de invoering van de Vw 2000 in het asielrecht de mogelijkheid om ter bescherming van het recht op respect voor het familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM een (afgeleide) asielvergunning te verlenen aan gezinsleden van een vreemdeling die in Nederland is toegelaten op grond van een zelfstandige asielvergunning.[8] Het betreft dan niet enkel de echtgeno(o)t(e) en minderjarige kinderen van de hoofdpersoon, maar het kan tevens gaan om diens of dier partner of de afhankelijke meerderjarige kinderen. Buiten deze regeling bestaan geen gronden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel ter bescherming van het familie- en gezinsleven. Het betreft hier een bijzondere toelatingsgrond op basis waarvan aan vreemdelingen die zelf niet voor asiel in aanmerking komen, niettemin een verblijfsvergunning asiel kan worden verleend. De Afdeling heeft vanwege dit bijzondere karakter en de inbreuk die daarmee is gemaakt op de algemene systematiek van de Vw 2000 (lees: waterscheiding asiel-regulier) geoordeeld dat het bestuursorgaan (thans de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) deze bepalingen terecht beperkt opvat.[9]

Onlangs deed zich in verband het met vorenstaande in een asielzaak het volgende interessante voor. Een vreemdeling van Eritrese nationaliteit was in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ( 3 EVRM / subsidiaire bescherming). Hiertegen ging hij in beroep, omdat hij van mening was dat hij in aanmerking diende te komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 (vluchteling als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag). De vreemdeling stelde dat hij belang had bij doorprocederen, omdat hij gezinsvorming beoogde met zijn Eritrese verloofde en een vluchteling wel aanspraak kan maken op gezinshereniging of gezinsvorming op grond van Richtlijn 2003/86/EG van 22 september 2003 (de Gezinsherenigingsrichtlijn) en een vreemdeling die subsidiaire bescherming geniet niet.

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 25 april 2014 overwogen dat lidstaten de toepassing van hoofdstuk V van de Gezinsherenigingsrichtlijn op grond van artikel 9, tweede lid, van die richtlijn kunnen beperken tot vluchtelingen wier gezinsband al vóór binnenkomst in de lidstaat bestond, derhalve tot gezinshereniging en niet gezinsvorming. Die beperking geldt in Nederland inderdaad en is neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Vw 2000. Daarom bestaat in die zin geen verschil in materiële rechtspositie tussen een vreemdeling die de vluchtelingenstatus heeft en de vreemdeling die subsidiaire bescherming geniet.[10] De vreemdeling zou in die zin, anders dan hij betoogt, met de vluchtelingenstatus dan ook geen sterkere verblijfstitel hebben gekregen.

Tot slot mag in dit verband niet onvermeld blijven dat de afgeleide verblijfsvergunning asiel voor nareizend gezinsleden vanaf 1 januari 2014 meer reguliere karaktertrekken vertoont. Zo kan die vergunning thans – anders dan voorheen – worden ingetrokken als de feitelijke gezinsband wordt verbroken. In artikel 3.106, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) is echter neergelegd dat een afgeleide asielvergunning niet kan worden ingetrokken als de relatie van het gezinslid met de hoofdpersoon is verbroken vanwege overlijden van de hoofdpersoon, dan wel omdat het gezinslid slachtoffer is geworden of dreigt te worden van eergerelateerd of huiselijk geweld.
Bij minderjarige of meerderjarige kinderen zal deze intrekkingsgrond toepasbaar zijn tot één jaar na de datum van afgifte van de afgeleide asielvergunning. Volgens de wetgever wordt hiermee optimaal aangesloten bij het reguliere beleid waar kinderen na een jaar de mogelijkheid hebben om zelfstandige vergunningen aan te vragen. Dit betekent dat de vergunning kan worden ingetrokken als het kind zelfstandig wordt en in zijn eigen onderhoud gaat voorzien. Het enkele feit dat het kind zelfstandig gaat wonen, bijvoorbeeld om te studeren, is nog niet voldoende om de gezinsband verbroken te achten.[11]

Gebruikmakingdiscretionaire bevoegdheid doorverlening van een asielvergunning
In de eerste helft van 2011 deed de geplande uitzetting van het Afghaanse meisje Sahar veel stof opwaaien. Sahar was op het moment van de voorgenomen uitzetting een meisje van veertien jaar en had sinds haar derde levensjaar in Nederland verbleven. Verschillende asielaanvragen van het gezin waren afgewezen. Op 17 november 2010 deed het gezin van Sahar wederom een opvolgende asielaanvraag. Deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, achtte in haar uitspraak van 20 januari 2011 aannemelijk dat het gezin gedurende de loop van hun verblijf hier te lande was verwesterd en dat dit kan worden aangemerkt als nieuwe omstandigheid die bovendien geen verband houdt met de in de eerdere procedures naar voren gebrachte gronden voor hun asielverzoek.[12] Volgens de rechtbank was in het mede ten aanzien van Sahar genomen besluit ontoereikend gemotiveerd waarom van haar kon worden gevergd dat zij zich aan de Afghaanse cultuur aanpast. Naar het oordeel van de rechtbank zou Sahar haar persoonlijkheid moeten verloochenen als zij zich aan de Afghaanse normen en waarde aanpast.

Bij brief van 8 april 2011 liet toenmalig minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, de heer Leers, de Tweede Kamer weten dat onder bepaalde omstandigheden niet van Afghaanse meisjes met een westerse levensstijl kan worden gevraagd terug te keren naar hun land van herkomst.[13] Het gaat dan om meisjes die individueel aannemelijk maken dat door een samenstel van factoren, bij terugkeer naar Afghanistan een onevenredige psychosociale druk ontstaat. Onder bepaalde omstandigheden komen deze meisjes in aanmerking voor een verblijfsvergunning onder de beperking “klemmende redenen van humanitaire aard” (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000), aldus Leers.

De verlening van een asielvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 aan verwesterde (schoolgaande) Afghaanse meisjes is in mijn ogen een vreemde eend in de bijt. Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 kon een verblijfsvergunning worden verleend als de klemmende redenen van humanitaire aard verband hielden met het vertrek uit het land van herkomst. De situatie van Sahar had niets te maken met het vertrek uit Afghanistan, maar met haar lange verblijf in Nederland vanaf jonge leeftijd, afgezet tegen de situatie van meisjes in Afghanistan.

Kennelijk vond de minister niet dat terugkeer van Sahar een schending van artikel 3 van het EVRM zou opleveren. Het ging in zijn visie om de onevenredig psychosociale druk die kan ontstaan bij terugkeer naar Afghanistan. Met een beetje goede wil kan men daar een schending van het recht op privéleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM in lezen. Hoe dan ook, een (nog niet bestaande) reguliere humanitaire toelatingsgrond, zou ik zeggen. Leers heeft evenwel geen aanleiding gezien om deze meisjes een beschikking ‘verblijf op grond van 8 EVRM’ of ‘een conform beschikking minister’ te geven, zoals bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, maar heeft zijn discretionaire bevoegdheid verdisconteert in een asielvergunning, te weten een op basis van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000.

De discretionaire bevoegdheid en de herschikking van de asielgronden
Op 1 januari 2014 is wetsvoorstel 33 293, strekkende tot Wijziging van de Vw 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening in werking getreden. Hierdoor is onder andere de grond voor verlening van een asielvergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 komen te vervallen. Aan het vervallen van die toelatingsrond asiel ligt overigens een ontwikkeling op het gebied van het reguliere vreemdelingrecht ten grondslag, te weten Richtlijn 2011/51/EU betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Deze richtlijn sluit de mogelijkheid uit om deze EU-verblijfsgunning voor langdurig ingezetenen te verlenen aan onderdanen van een derde land die in een lidstaat verblijf hebben uit hoofde van een andere vorm van bescherming dan internationale bescherming. Aangezien de vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 een vorm van nationale bescherming is en de wetgever kost wat kost doorprocederen voor een sterkere asielstatus wil voorkomen, is deze toelatingsgrond asiel, evenals toelating op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 (categoriale bescherming), vanaf 1 januari 2014 verdwenen.

In de Memorie van Toelichting (MvT) heeft het kabinet laten weten dat de beleidswijziging ten aanzien van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan was ondergebracht in de categorie bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard en dat zij het wenselijk acht om ook in de toekomst een zekere flexibiliteit te behouden om in dergelijke situaties te kunnen besluiten tot vergunningverlening. Het kan daarbij gaan om incidentele gevallen of om een specifieke categorie vreemdelingen.
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid blijft derhalve de mogelijkheid behouden om in asielzaken op grond van individuele omstandigheden ambtshalve aan de vreemdeling een verblijfsvergunning te verlenen, zij het een reguliere verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000. De discretionaire bevoegdheid binnen asielprocedures blijft dus, zij het dat vanaf 1 januari 2014 op grond hiervan ambtshalve een reguliere vergunning kan worden verleend in een eerste asielprocedure.

De ambtshalve toets (meetoets) in asiel- en reguliere zaken: verlegging van de waterscheiding door het slaan van nieuwe piketpaaltjes
In asielzaken heeft sinds de invoering van de Vw 2000 altijd voor het bestuursorgaan de mogelijkheid bestaan om tevens ambtshalve te bezien of de vreemdeling in aanmerking behoort te komen voor bepaalde reguliere verblijfsvergunningen. Zo kon ingevolge artikel 3.6 van het Vb 2000, zoals die bepaling luidde in 2012, aan asielzoekers die niet in aanmerking kwamen voor een asielvergunning onder meer ambtshalve een reguliere verblijfsvergunning worden verleend onder de beperking “verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv)” of “verblijf als vreemdeling die niet buiten zijn schuld uit Nederland kan vertrekken”.
De mogelijkheid om genoemde reguliere vergunningen ambtshalve te verlenen aan asielzoekers is verdwenen. De achtergronden hiervan worden hieronder geschetst.

Mauro en de in Nederland gewortelde minderjarige kinderen
In de tweede helft van 2011 kreeg de asielzaak van een Angolese jongen – Mauro – door zijn mogelijke uitzetting landelijke bekendheid. Mauro was als tienjarig kind als alleenstaande minderjarige vreemdeling naar Nederland gekomen, waar hij ruim acht jaar werd opgevangen door pleegouders. Mauro’s oorspronkelijke asielaanvraag werd al in 2007 definitief afgewezen. Het pleeggezin heeft geprobeerd Mauro te adopteren, maar omdat Mauro’s ouders nog leven, bleek dat problematisch. Ook zijn verzoek uit 2009 om een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM, vanwege recht op eerbiediging van het gezinsleven met zijn pleegezin, werd in 2011 afgewezen.

In oktober 2011 werd een Kamerdebat aan de kwestie Mauro gewijd. De PvdA en de ChristenUnie deden een voorstel tot wijziging van de Vw 2000 ter versterking van de positie van in Nederland gewortelde minderjarige vreemdelingen. De indieners van het wetsvoorstel constateerden dat in Nederland de toelatingsprocedures van vreemdelingen soms zoveel tijd in beslag neemt dat de kinderen van die vreemdelingen zozeer in Nederland zijn geworteld geraakt dat aan hen (en ook aan hun ouders en eventueel andere kinderen) alsnog een verblijfsvergunning moet worden gegeven. Aan vreemdelingen die als amv naar Nederland zijn gekomen en die tot hun achttiende een zogenaamde amv-vergunning hebben gehad, zou een verblijfsvergunning moeten worden gegeven wanneer zij ten minste vijf jaar in Nederland zijn geworteld.

Het kinderpardon en de herijking van het beleid inzake alleenstaande minderjarige vreemdelingen
De zaak Mauro heeft dus uiteindelijk geleid tot het kinderpardon, zoals neergelegd in WBV 2013/1 van 30 januari 2013 (de definitieve Regeling). Eén van de voorwaarden voor vergunningverlening op die Regeling is dat de vreemdeling die zelf, dan wel ten behoeve van wie, tenminste vijf jaren voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven. Hierover zijn en worden veel zaken gevoerd, onder meer door vreemdelingen die menen dat de Regeling een niet gerechtvaardigd onderscheid maakt tussen asielkinderen en kinderen van wie de ouders geen asielaanvraag hebben ingediend en de leeftijdsgrens.[14] De discussie doet me denken aan de tijd van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet oud (Ranov-regeling), waarin door vreemdelingen die geen asielaanvraag hadden gedaan voor 1 april 2001 een beroep werd gedaan op het verbod van discriminatie (artikel 14 EVRM) en het gelijkheidsbeginsel.
De Afdeling oordeelde in haar uitspraak van 10 november 2008, dat het onderscheid gerechtvaardigd was, omdat sprake is van een onderscheid in de verantwoordelijkheden die de overheid heeft voor vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend en vreemdelingen die dat dat niet hebben gedaan en dat daarnaast ten aanzien van vreemdelingen behorend tot de eerste groep die een asielaanvraag hebben ingediend onder de Vreemdelingenwet (oud) problemen waren ontstaan, zoals (nood)opvang, waarvoor een oplossing moest worden gezocht.[15]
Medio april liet de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) weten dat de uitvoering van het kinderpardon nagenoeg was afgerond en dat ruim de helft van het aantal aanvragen was afgewezen.[16] De Kinderombudsman liet direct daarop weten dat hij de indruk had dat de Regeling meer was ingeperkt dan was afgesproken en vroeg Teeven om opheldering.[17] Begin mei deed hij nog een duit in het zakje door de uitvoering van de Regeling “idioot” te noemen, omdat daarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen kinderen die onder Rijkstoezicht en kinderen die (ook) onder gemeentetoezicht hebben gestaan. Laatstgenoemde groep zou niet in aanmerking zijn gekomen voor toelating op grond van het kinderpardon. Volgens de Kinderombudsman is dit in strijd met de letter en de geest van deze regeling.[18]

De kinderpardonregeling, dan wel de kwestie van in Nederland gewortelde minderjarige vreemdelingen, heeft echter eveneens geresulteerd in afschaffing van het amv-beleid per 1 juni 2013. Leers schreef al in zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten–Generaal van 22 juni 2012, dat de situatie voor amv’s toen zodanig was ingericht dat zij na afwijzing van hun asielaanvraag nog een reguliere verblijfsvergunning (amv-vergunning) konden krijgen. Hij merkte daarbij op dat hoewel de amv-vergunning een tijdelijk karakter heeft, veel amv’s die het betreft, alsmede de directe omgeving van deze jongeren (begeleiders en hulpverleners) met de ontvangst van deze vergunning de indruk kregen dat zij verzekerd waren van een toekomst in Nederland, terwijl een deel van hen uiteindelijk toch terug moet keren naar het land van herkomst. Met het verstrijken van de tijd zijn deze amv’s dus vaak gericht geraakt op een bestaan in Nederland. Terugkeer blijkt daarom erg moeilijk te accepteren en te realiseren, aldus Leers.[19]
Zijn ambtsopvolger, staatssecretaris Teeven, gaf in zijn brief van 17 mei 2013 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan dat de herijking van het amv-beleid erop is gericht om zo snel mogelijk duidelijkheid te bieden aan de amv en dat in het nieuwe beleid een centralere rol zou worden weggelegd voor de medewerking van de minderjarige aan zijn terugkeer. De amv-vergunning, die alleenstaande minderjarigen het idee kon geven dat zij in Nederland konden blijven, terwijl dit niet het geval was, zou verdwijnen. Daarnaast gaf Teeven aan dat een specifiek buitenschuldbeleid zou worden ingevoerd voor minderjarige vreemdelingen die buiten hun schuld niet terug kunnen keren naar hun land van herkomst.

Vorenstaande aangekondigde beleidswijziging is neergelegd in WBV 2013/9 van 7 mei 2013, dat op 1 juni 2013 in werking is getreden. Hierin is ook het algemene buitenschuldbeleid opgenomen en het specifieke buitenschuldbeleid met betrekking tot amv (zie thans artikel 3.56 Vb 2000 en paragraaf B8/6 van de Vc 2000). De voorwaarden waaraan de amv moet voldoen om een geslaagd beroep te doen op het specifieke buitenschuldbeleid, zijn:
*) Hij moet alleenstaand zijn;
*) Hij moet (nog) minderjarig zijn;
*) Hij moest ten tijde van de eerste verblijfsaanvraag jonger dan vijftien jaar zijn; en
*) Er is voor hem in het land van herkomst of een ander land waar hij redelijkerwijs naartoe kan gaan geen adequate opvang of het vertrek kan buiten zijn schuld niet plaatsvinden en hij heeft zich actief ingezet om zijn vertrek te realiseren. In verband met het laatste gaat het erom dat het vertrek van de minderjarige vreemdeling niet kan worden gerealiseerd binnen de maximale termijn van drie jaar na de laatste verblijfsaanvraag.

Het beleid inzake amv’s die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken, is ondergebracht bij de tijdelijke humanitaire gronden op grond waarvan een reguliere verblijfsvergunning kan worden verleend. Die vergunning kan in ieder geval vanaf 1 januari 2014, gelet op het bepaalde in artikel 3.6a, eerste lid, van het Vb 2000 niet (meer) ambtshalve worden verleend in een asielprocedure. Ik denk ook niet dat die verblijfsgrond tussen 1 juni 2013 en 1 januari 2014 een rol van betekenis heeft gespeeld in een asielprocedure, omdat het niet in de rede ligt dat een asielzoeker zich actief inzet om zijn vertrek te realiseren, door bijvoorbeeld in contact zal treden met de autoriteiten van zijn land, en zulks niet van hem wordt verwacht. De minderjarige vreemdeling kan die vergunning vanaf 1 juni 2013 wel aanvragen in een reguliere procedure. Bovendien kan deze vergunning – onder bepaalde voorwaarden – ambtshalve worden verleend in een reguliere procedure.

De consequentie van dit alles is dus dat in asielzaken vanaf 1 juni 2013 niet meer ambtshalve wordt getoetst of een alleenstaande minderjarige asielzoeker in aanmerking komt voor een amv-vergunning. De alleenstaande minderjarige vreemdeling kan evenmin in een reguliere procedure verzoeken om verlening van een vergunning onder die beperking. De wereld van het reguliere vreemdelingenrecht is daarentegen wel ‘verrijkt’ met mogelijke procedures over het kinderpardon en het buitenschuldbeleid amv.

Vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken
De ambtshalve toets (meetoets) in asielzaken aan dit algemene buitenschuldbeleid is eveneens komen te vervallen.[20] Dit blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vb 2000 (stroomlijning toelatingsprocedures).[21] Volgens het kabinet heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) terecht geconstateerd dat de voor een buitenschuldvergunning vereiste inspanningen niet rijmen met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure niet worden gevraagd zich te wenden tot de autoriteiten van wie hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures is daarmee overbodig.

Het gevolg is derhalve dat het buitenschuldbeleid geen rol meer speelt in asielzaken.
Vreemdelingen die menen dat ze buiten hun schuld niet kunnen vertrekken uit Nederland kunnen nog wel een aanvraag doen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’ (zie artikel 3.4, eerste lid, onder p, Vb 2000 juncto artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, Vb 2000).
Een reguliere verblijfsvergunning onder die beperking kan sinds 1 april 2014 ook ambtshalve worden verleend in een eerste reguliere toelatingsprocedure waarbij een reguliere verblijfsvergunning is geweigerd (zie artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, Vb 2000). Let wel: op grond van artikel 3.6, tweede lid, Vb 2000 is het eerste lid uitsluitend van toepassing indien die aanvraag betrekking had op een verblijfsvergunning:
a. op grond dat de uitzetting van de vreemdeling in strijd is met artikel 8 van het EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46 (Nederland meest aangewezen land voor het ondergaan van een noodzakelijke medische behandeling);
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder a;
d. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.

Dus niet in iedere eerste reguliere toelatingsprocedure kan ambtshalve worden getoetst of de vreemdeling voor een buitenschuldvergunning in aanmerking komt.
Verder mag niet onvermeld blijven dat een eerder gevoerde asielprocedure van invloed kan zijn op een later gevoerde reguliere procedure omtrent een buitenschuldvergunning. Als in rechte vaststaat dat de vreemdeling in het kader van zijn asielprocedure toerekenbaar geen documenten heeft overgelegd die betrekking hebben op zijn identiteit en nationaliteit, waarbij met name kan worden gedacht aan een paspoort, kan dat al voor de IND reden zijn om de aanvraag voor deze verblijfsvergunning af te wijzen.[22] Immers, de vreemdeling valt op dit punt een verwijt te maken, zodat het niet buiten zijn schuld is dat hij niet uit Nederland kan vertrekken.

Dat een gegeven oordeel in asiel van doorslaggevende betekenis kan zijn op een ambtshalve te verlenen verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, is geen onbekend fenomeen in de wereld van asiel. Wanneer bijvoorbeeld het asielrelaas van de alleenstaande minderjarige vreemdeling ongeloofwaardig werd geacht en de verklaringen over de dood van zijn ouders deel uitmaakten van dit relaas, was er geen ruimte meer voor de rechter om los daarvan daarnaast nog te onderzoeken of het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de vreemdeling het onderzoek naar adequate opvang had gefrustreerd.[23] Met de ongeloofwaardige verklaringen stond de frustratie van dit onderzoek vast.

Artikel 8 EVRM
Zoals uit het vorenstaande al blijkt kan in bepaalde reguliere procedures ambtshalve aan artikel 8 EVRM worden getoetst (3.6, eerste lid, Vb 2000).[24]
Door de stroomlijning toelatingsprocedures is in eerste asielprocedures ook een ambtshalve toets aan artikel 8 van het EVRM ingevoerd.[25]

Zo luidt artikel 3.6a Vb 2000 – dat nog in werking moet treden – als volgt:
1. Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet, kan alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Wet worden verleend;
a. aan de vreemdeling wiens uitzetting in strijd zou zijn met artikel 8 EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel, bedoeld in artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, of c; of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien sprake is van afwijzing van de aanvraag ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet (Dublinprocedures; Stijn).
3. Indien de vreemdeling de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, niet binnen zes maanden na de eerste inreis in Nederland heeft ingediend, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Wet uitsluitend op grond van het eerste lid, onder b, alsnog ambtshalve worden verleend (deze eis van zes maanden is ingevoerd om te voorkomen dat illegale vreemdelingen de asielprocedure gebruiken om zo een reguliere vergunning te verkrijgen; Stijn).
4. De verblijfsvergunning wordt verleend op de in het eerste lid als eerste genoemde van toepassing zijnde grond (vaste toetsingsvolgorde; Stijn).

De meetoets in asielzaken zal – zo is mijn inschatting – niet voorkomen dat opvolgende asielaanvragen worden gedaan. Daar komt bij dat de betekenis van het toetsen aan artikel 8 EVRM bij een eerste asielaanvraag die is gedaan binnen zes maanden na binnenkomst in Nederland, gelet ook op de mogelijkheid om een afgeleide asielvergunning te krijgen, nagenoeg te verwaarlozen zal zijn. De wetgever ontkent dit ook niet en beseft dat een vreemdeling op een later moment, door zijn verblijf in Nederland, een kansrijker beroep kan doen op artikel 8 van het EVRM of individuele omstandigheden van humanitaire aard, omdat die omstandigheden zich niet snel zullen voordoen als hij net in Nederland is en een asielaanvraag doet.[26] Een situatie waarin artikel 8 van het EVRM mogelijk wel al een rol zou kunnen spelen in een eerste asielprocedure, is denk ik die waarin de asielzoeker aanvoert dat een gezinslid van hem reeds enige tijd in Nederland verblijft en in het bezit is gesteld van een asielvergunning, terwijl dat gezinslid nadat hij in het bezit is gesteld van die vergunning, niet of niet-tijdig heeft verzocht om toelating van betrokkene via de weg van de afgeleide asielvergunning.

Artikel 8 van het EVRM zal voor een ex-asielzoeker pas interessant worden als hij in Nederland een relatie heeft gekregen. Hij zal dan een aanvraag moeten doen voor verlening van een reguliere verblijfsvergunning onder de beperking “8 EVRM / verblijf bij persoon X”. De weg van een opvolgende asielaanvraag is immers afgesloten, omdat 8 EVRM alleen in een eerste asielprocedure ambtshalve zal worden getoetst.
Of deze aanvraag voor verblijf straks moet worden beschouwd als een herhaalde reguliere aanvraag omdat in de asielprocedure al ambtshalve aan artikel 8 EVRM is getoetst, is nog maar de vraag. Aanvankelijk dacht ik van wel, maar in de asielprocedure zal er doorgaans nog geen persoon in Nederland zijn waarbij de asielzoeker wenst te verblijven. Indien deze vreemdeling later een aanvraag indient strekkende tot verlening van een reguliere verblijfsvergunning met als doel om bij een nader genoemde persoon hier te lande te mogen zijn, is dat denk ik geen herhaalde reguliere aanvraag.[27] En als het al als ene herhaalde aanvraag zou worden beschouwd, is sprake van ene novum. De vreemdeling zal wel leges moeten betalen en wellicht aan het paspoortvereiste en/of het mvv-vereiste moeten voldoen. Verder bestaat gerede kans dat die aanvraag via de zogeheten eendagstoets wordt afgedaan, waarover later meer.[28]

De schriftelijke aanmeldprocedure en de eendagstoets
Zowel in asiel- als in reguliere zaken kan sinds kort voor de vreemdeling de verplichte schriftelijke aanmeldprocedure en de zogenaamde eendagstoets gelden. In asielprocedures gaat het, anders dan in reguliere procedures, louter om opvolgende asielaanvragen (artikel 3.118b Vb 2000). De asielzoeker dient op een aanmeldformulier schriftelijk aan te geven op grond van wel novum of welke nova hij een tweede of volgende asielaanvraag wil indienen en moet alle relevante stukken meesturen, zodat de IND het dossier grondig kan voorbereiden, eventueel onderzoek kan opstarten, de gemachtigde kan benaderen voor aanvullende informatie en een conceptvoornemen kan voorbereiden. De vreemdeling wordt vervolgens uitgenodigd voor het indienen van de aanvraag en een nader gehoor (nova-gehoor). Op deze eerste officiële dag van de procedure kan de vreemdeling een inwilligende beschikking krijgen of een voornemen tot afwijzing van de opvolgende asielaanvraag. Vandaar de term ‘eendagstoets’. Feitelijk zullen deze procedures, behoudens inwilligingen op dag één, een aantal dagen langer duren. Bij een afwijzing zijn namelijk dag twee en dag drie beschikbaar voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. Dit ligt anders als blijkt dat nader onderzoek nodig is.

Ook voor bepaalde reguliere zaken is een eendagstoets ingevoerd die wordt voorafgegaan door een schriftelijke procedure (artikel 3.99a Vb 2000). Het gaat dan om eerste of opvolgende aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning:
a. op grond dat de uitzetting van de vreemdeling in strijd is met artikel 8 EVRM;
b. onder een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46; of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid.

Eveneens geldt de eendagstoets voor een vreemdeling die een aanvraag indient tot het wijzigen van een reguliere verblijfsvergunning in een beperking verband houdend met medische behandeling als bedoeld in artikel 3.46 Vb 2000 of indien een vreemdeling in Nederland is voor een verblijf van langer dan drie maanden en een beroep doet ofwel op vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van artikel 17, eerste lid, onder c of d, van de Vw 2000 (gelet op gezondheidstoestand niet verantwoord om te reizen / vreemdeling die slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel) of artikel 3.71, tweede lid, onder l, (uitzetting in strijd met 8 EVRM) ofwel op toepassing van artikel 3.71, derde lid (hardheidsclausule).

Artikel 99a Vb 2000 blijft overigens buiten toepassing ten aanzien van de bij ministeriële regeling aan te wijzen categorieën van vreemdelingen (zie artikel 99a, vijfde lid, Vb 2000). Hierbij kan worden gedacht aan vreemdelingen die zijn uitgeprocedeerd en in bewaring zijn gesteld. Voorkomen moet worden dat vreemdelingen door het doen van een opvolgende aanvraag en een daarmee samenhangende schriftelijke aanmeldprocedure een geplande uitzetting op het laatste moment zouden kunnen frustreren.

Daarnaast geldt de eendagstoets in andere reguliere zaken waarin de vreemdeling niet bij of krachtens artikel 17 van de Vw 2000 is vrijgesteld van het mvv-vereiste (zie artikel 99b Vb 2000). Dergelijke aanvragen kunnen immers worden afgewezen op de enkele grond van het ontbreken van een mvv (artikel 16, eerste lid, onder a, Vw 2000 juncto artikel 3.71, eerste lid, Vb 2000), in welk geval geen inhoudelijke toets nodig is.
Voorts geldt een eendagstoets in zaken waarin een vreemdeling heeft verzocht om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 (zie artikel 6.1c, derde lid, Vb 2000).

In de MvT legt de wetgever uit dat humanitair-reguliere aanvragen worden beoordeeld in een zogenaamde eendagstoets, Dit geldt ook voor mvv-plichtige vreemdeling die vanuit Nederland een reguliere aanvraag doet en daarbij tevens een beroep doet op vrijstelling van het mvv-vereiste om humanitaire redenen. Deze toets wordt altijd voorafgegaan door een schriftelijke aanmelding. Dit is geregeld in artikel 99a Vb 2000. Op een aanmeldformulier geeft de vreemdeling aan op welke beleidskaders hij een beroep doet en, in geval van vervolgaanvragen, op grond van welk novum hij de aanvraag wil indienen. Ook relevante stukken moeten worden meegestuurd. Zo kan de IND het dossier grondig voorbereiden, eventueel onderzoek opstarten of de gemachtigde benaderen voor aanvullende informatie en een conceptbeschikking voorbereiden. Zo mogelijk wordt de humanitair-reguliere aanvraag binnen één dag afgehandeld. Dat is geregeld in artikel 99a, vierde lid, van het Vb 2000, aldus de MvT.[29]

Bij de schriftelijke aanmelding zullen alle relevante stukken moeten worden aangeleverd. Dit vereiste kan door de minister verder worden ingevuld. Voor medische gegevens en overige bescheiden geldt op grond van artikel 3.102b Vb 2000 dat de vreemdeling deze zelf dient te overleggen. Dit is nieuw en geldt alleen voor de in dat artikel genoemde reguliere procedures.

Het zware inreisverbod: procesbelang en het voorkomen van stapeling van (onnodige) procedures
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 juli 2013 geoordeeld dat een vreemdeling tegen wie een inreisverbod met de rechtsgevolgen bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 is uitgevaardigd (lees: zwaar inreisverbod), geen belang heeft bij de beoordeling van een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, zolang dat zware inreisverbod voortduurt. Dat beroep kan immers nooit leiden tot de door de vreemdeling beoogde verblijfsvergunning. Of de desbetreffende vreemdeling voldoet aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning kan ten volle in het kader van de toetsing van dat inreisverbod aan de orde worden gesteld, aldus de Afdeling. Belang bij toetsing in rechte van een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning, is, bij samenloop daarvan met een besluit tot het uitvaardigen van een zwaar inreisverbod dan ook eerst aan de orde, indien het besluit tot het uitvaardigen van dat inreisverbod wordt ingetrokken, herroepen of vernietigd, dan wel dat inreisverbod wordt opgeheven. Om deze toetsing op dat moment mogelijk te maken, ook indien een besluit tot afwijzing van de aanvraag om verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning of tot intrekking daarvan inmiddels in rechte onaantastbaar is geworden, dient de vreemdeling de staatssecretaris te verzoeken de intrekking van de verblijfsvergunning te heroverwegen, dan wel een nieuwe aanvraag om verlening of verlenging van de geldigheidsduur van zodanige vergunning in te dienen. Volgens de Afdeling staat het ne bis beoordelingskader niet aan toetsing van een besluit op zodanig verzoek of zodanige aanvraag in de weg, omdat de intrekking, herroeping, vernietiging of opheffing van dat inreisverbod dan een nieuw gebleken feit is, dat zodanige toetsing mogelijk maakt.[30]

In een zaak die zich zeer recent voordeed in Den Bosch was de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van een vreemdeling met terugwerkende kracht ingetrokken, omdat hij, aldus de IND, aan de hand van de glijdende schaal een gevaar voor de openbare orde vormt. Tegen de vreemdeling was tevens een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaar.
De uitspraak die op 23 mei 2014 werd gedaan in deze zaak is om meerdere redenen interessant, maar meld ik hier slechts in verband met het oordeel van de rechtbank over het procesbelang van de vreemdeling bij diens beroep gericht tegen de intrekking van de verblijfsvergunning.[31]

De rechtbank overweegt dat de vaste jurisprudentie van de Afdeling op dit punt onverlet laat dat de IND aan de intrekking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd oordeel en het uitvaardigen van het zware inreisverbod zowel hetzelfde feitencomplex ten grondslag heeft gepleegd als dezelfde toetsingsmaatstaf (glijdende schaal). Daarom zal, indien het inreisverbod in rechte geen stand kan houden, ook de intrekking van de verblijfsvergunning in rechte geen stand kunnen houden. De rechtbank acht het haar taak (onnodige) stapeling van procedures te voorkomen. Tegen deze achtergrond valt volgens haar niet onmiddellijk in te zien waarom de vreemdeling na een eventuele vernietiging van het opgelegde inreisverbod onder de omstandigheden van het geval nog een afzonderlijk verzoek tot heroverweging van de intrekking van de verleende verblijfsvergunning zou moeten indienen. Derhalve heeft de rechtbank eerst beoordeeld of terecht een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd en met inachtneming van dat oordeel vervolgens beoordeeld of de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep, voor zover gericht tegen de intrekking van zijn verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

De rechtbank komt tot het oordeel dat het besluit, voor zover daarin jegens de vreemdeling een inreisverbod voor de duur van tien jaar is uitgevaardigd, niet is voorzien is van een motivering die het bestreden besluit kan dragen. Het beroep, voor zover gericht tegen dit inreisverbod, wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.
Gegeven dit oordeel, overweegt de rechtbank voorts dat de vreemdeling belang heeft bij de beoordeling van het beroep, voor zover gericht tegen de intrekking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Dit beroep is om voornoemde redenen eveneens gegrond, aldus de rechtbank. Het bestreden besluit wordt daarom ook in zoverre vernietigd.

Wat de rechtbank in deze zaak dus doet, is uit proceseconomische overwegingen het besluit omklappen, in die zin dat eerst het beroep tegen het zware inreisverbod wordt beoordeeld om zo ook een oordeel te kunnen geven over de vraag of de vreemdeling nog belang heeft bij zijn beroep tegen de intrekking van de verblijfsvergunning. Een zeer praktische benadering die in meer reguliere of asielzaken zou kunnen worden toegepast. Voor mij is nog even de vraag hoe deze uitspraak in het land, en met name bij de Afdeling, valt.

Hoe dan ook, op grond van het vorenstaande is duidelijk dat verschillende raakvlakken bestaan tussen regulier en asiel en dat zij soms zelfs in elkaars vaarwater komen.

Stijn Smulders[32],
mei 2014

[1] EHRM 2 mei 1997 in de zaak van D., een aan aids lijdende drugskoerier die dreigde te worden uitgezet naar St. Kitts, tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:NL:XX:1997:AB8007.
[2] Onder meer ABRS 25 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI5892, en ABRS 6 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9901.
[3] Onder meer ABRS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2709.
[4] ABRS 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9129. In die zaak was nog geen vergunning op grond van artikel 29 c Vw 2000 verleend.
[5] ABRS 5 januari 2006, ECLI:NL:RVS:AU9441.
[6] ABRS 15 januari 2008, ECLI:NL:RVS:BC2489
[7] ABRS 30 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7740.
[8] Zie het huidige artikel 29, tweede lid, van de Vw 2000 (voor 1 januari 2014 neergelegd in artikel 29, eerste lid aanhef en onder e en f, van de Vw 2000).
[9] Bijvoorbeeld ABRS 26 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY1937, waarin de Afdeling oordeelde dat de minister het beleid kan voeren dat, indien de desbetreffende vreemdeling ter zake van een misdrijf is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf, aan hem een afgeleide asielvergunning kan worden geweigerd, zonder dat een nadere afweging in het kader van artikel 8 van het EVRM plaatsvindt. Verder volgde uit ABRS 6 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2153, dat reeds het feit dat de vreemdelingen niet over dezelfde nationaliteit beschikken aan vergunningverlening van een afgeleide asielstatus in de weg stond en reeds daarom niet werd toegekomen aan een belangenafweging in het kader van artikel 8 EVRM.
[10] Rb 25 april 2014 (AWB 13/28872), ECLI:NL:RBOBR:2014:2184.
[11] EK, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-74.
[12] Rb 20 januari 2011 (AWB 10/41119, AWB 10/42525 en AWB 10/42526), ECLI:NL:RBSGR:2011:BP1516.
[13] Kamerstukken II 2010-2011, 19 637, nr. 1410.
[14] Rb 17 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:4710 (De IND mag onderscheid maken tussen asielkinderen en kinderen die geen asielprocedure hebben doorlopen, omdat de Staat op grond van het nationale en internationale recht bijzondere verplichtingen heeft richting asielzoekers, die niet gelden voor andere vreemdelingen); Rb 24 april 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:2681 (De kinderpardonregeling is begunstigend beleid dat slechts op een beperkte categorie vreemdelingen van toepassing is verklaard. Voorop dient te worden gesteld dat verweerder bij het vaststellen van dergelijk begunstigend beleid een grote mate van discretie toekomt ten aanzien van de bepaling welke – groepen van – personen daaronder vallen en welke toelatingseisen op hen van toepassing zijn); Rb 27 september 2013, ECLI:NL:RBGEL:2013:3332 (Niet in geschil is dat verzoeker geen asielaanvraag heeft ingediend en dat hij daarom niet voldoet aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. Nu er wegens de specifieke achtergrond van de problematiek van de kinderen met een asielachtergrond bewust voor is gekozen de toepassing van de Regeling tot deze groep te beperken, vormt de Regeling naar strekking en reikwijdte een restrictief op te vatten aanvulling op het vreemdelingenbeleid en strekt zij er niet toe om vreemdelingen die niet aan de voorwaarden voldoen, niettemin wegens schrijnende individuele omstandigheden alsnog een verblijfsvergunning te verlenen).
[15] ABRS 10 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5060. Zo ook ABRS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5971.
[16] Telegraaf 14 april 2014: 1710 van de 3280 aanvragen afgewezen.
[17] Reformatorisch Dagblad 15 april 2014.
[18] Volkskrant 7 mei 2014.
[19] Brief van 22 juni 2012, kenmerk 2012-0000361209.
[20] Dit voornemen was al aangekondigd in de brief van 13 september 2013, kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1721, p. 40,
[21] Staatsblad 2013, 580.
[22] Vergelijk ABRS 12 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4834.
[23] Onder meer ABRS 5 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU4239 en ABRS 6 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2418
[24] De meetoets in reguliere procedures is ingevoerd om zoveel mogelijk te voorkomen dat een nieuwe procedure wordt opgestart voor een nieuw verblijfsdoel. Om het stapelen van procedures tegen te gaan, worden daarom bij een eerste aanvraag humanitair-regulier zoveel mogelijk ambtshalve alle humanitaire beleidskaders meegetoetst; zie Staatsblad 2013, 580, p. 31.
[25] Staatsblad 2013, 580, p. 17. Volgens de wetgever betekent de uitbreiding van het aantal mee te toetsen reguliere beleidskaders in de eerste asielprocedure niet dat de zogenaamde “waterscheiding” is opgeheven, naar dat deze enigszins is verlegd.
[26] Staatsblad 2013, 580, p. 30.
[27] Dat kan bij een eerdere ambtshalve toetsing aan (andere) tijdelijke humanitaire gronden anders liggen; zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 1 en Staatsblad 2013, 580, p. 37 bovenaan (“Dit is anders indien de humanitair-reguliere aspecten eerder ambtshalve zijn beoordeeld in het kader van een asielaanvraag of humanitair-reguliere aanvraag, Indien daarna een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op humanitair-reguliere gronden wordt aangevraagd, is de vraag of er nova zijn wel aan de orde”, aldus de wetgever). Vergelijk ook ABRS 12 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5798. Volgens de Afdeling had de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Dat het besluit een andere motivering heeft dan het eerdere besluit, leidt evenmin als de omstandigheid dat dit besluit op aanvraag is genomen en het eerdere ambtshalve, tot deze conclusie.
[28] Zie artikel 99a, eerste lid, aanhef onder a, Vb 2000 (een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning op grond dat de uitzetting in strijd is met 8 EVRM) en artikel 99a, tweede lid, Vb 2000 (indien een vreemdeling in Nederland is voor een verblijf van langer dan drie maanden en een beroep doet op de hardheidsclausule).
[29] Staatsblad 2013, 580, p. 19.
[30] ABRS 9 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:298.
[31] Rb 23 mei 2014, ECLI:NLRBDHA:2014:6517.
[32] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schreef deze notitie, zij het onder een andere titel, te weten “Van wateroverlast van de buren tot het opnieuw laten bepalen van de erfgrens door het kadaster”, voor een overkoepelend vakinhoudelijk overleg van de afdeling regulier en de afdeling asiel van het team bestuursrecht eind mei van dit jaar. Rechters noch juridische ondersteuning zijn aan de inhoud van dit stuk gebonden. Derden kunnen hieraan dan ook geen enkel recht ontlenen.

Procesbelang bij beoordeling beroep als in een eerdere procedure een inreisverbod is opgelegd

Samenvatting In haar uitspraak van 19 december 2013, zaak nr. 201207041/1/V2, ECLI:NL:RVS:2013:2539, heeft de Afdeling uitgelegd dat er een verschil is tussen een zwaar inreisverbod (een inreisverbod dat is uitgevaardigd met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000) en een licht inreisverbod (een inreisverbod uitgevaardigd met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000. Ingeval tegen de vreemdeling een licht inreisverbod is uitgevaardigd heeft die vreemdeling belang bij de toetsing van het beroep tegen de afwijzing van zijn asielaanvraag, ondanks dat artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 aan het lichte inreisverbod het gevolg verbindt dat, met uitzondering van de in dit artikellid genoemde gevallen, de vreemdeling in afwijking van artikel 8 van de Vw 2000 geen rechtmatig verblijf kan hebben. Ingeval tegen de vreemdeling een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd heeft hij geen belang bij een toetsing van zijn beroep tegen de afwijzing van zijn asielaanvraag. De rechter dient het beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De vreemdeling dient eerst het zware inreisverbod van tafel zien te krijgen; zie de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:298.

In deze notitie staat de vraag centraal of een asielzoeker procesbelang heeft bij een rechterlijke beoordeling van zijn beroep als al in een vorige asielprocedure tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd.

Wettelijk kader
Artikel 66a, vierde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000):
Het inreisverbod wordt gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. De duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten.

Artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000:
In afwijking van artikel 8 kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt of die is gesignaleerd ter fine van de weigering van de toegang geen rechtmatig verblijf hebben, met uitzondering van het rechtmatig verblijf:
a.      van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend, zolang op die aanvraag nog niet is beslist;
b.     bedoeld in artikel 8, onder j, en
c.      van de vreemdeling wiens uitzetting op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.

Artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000:
In afwijking van het zesde lid en artikel 8 en met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling:
a.      bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
b.     een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid;
c.      naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt als bedoeld in het vierde lid, dan wel
d.     ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ieder verblijf dient te worden ontzegd.

Een uitgevaardigd inreisverbod met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zevende lid, van Vw 2000 (een zwaar inreisverbod)
Verweerder kan met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000, gelezen in verbinding met artikel 6.5a van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) inreisverboden uitvaardigen met een duur langer dan 2 jaar, bijvoorbeeld 3 jaar (artikel 6,5a derde lid, Vb 2000), 5 jaar (artikel 6.5a, vierde lid, Vb 2000), 10 jaar (artikel 6,5a, vijfde lid, Vb 200) of 20 jaar (artikel 6.5a, zesde lid, Vb 2000).[1]

Als zo een (zwaar) inreisverbod ingevolge artikel 66a, zevende lid, Vw 2000 tegen de vreemdeling is uitgevaardigd, kan hij, met uitzondering van de periode dat hij ten overstaan van de autoriteiten kenbaar maakt een opvolgende asielaanvraag te willen indienen tot en met de beslissing op die opvolgende asielaanvraag, geen rechtmatig verblijf hier te lande hebben op grond van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 zolang dat inreisverbod van kracht is. Het inreisverbod dat is gegeven met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 herleeft dus na afwijzing van de opvolgende asielaanvraag. De opvolgende asielaanvraag schort derhalve slechts tijdelijk de werking van dit (zware) inreisverbod op.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling of AbRS) verwoordde het als volgt in haar uitspraak van 9 juli 2013[2]:
“4.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 66a van de Vw 2000 (Kamerstukken II 2010/11 32 420, nr. 9, blz. 5) blijkt dat de wetgever met het zevende lid heeft beoogd te waarborgen dat de rechtsgevolgen van een inreisverbod voor het rechtmatig verblijf vergelijkbaar zijn met de gevolgen voor het rechtmatig verblijf in geval de desbetreffende vreemdeling ongewenst is zou zijn verklaard en mogelijk te maken dat de staatssecretaris een inreisverbod met de in het zevende lid bedoelde rechtsgevolgen kan uitvaardigen in vergelijkbare gevallen als waarin hij krachtens artikel 67, eerste lid, onder b tot en met e, van de Vw 2000 een vreemdeling ongewenst kan verklaren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2012 in zaak nr. 201103520/1/V3 volgt dat daarvan uitgezonderd is een vreemdeling die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend, zolang op die aanvraag nog niet is beslist, een vreemdeling die in afwachting is van de formele indiening van een dergelijke aanvraag. Op vorenstaande uitzonderingen na heeft een vreemdeling tegen wie de staatssecretaris een inreisverbod met de rechtsgevolgen bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 200 heeft uitgevaardigd, dus geen rechtmatig verblijf.”

Het vorenstaande betekent naar mijn mening dat in de situatie waarin voorafgaand aan een opvolgende asielaanvraag een (zwaar) inreisverbod tegen de asielzoeker is uitgevaardigd met de toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000, de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie de opvolgende aanvraag dient af te wijzen onder verwijzing naar de rechtsgevolgen van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000. De opvolgende aanvraag kan – met andere woorden – nimmer tot rechtmatig verblijf leiden en dwingt reeds om die reden tot afwijzing van de aanvraag. Een zwaar inreisverbod wordt gezien als een ongewenstverklaring op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b tot en met e, van de Vw 2000. Ingevolge artikel 67, derde lid, van de Vw 2000 kan de ongewenst verklaarde vreemdeling geen rechtmatig verblijf hebben.

De asielzoeker zal dus eerst het zware inreisverbod van tafel moeten krijgen, wil hij kans maken op rechtmatig verblijf in Nederland. Dat kan wellicht in een nog lopende beroep tegen dat zware inreisverbod of door een aanvraag te doen strekkende tot opheffing van dat inreisverbod. In het kader van die procedures kan en dient de asielzoeker feiten en omstandigheden aanvoeren op grond waarvan hij meent dat hij voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in aanmerking komt, dan wel op grond waarvan hij meent dat terugkeer naar het land van herkomst in strijd is met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Indien de asielzoeker beroep instelt tegen de afwijzing van zijn opvolgende asielaanvraag en het zware inreisverbod is nog van kracht, zal de rechter het beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren. De asielzoeker heeft namelijk geen belang bij de beoordeling van dat beroep zolang het zware inreisverbod voortduurt. Het zware inreisverbod zal immers nooit tot vergunningverlening kunnen leiden.

De Afdeling overweegt aldus:
“4.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 juli 2010 in zaak nr. 201001769/1/V2 (www.raadvanstate.nl) heeft een ongewenst verklaarde vreemdeling, zolang de ongewenstverklaring voortduurt, geen belang bij de beoordeling van een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, dan wel intrekking van zodanige vergunning. Het onder 4.2. overwogene brengt met zich dat een vreemdeling tegen wie de staatssecretaris een inreisverbod met de rechtsgevolgen bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 heeft uitgevaardigd, zolang dat inreisverbod voortduurt, evenmin belang heeft bij beoordeling van een dergelijk beroep. Dat beroep kan immers nimmer leiden tot de door de vreemdeling beoogde verblijfsvergunning. Of de desbetreffende vreemdeling voldoet aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning, kan ten volle in het kader van de toetsing van dat inreisverbod aan de orde worden gesteld.”

Een uitgevaardigd inreisverbod dat is uitgevaardigd met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 (een licht inreisverbod)
Maar hoe zit het in de situatie waarin in de vorige asielprocedure tegen de vreemdeling een licht inreisverbod (voor de duur van twee jaar of minder) is uitgevaardigd? Ook in die situatie herleeft het (lichte) inreisverbod nadat de opvolgende asielaanvraag door de staatssecretaris is afgewezen.

Naar mijn mening heeft Richtlijn 2008/115/EG van 16 december 2008 van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (de Terugkeerrichtlijn), als uitgangspunt dat een inreisverbod niet in de weg staat aan het bieden van internationale bescherming aan derdelanders die internationale bescherming behoeven. Zo is in artikel 11, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaald dat de leden 1 tot en met 4 in de lidstaten onverlet laten het recht op internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder a), van Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2008 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en de inhoud van de verleende bescherming (de Definitierichtlijn).

Uitzondering op deze regel van het bieden van internationale bescherming aan hen die dat behoeven, wordt gegeven in artikel 12, tweede en derde lid, artikel 14, vierde lid, artikel 17 en artikel 19 van de Definitierichtlijn. Hierin is – kort gezegd – bepaald dat derdelanders ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat zij een 1(F)-er zijn of een gevaar voor de veiligheid van de (gemeenschap van de) lidstaat vormen, respectievelijk uitgesloten worden of kunnen worden van vluchtelingschap of subsidiaire bescherming.
Voorts is in artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (de Procedurerichtlijn) bepaald dat asielzoekers in de lidstaten mogen blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedure in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dit recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkenen recht heeft op een verblijfsvergunning.

In artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 worden drie uitzonderingen genoemd op grond waarvan een vreemdeling ondanks een inreisverbod toch rechtmatig verblijf kan hebben. Het gaat dan met name – voor zover hier van belang – om situatie a) een eerste asielaanvraag zolang op die aanvraag niet is beslist en c) de vreemdeling wiens uitzetting op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschift of beroepschrift is beslist.

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 strekt ter implementatie van artikel 11, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 7 van de Procedurerichtlijn. Uitzondering op de regel dat een inreisverbod in de weg staat aan rechtmatig verblijf dient te bestaan in geval de vreemdeling een aanvraag heeft gedaan tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 zolang daarop niet is beslist. Het maakt hier, aldus de wetgever, geen verschil of de vreemdeling voor het eerst een aanvraag indient tot het verlenen van een dergelijke verblijfsvergunning dan wel of het een volgende aanvraag betreft.[3]

Met inachtneming van het vorenstaande zou geredeneerd kunnen worden dat derdelanders tegen wie een licht inreisverbod is uitgevaardigd, bijvoorbeeld van twee jaar, wel weer rechtmatig verblijf en een verblijfsvergunning kunnen krijgen als ze:
a.      aannemelijk maken dat ze internationale bescherming behoeven én
b.     niet op grond van de Definitierichtlijn uitgesloten worden of kunnen worden van internationale bescherming.
Dit betekent dat de staatssecretaris een opvolgende asielaanvraag, ondanks een eerder tegen de vreemdeling uitgevaardigd licht inreisverbod, kan inwilligen. De mogelijkheid bestaat ook dat de staatssecretaris de opvolgende aanvraag inhoudelijk afwijst, al dan niet onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Indien de vreemdeling beroep instelt tegen die afwijzing, heeft hij belang bij een beoordeling van dat beroep omdat gegrondverklaring van het beroep weer tot rechtmatig verblijf leidt doordat de aanvraag weer openligt en eventueel ook tot vergunningverlening kan leiden. De rechter zal namelijk zelfstandig dienen te beoordelen of sprake is van een (relevante) wijziging van recht en/of van nieuw gebleken feiten of omstandigheden ten opzichte van de eerdere besluiten waarbij de asielaanvragen van de desbetreffende vreemdeling zijn afgewezen. Indien sprake is van een relevante wijziging van recht en/of nieuw gebleken feiten of omstandigheden is in feite sprake van een eerste aanvraag en niet van een herhaalde aanvraag. De rechter dient in dat geval over te gaan tot toetsing van het bestreden besluit in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden. Bij een gegrondverklaring van dat beroep heeft de vreemdeling weer rechtmatig verblijf en zal de staatssecretaris met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit dienen te nemen op die aanvraag. Daarbij komt dat de Afdeling in haar uitspraak van 20 juni 2013[4] heeft geoordeeld dat inwilliging van de asielaanvraag geacht moet worden de intrekking van het tijdelijk opgeschorte inreisverbod in te houden. Een eerder uitgevaardigd licht inreisverbod lijkt daarom aan een latere vergunningverlening niet in de weg te staan.

Het oordeel van de Afdeling
Gezien de uitspraak van 20 juni 2013 leek het er al op dat de Afdeling in geval van een licht inreisverbod procesbelang zal aannemen bij een beoordeling van het beroep. Een aanwijzing temeer hiervoor was haar uitspraak van 25 september 2013[5]. Het ging in die uitspraak met name om een beroep tegen de mededeling dat het al eerder opgelegde inreisverbod weer van kracht zou worden. Dat betrof een inreisverbod voor de duur van twee jaar (een licht inreisverbod). Volgens de Afdeling was het tweede inreisverbod geen besluit in de zin van artikel 1:3 eerste lid, van de Awb en had de rechtbank zich in zoverre onbevoegd moeten verklaren van het beroep kennis te nemen.

De Afdeling overwoog dus niet in haar uitspraak van 25 september 2013 dat de rechtbank in het geheel geen kennis van het beroep had kunnen nemen. Bovendien overweegt zij in haar uitspraak in de eerste plaats dat hetgeen de vreemdeling in het hoger beroepschrift heeft aangevoerd tegen de overwegingen van de rechtbank met betrekking tot afwijzing van de asielaanvraag niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden. Uit de onderliggende uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Middelburg, met zaaknummer AWB 12/22488, blijkt dat de rechtbank vanwege het door haar in acht te nemen ‘ne bis in idem’ toetsingskader tot ongegrondverklaring van het beroep is gekomen. De Afdeling overweegt niet ambtshalve dat de rechtbank het beroep voor het overige niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat de vreemdeling vanwege een eerder opgelegde inreisverbod geen rechtmatig verblijf kan hebben, zolang dat inreisverbod van kracht is.

De uitspraak van de Afdeling van 19 december 2013, met zaaknummer 201207041/1/V2, laat  hierover verder geen misverstand meer bestaan.[6] De Afdeling is van oordeel dat de vreemdeling bij een eerder uitgevaardigd licht inreisverbod wel belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen de afwijzing van zijn opvolgende asielaanvraag, zij het dat zij hieraan een andere redenering ten grondslag legt dan ik had verwacht. De Afdeling overweegt namelijk als volgt:
“2.2. De staatssecretaris heeft tegen de vreemdeling een inreisverbod uitgevaardigd met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 (hierna: een licht inreisverbod). De staatssecretaris is ingevolge artikel 66a, eerste lid, van de Vw 2000 in beginsel verplicht een licht inreisverbod uit te vaardigen, gelijktijdig met een terugkeerbesluit waarin een vertrektermijn is onthouden, dan wel nadat een eerder gegunde vertrektermijn ongebruikt is verstreken. Bij het uitvaardigen van een licht inreisverbod heeft de staatssecretaris derhalve, behoudens de in artikel 66a, achtste lid, van de Vw 2000 geregelde gevallen, geen ruimte voor een nadere beoordeling dan wel afweging van belangen.

2.3. Dit is anders bij het uitvaardigen van een inreisverbod met de rechtsgevolgen van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 (hierna: een zwaar inreisverbod). Aanleiding voor uitvaardiging van een zwaar inreisverbod is immers, zo blijkt uit de tekst van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000, niet uitsluitend dat de vreemdeling illegaal is of wordt, maar dat er andere, zwaarwegender, redenen zijn om elk verder verblijf voor langere tijd ongewenst, illegaal en strafbaar als misdrijf te achten. De staatssecretaris dient bij uitvaardiging van een zwaar inreisverbod met inachtneming van alle relevante feiten en omstandigheden een afweging te maken tussen het algemeen belang dat wordt gediend met het beschermen van de openbare orde of veiligheid, de nationale veiligheid en de internationale betrekkingen en het individuele belang van een vreemdeling bij verblijfsaanspraken in Nederland, dan wel bescherming tegen uitzetting. Tegen die afweging kan een vreemdeling in het kader van een beroep tegen een zwaar inreisverbod bij de bestuursrechter opkomen. Het is mede hierom dat rechterlijke toetsing van verblijfsaanspraken dan wel belemmeringen voor uitzetting bij samenloop met een uitgevaardigd zwaar inreisverbod slechts plaatsvindt in het kader van een beroep tegen dit inreisverbod, omdat een verblijfsvergunning niet kan worden verleend zolang een zwaar inreisverbod voortduurt (zie: de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2013 in zaak nrs. 201204559/1/V1 en 201207753/1/V1).

2.4. Gelet op het hiervoor weergegeven verschil tussen een licht en zwaar inreisverbod, is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat tegen de vreemdeling een licht inreisverbod is uitgevaardigd niet wegneemt dat hij belang heeft bij toetsing van het beroep tegen de afwijzing van de asielaanvraag, ondanks dat artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 aan het lichte inreisverbod het gevolg verbindt dat, met uitzondering van de in dit artikellid genoemde gevallen, de vreemdeling in afwijking van artikel 8 van de Vw 2000, de vreemdeling in afwijking van artikel 8 van de Vw 2000 geen rechtmatig verblijf kan hebben.”

Stijn Smulders[7],
Januari 2014

[1] Vergelijk artikel 11, tweede lid, van Richtlijn 2008/115/EG (de Terugkeerrichtlijn), waarin is neergelegd dat de duur van het inreisverbod wordt bepaald volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval en in principe niet meer dan vijf jaar bedraagt. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
[2] AbRS 9 juli 2013, zaak nrs. 201204559/1/V1 en 201207753/1/V1, ECLI:NL:RVS2013:298.
[3] Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 420, nr. 3, blz. 19.
[4] AbRS 20 juni 2013, zaak nr. 201210774/1/V3, ECLI:NL:RVS:2013:80.
[5] AbRS 25 september 2013, zaak nr. 201305520/1/V2, ECLI:NL:RVS: 2013:1364.
[6] AbRS 19 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2539.
[7] mr. AA.M.J (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schrijft notities zoals deze voor rechters en juridisch ondersteuners die beroepszaken van vreemdelingen behandelen. Deze notities zijn enkel bedoeld als overzicht, discussiestuk en/of mogelijk richtsnoer. Rechters noch juridisch ondersteuners zijn gebonden aan de inhoud van zijn stukken. Derden kunnen hieraan dan ook geen rechten ontlenen.