Politieke overtuiging

Inleiding
Beslis- en hoormedewerkers van de IND worden bij hun werkzaamheden aangestuurd door werkinstructies en informatieberichten vanuit hun organisaties. Volgens de website van de IND is een informatiebericht een mededeling aan de medewerkers van de IND. Ze helpen medewerkers tijdig en op uniforme wijze in te spelen op actuele ontwikkelingen. In informatieberichten kan bijvoorbeeld aangegeven worden of er nieuw beleid komt of hoe moet worden gehandeld in afwachting van een werkinstructie of aanpassing van de beleidsregels. De informatieberichten zijn slechts tijdelijk van aard, en daarom is de geldigheidsduur beperkt. De werkinstructies en informatieberichten zijn een leidraad voor medewerkers. Er kunnen goede redenen bestaan om in een individueel geval maatwerk te leveren en van een informatiebericht of werkinstructie af te wijken, aldus de website.

Ik zou daaraan toe willen voegen dat er bovendien alle reden toe bestaat om van de informatieberichten af te wijken als ze niet meer actueel zijn en medewerkers het verkeerde pad op sturen. Dat doet zich naar mijn mening voor met betrekking tot informatiebericht 2020/62, voor zover betrekking hebbend op vrees voor vervolging vanwege een politieke overtuiging. Dit informatiebericht is volgens mij door de verwijzingsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:505) achterhaald en bevat bovendien een onjuistheid op het punt waar iets wordt gezegd over wanneer van de vreemdeling terughoudendheid mag worden verlangd bij terugkeer.

Informatiebericht 2020/62 heeft als uitgangspunt voor de beoordeling van vrees voor vervolging vanwege een (gestelde) politieke overtuiging de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3880). Hierin wordt de staatssecretaris meegegeven om bij geloofwaardig geachte (politieke) activiteiten eerst te onderzoeken of die voortkomen uit een fundamentele politieke overtuiging. In de verwijzingsuitspraak van 16 februari 2022 is dat toetsingskader losgelaten en speelt in feite de vraag of de zwaarte van de politieke overtuiging ertoe doet enkel in de situatie waarin een vreemdeling nog niet in de negatieve belangstelling staat van de autoriteiten in het land van herkomst en zich beroept op zijn voor het eerst in het land van ontvangst (Nederland) gemanifesteerde politieke overtuiging.[1] Voor het overige zijn in de verwijzingsuitspraak verschillende situaties omschreven waarin de zwaarte van de politieke overtuiging, en dus de vraag of sprake is van een fundamentele politieke overtuiging, eigenlijk niet van belang is.

Ik zal hier aan de hand van de inhoud van dit informatiebericht, de Afdelingsuitspraken van 15 november 2019 en 16 februari 2022 en andere jurisprudentie nader op ingaan.

Informatiebericht (IB) 2020/62
IB 2020/62, dat geldig is van 17 april 2020 tot en met 17 april 2023, gaat in op de vraag hoe de vrees voor vervolging op grond van het Vluchtelingenverdrag uitgelegd moet worden. Hierin wordt ook stilgestaan bij de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3880), waarin volgens de staatssecretaris een toetsingskader is neergelegd voor wat betreft de vrees voor vervolging indien politieke motieven een rol spelen.

In paragraaf 4.3.3. van dit IB wordt gezegd dat de Afdeling zich in verschillende uitspraken, zoals onder meer genoemde uitspraak van 15 november 2019, herhaaldelijk op het standpunt heeft gesteld dat het, in het geval de vreemdeling (politieke) activiteiten heeft verricht, van belang is om eerst een standpunt in te nemen over de vraag of de activiteiten voortkomen uit een fundamentele politieke overtuiging. Pas daarna kan relevant zijn of aannemelijk is dat de autoriteiten van de activiteiten op de hoogte kunnen zijn. In geval van een fundamentele politieke overtuiging kan namelijk niet verlangd worden dat de vreemdeling zich terughoudend opstelt bij het uiten daarvan om hiermee vervolging te voorkomen.[2] Indien geen sprake is van een fundamentele politieke overtuiging, mag, aldus de staatssecretaris wél terughoudendheid verlangd worden bij terugkeer.[3]

Volgens de staatssecretaris is sprake van een fundamentele politieke overtuiging als die politieke overtuiging voor de vreemdeling zo belangrijk is dat hij deze overtuiging zal willen uiten of hiervoor politieke activiteiten wil verrichten. Het moet daarbij voor de vreemdeling feitelijk onmogelijk zijn om zijn politieke overtuiging voor zich te houden. Om een fundamentele politieke overtuiging aan te nemen, moet het dan ook gaan om meer dan een politieke voorkeur of sympathie, maar ook meer dan het enkel verrichten van politieke activiteiten. De politieke overtuiging moet in de optiek van de staatssecretaris een wezenlijk onderdeel uitmaken van de persoonlijke identiteit van de vreemdeling en van invloed zijn op het doen en laten van de vreemdeling. Om die reden mag verwacht worden dat de vreemdeling kan uitleggen waarom hij voor een bepaalde politieke overtuiging heeft gekozen. Is dat een welbewuste en overwogen keuze geweest? Om welke reden heeft hij deze keuze gemaakt? Heeft de vreemdeling kennis van de betreffende politieke stroming/partij? Ook mag verwacht worden dat de vreemdeling kan uitleggen waarom deze overtuiging zo belangrijk voor hem is. Dit geldt temeer als de politieke overtuiging in het land van herkomst onacceptabel of strafbaar is. Verder wordt verwacht dat de vreemdeling politieke activiteiten heeft verricht. Daarbij dient uiteraard, aldus het IB, voor ogen gehouden te worden dat het hierbij ook kan gaan om kleinere of ondergrondse politieke activiteiten afhankelijk van de situatie waarin de vreemdeling in het land van herkomst verkeerde.

Indien de vreemdeling zich beroept op een politieke overtuiging, maar geen politieke activiteiten heeft verricht zal er veelal van uitgegaan worden dat er géén sprake is van een fundamentele politieke overtuiging. In dat geval mag dus terughoudendheid worden verlangd.

Als wel geloofwaardig wordt geacht dat sprake is van een fundamentele politieke overtuiging, dan mag van de vreemdeling niet worden verlangd dat hij zich bij terugkeer terughoudend opstelt ten aanzien van het uiten van zijn politieke overtuiging, ook niet indien hij daarmee vervolging kan voorkomen. Er dient vervolgens beoordeeld te worden of de vreemdeling vanwege de (geloofwaardige) fundamentele politieke overtuiging en daarmee samenhangend zijn politieke activiteiten die hij bij terugkeer zal gaan verrichten, zodanig in de negatieve belangstelling zal komen te staan van de autoriteiten dat hij terugkeer sprak zal zijn van vervolging.

Bij de beoordeling van de vrees voor vervolging bij terugkeer dienen in ieder geval de volgende elementen betrokken te worden:

1. De vreemdeling heeft eerder in de negatieve belangstelling van de autoriteiten gestaan (inclusief ‘travel watch list’);
2. De vreemdeling heeft anti-regime opinies gepromoot via online media, zoals Twitter, Facebook, YouTube en gemeenschapsforums;
3. De vreemdeling onderhoudt contacten of kan geassocieerd worden met oppositiegroepen in het binnen – of buitenland, inclusief deelname aan openbare demonstraties en evenementen, het lid zijn of steunen van een oppositiegroep, het hebben van een openbaar profiel dat gelinkt is aan een oppositiegroep en te herleiden is tot de vreemdeling;
4. De vreemdeling heeft een associatie met een oppositiegroep, de aard van die groep en de mate waarin die groep momenteel door de regering in het land van herkomst wordt aangevallen;
5. De vreemdeling heeft familiebanden of een persoonlijke link met bekende politieke tegenstanders.

Daarnaast kunnen ook andere elementen een rol spelen, bijvoorbeeld de vraag of de autoriteiten van het land van herkomst activiteiten in Nederland monitoren.

Het enkele feit dat iemand politieke activiteiten verricht, vindt de staatssecretaris niet voldoende om tot het oordeel te komen dat sprake is van een fundamentele politieke overtuiging. Daarvoor dient de vreemdeling aannemelijk te maken dat zijn politieke overtuiging een wezenlijk onderdeel uitmaakt van zijn persoonlijke identiteit. Dit is onder andere van belang omdat het regelmatig voorkomt dat vreemdelingen eerst in Nederland (politieke) activiteiten gaan verrichten. Het enkele feit dat een vreemdeling in Nederland gebruikmaakt van rechten en vrijheden die in Nederland bestaan – zoals de vrijheid van meningsuiting of vereniging – is op zichzelf geen reden om een fundamentele politieke overtuiging aan te nemen.

Indien geen sprake is van een fundamentele politieke overtuiging, maar het wel geloofwaardig is dat de vreemdeling politieke activiteiten heeft verricht of zich politiek heeft geuit, dient beoordeeld te worden of deze activiteiten op zichzelf tot een gegronde vrees voor vervolging leiden (toedichting van een politieke overtuiging door de actor van vervolging). Wanneer geconcludeerd wordt dat de vreemdeling deze activiteiten echter heeft verricht met als enkel doel zich in de negatieve belangstelling van de autoriteiten van zijn land van herkomst te plaatsen om op die manier een verblijfsvergunning af te dwingen, kan sprake zijn van misbruik van het asielrecht. Het IB noemt als voorbeeld de vreemdeling die zich nimmer politiek heeft uitgelaten, maar ineens een brief naar de ambassade stuurt om aan te geven dat hij een politiek opponent is, zonder dat hij daar een goede verklaring voor heeft. Dat betekent dat in die gevallen waarin dergelijk misbruik is vastgesteld de vreemdeling om die reden niet in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning, maar in veel gevallen ook niet zal kunnen worden uitgezet omdat artikel 3 van het EVRM zich daartegen verzet. Aangezien dit verstrekkende gevolgen heeft, dient hier niet lichtzinnig mee omgegaan te worden en kan dit enkel in zeer duidelijke gevallen worden tegengeworpen, zo wordt in het IB te verstaan gegeven.

Ter motivering van de afwijzing wegens misbruik/fraude wijst het IB op het de arresten Altun (ECLI:NL:C:2018:63) en Cussens (ECLI:EU:C:2017:881).

Voordat ik aan de bespreking van de jurisprudentie toekom, wil ik eerst even stilstaan bij een onjuistheid in het informatiebericht (terughoudendheid betrachten), over wat erin is opgemerkt over misbruik van recht en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 november 2019[4] die aan het IB ten grondslag ligt voor wat betreft het toetsingskader bij een politieke overtuiging.  

Terughoudendheid betrachten
Volgens mij wordt in het IB miskend dat bij een ongeloofwaardig geachte overtuiging van de vreemdeling niet wordt gevraagd bij terugkeer terughoudendheid te betrachten. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak meermaals overwogen dat van een vreemdeling wiens gestelde bekering tot het christendom ongeloofwaardig is bevonden, weliswaar kan worden gevergd dat hij uitingen van dat geloof van internet verwijdert en verwijderd houdt om een eventueel risico bij terugkeer te voorkomen, maar dat dit niet is aan te merken als het betrachten van terughoudendheid bij het uitdrukking geven aan een geloofsovertuiging, omdat de overtuiging ongeloofwaardig is.[5] Inderdaad, iets wat er niet is hoef je ook niet te verbergen. De vraag of de eis van discretie kan worden gesteld, speelt enkel bij een geloofwaardig geachte overtuiging of seksuele gerichtheid.

Misbruik van recht
Artikel 5 lid 3 van Richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn)[6] maakt het mogelijk nationaal te regelen dat een vreemdeling die een opvolgende aanvraag indient, niet een verblijfsvergunning te verlenen als het risico op vervolging is gegrond op omstandigheden die de desbetreffende vreemdeling zelf buiten het land van herkomst heeft veroorzaakt. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om artikel 5 lid 3 van de richtlijn niet te implementeren. De Afdeling oordeelt hierover in haar uitspraak van 11 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:435, dat dus een wettelijke grondslag ontbreekt om te beoordelen of het gedrag van de vreemdeling of zijn gemachtigde – die in de derde asielprocedure de Iraanse autoriteiten zelf op de hoogte brachten van de (gestelde) bekering en afvalligheid – aan te merken is als gedrag in de zin van artikel 5, derde lid, van die richtlijn en of dat tot het onthouden van een verblijfsvergunning zou moeten leiden.

De staatssecretaris probeert het blijkens het IB thans aan te pakken via de weg van het Unierechtelijk beginsel van het verbod op misbruik van recht. De rechtbank, zittingsplaats Haarlem, heeft evenwel in haar uitspraak van 9 december 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:15273, geoordeeld dat de staatssecretaris niet het Unierechtelijk beginsel van misbruik van recht kan toepassen als de wetgever een Unierechtelijke bepaling (lees: artikel 5 lid 3 Kwalificatierichtlijn) waarin dit is neergelegd voor herhaalde asielaanvragen, bewust niet heeft geïmplementeerd. Volgens de rechtbank staat het de staatssecretaris niet vrij om dit beginsel alsnog, met een beroep op de algemene werking van dit Unierechtelijk beginsel, toe te passen.

De strohalm waaraan de staatssecretaris zich nog zou kunnen vastklampen, is wellicht de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2201.[7] Het ging in die zaak om een vreemdeling wiens bekering niet geloofwaardig werd geacht, maar die een ‘christelijke tatoeage’ had laten zetten. De Afdeling overweegt, dat als de staatssecretaris in het nieuw te nemen besluit meent dat de vreemdeling vanwege de tatoeage een reëel risico loopt op vervolging of ernstige schade en dus niet uitzetbaar is, hij zijn pas in hoger beroep aangevoerde betoog dat de vreemdeling desondanks geen asielvergunning moet worden verleend omdat hij in strijd heeft gehandeld met het Unierechtelijke beginsel van het verbod op misbruik van recht, dan in volle omvang kan voorleggen.

Wordt ongetwijfeld vervolgd.

De Afdelingsuitspraak van 15 november 2019[8]
Het toetsingskader voor wat betreft gestelde vrees voor vervolging vanwege politiek motieven is volgens de staatssecretaris neergelegd in de Afdelingsuitspraak van 15 november 2019. Hierin ging het om een etnisch Arabier (Ahwazi) die afkomstig is uit Iran. Aan zijn opvolgende aanvraag had hij ten grondslag gelegd dat hij zich in Nederland heeft ingezet voor de positie van Ahwazi, lid is geworden van de Arab Front for Liberation of Al-Ahwaz (AFLA) en in Nederland demonstraties en bijeenkomsten van de AFLA heeft bijgewoond waarvan beeldmateriaal op internet staat.

De Afdeling stelde vast dat de staatssecretaris al deze activiteiten geloofwaardig had geacht. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris dan eerst moet beoordelen of de activiteiten van de vreemdeling voortkomen uit een fundamentele politieke overtuiging. Als dat zo is, mag de staatssecretaris niet van de vreemdeling verwachten dat die zich bij terugkeer naar Iran terughoudend opstelt bij de uitoefening daarvan, aldus de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1970, r.o. 4.2.). Pas als de staatssecretaris hierover een standpunt heeft ingenomen, kan relevant zijn of aannemelijk is dat de Iraanse autoriteiten van de activiteiten op de hoogte (kunnen) zijn.

Zoals het er hier staat, kan ik de redenering van de Afdeling en de volgorde die zij hier aanhoudt niet zo goed volgen, omdat zelfs al zouden de activiteiten niet voortkomen uit enige overtuiging, laat staan een fundamentele overtuiging, aannemelijk kan zijn dat de Iraanse autoriteiten als zij van die activiteiten op de hoogte zijn de vreemdeling een politieke overtuiging toedichten.[9] Ik denk dat de Afdeling heeft willen zeggen dat de vraag of van de vreemdeling bij terugkeer terughoudendheid kan worden verlangd pas beantwoord kan worden indien wordt vastgesteld dat sprake is van een geloofwaardige fundamentele politieke overtuiging[10] en dat in het geval hiervan geen sprake is  relevant wordt of de autoriteiten in het land van herkomst de vreemdeling niettemin een (fundamentele) politieke overtuiging toedichten omdat ze op de hoogte zijn van diens activiteiten.

Dat staat er mijns inziens niet aan in de weg om (eventueel) eerst te beoordelen of de autoriteiten in het land waar de vreemdeling vandaan komt, weet hebben van de activiteiten die de vreemdeling heeft ontplooid en of dit al gegronde vrees voor vervolging op grond van een (toegedichte) politieke overtuiging oplevert.[11]

Hoe dan ook, de opdracht die de Afdeling in haar uitspraak van 15 november 2019 aan de staatssecretaris meegeeft is om bij geloofwaardig geachte (politieke) activiteiten eerst te onderzoeken of die voortkomen uit een fundamentele politieke overtuiging. Dit vormt dus het uitgangspunt in het IB. Nu ging het in genoemd uitspraak over een vreemdeling die pas in Nederland politieke activiteiten ontplooide, maar de Afdeling heeft in bijvoorbeeld haar uitspraak van 14 oktober 2019[12] hetzelfde toetsingskader geschetst in een zaak waarin geloofwaardig was dat de vreemdeling zowel in Iran als in Nederland activiteiten had ontplooid ter ondersteuning van Ahwazi.[13]

De staatssecretaris onderzoekt tot op heden[14] naar mijn weten in alle zaken waarin een vreemdeling enige melding maakt van geloofwaardige activiteiten die in de richting van een politieke uiting dan wel mening gaan eerst of daaraan een fundamentele politieke overtuiging ten grondslag ligt.

Ik denk evenwel dat die werkwijze achterhaald is door de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022.[15] Voordat ik aan de verwijzingsuitspraak toe kom, lijkt het me goed om eerst even de uitspraken die aan de basis liggen van de prejudiciële vragen te bespreken.

MK Zwolle 20 mei 2020[16]
In deze zaak heeft de staatssecretaris, voor zover hier van belang, geloofwaardig geacht dat de vreemdeling uit Sudan in Nederland activiteiten verricht voor de Umma partij en de Darfur Vereniging. De daaraan door de vreemdeling ontleende vermoedens (vrees) over wat haar bij terugkeer te wachten staat, vindt de staatssecretaris niet aannemelijk. De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat de Sudanese autoriteiten op de hoogte zijn van haar activiteiten in Nederland. Niet aannemelijk is gemaakt dat de vreemdeling vanwege haar activiteiten op sociale media in de negatieve belangstelling van de Sudanese autoriteiten staat. Ook heeft zij volgens de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat aan deze gedragingen een fundamentele politieke overtuiging ten grondslag liggen, waardoor niet aannemelijk is dat zij deze activiteiten in Sudan zal voortzetten.[17]

De vreemdeling betwist dit. Zij stelt dat sprake is van een fundamentele politieke overtuiging en dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de negatieve belangstelling staat van de Sudanese autoriteiten. Zij stelt dat aannemelijk is dat de autoriteiten op de hoogte zijn van haar politieke activiteiten, omdat zij een bestuursfunctie vervult bij de Darfur Vereniging en actief is bij de Umma partij. Ook is zij actief op Facebook en met name Twitter, waar zij haar politieke meningen deelt en foto’s te zien zijn van deelname aan demonstraties. Volgens haar houden de autoriteiten opposanten uit het buitenland in de gaten. Ze verwijst daarbij naar het ambtsbericht over Sudan van 2019, een bericht van UK Home Office van november 2018 en informatie van Amnesty International van maart 2020, waaruit blijkt dat personen de terugreizen met een laissez passer worden ondervraagd. Zij stelt verder dat van haar bij terugkeer geen terughoudendheid mag worden verwacht.

De rechtbank overweegt dat het begrip ‘politieke overtuiging’ op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van Richtlijn 2004/83/EG (Kwalificatierichtlijn)[18] met name inhoudt dat de betrokkene een opvatting, gedachte of mening heeft betreffende een aangelegenheid die verband houdt met de in artikel 6 genoemde potentiële actoren van vervolging en hun beleid en of methoden, ongeacht of de verzoeker zich in zijn handelen door deze opvatting, gedachte of mening heeft laten leiden. In het tweede lid is bepaald dat bij het beoordelen of de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is, het niet ter zake doet of de verzoeker in werkelijkheid de raciale, godsdienstige, nationale, sociale of politieke kenmerken vertoont die aanleiding geven tot de vervolging indien deze kenmerken hem door de actor van vervolging worden toegeschreven[19].

De rechtbank is van oordeel dat uit de definitie volgt dat relatief snel sprake zal zijn van een politieke overtuiging, omdat een opvatting, gedachte of mening daarvoor al voldoende is. Zij buigt zich vervolgens over de vraag of de vreemdeling in kwestie vanwege haar politieke overtuiging in de negatieve belangstelling staat. Volgens de rechtbank is hierbij van belang of de Sudanese autoriteiten op de hoogte zijn van de politieke overtuiging en de activiteiten van de vreemdeling of dat zij daarvan bij terugkeer op de hoogte zullen raken.

De rechtbank beoordeelt eerst of de Sudanese autoriteiten ervan op de hoogte zijn. Zij zegt zich ervan bewust te zijn dat in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3457) is overwogen dat bij geloofwaardig geachte politieke activiteiten eerst moet worden beoordeeld of sprake is van een fundamentele politieke overtuiging. Dit laat onverlet dat, ongeacht hoe fundamenteel de politieke overtuiging ook is, nog steeds sprake kan zijn van een gegronde vrees voor vervolging als de Sudanese autoriteiten op de hoogte zijn van de politieke activiteiten en de vreemdeling daarom een bepaalde politieke overtuiging toedichten.

Naar het oordeel van de rechtbank is de vreemdeling er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de Sudanese autoriteiten op de hoogte zijn van haar activiteiten in Nederland. Uit de overgelegde informatie blijkt niet dat de Sudanese autoriteiten al hun in het buitenland verblijvende onderdanen in de gaten houden. In het ambtsbericht van oktober 2019 staat dat zij niet de middelen hebben om alle leden van de diaspora te volgen en dat zij zich daarom zouden richten op specifiek personen. Dat de vreemdeling behoort tot die groep is door haar niet aannemelijk gemaakt.

Vervolgens acht de rechtbank van belang of bij de vreemdeling sprake is van een fundamentele politieke overtuiging. Anders dan de vreemdeling meent, mag de staatssecretaris die eis stellen. Volgens de rechtbank volgt immers uit de paragrafen 80, 82 en 86 van het UNHCR Handbook dat het relatieve belang én de stekte van de politieke overtuiging van een vreemdeling factoren zijn die van belang zijn voor de beoordeling van de vervolgingsgrond politie overtuiging, waaronder de beoordeling of de autoriteiten op de hoogte zullen raken van de politieke overtuiging van een vreemdeling. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de Afdelingsjurisprudentie. In de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1970) wordt ter onderbouwing van de eis dat sprake moet zijn van een fundamentele politieke overtuiging onder meer verwezen naar de uitspraak van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3735, rechtsoverweging 5.9). In deze laatste uitspraak is overwogen dat voor het slagen van een beroep op de vervolgingsgrond politieke overtuiging, vereist is dat deze politieke overtuiging zo fundamenteel is voor de identiteit of morele integriteit van een vreemdeling dat niet mag worden gevraagd dat de vreemdeling die opgeeft.

De rechtbank is wel met de vreemdeling van mening dat niet helder is wanneer volgens de staatssecretaris sprake is van een fundamentele politieke overtuiging, nu een (openbaar) toetsingskader in de vorm van een werkinstructie of vaste gedragslijn ontbreekt en ook anderszins niet duidelijk is wat onder dit begrip moet worden verstaan. De stelling van de staatssecretaris ter zitting dat vervolging op grond van een politieke overtuiging op dezelfde manier moet worden beoordeeld als die op grond van een godsdienstige overtuiging en de motivering in het bestreden besluit in dit geval voldoende is, volgt de rechtbank niet. Hoewel voor de beoordeling van belang is in hoeverre een gestelde politieke overtuiging ook de nodige substantie heeft, kan naar het oordeel van de rechtbank uit het Vluchtelingenverdrag, de Kwalificatierichtlijn en de nationale regelgeving niet worden afgeleid wat precies onder een ‘fundamentele politieke overtuiging’ moet worden verstaan en wanneer hiervan sprake is. Verder zijn naar het oordeel van de rechtbank politieke overtuiging en godsdienstige overtuiging naar hun aard verschillende vervolgingsgronden, waarvan het ene toetsingskader niet per definitie en zonder nadere toelichting op het andere toepasbaar is. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit vanwege een motiveringsgebrek in het besluit.

Uitspraak zittingsplaats Arnhem 28 augustus 2020
De rechtbank, zittingsplaats Arnhem, heeft bij uitspraak van 28 augustus 2020[20] met betrekking tot een vreemdeling uit Sudan die ook pas in Nederland een politieke overtuiging is gaan uiten en activiteiten heeft verricht die nog niet bekend zijn bij zijn autoriteiten, geoordeeld dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat de door de vreemdeling verrichtte activiteiten voortkomen uit een fundamentele overtuiging. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris bij dit standpunt mogen betrekken dat de vreemdeling heeft verklaard dat hij pas vanaf 2013 politiek actief is geworden in Nederland en heeft deelgenomen aan demonstraties. Verder onderschrijft de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris dat niet is gebleken dat de vreemdeling een prominente rol heeft gehad tijdens de demonstaties. Bovendien heeft de vreemdeling, desgevraagd op zitting, niet duidelijk kunnen maken waartegen de demonstraties precies gericht waren. Verder heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte gesteld dat niet is gebleken dat de vreemdeling bij zijn online activiteiten een onderscheidende positie inneemt. De rechtbank heeft het beroep van de vreemdeling ongegrond verklaard.

De verwijzingsuitspraak van 16 februari 2022
Genoemde uitspraken van Zwolle en Arnhem staan centraal in de verwijzingsuitspraak. De vreemdelingen hebben bij de Afdeling betoogd dat geen eisen aan de sterkte van de politieke overtuiging mogen worden gesteld, terwijl de staatssecretaris juist stelt dat een politieke overtuiging en de daaruit voortvloeiende activiteiten pas vluchtelingrechtelijke bescherming kunnen rechtvaardigen als deze zo fundamenteel zijn voor de identiteit of morele integriteit van een vreemdeling dat van hem niet mag worden gevraagd dat hij deze overtuiging en activiteiten opgeeft of verbergt. Het moet volgens de staatssecretaris gaan om ‘een beschermingswaardige politieke overtuiging’.[21]

De Afdeling trekt een parallel met godsdienstige overtuiging en het arrest Y en Z[22]en laat het Hof duidelijk weten dat zij vooralsnog van mening is dat de politieke overtuiging een bepaalde sterkte zou moeten hebben.[23] De Afdeling volgt evenwel niet de richting die de staatssecretaris lijkt voor te staan, te weten dat een politieke overtuiging dusdanig sterk moet zijn dat het alleen daarom al aannemelijk is dat een vreemdeling de activiteiten die hij op grond daarvan in het land van ontvangst ontplooit, ook bij terugkeer naar het land van herkomst zal blijven verrichten en daarbij het risico op vervolging voor lief neemt. Deze benadering acht de Afdeling onaanvaardbaar, omdat daarmee naar haar oordeel eisen worden gesteld die geen recht doen aan de ratio van het vluchtelingenrecht. In deze benadering zouden volgens haar immers alleen vreemdeling in aanmerking komen voor internationale bescherming wegens hun politieke overtuiging, als zij aannemelijk maken dat die zo sterk is dat zij het risico op martelaarschap aanvaarden.[24]

De Afdeling lijkt te kiezen voor de benadering van het Hof in het arrest Y en Z inzake godsdienstige overtuiging, namelijk dat het zou moeten gaan om gedrag dat op een politieke overtuiging is gebaseerd en dat bijzonder belangrijk of noodzakelijk is voor een vreemdeling om zijn politieke identiteit te behouden dat niet mag worden verlangd dat op te geven om aan vervolging te ontkomen.[25] Dit houdt volgens haar in dat die overtuiging en die activiteiten gekenmerkt worden door een zekere mate van continuïteit en bestendigheid, die impliceert dat die overtuiging diepgeworteld is geraakt.[26]

De Afdeling verzoekt het Hof antwoord te geven op de volgende prejudiciële vragen:

1. Moet artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Kwalificatierichtlijn zo worden uitgelegd dat de vervolgingsgrond politieke overtuiging ook kan worden ingeroepen door verzoekers die alleen een politieke mening zeggen te hebben en/of die te uiten, zonder dat zij gedurende hun verblijf in hun land van herkomst en sinds hun verblijf in het land van ontvangst in de negatieve belangstelling van een actor van vervolging hebben gestaan?
2. Als vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, en dus een politieke mening al voldoende is om aangemerkt te worden als politieke overtuiging, welke plaats moet dan de sterkte van die politieke opvatting, gedachte of mening en het belang voor de vreemdeling van de daaruit voortvloeiende activiteiten krijgen in het onderzoek en de beoordeling van een asielverzoek, dat wil zeggen het onderzoek naar de realiteitszin van de gestelde vrees voor vervolging van die verzoeker?
3. Als vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, is dan de maatstaf dat die politieke overtuiging diepgeworteld moet zijn, en zo nee, wat is dan de aan te leggen maatstaf en hoe moet die worden toegepast?
4. Als de maatstaf is dat die politieke overtuiging diepgeworteld moet zijn, kan dan van een verzoeker die niet aannemelijk maakt dat hij een diepgewortelde overtuiging heeft, worden verwacht dat hij het uiten van zijn politieke opvatting bij terugkeer naar het land van herkomst achterwege laat, om zo niet in de negatieve belangstelling van een actor van vervolging te wekken?

Op wie ziet de verwijzingsuitspraak?
Uit rechtsoverweging 19 van de verwijzingsuitspraak kan worden afgeleid dat het enkel gaat om vreemdelingen die niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij gedurende hun verblijf in het land van herkomst of gedurende hun verblijf in het land van ontvangst (Nederland) in verband met nieuw ontwikkelde politieke overtuiging en de activiteiten die zij hebben verricht, in de negatieve aandacht van de actor van vervolging in zijn land van herkomst zijn komen te staan. In deze situaties stellen vreemdelingen dat zij bij terugkeer naar hun land van herkomst een gegronde vrees voor vervolging als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag hebben, omdat zij in het land van ontvangst (Nederland) een politieke overtuiging hebben ontwikkeld en geuit, ook al heeft deze tot nu toe nog niet tot negatieve belangstelling van de autoriteiten in het land van herkomst geleid.

Alleen voor wat betreft vreemdelingen die tot deze categorie behoren is de vraag van belang of bij hen sprake moet zijn van een fundamentele politieke overtuiging, dan wel van een bepaalde sterkte van die overtuiging die aan hun activiteiten ten grondslag ligt. Dat de staatssecretaris dit nu alvast in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen onderzoekt omdat hij meent dat dit relevant is en ook het antwoord van het Hof zal zijn, is nog te begrijpen. Maar, zoals gezegd, de IND onderzoekt tot op heden in lijn met IB 2020/62 in elke zaak waarin iets wordt gezegd over politieke activiteiten of sprake is van een fundamentele politieke overtuiging. Het lijkt alsof de staatssecretaris zich van de in de verwijzingsuitspraak genoemde uitzonderingssituaties tot op heden geen rekenschap heeft gegeven.

In alle andere situaties waarin een vreemdeling stelt een politieke overtuiging te hebben en/of politieke activiteiten te hebben ontplooid, zijn de prejudiciële vragen namelijk niet van belang. In die zaken is dus niet relevant om te weten of de overtuiging een bepaalde sterkte moet hebben. De gestelde vragen zijn dus voor de meeste groepen vreemdelingen niet relevant.[27] De Afdeling noemt in rechtsoverwegingen 18.1 tot en met 18.4 van de verwijzingsuitspraak, een aantal situaties waarop de vragen geen betrekking hebben. Die situaties zijn naar mijn mening niet uitputtend bedoeld.[28]

Zo is er volgens de Afdeling in de eerste plaats de situatie waarin een vreemdeling volgens de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat hij vóór zijn vertrek uit zijn land van herkomst al in de negatieve aandacht van een actor van vervolging stond. Als die negatieve aandacht is gewekt doordat de vreemdeling uiting heeft gegeven aan zijn politieke overtuiging over de actor van vervolging of het overheidsbeleid van zijn land van herkomst of doordat hem door de actor van vervolging een politieke overtuiging wordt toegedicht, dan kan die vreemdeling alleen al daarom een gegronde vrees voor vervolging hebben als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn. Daarbij is, aldus de Afdeling, niet relevant of die vreemdeling een politieke overtuiging van een bepaalde sterkte heeft.

Ten tweede is er de situatie waarin de vreemdeling volgens de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat hij ná zijn vertrek uit zijn land van herkomst door – al dan niet toegedichte – politieke activiteiten of door verdachtmakingen van landgenoten in de negatieve belangstelling van een actor van vervolging in zijn land van herkomst staat. In die situatie van een ‘réfugié sur place’ is evenmin van belang of de gedragingen van een vreemdeling op een politieke overtuiging van een bepaalde sterkte zijn gebaseerd, zoals ook de UNHCR benadrukt. Het enkele feit dat die vreemdeling in de negatieve aandacht van een actor van vervolging staat, maakt hem vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag als hij daardoor een gegronde vrees voor vervolging heeft. Daarvoor is niet relevant of hij een politieke overtuiging heeft die een bepaalde sterkte heeft.[29]

Daarnaast zijn er volgens de Afdeling nog meer situaties mogelijk, die in de verwijzingsuitspraak evenmin aan de orde zijn. Onder meer is dat de situatie waarin een vreemdeling al in het land van herkomst een politieke overtuiging uitte door het verrichten van politieke activiteiten, de actor van vervolging daarvan ten niet op de hoogte is geraakt, terwijl die vreemdeling na afwijzing van de asielaanvraag in het land van ontvangst en na terugkeer naar het land van herkomst die activiteiten voorzet. Dergelijke ‘sur place’ activiteiten die een continuering vormen van een eerder onopgemerkte activiteiten liggen buiten het bereik van de verwijzingsuitspraak. Dit omdat in deze situatie, anders dan in de verwijzingsuitspraak, het onderzoek en de beoordeling va de beslisautoriteiten en de rechterlijke controle daarvan zich concentreren op de vraag naar de gegrondheid van de vrees en niet op de vraag naar de sterkte van de politieke overtuiging.[30]

De Afdeling noemt ook de situatie dat er zich een relevante wijziging in de politieke of maatschappelijke situatie in het land van herkomst heeft voorgedaan na het vertrek van een vreemdeling.[31]Ook dit valt buiten het bereik van de verwijzingsuitspraak. Daarmee wordt bedoeld de situatie dat een actor van vervolging eerder wel op de hoogte was van de al in het land van herkomst aanwezige politieke overtuiging en activiteiten van een vreemdeling en daarmee geen problemen had, maar ontwikkelingen in het land van herkomst mogelijk tot een in negatieve zin gewijzigde zienswijze op de politieke overtuiging van de vreemdeling en zijn activiteiten kan leiden (‘regime change’). Dan moet worden bezien hoe aannemelijk het is dat de vreemdeling wegens zijn overtuiging en activiteiten problemen kan verwachten bij terugkeer en wellicht hierom buiten zijn land van herkomst vluchteling is geworden.

Twijfel: Wat wordt bedoeld met een ‘beschermenswaardige politieke overtuiging’?
De Afdeling heeft na de verwijzingsuitspraak een uitspraak gedaan die bij mij enige twijfel heeft gezaaid.[32] Het gaat om een zaak van een vreemdeling uit Nicaragua. De staatssecretaris had geloofwaardig geacht dat deze vreemdeling in 2018 in Nicaragua had deelgenomen aan protestmarsen tegen de regering, dat zij had deelgenomen aan het faciliteren en opwerpen van barricades in Nicaragua en dat ze politiek getinte berichten had gedeeld op Facebook. De rechtbank oordeelde evenwel in navolging van de staatssecretaris dat de vreemdeling niet aannemelijk had gemaakt dat zij vanwege die geloofwaardig geachte activiteiten in de negatieve belangstelling staat van de Nicaraguaanse autoriteiten en daarom niet kan terugkeren naar Nicaragua.

De Afdeling oordeelt in de uitspraak van 15 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2025) dat de vreemdeling terecht klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft onderzocht en beoordeeld of de vreemdeling een beschermingswaardige[33] politieke overtuiging heeft, terwijl hij de activiteiten van de vreemdeling geloofwaardig heeft geacht. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen en daarvoor moet onderzoeken en beoordelen of de vreemdeling een beschermenswaardige politieke overtuiging heeft.

Zoals blijkt uit de verwijzingsuitspraak, verstaat de staatssecretaris onder een beschermingswaardige politieke overtuiging een fundamentele politieke overtuiging. De staatssecretaris is immers van mening dat een politieke overtuiging en de daaruit voortvloeiende activiteiten pas vluchtelingrechtelijke bescherming kunnen rechtvaardigen als deze zo fundamenteel zijn voor de identiteit of morele integriteit van een vreemdeling dat van hem niet mag worden gevraagd dat hij deze overtuiging en activiteiten opgeeft of verbergt. Het moet volgens de staatssecretaris gaan om ‘een beschermingswaardige politieke overtuiging’.[34]

Moet de staatssecretaris nu in de zaak van de vreemdeling uit Nicaragua onderzoeken of er bij haar sprake is van een fundamentele politieke overtuiging? Dat lijkt niet logisch, want waarom heeft de Afdeling deze zaak dan niet aangehouden in verband met de door haar gestelde prejudiciële vragen?

Maar wat moet dan wel worden onderzocht? De gegronde vrees voor vervolging bij terugkeer in Nicaragua vanwege de geloofwaardige activiteiten? De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij deswege in de negatieve aandacht staat van de autoriteiten. De Afdeling geeft niet aan waarom dit standpunt onvoldoende gemotiveerd is. Bedoeld de Afdeling dan dat onderzocht en beoordeeld moet worden of de vreemdeling in de toekomst (ex nunc-toekomstgerichte risico-inschatting) alsnog in de negatieve belangstelling zou kunnen komen te staan omdat aannemelijk is dat zij die activiteiten wil voortzetten in Nicaragua? Dat lijkt er sterk op en is voor mij de enige manier om deze uitspraak te laten passen in de verwijzingsuitspraak. Ik denk ook dat in het kader van die beoordeling aangenomen moet worden dat de vreemdeling die activiteiten voorzet en niet dat ter beantwoording van die vraag eerst beoordeeld dient te worden of er wel sprake is van een fundamentele politieke overtuiging.[35] In dat laatste geval zou de zaak immers in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen op de plank moeten zijn gelegd.

Ik zie me in deze uitleg enigszins gesteund door de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2511). In deze zaak gaat het om een vreemdeling die stelt dat hij in Egypte gevaar loopt vanwege demonstraties waaraan hij destijds in Egypte heeft deelgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling – voor zover hier van belang – klaagt de vreemdeling (eveneens) terecht dat de rechtbank heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat hij een beschermenswaardige politieke overtuiging heeft. Onduidelijk is waarop de rechtbank dit oordeel heeft gebaseerd. De staatssecretaris heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling in Egypte heeft deelgenomen aan massale demonstraties, en in het midden gelaten of hij geloofwaardig vindt dat de vreemdeling in Nederland heeft deelgenomen aan demonstraties tegen de Egyptische regering. Gelet hierop valt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet zonder meer uit te sluiten dat de vreemdeling een beschermenswaardige (beschermingswaardige) politieke overtuiging heeft. Omdat de vreemdeling verder zelf stelt dat hij zo’n overtuiging heeft en die overtuiging in Egypte wil blijven uiten, had de staatssecretaris dit moeten onderzoeken, dan wel moeten onderbouwen dat het uiten van een eventuele politieke overtuiging voor de vreemdeling geen reëel risico op schending van artikel 3 EVRM zal opleveren. Door alleen te bezien of de vreemdeling tot nu toe in de negatieve belangstelling van de Egyptische autoriteiten is gekomen, heeft de staatssecretaris dat niet gedaan. Hoger beroep vreemdeling gegrond.

Conclusie
IB 2020/62 is achterhaald door de verwijzingsuitspraak van 16 februari 2022 en vraagt om een nieuw IB. Ik weet in ieder geval dat zittingsplaats Den Bosch al verschillende uitspraken heeft gedaan waarin zij uitlegt waarom het onderzoek naar de vraag of de vreemdeling een fundamentele overtuiging heeft niet relevant was of is, maar dat het gaat om de gegrondheid van de vrees bij terugkeer naar het land van herkomst vanwege de geloofwaardig geachte politieke activiteiten.[36]

Verder bedoelt de Afdeling met ‘beschermingswaardige politieke overtuiging’ volgens mij of de vreemdeling door die overtuiging een risico loopt bij terugkeer en beschermd moet worden. Het betekent mijns inziens niet dat onderzocht dient te worden of die overtuiging fundamenteel is dan wel een bepaalde sterkte heeft. Anders zou deze zaak onder de reikwijdte van de verwijzingsuitspraak van 16 februari 2022 vallen en door de Afdeling op de stapel zijn gelegd in afwachting op het antwoord op haar vragen.

Stijn[37], 27 oktober 2022

---

[1] Zie verder rechtsoverweging 13 van de verwijzingsuitspraak: “Deze zaken betreffen de omvang van de vluchtelingrechtelijke bescherming die het Unierecht biedt. Zij gaan concreet over vreemdelingen die stellen in Nederland in aanmerking te komen voor internationale bescherming. Dit omdat zij wegens hun in Nederland ontwikkelde en geuite politieke overtuiging bij terugkomst in het land van herkomst vrees voor vervolging hebben.”  Zo ook rechtsoverweging 19 van de verwijzingsuitspraak waaruit blijk dat het enkel gaat om de situatie waarin een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij gedurende zijn verblijf in het land van herkomst of gedurende zijn verblijf in het land van ontvangst in verband met nieuw ontwikkelde politieke overtuiging en de activiteiten die hij heeft verricht, in de negatieve aandacht van de actor van vervolging in zijn land van herkomst is komen te staan. In deze situatie stelt een vreemdeling dat hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst een gegronde vrees voor vervolging als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag heeft, omdat hij in het land van ontvangst een politieke overtuiging heeft ontwikkeld en geuit, ook al heeft deze tot nu toe nog niet tot negatieve belangstelling van de autoriteiten in het land van herkomst geleid.
[2] Nou, dat is juist de vraag die dan aan de orde komt: Kun je dan in het individuele geval terughoudendheid verwachten? Het IB slaat die stap over.
[3] Dit is volgens mij onjuist. Ik kom hier later op terug.
[4] ECLI:NL:RVS:2019:3880.
[5] Onder meer ABRvS 24 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1336, en ABRvS 31 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1803. Het discretie-vereiste kan alleen een rol spelen als de overtuiging geloofwaardig is geacht. Vergelijk ABRvS 4 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9951, JV 2010/447 m.nt. Battjes.
[6] Zie ook artikel 5 lid 3 van richtlijn 2004/83/EG (voorloper van de herschikte Kwalificatierichtlijn).
[7] In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de suggestie van de staatssecretaris aan de vreemdeling om zijn tatoeage te verwijderen of wijzigen een inmenging vormt in diens grondrecht op lichamelijke integriteit, zoals beschermd in artikel 11 van de Grondwet, artikel 8 van het EVRM en artikelen 3 en 7 van het EU Handvest. Deze inmenging is alleen gerechtvaardigd als hiervoor een wettelijke basis bestaat. Deze wettelijke basis ontbreekt evenwel.
[8] ABRvS 15 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3880, JV 2019/166. Ook hier ging het om een vreemdeling die die in Nederland was opgekomen voor de rechten van Ahwazi in Iran.
[9] Zie ook MK Zwolle van 20 mei 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:4634, die eerst onderzoek of de Sudanese autoriteiten op de hoogte zijn van de activiteiten die de vreemdeling in Nederland ontplooit (rechtsoverweging 5.4) en pas na deze vraag ontkennend te hebben beantwoord stilstaat bij de vraag of bij de vreemdeling sprake is van een fundamentele politieke overtuiging dan wel bepaalde sterkte van de politieke overtuiging.
[10] Zie ook ABRvS 14 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3436. De activiteiten van de vreemdeling in Nederland waren geloofwaardig geacht. Volgens de Afdeling had de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris dan eerst moet beoordelen of de activiteiten van de vreemdeling voortkomen uit een fundamentele politieke overtuiging. Als dat zo is, mag de staatssecretaris immers niet van de vreemdeling verwachten dat die zich bij terugkeer naar Iran terughoudend opstelt bij de uitoefening daarvan, onder meer door uitingen van zijn socialmedia-accounts te verwijderen.
[11] Ik heb natuurlijk achteraf gezien makkelijk praten. Zie de verwijzingsuitspraak van 16 februari 2022 en de uitzonderingssituaties die de Afdeling noemt, zoals in rechtsoverweging 18.1 (toedichting van een politieke overtuiging).
[12] ABRvS 14 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3457.
[13] Naar deze uitspraak verwijst ook MK Zwolle van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:4635, rechtsoverweging 5.4.
[14] Oktober 2022.
[15] ECLI:NL:RVS:2022:505.
[16] MK Zwolle 20 mei 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:4634.
[17] Dit is wel op juiste wijze verwoord. De staatssecretaris zegt gelukkig niet dat daarom van de vreemdeling terughoudendheid mag worden verwacht.
[18] Zie voor implementatie artikel 3.37 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000.
[19] In artikel 10 lid 2 van de Kwalificatierichtlijn ligt dus de toegedichte politieke overtuiging besloten.
[20] Rb den Haag, zittingsplaats Arnhem, 28 augustus 2020, NL20.12836 (ECLI:NL:RBDHA:2020:4382).
[21] Zie rechtsoverweging 6 van de verwijzingsuitspraak.
[22] HvJEU 5 september 2012, C-71/11 en C-99/11. ECLI:EU:C:2012:518.
[23] Zie rechtsoverwegingen 31-35.
[24] Rechtsoverweging 36. Het gaat veeleer om de beoordeling of het aannemelijk is dat de vreemdeling zijn overtuiging zou willen uiten en voorzetten na terugkeer in het land van herkomst (vergelijk rechtsoverweging 40.2).
[25] Zie rechtsoverwegingen 26 tot en met 28.
[26] Rechtsoverweging 39.
[27] Rechtsoverweging 18.
[28] Zie ook Rb Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, 29 juli 2022, NL21.13973 (ECLI:NL:RBDHA:2022: 11004).
[29] Rechtsoverweging 18.2.
[30] Rechtsoverweging 18.3. Deze overweging is lastig te volgen. Het gaat over iemand die in het land van herkomst al politiek actief was, iets wat de actor van vervolging toen niet wist, en na afwijzing van zijn asielaanvraag in Nederland terugkeert en zijn activiteiten in zijn land voorzet. Hoezo concentreren deze zaken zich op de gegrondheid van de vrees en niet op de vraag van de sterkte van de politieke overtuiging? De aanvraag is al afgewezen en de vreemdeling is al teruggekeerd naar het land van herkomst. De gegrondheid van de vrees is dan al beoordeeld. Ik denk dat bedoeld is de situatie dat iemand na voortzetting van die activiteiten in het land van herkomst wederom het land ontvlucht en wederom verzoekt om internationale bescherming. Als aannemelijk is dat hij die activiteiten na de afwijzing van zijn eerdere asielaanvraag heeft voortgezet is de vraag of hij daardoor bij terugkeer naar het land van herkomst gegronde reden heeft te vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging. Ofwel omdat de actor van vervolging van die (voortgezette) activiteiten toen wel op de hoogte is geraakt ofwel omdat de actor van vervolging daar weliswaar nog steeds niet van op de hoogte is, maar wel aannemelijk is dat de vreemdeling die activiteiten wederom zal continueren als hij dient terug te keren naar zijn land. In dat laatste geval kan denk ik al een bepaalde sterkte van de overtuiging worden aangenomen en draait het meer om de risico’s die deze vreemdeling loopt als hij daarmee doorgaat in het land van herkomst.
[31] Rechtsoverweging 18.4.
[32] Dat ligt uiteraard aan de ontvangen en niet bij de verzender.
[33] De Afdeling schrijft letterlijk: “beschermenswaardige”.
[34] Zie rechtsoverweging 6 van de verwijzingsuitspraak.
[35] Dus aannemen dat plausibel is dat die activiteiten worden voortgezet omdat geloofwaardig is dat de vreemdeling die eerder in zijn land al heeft ontplooid.
[36] Zp Den Bosch 15 februari 2022 (NL21.4742, ECLI:NL:RBDHA:2022:1082), 29 juli 2022 (NL21.13973, ECLI:NL:RBDHA:2022:11004), 1 augustus 2022 (NL22.1036, ECLI:NL:RBDHA:2022:11010) en 12 oktober 2022 (NL21.16449, ECLI:NL:RBDHA:2022:11006, rechtsoverweging 10.1 en verder).
[37] Mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, juridisch adviseur (stafjurist) asiel bij team bestuursrecht rechtbank Oost- Brabant. Uiteraard op persoonlijke titel.

Onthouden vertrektermijn bij eerste asielaanvragen

Op 30 november 2019 trad WBV 2019/20 in werking.[1] Met deze WBV is paragraaf A3/3 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) gewijzigd. Deze paragraaf bevat de beleidsregels over de toepassing van artikel 62, tweede lid, van de Vreemdelingenwet (Vw). Die bepaling regelt in welke gevallen de IND de vertrektermijn, die in beginsel op grond van artikel 62, eerste lid, van de Vw vier weken is, kan verkorten.

Uitgangspunt is dat de IND de vertrektermijn van de vreemdeling in beginsel niet verkort of onthoudt op grond van artikel 62, tweede lid, onder a of b, Vw wanneer sprake is van een eerste aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd waar met toepassing van artikel 30a, 30b of 31 op is beslist, tenzij:

• De vreemdeling de toegang is geweigerd, of als sprake is van een uitgestelde toegangsweigering zoals beschreven in A1/7.3 Vc;
• De vreemdeling in bewaring is gesteld;
• De vreemdeling zich niet direct heeft gemeld voor het indienen van een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd;
• Er sprake is van openbare orde aspecten, bijvoorbeeld (een verdenking van) het plegen van een misdrijf;
• De aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder a, b, c, d, e of f, Vw als kennelijk ongegrond is afgewezen, voor zover het geen alleenstaande minderjarige vreemdeling betreft;
• De aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder j, Vw als kennelijk ongegrond is afgewezen;
• De aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd om proceseconomische redenen als bedoeld in de paragrafen C1/2.6 en C2.5 niet in de Dublinprocedure wordt behandeld, maar inhoudelijk wordt beoordeeld op inwilligbaarheid;
• De indiening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in overwegende mate is ingegeven door sociaaleconomische redenen;
• De vreemdeling te kennen heeft gegeven dat hij in het geval van afwijzing van de aanvraag voor een asielvergunning voor bepaalde tijd geen gevolg zal geven aan zijn verplichting tot terugkeer.

Verder onthoudt de IND de vertrektermijn als sprake is van een asielaanvraag die met toepassing van artikel 30c, eerste lid, Vw buiten behandeling is gesteld.

Wat onmiddellijk opvalt in vergelijking met WBV 2016/2, WBV 2017/5, WBV 2018/1 en WBV 2019/9 is de verruiming van de gevallen waarin bij de afwijzing van een eerste asielaanvraag de vertrektermijn kan worden verkort of onthouden. Onder WBV 2016/2 was dat alleen bij een afwijzing als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw (de vreemdeling is afkomstig uit een veilig land van herkomst). Onder WBV 2017/5[2] kwam daar bij de afwijzing als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder j, van de Vw (de vreemdeling op ernstige gronden een gevaar vormt voor de openbare orde). Tevens werd daaraan toegevoegd de buitenbehandelingstelling van een aanvraag op grond van artikel 30c, eerste lid, Vw. Ingevolge artikel 30c, derde lid, Vw wordt dat gelijkgesteld met een afwijzing.

In WBV 2019/9[3] van 21 juni 2019 is hieraan toegevoegd dat de vertrektermijn eveneens kan worden verkort of onthouden als sprake is van een eerste asielaanvraag die is afgewezen op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder a, Vw, voor zover het geen alleenstaande minderjarige vreemdeling betreft. Volgens de staatssecretaris is in deze gevallen sprake van een evidente afwijzing; de vreemdeling heeft bij zijn aanvraag geen relevante omstandigheden aangevoerd met betrekking tot de vraag of hij in aanmerking komt voor een asielvergunning. In deze gevallen wordt afgezien van een vertrektermijn, tenzij de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling zodanig zijn dat het onthouden van een vertrektermijn niet proportioneel is.

Onder WBV 2019/20 wordt bij een eerste asielaanvraag dus ook geen vertrektermijn meer gegund als een eerste aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c, d, e, of f, Vw. Het gaat dan onder andere om de vreemdeling die kennelijk inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk valse of duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen heeft afgelegd die strijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst[4], of de vreemdeling die zijn aanvraag enkel heeft ingediend teneinde zijn uitzetting of overdracht uit te stellen of te verijdelen[5].

In de Toelichting wordt hiervoor de volgende reden gegeven. Volgens de staatssecretaris is in de in artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c, d, e of f, Vw genoemde gevallen (namelijk) sprake van een evidente afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en valt niet in te zien waarom dan een vertrektermijn zou moeten worden gegund.

Met ‘een evidente afwijzing’ kan de staatssecretaris meen ik niets anders bedoelen dan dat een aanvraag kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond wanneer er in redelijkheid geen twijfel mogelijk is over de ongegrondheid van de aanvraag.[6] Dat wil niet zeggen dat al uit de aanvraag aanstonds blijkt dat deze ongegrond is. De ongegrondheid van de asielaanvraag dient inhoudelijk te worden beoordeeld, ook als zich een geval, de omstandigheid, voordoet als genoemd in artikel 30b, eerste lid, Vw.

Uit de Toelichting blijkt dat WBV 2019/20 tot stand is gekomen vanwege een sterke toename van het aantal asielaanvragen veroorzaakt door ‘een groep vreemdelingen’ waarvan het vermoeden bestaat dat deze vreemdelingen de aanvraag om sociaaleconomische redenen hebben ingediend. Volgens de staatssecretaris legt ‘deze groep’ een aanzienlijk beslag op de opvangvoorzieningen en het asielproces. Zeker nu ‘deze groep’ naar verwachting na ommekomst van de asielprocedure snel kan worden uitgezet naar het land van herkomst, is het wenselijk het vetrektraject snel in te zetten, aldus de staatssecretaris.

Niet duidelijk wordt gemaakt waarom in WBV 2019/20 de categorie ‘de indiening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in overwegende mate is ingegeven door sociaaleconomische redenen’ is toegevoegd als al de mogelijkheid bestaat om een vertrektermijn te onthouden op grond van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Die bepaling lijkt juist geschreven te zijn voor asielzoekers die louter om sociaaleconomische redenen hier te lande asiel aanvragen.

Doelt de WBV met ‘een groep vreemdelingen ’op Moldavische asielzoekers?
De enige reden die ik kan bedenken, is dat de WBV is geschreven met daarbij een specifieke groep vreemdelingen in gedachten, namelijk asielzoekers uit Moldavië waarvan het aantal vorig jaar plotsklaps exponentieel toenam. Onduidelijk is wat deze ‘exodus’ richting Nederland, al dan niet met een tussenstop in Frankrijk of Duitsland, teweeg heeft gebracht. Moldaviërs hebben sinds 2014 geen visum meer nodig voor de EU en kunnen dus al jarenlang betrekkelijk eenvoudig door de EU reizen.[7] Dat verklaart dus niet nieuw waarom in 2019 een land als Nederland wordt aangedaan om asiel aan te vragen. In Moldavië woedt sinds kort ook geen oorlog waardoor mensen op de vlucht zijn geslagen. Wat dan een pullfactor[8] is of pullfactoren zijn, blijft speculeren. Misschien heeft men wel van landgenoten gehoord dat de mensenrechten in Nederland worden gerespecteerd en hier op een fatsoenlijke behandeling kunnen rekenen. En waarom zou daaraan worden getwijfeld als de Nederlandse omroep MAX in november 2019 met de actie Max Maakt Mogelijk aandacht heeft voor de leefomstandigheden van ouderen in Moldavië?[9] Nederland dat zich het lot aantrekt van Moldaviërs. Of wellicht heeft men vernomen dat de IND met achterstanden kampt en ziet men zich om die reden in ieder geval voor enige tijd verzekerd van (een veilig) onderkomen en andere voorzieningen, zoals leefgeld en onderwijs voor de kinderen, totdat op de asielaanvraag is beslist.[10] Is het een combinatie van deze factoren? Wie zal het zeggen. Niet waarschijnlijk lijkt dat men naar Nederland is gekomen in de veronderstelling dat men met terugkeerondersteuning, financieel en/of in natura, zal kunnen terugkeren naar Moldavië. Per 1 januari 2017 zijn visumvrije landen als het goed is uitgesloten van deze basisondersteuning.[11]

Moldavië niet aangemerkt als veilig land van herkomst
Feit is in ieder geval dat Moldavië (nog) niet door de staatssecretaris is aangemerkt als veilig land van herkomst. Dat is een aantal jaren terug wel onderzocht. Bij brief van 12 december 2017 liet voormalig staatssecretaris Harbers aan de Tweede Kamer weten dat hij tot de conclusie is gekomen dat Moldavië niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt[12]. Weliswaar is er geen sprake van systematische vervolging van bepaalde groepen en zijn er geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling, maar worden in Moldavië mensenrechtenverdragen waarbij het land partij is onvoldoende gehandhaafd. Uit de informatie die is geraadpleegd, maakt de staatssecretaris op dat er meldingen zijn van martelingen in detentiecentra en psychiatrische inrichtingen, ondanks wetgeving die marteling verbiedt. Hij vervolgt:

“Psychologische marteling en vernederende behandeling zijn volgens experts gebruikelijk in strafinstellingen en psychiatrische instellingen. Slachtoffers kregen regelmatig geen toegang tot effectieve rechtsmiddelen. Er zijn gedurende 2016 en 2017 geen verbeteringen geconstateerd voor wat betreft het aanpakken van straffeloosheid bij martelingen. Op grond hiervan kom ik tot de conclusie dat Moldavië niet kan worden aangemerkt als een veilig land van herkomst.”

In 2019 heeft er een tweede beoordeling plaatsgevonden. Daarin wordt het volgende geconcludeerd:

“ (…) Ondanks wetgeving die marteling verbiedt, zijn psychologische marteling en vernederende behandelingen volgens experts gebruikelijk in strafinstellingen en psychiatrische instellingen. De vrijheid van meningsuiting, met name de persvrijheid, wordt niet voldoende gerespecteerd. Er is sprake van discriminatie en haat zaaien, met name ten aanzien van Roma en LHBTI’s. Slachtoffers van mensenrechtenschendingen kregen regelmatig geen toegang tot effectieve rechtsmiddelen. Er zijn aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling. Sinds de vorige beoordeling in 2017 is er geen verbetering opgetreden in de rechtspleging en op punten is zelfs sprake van achteruitgang. Op grond hiervan wordt geconcludeerd dat Moldavië niet kan worden aangemerkt als een veilig land van herkomst.”[13]

Roma
Bovendien is het zo dat Moldavië een van de armste landen in Europa is en dan hebben met name minderheidsgroepen, zoals Roma, het extra zwaar. De Moldavische zaken die ik toe nu toe bij de rechtbank heb gezien zien, betreffen voornamelijk mensen van Roma-afkomst is. Of er tussen de passagiers in de bussen die bij Ter Apel aankwamen ook Roma zaten, weet ik niet. Via verschillende kanalen heb ik begrepen dat de meesten van hen alweer met een bus zijn vertrokken, soms nog voordat een besluit op hun aanvraag was genomen.

Roma voeren in ieder geval niet zelden aan dat zij het vanwege hun afkomst op economisch en maatschappelijk gebied heel erg zwaar hebben in hun land. De centrale vraag die dan beantwoord dient te worden is of zij aannemelijk hebben gemaakt dat zij vanwege discriminatie zo ernstig in hun bestaansmogelijkheden worden beperkt dat het voor hen onmogelijk is om op maatschappelijk en sociaal gebied te functioneren en of zij bij eventuele voorkomende problemen de mogelijkheid hebben om bij de Moldavische autoriteiten bescherming in te roepen of hulp te vragen.[14]

Die verhaallijnen raken aan vluchtelingschap en/of artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De link naar het Vluchtelingenverdrag zit in de relatie die wordt gelegd tussen de etniciteit enerzijds en de sociaaleconomische positie anderzijds. Artikel 3 van het EVRM komt in beeld, omdat beoordeeld moet worden of de vreemdeling bij terugkeer een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan een onmenselijke behandeling. De gevreesde behandeling moet dan wel een ‘minimum level of severity’ bereiken. Het enkele feit dat een persoon terugkeert naar een land waar zijn economische positie slechter zal zijn dan in Nederland, is niet voldoende om te oordelen dat artikel 3 van het EVRM zal worden geschonden.[15] Wil sprake zijn van een 3 EVRM schending die kan leiden tot verlening van subsidiaire bescherming, zal denk ik tevens sprake moeten zijn van een overheid als actor, die opzettelijk nalaat de benodigde hulp of ondersteuning te bieden. Vergelijk de jurisprudentie over statushouders in andere lidstaten die desondanks in Nederland asiel aanvragen.[16] Het moet dan gaan om de situatie dat de onverschilligheid van de autoriteiten ertoe leidt dat iemand die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn eigen wil en keuzes om, terechtkomt in een ‘toestand van zeer verregaande materiële deprivatie, waardoor hij niet kan voorzien in zijn belangrijkste basisbehoeften, zoals wonen, eten en zich wassen, en waardoor zijn lichamelijke of geestelijke gezondheid zou worden geschaad of zijn leefomstandigheden mensonwaardig zouden worden.’[17]

Van deze asielrelazen kan men niet zeggen dat de vreemdelingen bij de indiening van hun aanvragen en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde hebben gesteld die niet ter zake doen met betrekking tot de vraag of zij in aanmerking komt voor een asielvergunning voor bepaalde tijd. Dit aspect blijft niet zelden onderbelicht als in de media wordt gesproken over asielzoekers uit Moldavië.[18] Daarentegen wordt zonder enig nader onderzoek en zonder enig onderscheid te maken een beeld neergezet van gelukzoekers die misbruik maken van de asielprocedure en opvangvoorzieningen.[19] Dat is jammer, omdat een genuanceerd beeld kan bijdragen aan maatschappelijk draagvlak voor de opvang van asielzoekers, zorgvuldige procedures en het blijven bieden van bescherming aan hen die dat nodig hebben.

De asielaanvragen afwijzen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31, eerste lid, Vw, gelezen in verbinding met artikel 30b, eerste lid, onder a, Vw lijkt dus niet te kunnen als een asielrelaas raakvlakken heeft met het Vluchtelingenverdrag en/of artikel 3 van het EVRM. De asielaanvragen afwijzen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31, eerste lid, onder b, Vw kan evenmin, omdat Moldavië niet is aangemerkt als veilig land van herkomst. Het onthouden van een vertrektermijn via die weg is dan ook onmogelijk.

Nieuwe categorieën
Enfin, men kan er lang of kort over praten, maar feit is dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen om een drietal nieuwe categorieën te introduceren die aanleiding geven om het onthouden van een vertrektermijn te overwegen, voor zover daar ingevolge artikel 62 Vw, in het bijzonder het tweede lid, onder a (risico onttrekken toezicht) aanleiding toe bestaat. Die categorieën zijn:
1) de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag ondanks aanwezige Dublinindicaties;
2) de situatie dat een aanvraag overwegend om sociaaleconomische redenen is ingediend en;
3) de situatie dat de vreemdeling te kennen heeft gegeven geen gevolg te (zullen) geven aan zijn verplichting te vertrekken.
In die gevallen ligt het, aldus de staatssecretaris, niet voor de hand om het onthouden van een vertrektermijn achterwege te laten.

Mijn veronderstelling is dat categorie 2) is ingevoerd in verband met de toestroom van asielzoekers uit Moldavië. Als de staatssecretaris immers in een asielzaak concludeert dat niet is gebleken dat de slechte economische, sociale en maatschappelijke positie verband houdt met de etnische afkomst en er sowieso geen sprake is van een situatie waarin het onmogelijk is om op maatschappelijk en sociaal gebied te functioneren, zegt hij daarmee in feite dat de asielaanvraag overwegend om sociaaleconomische redenen is ingediend.

Gaat de druk van de asielketel?
De vraag is nu of WBV 2019/20 daadwerkelijk de druk op de opvangvoorzieningen en het asielproces doet afnemen. Ofschoon deze WBV de IND meer mogelijkheden biedt om een vertrektermijn te onthouden, blijft staan dat de (eerste) asielaanvraag zal moeten worden afgewezen. Dus dat minder beslag zal worden gelegd op het asielproces zie ik vooralsnog niet. Dat zou anders zijn als vanwege deze WBV minder asielaanvragen worden gedaan, maar van die veronderstelling lijkt de staatssecretaris niet uit te gaan. En dat zou meen ik ook niet realistisch zijn. Ik denk veeleer dat er over meer geprocedeerd kan worden, namelijk over het onthouden van de vertrektermijn en het feit dat zeer waarschijnlijk standaard een inreisverbod voor de duur van twee jaar zal worden opgelegd[20]. Dit terwijl de ACVZ in haar adviesrapport van februari 2018, onder verwijzing naar een evaluatierapport van WODC vraagtekens plaatst bij de effectiviteit van het standaard opleggen van een inreisverbod van twee jaar (zelfs als het asielverzoek is ingetrokken), omdat vreemdelingen op het moment dat ze eenmaal een inreisverbod hebben, geen prikkel meer voelen om te vertrekken.[21] Ik zou hieraan toe wil voegen dat hierdoor ook de kans groter is dat een asielzoeker beroep instelt tegen een afwijzingsbesluit. Zelfs als hij het inhoudelijk eens zou zijn met het besluit, bestaat aanleiding om naar de rechter te stappen, enkel om van het inreisverbod af te komen.

Zullen de opvangvoorzieningen door de WBV meer ontlast worden? Dat zie ik ook niet direct. De asielaanvragen van Moldavische vreemdelingen zullen, mits in een individueel geval geen aanleiding bestaat om internationale bescherming te verlenen, waarschijnlijk op basis van artikel 31, eerste lid, Vw worden afgewezen als ongegrond. Sinds het arrest van het HvJ EU van 19 juni 2018, Gnandi tegen de Belgische Staat, C-181/16 (ECLI:EU:C:2018:465) weten we dat beroep tegen het terugkeerbesluit van rechtswege schorsende werking moet hebben om zo het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en het beginsel van non-refoulement te garanderen. In afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen de afwijzing van zijn asielverzoek, moet de asielzoeker in beginsel het voordeel kunnen genieten van de rechten die voortvloeien uit de Opvangrichtlijn. Dit betekent in dit geval dat de asielzoeker uit Moldavië, die tijdig beroep instelt, opvang moet worden geboden totdat de rechter in eerste aanleg op zijn beroep heeft beslist.

Nu kan men redeneren dat de onmiddellijke vertrektermijn gaat lopen zodra uitspraak is gedaan op het beroep en dat in ieder geval op dat moment de opvang wordt beëindigd. Echter, uitgangspunt is dat de voorzieningenrechter van de Afdeling een niveau van rechtsbescherming wil (blijven) als zou het hoger beroep wel schorsende werking hebben gehad.[22] De voorzieningenrechter zal daarom in beginsel een voorlopige voorziening treffen en bepalen dat een vreemdeling niet mag worden uitgezet totdat op het hoger beroep wordt beslist.[23] De Afdeling gaat er dan vanuit dat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa) ervoor zorgt dat de vreemdeling niet op straat komt.

Vandaar dat ik betwijfel of WBV 2019/20 een oplossing gaat zijn voor het probleem dat de staatssecretaris ervaart. Neemt niet weg dat een groot deel van de asielzoekers dat eind vorig jaar met de touringcar naar Nederland kwam, kennelijk alweer is vertrokken. Uit de omstandigheid dat sommige van hen al zijn vertrokken voordat het besluit op hun aanvraag was genomen en er vaak geen beroep werd ingesteld als wel een besluit was genomen, leid ik af dat er andere ‘krachten’ zijn die dit vertrek hebben bewerkstelligd.

Stijn[24]

[1] WBV 2019/20 op 29 november 2019 gepubliceerd in Staatscourant 2019, 65916.
[2] WBV 2017/5 van 21 juni 2017, Staatscourant 30 juni 2017, nr.36329. Zie ook WBV 2018/1 van 21 maart 2018, Staatscourant 2018, nr. 18081, gepubliceerd op 30 maart 2018.
[3] WBV 2019/9 van 21 juni 2019 van 21 juni 2019, Staatscourant 28 juni 2019, nr. 34157.
[4] Artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder e, Vw.
[5] Artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder f, Vw.
[6] Zie Memorie van toelichting bij wijziging Vw ter implementatie Procedure- en Opvangrichtlijn, Kamerstukken II 2014-2015, 34088 nr. 3, iii. Kennelijke ongegrondheid.
[7] Toch moeten zij rekening houden met enkele beperkingen. Ze moeten in het bezit zijn van een biometrisch paspoort, ze mogen per half jaar maximaal negentig dagen in de EU verblijven en werken is niet toegestaan. Bij een te grote toestroom kan de vrijstelling worden opgeschort. Bron: https://www.europa‑nu.nl/id/vh1alz099lwi/schengen_en_visabeleid.
[8] Pullfactoren zijn factoren die maken dat een asielzoeker een specifiek bestemmingsland of ‘Europa’ kiest om naar toe te migreren.
[9] https://pers.omroepmax.nl/max-maakt-mogelijk-aandacht-voorouderen-in-moldavie.
[10] Doen misschien ook verhalen over hoge dwangsommen vanwege het niet tijdig beslissen de ronde?
[11] Advies ACVZ februari 2018: “Op zoek naar veilig(er) landen, onderzoek naar beweegredenen van asielzoekers”, pagina 44. Ik sluit overigens niet uit dat men bij vrijwillige terugkeer toch een bedrag mee krijgt.
[12] Beoordeling veilige landen van herkomst zesde tranche, zie de bijlage bij de brief van 12 december 2017. Een deel van Moldavië staat overigens de facto niet onder overheidsgezag van de Moldavische autoriteiten. Het betreft het gebied Transnistrië.
[13] Zie bijlage bij de brief van de staatssecretaris van 16 december 2019 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken, vergaderjaar 2019-2020, 19637, nr. 2563 over de hoge instroom van Moldaviërs. De bijlage betreft: Tweede beoordeling Moldavië.
[14] Zie bijvoorbeeld zittingsplaats Middelburg 6 februari 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:1698) en 6 juni 2019 ( ECLI:NL:RBDHA:2019:6467).
[15] Vergelijk ABRvS 24 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2815).
[16] Zie ook 3 EVRM medisch en het arrest van het HvJ van 18 december 2014, M’Bodj (ECLI:EU:C:2014:2452).
[17] Zij bijvoorbeeld ABRvS 15 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2384 en 2385).
[18] Ook wordt vaak over het hoofd gezien dat armoede en geen toekomstperspectief gevoelens van onveiligheid teweeg kunnen brengen en het maar de vraag is of asielzoekers bij aankomst in Nederland (volledig) beseffen dat dit gevoel van onveiligheid op zichzelf niet kunnen leiden tot verlening van asiel (internationale bescherming). In media wordt evenwel benadrukt dat vreemdelingen met een kansloze asielaanvraag het verpesten voor mensen die voor oorlog of vervolging moeten vluchten.
[19] Volkskrant 22 november 2019 “Wat te doen met alle Moldaviërs die hun geluk in Nederland komen beproeven?”
[20] Althans op grond van artikel 66a, eerste lid, onder a, Vw wordt een inreisverbod uitgevaardigd tegen de vreemdeling die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 Vw niet van toepassing is en die Nederland onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, Vw.
[21] Advies ACVZ februari 2018: “Op zoek naar veilig(er) landen”, pagina 43. ACVZ concludeert dat maatwerk is geboden en dat het effectiever is om van een inreisverbod af te zien als een asielzoeker uit een veilig land zijn asielverzoek op eigen initiatief intrekt en aantoonbaar zelfstandig vertrekt naar het land van herkomst. Het rapport gaat weliswaar over asielzoekers uit Marokko, Albanië en Georgië, landen die door de staatssecretaris als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, maar waarom zou dit niet gelden voor asielzoekers uit ‘onveilige’ landen?
[22] Zie ABRvS 20 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:457), rechtsoverwegingen 5 en 5.1. Deze uitspraak is een voortzetting van ABRvS 20 december 2016 (ECLI:NL;RVS:2016:3350), waarin werd overwogen dat de voorzieningenrechter (van de Afdeling), binnen de mogelijkheden die de Awb en de Vw 2000 hem op dit moment bieden, aanleiding ziet zijn rechtspraak over verzoeken om een voorlopige voorziening al zoveel mogelijk in lijn te brengen met de blijkens de rechtspraak van het EHRM vereiste rechtsbescherming.
[23] In beginsel, want daar waar bijvoorbeeld de voorzieningenrechter kan kortsluiten (tevens het hoger beroep afdoet) of gevallen waarin de staatssecretaris zegt dat dat hij de vreemdeling niet zal uitzetten dan wel vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst, wordt de voorlopige voorziening niet toegewezen.
[24] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders. Op persoonlijke titel.

Hoe ver gaat de ex nunc toetsing?

Het arrest Ahmedbekova en de in beroep aangevoerde “nova”

Het Hof heeft zich in het arrest Ahmedbekova van 4 oktober 2018[1] uitgelaten over de in artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 (de herziene Procedurerichtlijn) bedoelde ex nunc toetsing. Alvorens toe te komen aan bespreking van het arrest Ahmedbekova, is het goed om eerst stil te staan bij de prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak bij verwijzingsuitspraak van 4 oktober 2017[2] aan het Hof heeft gesteld over asielmotieven die eerst in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg worden aangevoerd. De Afdeling heeft deze prejudiciële vragen namelijk bij brief van 5 november 2018 ingetrokken toen het Hof haar had gevraagd of zij daartoe op grond van het arrest Ahmedbekova aanleiding zag. Voorts is die zaak[3] bij beschikking van de president van het Hof van 15 november 2018 doorgehaald in het register van het Hof. Met dit arrest zouden dus de vragen van de Afdeling zijn beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens bij uitspraken van 3 juli 2019 het arrest toegepast op de zaken waarin zij de vragen had gesteld.[4]

In dit blog komen dus eerst de zaken aan de orde die ten grondslag liggen aan de verwijzingsuitspraak van 4 oktober 2017 en de vragen die de Afdeling in die zaken heeft gesteld. Vervolgens wordt de zaak Ahmedbekova[5] geschetst, gevolgd door de conclusie van Advocaat-Generaal Mengozzi en het arrest zelf voor zover die zien op de betekenis van de in artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 genoemde ex nunc toetsing. Daarna zal worden stilgestaan bij de duiding van het arrest in de Nederlandse literatuur. Voorts zal ik zelf een inktvlekkentest uitvoeren op het arrest en tenslotte zal de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019 uit de doeken worden gedaan en becommentarieerd.[6]

De zaken die hebben geleid tot de prejudiciële vragen

Zaak 1: vrees voor Hamas achtergehouden asielmotief
Bij de Afdeling lagen twee zaken voor van staatloze Palestijnen. Een van de twee is geboren in Libanon en heeft dat onderbouwd met een UNRWA familieregistratiekaart en een ID-kaart voor Libanese Palestijnen. Volgens de vreemdeling heeft hij in 2003 het vluchtelingenkamp Nahar Al Bared, waar hij woonachtig was, verlaten wegens economische omstandigheden en oorlog. In 2007 is het kamp vernietigd vanwege de opkomst van de Fath al Islam en de daarop volgende strijd die losbrak tussen deze organisatie en het Libanese leger. De familie van de vreemdeling is ontheemd geraakt en woonachtig in het nabijgelegen kamp Bedawi.

De staatssecretaris had de asielaanvraag afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31 van de Vw, in combinatie met artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw (niet onverwijld melden na binnenkomst). Volgens de staatssecretaris was de uitsluitingsgrond als bedoeld in artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing. De verklaringen over de economische redenen van vertrek werden geloofwaardig geacht, maar waren niet gerelateerd aan de vervolgingsgronden van het Vluchtelingenverdrag. Dat de vreemdeling was gevlucht vanwege de oorlog werd niet aannemelijk geacht, omdat uit openbare bronnen bleek dat de organisatie Fath al Islam in 2007 voor het eerst de strijd aanging met het Libanese leger.
De vreemdeling betoogde echter dat de bescherming en bijstand door de UNRWA was beëindigd, omdat het voor de UNRWA onmogelijk is staatloze Palestijnen in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee de UNRWA is belast. De vreemdeling vond dan ook dat hij niet meer was uitgesloten van het Vluchtelingenverdrag (exclusion), maar weer onder de werking van dit verdrag viel (inclusion). In beroep voerde hij ook een nieuw asielmotief aan, namelijk dat hij gegronde reden heeft (gehad) te vrezen voor vervolging van de zijde van Hamas en daarom Libanon heeft verlaten. Hij stelde dat hij dit asielmotief niet eerder naar voren had gebracht, omdat hij van andere Palestijnen had gehoord dat Hamas als terroristische organisatie wordt beschouwd in Nederland en hij daardoor in de problemen kon komen. De vreemdeling verzocht aanvullend gehoord te worden.
De rechtbank ging hier niet in mee en oordeelde in haar uitspraak van 6 september 2016[7], dat op grond van artikel 83a van de Vw geen ruimte is voor een beoordeling van nieuwe asielmotieven die eerst in beroep zijn aangevoerd. De rechtbank zag daarvoor steun in de Memorie van Antwoord (MvA) bij de wijziging van de Vw ter implementatie van de herziene Procedure- en Opvangrichtlijn (Eerste Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, C, pagina 3 en 4). De vreemdeling ging hiertegen in hoger beroep.

Zaak 2: vrees voor stiefvader nieuw asielmotief
In de andere zaak die bij de Afdeling voorlag, betrof het een staatloos Palestijn die geboren en getogen is in Koeweit. Hij verbleef laatstelijk in Damascus, Syrië, samen met zijn Syrische vrouw en kinderen. Hij was uit Syrië vertrokken vanwege de algemene situatie daar.
De staatssecretaris had de aanvraag afgewezen[8]. De vreemdeling stond bij de UNRWA in Libanon geregistreerd als Palestijns vluchteling. Volgens de staatssecretaris viel de vreemdeling derhalve onder het mandaat van de UNRWA en daarmee onder artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag. Het Vluchtelingenverdrag was niet op de vreemdeling van toepassing. Hij kon geen aanspraak maken op de vluchtelingenstatus. Verder was de staatssecretaris van mening dat uit het relaas, bezien tegen de achtergrond van de huidige politieke en maatschappelijke situatie in Libanon, niet kon worden afgeleid dat de vreemdeling daar een reëel risico liep op een behandeling in strijd met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

In beroep bracht de vreemdeling naar voren gebracht dat hij in 2010 is gescheiden en in mei 2015 is gehuwd met een andere vrouw. De vreemdeling stelde dat als gevolg hiervan zijn ex-vrouw heeft gedreigd om familiegeheimen over hem en zijn stiefvader openbaar te maken. Sindsdien zou hij gevaar lopen wegens bedreigingen door zijn stiefvader, een man met veel macht.

De rechtbank oordeelde in haar tussenuitspraak van 15 februari 2016[9], dat om als toetsende rechter een volledig en ex nunc onderzoek te kunnen doen, waarvan ook de behoefte aan internationale bescherming deel uitmaakt, een standpunt van de staatssecretaris over het nieuwe asielmotief is vereist. Het volledig en ex nunc onderzoek in de zin van artikel 83a van de Vw leidt er in de visie van de rechtbank dan ook toe dat aan artikel 83 van de Vw een andere invulling moet worden gegeven dan voorheen het geval was, namelijk dat de staatssecretaris gehouden is een standpunt in te nemen over het nieuwe asielmotief. De staatssecretaris had dit nagelaten en werd door de rechtbank ingevolge artikel 8.51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), oftewel de bestuurlijke lus, in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen. Naar mijn mening een opvallende oplossingsrichting die de rechtbank hier kiest, nu het bestreden besluit geen gebrek kent. Immers, de staatssecretaris kon ten tijde van het bestreden besluit geen rekening houden met het nieuwe asielmotief.

Hoe het ook zij, de staatssecretaris maakte geen gebruik van die gelegenheid. Hierdoor verklaarde de rechtbank het beroep in haar einduitspraak van 18 mei 2016[10] gegrond en vernietigde zij het besluit. De staatssecretaris ging hiertegen in hoger beroep.

De vaste lijn van de Afdeling tot dan toe: geen ruimte voor nieuwe of verwijtbaar achtergehouden asielmotieven
Als de Afdeling had vastgehouden aan haar vaste rechtspraak zou ze hebben geoordeeld dat artikel 83 van de Vw 2000 (ex nunc toetsing in beroep) geen betrekking heeft op een asielmotief dat een vreemdeling voor het eerst bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aanvoert en dat geen verband houdt met wat hij in de bestuurlijke fase aan zijn asielverzoek ten grondslag heeft gelegd.[11] De Afdeling zag zich daarin ook gesteund door de wetgever, omdat die de bestuursrechter niet de bevoegdheid heeft willen geven om rekening te houden met daadwerkelijk nieuwe asielmotieven. Dat gold ook voor achtergehouden asielmotieven, dat wil zeggen motieven die weliswaar verband houden met feiten en omstandigheden die zich voor het besluit hebben voorgedaan, maar die een vreemdeling verwijtbaar niet in de bestuurlijke fase naar voren heeft gebracht. Alleen als een vreemdeling kon rechtvaardigen waarom hij het asielmotief niet al in de bestuurlijke fase had aangevoerd, moest de bestuursrechter dit motief op grond van artikel 83 van de Vw 2000 bij de beoordeling betrekken.

De Afdeling twijfelt echter in haar verwijzingsuitspraak of deze lijn kan worden gehandhaafd en vraagt zich af of het Unierecht niet juist de bestuursrechter ertoe verplicht om een in beroep aangevoerd asielmotief altijd bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
In de verwijzingsuitspraak van 4 oktober 2017 heeft de Afdeling het Hof daarom de vraag voorgelegd of artikel 46, derde lid, van (de herschikte) Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32) zo moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een systeem waarin de rechtbank een door een vreemdeling voor het eerst bij haar in beroep aangevoerd asielmotief in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep mag betrekken. De Afdeling heeft het Hof daarbij ook de vraag voorgelegd of het uitmaakt of een daadwerkelijk nieuw asielmotief is aangevoerd of een achtergehouden asielmotief en of het asielmotief wordt aangevoerd in een eerste of een opvolgende aanvraag. Als de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, heeft de Afdeling het Hof gevraagd of het Unierecht er dan ook aan in de weg staat dat de rechtbank ervoor kan kiezen om de behandeling van een voor het eerst bij haar in beroep aangevoerd asielmotief te verwijzen naar een nieuwe procedure bij de staatssecretaris, om zo de goede procesorde in de rechterlijke procedure te waarborgen of om ontoelaatbare vertraging daarin te voorkomen.

De zaak Ahmedbekova
Mevrouw Ahmedbekova is afkomstig uit Azerbeidzjan. Zij en haar gezin (man en zoon) hebben Azerbeidzjan op 16 december 2012 op legale wijze verlaten. Zij zijn via Turkije naar de Oekraïne gereisd, waar zij een jaar en twee maanden hebben verbleven. Tijden hun verblijf aldaar werden zij bij UNHCR en de Oekraïense migratiedienst geregistreerd, maar zij wachtten de beslissing op hun verzoeken om bescherming niet af en reisden op 19 januari 2014 legaal verder naar Turkije. Vanuit Turkije reisden zij illegaal naar Bulgarije. Bij de poging om Bulgarije te verlaten, werden zij door de Bulgaarse grensautoriteiten aangehouden. Op 20 januari 2014 dienden zij een asielverzoek in bij de Bulgaarse president, dat op 4 november 2014 werd afgewezen.
Op 19 november 2014 heeft haar echtgenoot een asielverzoek ingediend bij de nationale vluchtelingeninstantie in Bulgarije (DAB), dat op 12 mei 2015 is afgewezen. Op 25 november 2014 heeft mevrouw Ahmedbekova voor haarzelf en haar zoon een asielverzoek ingediend bij de DAB. Dit verzoek is eveneens bij besluit van 12 mei 2015 door de Bulgaarse beslisautoriteit afgewezen. Zij stelt hiertegen beroep in. In de beroepsfase wijst zij zowel op de vervolging door de Azerbeidzjaanse autoriteiten waarvan haar echtgenoot slachtoffer is, als op persoonlijke omstandigheden (zelfstandige asielmotieven). Zij voert aan dat zij het risico loopt te worden vervolgd op grond van haar politieke overtuiging, omdat zij in groepsverband heeft deelgenomen aan de indiening van een klacht tegen Azerbeidzjan bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en aan de verdediging van personen die door de Azerbeidzjaanse autoriteiten reeds zijn vervolgd wegens hun activiteiten op het gebied van de bescherming van de grondrechten. Bovendien heeft zij zelf in 2008 een klacht ingediend bij het EHRM. Verder brengt zij naar voren dat zij actief heeft deelgenomen aan het televisieprogramma “Azerbaydzhanski chas” van de oppositie.

De Bulgaarse rechter stelt in december 2016 – voor zover hier van belang – de volgende prejudiciële vraag aan het Hof:
Volgt uit artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 dat de rechter verplicht is nieuwe gronden voor internationale rechtsbescherming, die in de loop van de gerechtelijke procedure naar voren werden gebracht, maar niet werden aangevoerd in het beroep tegen de beslissing over de weigering van internationale bescherming, ten gronde te onderzoeken?

Conclusie van AG Mengozzi[12]
De AG is primair van mening dat de vraag van de Bulgaarse rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat mevrouw Ahmedbekova haar eigen verzoek om internationale bescherming en dat voor haar zoon op 25 november 2014 heeft ingediend vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2013/32 en vóór de omzetting van deze richtlijn in Bulgaars recht. Geheel subsidiair, voor zover artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 wel van toepassing zou zijn, concludeert de AG als volgt.
Volgens de AG blijkt weliswaar duidelijk uit de verwijzingsbeslissing dat Ahmedbekova voor het eerst tijdens de gerechtelijke procedure heeft aangevoerd dat zij een gegronde vrees voor vervolging heeft vanwege haar politieke overtuiging omdat zij banden onderhoudt met personen die bij het EHRM een klacht tegen Azerbeidzjan hebben ingediend en door de autoriteiten van Azerbeidzjan vervolgde personen verdedigt, maar is het minder duidelijk of het door de DAB afgewezen asielverzoek enige melding maakte van een risico van vervolging waaraan zij “zelf” blootstond, in haar hoedanigheid van echtgenoot van een persoon die om politieke redenen wordt vervolgd of wegens meningen die zij heeft geuit, met name toen haar man in de gevangenis zat.
Indien een dergelijk risico van vervolging voor haarzelf (ook al houdt het verband met de situatie van haar man) reeds voor de DAB was aangevoerd – wat de verwijzende rechter moet vaststellen – moeten de aangevoerde feiten en omstandigheden en de documenten die Ahmedbekova voor het eerst voor de rechter heeft overgelegd in de visie van de AG worden aangemerkt als nieuwe elementen om dit risico aan te tonen, en niet als nieuwe “asielmotieven”. Alle elementen die Ahmedbekova zowel voor de DAB als voor de verwijzende rechter heeft aangevoerd kunnen volgens hem worden teruggevoerd op “één enkele (rechtstreekse dan wel indirecte) grond voor vervolging”, die verband houdt met de door Ahmedbekova (en/of haar man) geuite meningen tegen de regering van Azerbeidzjan en haar activisme ter verdediging van de rechten van personen die volgens haar door deze regering worden vervolgd.
In een noot[13] voegt de AG hieraan nog toe dat als het verzoek van Ahmedbekova aldus moet worden uitgelegd dat het reeds melding maakte van een persoonlijk risico van vervolging omdat zij of haar man zich tegen het regime van Azerbeidzjan heeft uitgesproken, haar stellingen over haar connecties met tegenstanders van de regering of haar activiteiten ten behoeve van deze tegenstanders zijn inziens evenwel niet kunnen worden aangemerkt als ‘verdere verklaringen’ in de zin van artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32.[14] In dit opzicht verschillen in zijn optiek de omstandigheden van het hoofdgeding in deze prejudiciële vraag van die van de procedures die hebben geleid tot het verzoek om een prejudiciële beslissing in de aanhangige zaak C-586/17, D. en I., waarin de verzoekers voor het eerst voor de rechter gronden voor toekenning van subsidiaire bescherming hebben aangevoerd die geen enkel verband hielden met de voor de bestuursautoriteit aangevoerde gronden.

De AG verwijst hier naar de zaken (D. en I.) waarin de Afdeling op 4 oktober 2017 prejudiciële vragen heeft gesteld en waarin gronden voor asielverlening in de beroepsfase waren aangevoerd die geen enkel verband hielden met de in de bestuurlijke fase aangevoerde gronden. Hij ziet dit kennelijk wel als ‘verdere verklaringen’ in de zin van artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32.
De AG vervolgt met te zeggen dat hij al in zijn conclusie in de zaak Alheto[15] heeft betoogd dat artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32, waar dat bepaalt dat het onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden tegen een besluit tot weigering van internationale bescherming “ex nunc” plaatsvindt, aldus moet worden uitgelegd dat een dergelijk onderzoek niet moet worden verricht op grond van de omstandigheden die de autoriteit die de bestreden handeling heeft vastgesteld, op het tijdstip van de vaststelling daarvan kende of had moeten kennen, maar op grond van de omstandigheden op het tijdstip waarop de rechter uitspraak doet.[16] Dit houdt zijn inziens enerzijds in dat de verzoeker zich kan beroepen op nieuwe gegevens die hij niet heeft aangevoerd voor de autoriteit die het verzoek om internationale bescherming heeft behandeld, en anderzijds, dat de rechter die het beroep behandelt, de mogelijkheid heeft om ambtshalve voor de beoordeling van de situatie van de verzoeker relevante gegevens te verzamelen.
Naar de mening van de AG volgt hieruit dat indien de aangevoerde feiten en omstandigheden alsmede de documenten die mevrouw Ahmedbekova voor het eerst tijdens de gerechtelijke procedure heeft ingediend, in een situatie als in het hoofdgeding, kunnen worden geacht te dienen als bewijs dat zijzelf een gegronde vrees voor vervolging heeft die zij reeds heeft aangevoerd in het verzoek om internationale bescherming dat is afgewezen bij het litigieuze besluit waartegen bij de verwijzende rechter is opgekomen, deze rechter daarmee rekening kan en moet houden, en indien alle elementen waarover hij beschikt dat toelaten, de behoefte aan internationale bescherming van Ahmedbekova moet onderzoeken overeenkomstig artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32, zonder verplicht te zijn om het dossier naar het bestuursorgaan terug te verwijzen.
Indien Ahmedbekova in haar verzoek aan de DAB daarentegen niet heeft aangevoerd dat zij zelf vervolging vreest – ook al was het slechts in haar hoedanigheid van familielid van een persoon die reeds is vervolgd of het risico loopt te worden vervolgd -, maar enkel heeft verzocht op grond van de toepasselijke nationale bepalingen, om toekenning van de afgeleide vluchtelingenstatus, dan zou, aldus de AG, inderdaad kunnen worden gesteld, zoals de verwijzende rechter lijkt te suggereren, dat met de feiten en documenten die Ahmedbekova in rechte heeft aangevoerd, in feite voor deze rechter voor het eerst een verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 1, onder A, van het Vluchtelingenverdrag is ingediend. Volgens de AG hoeft het nauwelijks betoog dat de bepalingen van artikel 40 van richtlijn 2013/32, met name die over de zogeheten ‘volgende verzoeken’, ook in dat geval geen rol spelen, aangezien het verzoek van Ahmedbekova aan de DAB niet kan worden geacht te zijn ingediend overeenkomstig richtlijn 2011/95, en er hoe dan ook geen enkele definitieve beslissing op dit verzoek is genomen, wat volgens artikel 2 onder q) van richtlijn 2013/32 een voorwaarde is om een verzoek om internationale bescherming te kunnen aanmerken als een ‘volgend’ verzoek.

Het Hof
Het Hof overweegt dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat de rechter waarbij een rechtsmiddel is aangewend tegen een beslissing tot weigering van internationale bescherming, gehouden is gronden voor de verlening van internationale bescherming te onderzoeken die weliswaar betrekking hebben op gebeurtenissen of bedreigingen die zich vóór de vaststelling van die beslissing of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming hebben voorgedaan, maar voor het eerst zijn aangevoerd tijdens de beroepsprocedure. Het Hof beantwoordt die vraag als volgt:

“92. Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 preciseert de draagwijdte van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel dat voor personen die om internationale bescherming verzoeken, moet openstaan tegen beslissingen inzake hun verzoek, zoals bepaald in artikel 46, lid 1, van deze richtlijn (arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 105). Dat voorschrift bepaalt dat de door deze richtlijn gebonden lidstaten ervoor zorgen dat de rechterlijke instantie waarbij wordt opgekomen tegen de beslissing inzake het verzoek om internationale bescherming, ten minste in eerste aanleg ‘een volledig en ex nunc onderzoek [verricht] van zowel de feitelijke als juridische gronden […] met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig [richtlijn 2011/95] ’.

93. In dit verband brengt de term ‘’ex nunc” de verplichting van de rechter tot uiting om een beoordeling te maken die in voorkomend geval rekening houdt met nieuwe gegevens die aan het licht zijn gekomen nadat de aangevochten beslissing was vastgesteld. Voorts bevestigt het bijvoeglijk naamwoord ‘volledig’ dat de rechter zowel de gegevens moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als die welke zich hebben aangediend nadat deze autoriteit de beslissing had vastgesteld (arrest van 25 juli 2018. Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punten 11 en 113).

94. Hoewel aldus uit artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 volgt dat de lidstaten verplicht zijn hun nationale recht zodanig in te richten dat de behandeling van de bedoelde rechtsmiddelen een onderzoek, door de rechter, omvat van alle elementen feitelijk en rechtens aan de hand waarvan hij een geactualiseerde beoordeling van het specifieke geval kan maken (arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 110), volgt daaruit echter niet dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zonder aanvullend onderzoek door de beslissingsautoriteit te ondergaan, het voorwerp van zijn verzoek, en aldus de afbakening van het concrete geval, kan wijzigen door tijdens de beroepsprocedure een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich hebben voorgedaan vóór de vaststelling van de beslissing van die autoriteit of zelfs vóór de indiening van het verzoek, maar tegenover die autoriteit was verzwegen.

95. In dit verband moet worden opgemerkt dat uit artikel 2, onder d) en f), en uit de artikelen 10 en 15 van richtlijn 2011/95 voortvloeit dat internationale bescherming kan worden verleend op grond van gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, waarbij elk van deze gronden afzonderlijk is gedefinieerd in genoemd artikel 10, ofwel op grond van een van de vormen van ernstige schade die zijn vermeld in genoemd artikel 15.

96. Tevens dient in herinnering te worden gebracht dat de behandeling van het verzoek om internationale bescherming door de beslisautoriteit, die een administratief of semi-rechterlijk orgaan is dat beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel, een essentiële fase is in de bij richtlijn 2013/32 ingevoerde gemeenschappelijke procedures, en dat het bij artikel 46, lid 3, van deze richtlijn verleende recht van de verzoeker op een volledig en ex nunc onderzoek voor een rechterlijke instantie niet kan worden uitgelegd op een wijze die de verplichting voor de verzoeker om met deze autoriteit samen te werken afzwakt (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 116).

97. Deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit zou worden omzeild indien het de verzoeker, zonder enige procedurele consequentie, zou zijn toegestaan om met het oog op de nietigverklaring of vervanging van de door deze autoriteit vastgestelde weigeringsbeslissing een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich beweerdelijk reeds hadden voorgedaan, doch die voor die autoriteit niet was aangevoerd en door haar dus niet kon worden onderzocht.

98. Wanneer een van de in punt 95 van dit arrest genoemde gronden voor internationale bescherming voor het eerst tijdens de beroepsprocedure wordt aangevoerd en betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich reeds vóór de vaststelling van de weigeringsbeslissing, of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming, zouden hebben voorgedaan, moet deze grond bijgevolg worden gekwalificeerd als ‘verdere’ of ‘nadere verklaring’ in de zin van artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32. Zoals volgt uit deze bepaling brengt een dergelijke kwalificatie mee dat de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld, deze grond moet onderzoeken in het kader van de behandeling van de beslissing waartegen beroep is ingesteld, mits alle ‘bevoegde autoriteiten’, hetgeen niet alleen deze rechterlijke instantie omvat maar tevens de beslissingsautoriteit, de mogelijkheid hebben die nadere verklaringen in dit kader te onderzoeken.

99. Teneinde te bepalen of de rechterlijke instantie zelf de mogelijkheid heeft om de nadere verklaring in het kader van beroep te onderzoeken, moet die rechterlijke instantie nagaan of de voor het eerst voor haar aangevoerde grond voor internationale bescherming krachtens de in het nationale recht vervatte voorschriften voor gerechtelijke procedures niet in een te late fase van de beroepsprocedure is aangevoerd en of die grond op voldoende concrete wijze is ingediend om naar behoren te worden onderzocht.

100. Op voorwaarde dat uit deze verificatie blijkt dat de rechter de mogelijkheid heeft om deze grond mee te nemen in zijn beoordeling van het van het beroep, dient hij de beslissingsautoriteit, binnen een termijn die beantwoordt aan het met richtlijn 2013/32 nagestreefde doel van snelheid (zie daartoe arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 109), te verzoeken om een onderzoek van die grond, waarvan de uitkomst en de redenen die eraan ten grondslag liggen, aan de verzoeker en aan de rechter moeten worden medegedeeld voordat die rechter de hoorzitting houdt en de zaak beoordeelt.

101. Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, suggereren in casu bepaalde elementen van het bij het Hof ingediende dossier dat de grond voor gegronde vrees voor vervolging om redenen van politieke overtuiging, waarover bij de verwijzende rechter vragen zijn gerezen, reeds was aangevoerd voor de DAB, maar dat Nigyar Ahmedbekova daaraan tijdens de beroepsprocedure feitelijke gegevens ter onderbouwing heeft toegevoegd.

102. Indien Nigyar Ahmedbekova tijdens de beroepsprocedure niet een grond voor internationale bescherming heeft toegevoegd, maar feitelijke gegevens om een voor de beslissingsautoriteit aangevoerde en door deze afgewezen grond te onderbouwen, hetgeen uitsluitend aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, dient in een dergelijk geval de rechter waarbij het beroep is ingesteld te beoordelen of de voor het eerst voor hem aangevoerde feitelijke gegevens van betekenis zijn en geen enkele overlapping vertonen met de gegevens waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft kunnen houden. Indien dat het geval is zijn de overwegingen in de punten 97 tot en met 100 van dit arrest van overeenkomstige toepassing.

103. Gelet op het vorengaande dient op de achtste vraag te worden geantwoord dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met de verwijzing in artikel 40, lid 1, van deze richtlijn naar de beroepsprocedure, aldus moet worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld tegen een beslissing tot weigering van internationale bescherming, gronden voor verlening van internationale bescherming of feitelijke gegevens die weliswaar betrekking hebben op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van die weigeringsbeslissing of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming, maar die voor het eerst zijn aangevoerd tijdens de beroepsprocedure, als zijnde “nadere verklaringen” en na de beslissingsautoriteit te hebben verzocht deze te onderzoeken, in beginsel dient te beoordelen. Deze rechterlijke instantie is daartoe echter niet gehouden indien zij constateert dat deze gronden of gegevens in een te late fase van de beroepsprocedure zijn aangevoerd of niet op een voldoende concrete wijze zijn ingediend om naar behoren te worden onderzocht, of ook, wanneer het gaat om feitelijke gegevens, indien zij constateert dat deze niet van betekenis zijn of zich niet voldoende onderscheiden van de gegevens waarmee de beslissingsautoriteit reeds rekening heeft kunnen houden.”

Duiding van het arrest in de literatuur
Reneman maakt in haar annotatie in de JV[17] helder dat in de zaak Alheto het vereiste van een “volledig” onderzoek centraal stond en dat het in de zaak Ahmedbekova draait om het vereiste van een “ex nunc” onderzoek.
Zij staat onder meer stil bij het feit dat het Hof het essentiële belang van de administratieve fase van de asielprocedure benadrukt en erop wijst dat de beslissingsautoriteit beschikt over specifieke middelen en over gespecialiseerd personeel. Dit lijkt inderdaad, zoals Reneman zegt, op wat de Afdeling in haar uitspraak van 13 april 2016[18] over de intensiteit van de rechterlijke toetsing in asielzaken heeft overwogen als het gaat om de beoordeling van niet gestaafde verklaringen en vermoedens van een asielzoeker. Volgens het Hof kan het niet zo zijn dat een asielzoeker zonder enige procedurele consequentie deze essentiële fase kan omzeilen door ervoor te kiezen om bepaalde asielmotieven pas in beroep aan te voeren.

Toepassen van de bestuurlijke lus, zij het niet in alle gevallen
Volgens Reneman lijkt de procedurele consequentie waar het Hof op doelt een bestuurlijke lus te zijn[19], waarbij het Hof verwijst naar artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32. Dat bepaalt (voor zover relevant) dat wanneer een asielzoeker ‘verdere verklaringen’ heeft afgelegd, de lidstaten deze verklaringen onderzoeken in het kader van de toetsing van de beslissing waartegen beroep of bezwaar is aangetekend ‘voor zover de bevoegde autoriteiten rekening kunnen houden met alle elementen die aan de nadere verklaringen of het volgende verzoek in dit kader ten grondslag liggen’. Zij schrijft dat nieuwe asielmotieven die zich hebben voorgedaan voordat de beslissingsautoriteit heeft beslist op de asielaanvraag of zelfs voor de indiening van de aanvraag, volgens het Hof moeten worden aangemerkt als ‘verdere verklaringen’. De rechter moet dan de beslissingsautoriteit vragen om dat nieuwe asielmotief te onderzoeken en het bestuursorgaan moet de uitkomst van het onderzoek en de redenen die eraan ten grondslag liggen aan de vreemdelingen aan de rechter mededelen voordat de rechter de hoorzitting houdt en de zaak beoordeelt.

De rechter is echter niet altijd verplicht tot het toepassen van een bestuurlijke lus , aldus Reneman. Het Hof noemt namelijk twee voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, wil de rechter in staat zijn om het nieuwe asielmotief in het kader van het beroep te onderzoeken. In de eerste plaats mag het asielmotief krachtens het nationale recht niet te laat zijn ingediend. Volgens haar lijkt het hier te gaan om nationale bepalingen, vergelijkbaar met artikel 83 lid 3 van de Vw 2000, waarin is bepaald dat geen rekening gehouden wordt met nieuwe feiten en omstandigheden of nieuw beleid ‘voor zover de goede procesorde zich daartegen verzet’. Reneman denkt dat de lidstaten hoogst waarschijnlijk procedurele autonomie hebben bij het vaststellen van dergelijke procedurele regels, zij het begrensd door het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.

De tweede voorwaarde waaraan moet zijn voldaan is dat het asielmotief op voldoende concrete wijze moet zijn ingediend om naar behoren te worden onderzocht. Voor Reneman is onduidelijk wat het Hof daar precies mee bedoelt. Ze werpt de vraag op of de stelling van de vreemdeling dat hij tot het christendom is bekeerd of homoseksueel is en daarom vrees voor vervolging heeft in het land van herkomst voldoende concreet is. Zij meent zelf van wel.

Ontoelaatbare vertraging speelt geen rol
Verder leest Reneman het arrest zo dat het Hof niet als voorwaarde voor het betrekken van een nieuw asielmotief in beroep stelt dat het onderzoek daarna geen ontoelaatbare vertraging van de procedure oplevert.[20] In plaats daarvan draagt het Hof de rechter en de beslissingsautoriteit op om voor dit onderzoek korte termijnen te hanteren. Reneman merkt daarbij op dat een van de bezwaren tegen het betrekken van nieuwe asielmotieven in de beroepsfase altijd is geweest dat dit vertraging zou opleveren. Volgens haar lijkt het Hof dus niet met dit argument mee te gaan.

Onduidelijkheden: heeft het Hof alle vragen van de Afdeling beantwoord?
Wat naar de mening van Reneman onduidelijk blijft, is wat er moet gebeuren als de asielzoeker de nieuwe asielmotieven te laat in de beroepsfase of onvoldoende concreet naar voren heeft gebracht. Bovendien is volgens haar onduidelijk of de bestuurlijke lus moet worden toegepast op alle typen nieuwe asielmotieven. De Afdeling maakt onderscheid tussen 1. asielmotieven die verband houden met feiten en omstandigheden die zich al in voor het asielbesluit hebben voorgedaan en die met een goede reden (bijvoorbeeld trauma) pas in beroep zijn aangevoerd, 2. asielmotieven die verband houden met feiten en omstandigheden die zich al voor het asielbesluit hebben voorgedaan en die verwijtbaar pas in beroep zijn aangevoerd en 3. asielmotieven die pas na het asielbesluit zijn ontstaan en dus geen verband houden met feiten en omstandigheden die zich voor het asielbesluit hebben voorgedaan. Het Hof heeft het in het arrest Ahmedbekova over het ‘omzeilen’ van de administratieve fase en het afzwakken van de samenwerkingsverplichting van de asielzoeker. Dit suggereert, aldus Reneman, dat het gaat om situaties waarin de asielzoeker iets te verwijten valt. Zij constateert echter ook dat het Hof in rechtsoverweging 98 in zijn algemeenheid verwijst naar asielmotieven die betrekking hebben op gebeurtenissen of bedreigingen die zich voor het asielbesluit hebben voorgedaan. Moet de rechter de zaak nu dus ook terugverwijzen naar de beslissingsautoriteit als de asielzoeker bijvoorbeeld tijdens het beroep pas kan praten over traumatische gebeurtenissen die een nieuw asielmotief opleveren, vraagt zij zich af. En volgens haar laat het Hof zich al helemaal niet uit over asielmotieven die pas zijn opgekomen nadat het asielbesluit is genomen. Het zou naar haar mening onlogisch zijn als deze asielmotieven niet in beroep hoeven te worden meegenomen.[21]

Wie moet de eerst in beroep opkomende nieuwe asielmotieven beoordelen: de rechter of het bestuursorgaan?
Reneman stelt zichzelf de vraag of dan – in het geval dus van een nieuw asielmotief – ook een bestuurlijke lus moet worden toegepast of dat de rechter dit type asielmotieven zelfstandig moet of mag beoordelen. Voor zelfstandige beoordeling pleit haars inziens in dit geval dat geen sprake is van omzeiling van de administratieve fase. Het asielmotief kon immers niet eerder naar voren worden gebracht. Ertegen pleit het argument dat de administratieve fase essentieel is en de beslissingsautoriteit over specifieke middelen en gespecialiseerd personeel beschikt.

De Rorschachtest
Reneman werpt interessante vragen op. Ziet de ex nunc toetsing die het Hof voor ogen heeft op alle typen nieuwe asielmotieven? En geeft het arrest Ahmedbekova wel antwoord op de vraag of asielmotieven die pas na het asielbesluit zijn ontstaan en dus geen verband houden met feiten en omstandigheden die zich vóór het asielbesluit hebben voor gedaan bij de beoordeling van het beroep moeten worden betrokken? Reneman, en ook de Afdeling, beantwoorden die vraag bevestigend. Volgens Reneman zou het onlogisch zijn als deze asielmotieven niet in beroep hoeven te worden meegenomen. Ook de Afdeling komt in haar uitspraak van 3 juli 2019[22] tot dezelfde conclusie onder verwijzing naar punt 93 van het arrest. Daar overweegt het Hof dat de term ‘ex nunc’ de verplichting van de rechter tot uitdrukking brengt om een beoordeling te maken die in een voorkomend geval rekening houdt met nieuwe gegevens die aan het licht zijn gekomen nadat de aangevochten beslissing was vastgesteld. Daaraan voegt het Hof toe dat het bijvoeglijk naamwoord ‘volledig’ bevestigt dat de rechter zowel de gegevens moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als die welke zich hebben aangediend nadat deze autoriteit de beslissing had vastgesteld. Daarbij verwijst het Hof naar het arrest Alheto.

Aanvankelijk kon ik – mede gelet op het arrest Alheto – goed meekomen in dit standpunt, maar de jurisprudentie van het Hof is eerlijk gezegd niet altijd even duidelijk en kan, afhankelijk van wie ernaar kijkt, tot een andere conclusie leiden. Het arrest Ahmedbekova zou mijns inziens ook anders gelezen en geïnterpreteerd kunnen worden.
Naar het oordeel van de Afdeling wijzen de algemene bewoordingen van punt 93 van het arrest erop dat de rechtbank asielmotieven die voor het eerst in beroep worden aangevoerd, dus zowel nieuwe als achtergehouden asielmotieven, in beginsel bij de beoordeling betrekt.
Het Hof benadrukt echter in punt 94 van het arrest dat uit artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 niet volgt dat de vreemdeling , zonder een aanvullend onderzoek door de beslissingsautoriteit te ondergaan, het voorwerp van zijn verzoek, en aldus de afbakening van het concrete geval, kan wijzigen door tijdens de beroepsprocedure een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van de beslissing van die autoriteit of zelfs vóór de indiening van het verzoek, maar tegenover die autoriteit was verzwegen (cursivering Stijn).

Verder wijst het Hof in punt 95 op de verschillende gronden op basis waarvan internationale bescherming kan worden verleend. Die gronden zijn vrees voor vervolging vanwege ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een sociale groep of politieke overtuiging.

Uit punt 98 van het arrest volgt dat het Hof van oordeel is dat als die grond voor internationale bescherming voor het eerst tijdens de beroepsprocedure wordt aangevoerd en betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich reeds vóór de vaststelling van de weigeringsbeslissing, of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming zouden hebben voorgedaan (cursivering Stijn), deze grond bijgevolg moet worden gekwalificeerd als “verdere” of “nadere verklaringen” in de zin van artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32. Volgens het Hof brengt een dergelijke kwalificatie mee dat de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld, deze grond moet onderzoeken in het kader van de behandeling van de beslissing waartegen beroep is ingesteld, mits alle “bevoegde autoriteiten”, hetgeen niet alleen deze rechterlijke instantie omvat maar tevens de beslissingsautoriteit, de mogelijkheid hebben die nadere verklaringen (cursivering Stijn) in dit kader te onderzoeken.[23]

Zegt het Hof hier dat een verklaring om als “verdere verklaring” of een “nadere verklaring ’ beschouwd te kunnen worden, moet voldoen aan de voorwaarde dat die verklaring verband houdt met gebeurtenissen of bedreigingen die zich reeds hebben voorgedaan vóór de vatstelling van de weigeringsbeslissing of zelfs vóór de asielaanvraag?
Het Hof heeft het in ieder geval niet over een in beroep aangevoerde nieuwe grond voor verlening van internationale bescherming die geen verband houdt met gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan voor het besluit of zelfs al voor de indiening van de asielaanvraag. Nu deed zich dit ook niet voor in de zaak Ahmedbekova. Daar was voor het Hof de vraag of Ahmedbekova de persoonlijke vrees voor vervolging om redenen van politieke overtuiging al dan niet reeds in de bestuurlijke fase naar voren had gebracht. Maar hoe dan ook geldt voor beide situaties dat het gaat om gestelde vrees die te maken heeft met gebeurtenissen die zich zouden hebben voorgedaan vóór het bestreden besluit. Om die reden moet van het Hof gelet op artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met de verwijzing in artikel 40 lid 1 van deze richtlijn door de rechter te worden beoordeeld of zulks nog kan worden meegenomen in het kader van de behandeling van de beslissing waartegen beroep is ingesteld.
Zou men dan niet kunnen redeneren dat de grens van de ex nunc toetsing wordt getrokken bij gebeurtenissen of bedreigingen die zich hebben voorgedaan vóór het bestreden besluit en dat alleen nieuwe feitelijke gegevens of een grond dan wel gronden voor internationale bescherming die daarop betrekking hebben, mits voldoende concreet en niet te laat aangevoerd, dienen te worden meegenomen door de rechter in eerste aanleg nadat de beslissingsautoriteit zich daarover desgevraagd heeft uitgelaten?

En zou artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32 niet zo kunnen worden gelezen dat ‘verdere’ of ‘nadere verklaringen’ zien op verklaringen die voortborduren of verder zien op gebeurtenissen of bedreigingen die zich hebben voorgedaan voor het bestreden besluit? En dus niet zien op ‘andere’ verklaringen (lees: nieuwe asielmotieven) die hiermee geen verband houden? En zo ja, zou dan niet met evenveel recht kunnen worden betoogd dat het voor het Hof evident is dat voor nieuwe asielmotieven een opvolgende aanvraag moet worden gedaan? Dit omdat alleen een daadwerkelijk rechtsmiddel – een doeltreffende voorziening in rechte – hoeft te worden geboden tegen een besluit dat naar zijn aard enkel kan zien op beweerdelijke gebeurtenissen of bedreigingen die zich voor dat besluit hebben voorgedaan? Dat derhalve de ex nunc toetsing alleen ziet op een zo actueel mogelijke beoordeling van de gebeurtenissen of dreigingen die al zou hebben bestaan voordat het bestreden besluit werd genomen, of die nu wel of niet al in de bestuurlijke fase zijn aangevoerd.

In andere situaties zou dan een opvolgend asielverzoek in de rede liggen. Er is dan eerst in de beroepssituatie volgens de asielzoeker een geheel andere situatie ontstaan, een situatie die losstaat van gebeurtenissen of bedreigingen van voor het bestreden besluit, die op zichzelf naar de mening van de asielzoeker eveneens recht geeft op verlening van internationale bescherming. In het besluit op die opvolgende aanvraag kan de beslissingsautoriteit rekening houden met de gebeurtenissen die zich zouden hebben voorgedaan voor dát besluit of vóór die opvolgende aanvraag. Tegen dat besluit dient de asielzoeker dan uiteraard weer een daadwerkelijk rechtsmiddel te hebben.

Deze lezing van het arrest – maar ik geef toe dat de wens soms de vader van de gedachte is – maakt het niet alleen voor partijen maar ook voor de rechter overzichtelijker en hanteerbaarder.[24] Verder worden discussies over waarom een rechter in het ene geval nog wel een nieuwe grond voor internationale bescherming meeneemt en in het andere geval niet, in de kiem gesmoord. Het voorkomt ook een probleem dat zowel Reneman als de Afdeling signaleert. Zij vragen zich af wat er moet gebeuren als de rechter een nieuwe grond voor internationale bescherming – denk bijvoorbeeld aan een gestelde bekering tot het christendom in de beroepsfase – niet meeneemt omdat hij van oordeel is dat het te laat of onvoldoende concreet naar voren is gebracht.[25] De asielzoeker zal dan (sowieso) een opvolgende aanvraag moeten doen in een poging de nieuwe grond voor verlening van internationale bescherming alsnog getoetst te krijgen. Het is echter de vraag of dat opvolgend verzoek inhoudelijk wordt behandeld als in een vorige procedure aan de asielzoeker is tegengeworpen dat het te laat inbrengen van dat asielmotief aan hem te wijten is.[26] Reneman wijst er terecht op dat artikel 40 lid 4 van richtlijn 2013/32 het de lidstaten toestaat het opvolgende asielverzoek alleen inhoudelijk te behandelen, indien de asielzoeker buiten zijn toedoen nieuwe elementen en bevindingen niet in het kader van de vorige procedure kon doen gelden, ‘in het bijzonder door zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens artikel 46 uit te oefenen.’[27]

Het Hof geeft geen antwoord op deze vraag. Het stellen van een prejudiciële vraag hierover sluit ik niet uit, zeker niet omdat artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32 op verschillende manieren kan worden gelezen.[28]
Zo schrijft AG Mengozzi in zijn conclusie dat als het verzoek van Ahmedbekova aldus moet worden uitgelegd dat het reeds melding maakte van een persoonlijk risico van vervolging omdat zij of haar man zich tegen het Azerbeidzjaanse regime heeft uitgesproken, haar stellingen (in beroep) over haar connecties met tegenstanders van de regering of haar activiteiten ten behoeve van deze tegenstanders zijns inziens niet kunnen worden aangemerkt als ‘verdere verklaringen’ in de zin van artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32.[29] Als ik de AG verder goed begrijp is naar zijn mening wel sprake van ‘verdere verklaringen’ als het gaat om gronden voor verlening van bescherming die geen enkel verband houden met een voor de beslissingsautoriteit aangevoerde grond.[30]

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 3 juli 2019[31] dat (…) artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32, de bepaling waaronder het Hof een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief kwalificeert, geen onderscheid maakt tussen achtergehouden en nieuwe asielmotieven. Dat het Hof in het arrest de bepaling gebruikt om een achtergehouden asielmotief te duiden, wordt, aldus de Afdeling, verklaard door de omstandigheden van de zaak die aan het arrest ten grondslag ligt. Naar het oordeel van de Afdeling ziet geen van de andere bepalingen van de richtlijn op voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven. Als een nieuw asielmotief niet onder artikel 40, eerste lid, van de richtlijn zou vallen, zou het aanvoeren daarvan dus altijd tot een nieuwe procedure leiden. Zij overweegt dat dit zich echter niet verdraagt met de strekking van het arrest dat artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 lidstaten nu juist verplicht hun nationale recht zo in te richten dat in beroep een zo geactualiseerd mogelijke beoordeling wordt gemaakt.
Deze redenering is eveneens verdedigbaar, zeker ook in het licht van het arrest Alheto dat volgens mij een lans breekt voor finale geschillenbeslechting en een volledige beoordeling van het beroep. Eveneens toegegeven, de wijze waarop de Afdeling het arrest leest past ook beter bij de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 3 van het EVRM doordat de rechter een zo actueel mogelijke beoordeling moet maken van de risico’s die de vreemdeling loopt als hij terugkeert naar het land van herkomst. Hoe dan ook moeten we het ermee doen.

De Afdelingsuitspraak van 3 juli 2019

Het Hof heeft de vragen beantwoord
Zoals gezegd is de Afdeling van oordeel dat het Hof haar prejudiciële vragen heeft beantwoord en zich heeft uitgelaten over wat er van de rechter, gelet op artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32, verwacht wordt als hij in de beroepsfase geconfronteerd wordt met een nieuw asielmotief of een achtergehouden asielmotief. Het feit dat de Afdeling hierbij stilstaat en twee argumenten nodig heeft om tot dit oordeel te komen, geeft al aan dat dit niet aanstonds duidelijk wordt uit het arrest zelf.[32]

Het eerste argument is dat de Afdeling het Hof in Luxemburg in haar verwijzingsuitspraak uitdrukkelijk heeft gevraagd of het soort asielmotief dat voor het eerst in beroep wordt aangevoerd – achtergehouden of nieuw – van belang is voor het antwoord op de vraag of het bij de beoordeling van het beroep moet worden betrokken. De Afdeling wijst er nog op dat de verwijzingsuitspraak twee zaken betreft, een zaak over een nieuw asielmotief en een zaak over een achtergehouden asielmotief.
De redenering van de Afdeling is dus in feite dat de vragen wel moeten zijn beantwoord, omdat het Hof haar anders niet had gevraagd of zij de prejudiciële vragen wilde intrekken op grond van het arrest Ahmedbekova.

Het tweede argument dat de Afdeling geeft, is sterker. Naar haar oordeel wijzen de algemene bewoordingen van punt 93 erop dat de rechtbank alle asielmotieven die voor het eerst in beroep worden aangevoerd, dus zowel nieuwe als achtergehouden asielmotieven, in beginsel bij de beoordeling van het beroep betrekt. De Afdeling is zich er wel bewust van dat de nadere aanwijzingen die het Hof de rechter in eerste aanleg geeft om te bepalen of een asielmotief ook echt bij het beroep moet worden betrokken, specifiek worden voorgeschreven in een context van achtergehouden asielmotieven.[33]
Maar dat laatste laat zich verklaren – zo maak ik op uit rechtsoverweging 5.2.3. van de uitspraak – door de omstandigheden van de zaak (Ahmedbekova) die aan het arrest ten grondslag ligt. Immers, in die zaak ging het niet om een eerst in beroep opkomend asielmotief, maar om de vraag of mevrouw Ahmedbekova eerst in beroep een nieuwe grond voor internationale bescherming had aangevoerd die al bestond in de bestuurlijke fase, dus voor het bestreden besluit, óf dat sprake was van de situatie dat zij die grond voor internationale bescherming al in de bestuurlijke fase had aangevoerd doch ter onderbouwing hiervan eerst in beroep gegevens had aangevoerd die al bestonden voor het bestreden besluit of zelfs al van voor de asielaanvraag.

Nieuwe asielmotieven dienen in beginsel bij de beoordeling van het beroep te worden betrokken
De Afdeling legt vervolgens uit dat het Hof in het arrest tot het oordeel komt dat ook een nieuw asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd, in beginsel bij de beoordeling van het beroep moet worden betrokken. De Afdeling heeft drie redenen om aan te nemen dat dit is wat het Hof bedoelt.

1. Het onderscheid naar het soort motief dat wordt aangevoerd speelt geen rol bij de uitleg van artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32. Naar het oordeel van de Afdeling staat het met die richtlijn nagestreefde doel van snelheid, zoals beschreven in punt 100 van het arrest (vergelijk punten 109 en 112 van het arrest Alheto[34]) centraal. Of een motief berust op feiten en omstandigheden die al in de bestuurlijke fase bestonden of op feiten en omstandigheden die pas daarna zijn ontstaan, is vanuit een oogpunt van snelheid niet relevant, aldus de Afdeling.
2. Ook uit het arrest Alheto[35] volgt dat het de bedoeling is van het Hof dat een nieuw asielmotief in beginsel bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken. Het Hof oordeelt in dat arrest dat artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 de rechtbank verplicht om rekening te houden met “nieuwe elementen die aan het licht zijn gekomen” of “zich hebben aangediend” na het besluit (van de staatssecretaris).[36] Onder deze ruime formulering, die vergelijkbaar is met punt 93 van het arrest Ahmedbekova, vallen naar het oordeel van de Afdeling zowel achtergehouden, als nieuwe asielmotieven. Daarbij vindt in het arrest Alheto de uitleg van de termen ‘ex nunc’ en ‘volledig’ in punten 111 en 113 en de beschrijving van de centrale rol van de bestuurlijke fase in punt 116 plaats zonder dat wordt verwezen naar het achterhouden van een asielmotief.
3. Ook artikel 40 lid 1 van richtlijn 2013/32 maakt geen onderscheid tussen achtergehouden en nieuwe asielmotieven. Dat het Hof in het arrest Ahmedbekova de bepaling gebruikt om een achtergehouden asielmotief te duiden, wordt verklaard door de omstandigheden van de zaak die aan het arrest ten grondslag ligt. Geen van de andere bepalingen ziet op voor eerst in beroep aangevoerde asielmotieven. Als een nieuw asielmotief niet onder artikel 40 lid van deze richtlijn zou vallen, zou het aanvoeren daarvan dus altijd tot een nieuwe procedure leiden. Dit verdraagt zich echter niet met de strekking van het arrest dat artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 lidstaten nu juist verplicht hun nationale recht zo in te richten dat in beroep een zo geactualiseerd mogelijke beoordeling wordt gemaakt.[37]

Als je deze laatste redenering zo leest vraag je je af waarom de Afdeling prejudiciële vragen heeft gesteld en niet al zelf tot deze conclusie is gekomen zonder het Hof te raadplegen.

Twee voorwaarden die de ex nunc toetsing begrenzen
De Afdeling stelt vervolgens in haar uitspraak van 3 juli vast dat het Hof de rechter in eerste aanleg niet onder alle omstandigheden verplicht om nieuwe of achtergehouden asielmotieven bij het beroep te betrekken, maar daaraan twee voorwaarden stelt. De plicht voor de rechter om voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven te betrekken, geldt alleen als:

1. de asielmotieven gelet op de nationale procedureregels tijdig zijn ingediend, en
2. voldoende concreet zijn.[38]

Zo zijn het precieze moment waarop en de vorm waarin asielmotieven voor het eerst in beroep naar voren worden gebracht – in de beroepsgronden, bij aanvullende beroepsgronden of tijdens de zitting bij de rechtbank – relevant.

De strekking van het arrest is dus, zo begrijp ik, dat de rechter er gelet op artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 naar moet streven een zo actueel mogelijke beoordeling te maken van de door de vreemdeling gestelde vrees voor vervolging en/of risico op ernstige schade, maar dat hem daarin een zekere procesautonomie toekomt. Daar tussen zit een spanningsveld en de Afdeling doet in haar uitspraak van 3 juli 2019 een aantal handreikingen hoe de eerstelijns rechter hiermee om kan gaan. Hierbij past de Afdeling het arrest in in het reeds bestaande artikel 83 van de Vw 2000.

Handreikingen: oplossing zoeken in de sleutel van artikel 83 van de Vw 2000
Naar het oordeel van de Afdeling biedt het Nederlandse wettelijk systeem voor de behandeling van asielzaken in beroep met artikel 83 van de Vw 2000 de door het arrest vereiste ruimte voor het in beginsel in beroep betrekken van dan voor het eerst aangevoerde asielmotieven.[39] Dit artikel geniet de voorkeur boven artikel 8:51a van de Awb, omdat dit laatste artikel een gebrek in het besluit veronderstelt dat er niet is. Het bestuursorgaan (IND) kon ten tijde van dit besluit met geen mogelijkheid rekening houden met die nieuwe asielmotieven.[40]
De Afdeling zegt dat op grond van artikel 83 lid 1 Vw 2000 in principe alle asielmotieven kunnen worden meegenomen, of dat nu echt nieuwe asielmotieven betreft of achtergehouden asielmotieven. De Afdeling overweegt verder dat het derde lid van artikel 83 Vw 2000 in de mogelijkheid voorziet om geen rekening te houden met voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven als dat leidt tot ontoelaatbare vertraging in de afdoening van de zaak. Het te laat of onvoldoende concreet aanvoeren van asielmotieven kunnen namelijk beide leiden tot bedoelde ontoelaatbare vertraging.[41]

Mij valt op dat de Afdeling niet spreekt over het aanvoeren van asielmotieven ‘in strijd met de goede procesorde’. Ik neem aan dat dit een bewuste keuze is geweest. Naar de reden hiervan kan ik alleen maar gissen. Ik vermoed dat de Afdeling de eis van het niet in strijd zijn met de goede procesorde vermijdt, zodat de rechter in ieder geval onderzoekt of dit asielmotief voldoende concreet is en waarom dit asielmotief eerst op dat moment wordt aangevoerd. Ter voorkoming dus dat de asielrechter grijpt naar de algemeen bestuursrechtelijke procesregels, zoals bijvoorbeeld artikel 8:58 lid 1 van de Awb[42], om zulk onderzoek achterwege te laten.

Ten aanzien van de vraag of sprake is van ontoelaatbare vertraging, geeft de Afdeling de rechter mee dat het ten eerste voorstelbaar is dat hij laat meewegen of sprake is van een nieuw of een achtergehouden asielmotief. De Afdeling stelt dat in algemene zin geldt dat een achtergehouden asielmotief vaker te laat zal zijn ingediend dan een nieuw asielmotief en vaker zal leiden tot de vaststelling dat het beoordelen ervan de zaak ontoelaatbaar zal vertragen.[43] In de tweede plaats kan de rechter de aard van de procedure in aanmerking nemen. De algemene asielprocedure met zijn korte termijnen is, over het algemeen, eerder ontoelaatbaar vertraagd dan de verlengde asielprocedure met langere termijnen, aldus de Afdeling. Anderzijds geldt dat de kortere termijnen in de algemene asielprocedure er ook de oorzaak van zullen zijn dat een asielmotief voor het eerst in beroep is aangevoerd. Ook zullen hierbij het soort en de inhoud van het asielmotief en de omstandigheden en proceshandeling van de vreemdeling van belang zijn, zo overweegt de Afdeling.[44]

Het zal goed zijn bedoeld, maar ik betwijfel of deze wenken de rechter steun bieden. De Afdeling lijkt geen oog te hebben voor het feit dat de rechter niet zelden in zaken die in de verlengde asielprocedure zijn afgedaan, gelet op artikel 83b lid 3 van de Vw 2000, gehouden is om binnen vier weken na het instellen van beroep uitspraak te doen net als in zaken die in de algemene asielprocedure zijn afgedaan. Naar mijn mening kan men wel in zijn algemeenheid stellen dat het door de vaart waarmee asielzalen in de algemene asielprocedure worden afgedaan in vergelijking met de verlengde asielprocedure minder snel zal voorkomen dat een asielzoeker in beroep een nog niet eerder aangevoerd asielmotief naar voren brengt, dat los staat van wat hij in de bestuurlijke fase al heeft aangevoerd of had kunnen aanvoeren.
Doch wat te doen als rechter als dit wel gebeurt in de algemene asielprocedure en het betreft een concreet asielmotief dat niet is achtergehouden en een week voor de zitting wordt ingebracht omdat dit niet (veel) eerder kon?

Stel voorts dat het een asielmotief betreft dat naar zijn aard grondig onderzoek (en dus veel tijd) vergt, zoals bijvoorbeeld een gestelde bekering tot het christendom. Is dit nieuwe asielmotief dan sowieso te laat ingediend aangezien het is aangevoerd in de algemene asielprocedure en nationaalrechtelijk is voorgeschreven in artikel 83b lid 1 van de Vw 2000[45] dat de rechtbank in dat geval binnen vier weken na het instellen van beroep uitspraak doet, welk termijn nooit gehaald zal worden als onderzoek naar dat nieuwe asielmotief plaatsvindt?[46]
En wanneer deze vraag bevestigend wordt beantwoord door de betreffende rechter, is dat dan in lijn met het arrest van het Hof, omdat het in punt 99 overweegt dat de rechter dit onderzoek moet verrichten “krachtens de in het nationale recht vervatte voorschriften voor gerechtelijke procedures”? Of is dit juist in strijd met de geest van het arrest, omdat de uitleg van artikel 83 lid 3 van de Vw 2000 door gebruikmaking van artikel 83b leden 1 en/of 3 van de Vw 2000, de uitoefening van de door het Unierecht verleende recht van een volledig en ex nunc onderzoek in dit soort gevallen praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt? Botst een dergelijk uitleg van artikel 83 van de Vw 2000 in die zin niet tevens met artikel 46 lid 4 van richtlijn 2013/32, waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat de termijnen het uitoefenen van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel niet onmogelijk (mogen) maken? Heeft het Hof überhaupt een boodschap aan het feit dat een asielzaak in Nederland in de algemene of de verlengde asielprocedure wordt afgedaan, een keuze die het bestuursorgaan – de beslissingsautoriteit – niet altijd maakt op grond van de inhoud van de zaak maar die tevens wordt ingegeven door de afdoeningscapaciteit van dat moment en waarop de asielzoeker geen invloed heeft? Zou voor het Hof niet veel eerder van belang zijn dat de asielzoeker in een zo kort mogelijke termijn op grond van artikel 83 van de Vw 2000 een zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd aanvullend besluit krijgt over zijn nieuwe asielmotief?[47] En dat het meenemen van een nieuw asielmotief in de algemene asielprocedure of versnelde asielprocedure, waarin al snel op het asielverzoek van de vreemdeling wordt beslist, dus geenszins haaks staat op de wens van de Uniewetgever, dat het zo spoedig mogelijk beslissen op asielverzoeken niet ten koste mag gaan van een behoorlijke en volledige behandeling daarvan?[48] Waarom wil de Afdeling toch zo’n vaart houden in de beroepsprocedure?

Zo ook in rechtsoverweging 9.6. waarin de Afdeling weliswaar overweegt dat de rechtbank de vreemdeling op grond van artikel 83 lid 4 van de Vw 2000 in de gelegenheid kan stellen om een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief nader te onderbouwen, maar dat deze mogelijkheid wordt beperkt door het vereiste om de voortgang van het beroep te bewaken. In beginsel geldt bovendien, aldus de Afdeling, dat hoe meer het asielmotief nadere onderbouwing behoeft, hoe eerder het in strijd zal zijn met het vereiste om de voortgang van de beroepsprocedure te bewaken.
Ik begrijp het niet zo goed. Zal het meenemen van een achtergehouden of nieuw asielmotief niet veelal uitdraaien op een langere beroepstermijn? Uiteraard dient de rechtbank de termijnen te bewaken en erop toezien dat partijen de vereiste medewerking verlenen binnen de met hen afgesproken termijn, doch dat kan op zichzelf toch nimmer een reden zijn om een asielmotief niet bij de beoordeling van het beroep te betrekken?
Daarbij is de Afdeling mijns inziens niet altijd even consequent waar het gaat om de ontoelaatbare vertraging. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 9.8.1., dat een voor het eerst ter zitting aangevoerd asielmotief tijdens die zitting kan worden besproken, als het proces-verbaal van de zitting maar inzicht geeft in het standpunt van de staatssecretaris en de afweging van de rechtbank ter zake. De Afdeling voegt daaraan toe dat indien nodig, gelet op punt 100 van het arrest Ahmedbekova, een nadere zitting kan worden gehouden.

Persoonlijk zou ik op grond van punt 100 van het arrest de conclusie hebben getrokken dat een eerst ter zitting naar voren gebracht asielmotief per definitie te laat is dan wel tot ontoelaatbare vertraging leidt. Immers, het Hof spreekt daar in het licht van het met richtlijn 2013/32 nagestreefde doel van snelheid over de mededeling van de uitkomsten van het onderzoek door de beslissingsautoriteit voordat de rechter de hoorzitting houdt en de zaak beoordeelt. In dit verband is het vermelden waard dat de Afdeling bij uitspraak van 12 juli 2019[49] een zaak heeft terugverwezen naar de rechtbank Oost-Brabant onder verwijzing naar haar uitspraak van 3 juli 2019. De rechtbank had in haar uitspraak van 12 mei 2017[50] overwogen dat de vreemdeling ter zitting nog had verklaard dat zij niet meer in de islam gelooft. Naar het oordeel van de rechtbank kon dit niet worden betrokken bij de beoordeling van het bestreden besluit nu dit een nieuwe asielmotief betreft. De rechtbank had dus niet onderzocht of het ter zitting aangevoerde asielmotief voldoende concreet was en of het tot een ontoelaatbare vertraging van de afdoening van de zaak zou leiden. Interessant is nu om te zien wat de rechter met die terugverwijzing gaat doen. Is hij van oordeel dat het asielmotief (afvalligheid) voldoende concreet is, maar dat het niet wordt meegenomen omdat het eerst ter zitting naar voren is gebracht en reeds daarom tot ontoelaatbare vertraging leidt? Kan hij dit nog wel met goed fatsoen zeggen nu de zaak in hoger beroep al meer dan twee jaar in de kast heeft gelegen? Of dient hij juist om die reden in die zin te beslissen?

Inderdaad, vragen, vragen en nog eens vragen. Ga er als rechter maar aan staan.

De rol van de staatssecretaris is essentieel
Tot slot sta ik stil bij de rol die de Afdeling ziet weggelegd voor de beslissingsautoriteit. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het arrest duidelijk dat de rol van de staatssecretaris van bijzonder belang is, omdat richtlijn 2013/32 de bestuurlijke fase – de fase waarin een verzoek om asielrechtelijke bescherming wordt behandeld door de staatssecretaris, die beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel – als essentiële fase aanmerkt. Het recht van de vreemdeling op een volledig en ex nunc onderzoek bij de rechtbank kan in de visie van de Afdeling niet zo worden uitgelegd dat die de verplichting voor de vreemdeling om met de staatssecretaris samen te werken afzwakt of dat de essentiële bestuurlijke fase wordt omzeild. Dit leidt de Afdeling tot het oordeel dat het inpassen van het arrest in het Nederlandse wettelijke systeem van asielzaken moet gebeuren met behoud van de door het Hof in het arrest benadrukte essentiële rol van de bestuurlijke fase.[51] De Afdeling verwijst daarbij naar haar uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890. Die uitspraak gaat over de bepaling van de intensiteit van de toetsing door de bestuursrechter van een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Mij is niet duidelijk waarom de Afdeling niet tevens verwijst naar haar uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:891, die gaat over de vraag of artikel 46 lid 3 van richtlijn 2013/32 (geïmplementeerd in artikel 83a van de Vw 2000), ertoe dwingt dat de Nederlandse bestuursrechter de bevoegdheid heeft om, in afwijking van de algemene Nederlandse bestuursrechtelijke uitgangspunten, een eigen oordeel te geven over de door een vreemdeling in het kader van zijn asielaanvraag gestelde feiten en daarmee over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Die uitspraak, waarin de Afdeling de vraag ontkennend beantwoordt, lijkt mij hier meer op zijn plaats.[52] De Afdeling is immers duidelijk van oordeel dat het niet aan de rechter is om zelf onderzoek te doen naar een eerst in beroep aangevoerd asielmotief en zich daarover uit te laten zonder het bestuursorgaan daarin te kennen.[53] Een standpunt dat ik overigens begrijp en kan volgen. Het zou vreemd zijn als de ene vreemdeling van wie het asielmotief niet wordt meegenomen wel langs het bestuursorgaan moet omdat hij min of meer gedwongen is een opvolgende asielaanvraag in te dienen en de andere vreemdeling wiens asielmotief wel wordt meegenomen is aangewezen op de rechter, die niet in dezelfde mate als de staatsecretaris beschikt over specifieke middelen en gespecialiseerd personeel om een asielmotief op dezelfde wijze te onderzoeken.[54]
De Afdeling overweegt verder dat de strekking van het arrest is dat een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief alleen bij de beoordeling wordt betrokken als het naar behoren in beroep kan worden onderzocht. Dit hangt eveneens af van de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris en de tijd die hij daarvoor nodig heeft. Daarnaast wordt naar het oordeel van de Afdeling de in het arrest onderstreepte essentiële rol van de bestuurlijke fase slechts gewaarborgd als ook de staatsecretaris in de gelegenheid wordt gesteld om naar behoren onderzoek te doen.[55]

De mogelijkheid van de staatssecretaris om het asielmotief te beoordelen laten meewegen
Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank de mogelijkheid van de staatssecretaris om het asielmotief hangende de beroepsprocedure te beoordelen, moet laten meewegen in haar oordeel over het wel of niet in beroep betrekken van het asielmotief. Dit kan aan de hand van dezelfde criteria op basis waarvan zij haar eigen mogelijkheden onderzoekt. De tijdigheid waarmee het asielmotief is aangevoerd en de concreetheid van het motief zijn immers eveneens van belang voor de beoordeling van de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris.

Verhouding rechtbank – bestuursorgaan
De Afdeling oordeelt vervolgens dat de rechtbank eerst dient te onderzoeken of zij zelf een asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd bij het beroep kan betrekken.[56] Volgens de Afdeling is dit niet zonder betekenis. Dit leidt tot een systeem waarin de rechtbank een asielmotief buiten beschouwing kan laten zonder dat zij daarbij de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris betrekt. Dit kan in de situatie dat een asielmotief zo laat is aangevoerd of zo weinig concreet is, dat de rechtbank de behandeling daarvan in beroep hoe dan ook niet meer mogelijk acht. Alleen als de rechtbank voor zichzelf de mogelijkheid ziet een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief ook bij het beroep te betrekken, moet zij bij de beoordeling of dit leidt tot een ontoelaatbare vertraging van het beroep betrekken hoeveel tijd de staatssecretaris nodig heeft om het asielmotief te beoordelen. Hierbij zal de rechtbank de wens van de Uniewetgever tot een snelle én zorgvuldige afdoening van asielverzoeken in het oog moeten houden, aldus de Afdeling.

Slotsom: onderzoek rechter stopt soms na 1 stap en wordt soms gevolgd door een extra stap
De rechtbank dient dus eerst zelf te onderzoeken of zij zelf een asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd ook bij het beroep zal betrekken (stap 1). Als de rechtbank dit asielmotief niet meeneemt, omdat het te weinig concreet en/of te laat is aangevoerd, stopt het. De staatssecretaris komt op dat moment niet in beeld.[57] De vreemdeling zal dan een nieuwe asielaanvraag moeten doen om dit asielmotief alsnog beoordeeld te krijgen.
Wanneer de rechtbank voor zichzelf in principe wel de mogelijkheid ziet om het asielmotief mee te nemen, dient zij de staatssecretaris te raadplegen over de duur van het onderzoek dat hiernaar gemoeid zal zijn om te beoordelen of het betrekken van dit asielmotief leidt tot een ontoelaatbare vertraging (extra stap). Afhankelijk van de reactie van de staatssecretaris zal de rechtbank moeten beslissen of het voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotief al dan niet bij de beoordeling van het beroep zal worden betrokken.
De rechter zal in zijn uitspraak duidelijk blijk moeten geven van deze procesbeslissingen en van de motivering die daaraan ten grondslag ligt.

Stijn[58]

[1] HvJ EU 4 oktober 2018, C-652/16, ECLI:EU:C:2018:801, JV 2018/205 met noot mr. A.M. Reneman.
[2] ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669.
[3] Zaak C-586/17, ECLI:EU:C:2018:964.
[4] ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073 en ECLI:NL:RVS:2019: 2212.
[5] Het arrest ziet overigens ook op haar zoon Ahmedbekov.
[6] Too much? Well than you put it in a refrigerator and eat it later.
[7] Rb. Den Haag 6 september 2016, AWB 16/18219, ECLI:NL:RBDHA:2016:10737.
[8] Uit de uitspraak van de rechtbank noch de verwijzingsuitspraak van de Afdeling wordt duidelijk op grond waarvan de aanvraag is afgewezen. Ik neem aan op grond van artikel 31 van de Vw 2000.
[9] Rb. Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 15 februari 2016, AWB 14/26371, ECLI:NL:RBOVE:2016:480.
[10] Rb. Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 18 mei 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:1906.
[11] Zie. o.a. ABRvS 10 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:893, en ABRvS 1 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4908.
[12] Conclusie AG Mengozzi van 28 juni 2018, C-652/16, ECLI:EU:C:2018:514.
[13] Conclusie AG, noot 51.
[14] Anders het Hof in punt 98 van het arrest Ahmedbekova.
[15] Conclusie AG van 17 mei 2018, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:327.
[16] Hij verwijst daarbij o.a. naar het arrest van het EHRM van 23 augustus 2016, J.K. e.a. tegen Zweden, CE:ECHR:2016:0823JUD005916612.
[17] JV 2018/205 en JV 2018/206 en overigens ook AB 2019/72: “Ex nunc rechterlijke toetsing van nieuwe asielmotieven via de bestuurlijke lus”.
[18] ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890, JV 2016/195 m.nt. S. Kok.
[19] Ik denk niet dat Reneman hier doelt op de bestuurlijke lus als omschreven in artikel 8:51a van de Awb, maar op de mogelijkheden die artikel 83 van de Vw 2000 biedt.
[20] De Afdeling leest het arrest op dit onderdeel anders, zoals blijkt uit rechtsoverwegingen 9.4. tot en met 9.6. van de Afdelingsuitspraak van 3 juli 2019.
[21] Ik neem aan dat Reneman dit onlogisch vindt omdat volgens haar niet valt in te zien waarom achtergehouden asielmotieven in beginsel wel moeten worden meegenomen en nieuwe asielmotieven niet. Met andere woorden: waarom de vreemdeling die blaam treft “belonen” en de vreemdeling die niets te verwijten valt, ”bestraffen” door het nieuwe asielmotief buiten de deur te houden. Maar is het doen van een nieuwe aanvraag wel een “bestraffing”, vraag ik me af.
[22] ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073
[23] Of maakt het Hof hier onderscheid tussen ‘verdere verklaringen’ en ‘nadere verklaringen’, in die zin dat de eerste verklaringen slaan op echt nieuwe asielmotieven die zich nog niet eerder hebben voorgedaan en de ‘nadere verklaringen’ op voor het eerst in beroep gestelde feiten of overgelegde documenten die zien op gebeurtenissen of bedreigingen die zich al zouden hebben voorgedaan voor het bestreden besluit en in die zin de gestelde vrees nader onderbouwen?
[24] Want let wel, als een nieuwe grond voor internationale bescherming dient te worden meegenomen, worden in feite twee beroepszaken afgedaan onder één zaaknummer. De beroepstermijnen zullen langer worden omdat zaken moeten worden aangehouden, de regievoering en het volgen van het verdere verloop van het onderzoek worden nog belangrijker en de uitspraken zullen exponentieel langer worden.
[25] ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073, rechtsoverweging 8.1.: “(…) En als de rechtbank oordeelt dat een asielmotief wat haar betreft niet bij het beroep kan worden betrokken, volgt uit het arrest niet wat er dan wel moet gebeuren. In beide gevallen is het aan de nationale rechtsorde om, met in aanmerking neming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, de verdere inrichting van de procedures hieromtrent te bepalen.”
[26] Let wel: Dat een asielmotief te laat is ingebracht om nog te kunnen worden meegenomen, wil niet per definitie zeggen dat het ‘verwijtbaar’ te laat is ingediend. Misschien kon de asielzoeker dit niet (veel) eerder aanvoeren, maar kan het gelet op de aard van het asielmotief en het tijdstip waarop het naar voren wordt gebracht naar het oordeel van de rechter niet worden meegenomen omdat het tot ontoelaatbare vertraging in de afdoening van de zaak leidt.
[27] Noot Reneman in JV 2018/205, punt 7.
[28] Zie ook ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019: 2073, rechtsoverweging 10.1
[29] Het Hof ziet dit anders.
[30] Zie noot 51 bij de conclusie van de AG.
[31] ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073, rechtsoverweging 5.
[32] De uitleg die de Afdeling geeft kan mede een reactie zijn op de vragen die Reneman in haar noot stelt.
[33] Rechtsoverweging 5.1.
[34] HvJ EU 25 juli 2018, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:584, punt 109: ‘’In dit verband streeft richtlijn 2013/32, naast het feit dat zij de algemeen doelstelling nastreeft om gemeenschappelijke procedurestandaarden in te stellen, er meer in het bijzonder naar dat zo spoedig als mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige beoordeling (…)‘’
[35] Punten 11 en 113.
[36] De Afdeling heeft het over een besluit van de staatsecretaris, maar dat zal een verschrijving zijn omdat het een Bulgaarse zaak betreft waar ‘onze’ staatssecretaris bitter weinig mee van doen zal hebben gehad.
[37] De Afdeling verwijst hier in feite naar punt 94 van het arrest.
[38] Zie rechtsoverwegingen 7 tot en met 7.2.
[39] Rechtsoverweging 9.
[40] Vergelijk rechtsoverweging 10.
[41] Rechtsoverweging 9.4.
[42] Art. 8:58 lid 1 Awb: Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen (lees: uiterlijk de elfde dag voor de zitting moeten die nadere stukken binnen zijn bij de griffie van de rechtbank zodat de rechtbank nog tien dagen heeft om die nadere stukken tot zich te nemen).
[43] Voor de duidelijkheid: Het is niet zo dat we hiermee teruggaan naar de vroegere lijn van de Afdeling, zoals die was neergelegd in haar uitspraken van 3 augustus 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AF6653) en 28 februari 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF6651), en waarin de vraag of sprake is van feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 83 lid 1 Vw 2000 werd beantwoord aan de hand van dezelfde criteria als die gelden bij toepassing van artikel 4:6 van de Awb. De ne bis-beoordeling is niet meer en bovendien zegt de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2019 niet dat de rechter feiten of omstandigheden niet mag of hoeft mee te nemen reeds omdat ze eerder aangevoerd hadden kunnen en derhalve behoorden te worden.
[44] Zie rechtsoverweging 9.5.1.
[45] Die uitspraaktermijn van vier weken is géén implementatie van een bepaling uit richtlijn 2013/32!
[46] Vergelijk Rb. Noord-Holland (Haarlem) van 29 februari 2016, AWB 16/1785, ECLI:NL:RBNHO:2016:1937, waar in rechtsoverweging 11 wordt overwogen dat de rechtbank, gelet op de aard van de zaak (de versnelde procedure als bedoeld in artikel 83b lid 3 Vw 2000), de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a Awb niet zal toepassen.
[47] Ik meen dat Reneman het arrest zo ook heeft gelezen.
[48] Vergelijk dit met rechtsoverweging 9.7.1. van de Afdelingsuitspraak van 3 juli 2019.
[49] ABRvS 12 juli 2019, zaaknummer 201704169/1/V2, ECLI:NL:RVS:2019:2389.
[50] Rb. Oost-Brabant (Den Bosch) 12 mei 2017, AWB 17/6894, ECLI:NL:RBOBR:2017:2681.
[51] ABRvS 3 juli 2019, rechtsoverweging 8.2.
[52] Ook in laatstgenoemde uitspraak overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar andere uitspraak van 13 april 2016, dat uit het systeem van de Procedurerichtlijn volgt dat het de taak van de beslissingsautoriteit is om, met de van hem geëiste deskundigheid en de waarborgen waarmee de bestuurlijke fase is omgeven, een besluit te nemen op een verzoek om internationale bescherming.
[53] Getuige ook rechtsoverweging 9.9. van de uitspraak waarin de Afdeling overweegt dat de rechtbank altijd de staatssecretaris moet vragen een standpunt in te nemen over het asielmotief als zij een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief bij het beroep wil betrekken, en dat daarom geen ruimte is voor toepassing van artikel 83, lid 7 onder c, van de Vw 2000, dat de rechtbank de mogelijkheid biedt om van het vragen van een schriftelijke reactie af te zien.
[54] En onderzoek door de rechtbank kan daardoor ook veel meer tijd kosten dan de tijd die de staatssecretaris daarvoor nodig heeft. Dit leidt weer eerder tot ontoelaatbare vertraging in de afdoening van de zaak, en tevens in andere zaken doordat die blijven liggen.
[55] ABRvS 3 juli 2019, rechtsoverweging 9.7.1.
[56] ABRvS 3 juli 2019, rechtsoverweging 9.7.3.
[57] De Afdeling beschrijft niet de niet denkbeeldige situatie dat de staatssecretaris zelf tijdig in het digitale dossier ziet dat een nieuw asielmotief is aangevoerd en hij de vreemdeling en de rechtbank laat weten dat hij dit gaat onderzoeken en het resultaat daarvan bekend maakt voor de zitting.
[58] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist (asiel) bij team bestuursrecht rechtbank Oost-Brabant, op persoonlijke titel. Met dank aan mr. F.T.H. Langeweg en mr. B.J. Groothedde voor hun tekst en commentaar bij een eerder versie.

Wat betekent Alheto in concreto?

In artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn[1]is voor asielzoekers het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel neergelegd. Dit recht omvat een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridisch gronden door de rechter, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming. Artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn is neergelegd in artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).

Vorig jaar zijn twee arresten door het HvJ EU gewezen waarin nader wordt geduid wat onder de in artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn genoemde begrippen “volledig” en “ex nunc” onderzoek moet worden verstaan[2]. Het gaat om de arresten Alheto[3]en Ahmedbekova[4]. In dit blog een blik op het arrest Alheto. Zijdelings wordt stilgestaan bij het arrest Ahmedbekova, dat voor de Afdeling bestuursrechtspraak desgevraagd aanleiding is geweest om haar prejudiciële vragen van 4 oktober 2017[5]over eerst in beroep aangevoerde nieuwe asielmotieven in te trekken. Een uitvoeriger bespreking van dat arrest is voor een volgende keer.

De aanloop naar de verwijzing
Mevrouw Alheto is geboren in Gaza, houder van een paspoort dat is afgegeven door de Palestijnse Autoriteit en geregistreerd bij de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA).

Op 15 juli 2014 heeft zij de Gazastrook verlaten via illegale tunnels die dit gebied met Egypte verbinden. Vanuit Egypte is zij per boot naar Jordanië gegaan. Daar heeft zij bij de consulaire dienst van de Republiek Bulgarije een toeristenvisum aangevraagd en ook verkregen. Hierop is zij naar Bulgarije gegaan en heeft zij, na eenmaal haar visum te hebben verlengd, op 11 november 2014 bij het nationaal agentschap voor vluchtelingen, Bulgarije (DAB), een verzoek om internationale bescherming ingediend.

Alheto voerde aan dat haar leven bij terugkeer naar de Gazastrook ernstig wordt bedreigd, omdat zij vrouwen heeft geïnformeerd over hun rechten, iets dat door Hamas, de organisatie die de Gazastrook controleert, niet wordt geaccepteerd. Zij betoogde verder dat door de gewapende conflicten tussen Hamas en Israël in de Gazastrook sprake is van een situatie van willekeurig geweld.

Het DAB wees haar asielverzoek op 12 mei 2015 af. De beweringen van Alheto werden niet geloofwaardig geacht. De enkele omstandigheid dat zij een vrouw is die andere vrouwen in de Gazastrook informeert over hun rechten, werd onvoldoende geacht voor de vaststelling dat er sprake is van een reëel risico op vervolging of ernstige schade. Hierbij werd in aanmerking genomen dat uit een internationaal rapport bleek dat in de Gazastrook vrouwelijke politiefunctionarissen deelnemen aan belangrijke activiteiten, zoals de bestrijding van drugshandel, strafrechtelijke vervolging en het toezicht op vrij verkeer. Hierdoor achtte het DAB moeilijk voorstelbaar dat Alheto door haar activiteiten zou worden blootgesteld aan gevaar. Het DAB stelde zich verder op het standpunt dat Alheto evenmin was gedwongen om internationale bescherming te verzoeken wegens heersend willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict.

Alheto ging tegen dit besluit in beroep. Zij stelde in haar beroepsgronden dat bepaalde elementen die door haar waren aangevoerd niet waren onderzocht en dat de elementen die wel waren onderzocht onjuist waren beoordeeld door het DAB.

De Bulgaarse rechter in eerste aanleg
De Bulgaarse rechter constateert ambtshalve dat het DAB niet heeft onderzocht of Alheto daadwerkelijk bescherming of bijstand van de UNRWA genoot, terwijl zij een bij de UNRWA geregistreerde staatloze van Palestijnse afkomst is. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Bulgaarse rechter die beoordeling essentieel acht. Hij meent dat een verzoek om internationale bescherming, gelet op artikel 12 lid 1 onder a) eerste volzin van richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn, hierna: KRi), niet-ontvankelijk moet worden verklaard als Alheto die bescherming of bijstand van de UNRWA geniet, terwijl Alheto, gelet op de tweede volzin van die bepaling, in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus als blijkt dat zij die bescherming en bijstand niet meer geniet.

Artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi bepaalt immers dat een onderdaan van een derde land of een staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer hij onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève (Vluchtelingenverdrag) valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR (exclusion). Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief is geregeld in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op voorzieningen uit hoofde van de KRi (inclusion).

De Bulgaarse rechter wenst met name van het Hof te vernemen of een bij de UNRWA geregistreerde persoon die is gevlucht uit de Gazastrook en in Jordanië heeft verbleven alvorens naar de Europese Unie (EU) te reizen, als voldoende beschermd in Jordanië moet worden beschouwd, zodat het verzoek om internationale bescherming dat Alheto heeft ingediend niet-ontvankelijk moet worden verklaard.[6]De rechter wil in feite weten wat van hem als rechter in eerste aanleg op grond van artikel 46 lid 3 van de PRI verwacht wordt en welke ruimte hij heeft.

Не разбирам[7]
Het is niet aanstonds duidelijk waarom de Bulgaarse rechter wenst te vernemen of Alheto in Jordanië als voldoende beschermd kan worden beschouwd om zo het geschil te kunnen beslechten. Sinds het arrest El Kott[8]weten we dat een staatloze Palestijn die de bescherming en bijstand van de UNRWA geniet, niet zelf kan bewerkstelligen dat hij weer onder het toepassingsbereik van het Vluchtelingenverdrag valt (inclusion) door simpelweg te vertrekken uit het gebied waar hij die bescherming en bijstand van de UNRWA genoot. Inclusion is eerst aan de orde als op basis van een individuele beoordeling van alle relevante factoren blijkt dat de betrokken Palestijn in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid verkeert en de UNRWA, die door de betrokkene om bijstand is gevraagd, niet in staat is in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dit orgaan is belast, waardoor deze Palestijn wegens omstandigheden buiten zijn wilgedwongen is het operationele gebied van de UNRWA te verlaten. Doet deze situatie zich voor dan kan deze Palestijn, tenzij zich een andere uitsluitingsgrond voordoet[9]zich op de KRi beroepen zonder te hoeven aantonen dat hij gegronde vrees voor vervolging heeft. Eigenlijk dient deze staatloze Palestijn in dat geval van rechtswege als vluchteling te worden beschouwd en als zodanig te worden behandeld in het land waar hij asiel aanvraagt.

In de zaak Alheto had het DAB, zeg maar de Bulgaarse IND, het relaas ongeloofwaardig geacht en zich op het standpunt gesteld dat Alheto evenmin gedwongen was om internationale bescherming te verzoeken wegens heersend willekeurig geweld als gevolg van een gewapend conflict. Zegt het DAB hiermee in wezen niet dat Alheto terug kan naar het gebied waar zij de bescherming en bijstand van de UNRWA geniet en is uitgesloten van vluchtelingschap? Bovendien blijkt niet dat Alheto de UNRWA in de Gazastrook (Palestina) om bescherming en bijstand heeft verzocht.[10]

Dus al zou het relaas van Alheto door de rechter kunnen worden opgevat als een beroep op artikel 12 lid 1 onder a, tweede volzin, van de KRi, nu zij in feite stelt dat zij vanwege omstandigheden gelegen buiten haar wil het operationele gebied van de UNRWA in de Gazastrook heeft moeten verlaten, dan nog is de vraag wat dit Alheto in concreto kan opleveren. De Bulgaarse rechter is het evenwel niet te doen om de vraag of Alheto terug kan keren naar de Gazastrook, terwijl men zou denken dat juist die vraag als eerste aan de orde zou moeten komen bij de beoordeling of iemand internationale bescherming behoeft.

De Bulgaarse rechter wenst te vernemen of een bij de UNRWA geregistreerde persoon die is gevlucht uit de Gazastrook en in Jordanië heeft verbleven alvorens naar de EU te reizen, als voldoende beschermd in Jordanië dient te worden beschouwd, zodat het asielverzoek van Alheto niet-ontvankelijk moet worden verklaard. En doordat de verwijzende rechter aanhaakt bij artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, stelt hij die vraag omdat de UNRWA ook in Jordanië aanwezig is en Alheto ruim drie weken in dat land heeft verbleven voordat zij naar de EU reisde. Dat nergens uit blijkt dat Alheto daadwerkelijk bescherming van de UNRWA heeft genoten in Jordanië, acht de Bulgaarse rechter klaarblijkelijk niet van belang.

Waarom buiten partijen om op zoek naar de mogelijkheid om een beschermingsalternatief tegen te werpen, als de betrokken persoon terug kan keren naar het land of het gebied waar hij zijn gewone verblijfplaats had? Bovendien betoogt AG Mengozzi in zijn conclusie in de zaak Alheto[11], dat de nationale autoriteit die bevoegd is om het verzoek van een Palestijnse asielzoeker te onderzoeken, uitsluitend de bestaande situatie in het operationele gebied van de UNRWA waar deze verzoeker voor de indiening van zijn asielverzoek zijn gewone verblijfplaats had – in het geval van Alheto de Gazastrook – dient te beoordelen, ook indien deze verzoeker, alvorens het grondgebied van een lidstaat van de EU te bereiken, door andere zones van dit gebied heeft gereisd. Mengozzi leidt dit niet alleen (a contrario) af uit het arrest El Kott, doch eveneens uit de richtsnoeren van de UNHCR van december 2017 over de toepassing van artikel 1 D van het Vluchtelingenverdrag.[12]In die richtsnoeren heeft de UNHCR gepreciseerd dat “geen enkele staat met zekerheid ervan kan uitgaan dat een Palestijnse vluchteling bescherming of bijstand van de UNRWA zal kunnen verkrijgen in een operationeel gebied [van dit orgaan] waarin hij nooit heeft gewoond of dat verschilt van de plaats waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had.” Indien een dergelijk vermoeden zou worden toegepast, zou dit volgens de UNHCR onredelijke en onoverkomelijke hinderpalen voor de asielzoeker opwerpen en voorbijgaan aan de reële toestand van de internationale betrekkingen, die zijn gebaseerd op het beginsel van soevereiniteit van staten. Met andere woorden, de omstandigheid dat een bij het UNRWA geregistreerde asielzoeker de bijstand en bescherming van dat orgaan heeft genoten in het gebied waar hij zijn gewone verblijfplaats had voordat hij de EU binnenkwam, biedt geen enkele garantie dat deze bijstand en bescherming kan blijven genieten in een ander land binnen het operationele gebied van de UNRWA waarmee hij geen enkele binding heeft. Mengozzi merkt op dat de verwijzende rechter geen melding maakt van enige gezinsgerelateerde of andere binding met Jordanië. Hij is dan ook van mening dat er onvoldoende garanties zijn dat Alheto toegang zal hebben tot bijstand van de UNRWA in Jordanië.

Het Hof deelt de conclusie van Mengozzi op dit onderdeel overigens niet[13]. Het laat de mogelijkheid van bescherming door de UNRWA in Jordanië uitdrukkelijk open, zij het dat dan aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan, zoals toegang tot het grondgebied van Jordanië.

De enige verklaring die ik heb voor de vragen van de Bulgaarse rechter, is dat hij al voor zichzelf heeft besloten dat het besluit van het DAB ondeugdelijk is gemotiveerd en hij niet snel ziet hoe en met welke motivering van Alheto wel verlangd kan worden terug te keren naar de Gazastrook, en om die reden wil weten of hij aan Alheto verblijf in een veilig derde land kan tegenwerpen. Maar waarom niet gewoon het besluit vernietigd, vraag ik me af, eventueel het bestuursorgaan nog meegevend dat niet is gebleken dat het heeft onderzocht of Jordanië voor de asielzoeker als veilig kan worden aangemerkt. “Finale geschillenbeslechting”, zal het Bulgaarse antwoord zijn.

De prejudiciële vragen
Het Hof interpreteert en herformuleert de vragen van de Bulgaarse rechter – voor zover hier van belang – als volgt.

1. Moet artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, gelezen in samenhang met artikel 10 lid 2 van de PRI (de beslissingsautoriteit dient eerst na te gaan of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen; S) aldus worden uitgelegd dat bij de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat is ingediend door een bij de UNRWA geregistreerde persoon moet worden onderzocht of deze persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand van deze organisatie geniet?

2. Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, in die zin worden uitgelegd dat de rechter van een lidstaat bij wie in eerste aanleg beroep is ingediend tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming rekening kan houden met gegevens feitelijk of rechtens, zoals de toepasbaarheid van artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi op de situatie van de verzoeker, die niet zijn onderzocht door het orgaan dat deze beslissing heeft genomen?

3. Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met de artikelen 18, 19 en 47 van het Handvest zo worden uitgelegd dat het vereiste van een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden tevens betrekking heeft op de gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming als bedoeld in artikel 33 lid 2 van de PRi en, zo ja, of in het geval de rechter een dergelijke grond van niet-ontvankelijkheid onderzoekt ofschoon deze grond niet door de beslissingsautoriteit is onderzocht, het dossier naar deze autoriteit moet worden terugverwezen zodat deze het onderhoud over de ontvankelijkheid van artikel 34 van de PRi uitvoert?

4. Moet artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie waarbij in eerste instantie beroep is ingesteld tegen een besluit inzake een verzoek om internationale bescherming, in het geval zij dit besluit nietig verklaart, zelf moet beslissen op het verzoek om internationale bescherming door dit in te willigen of af te wijzen?

De beantwoording van de vragen
Ad a)
Met betrekking tot de eerste vraag overweegt het Hof dat artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi, dat enerzijds een reden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus en anderzijds een reden voor de beëindiging van de toepassing van deze uitsluitingsgrond vermeldt, een lex specialis is. Naar het oordeel van het Hof dienen de nationale bepalingen van deze regeling te worden toegepast op het verzoek om internationale bescherming dat wordt ingediend door een persoon die is geregistreerd, op voorwaarde dat dit verzoek eerder niet is afgewezen op basis van een andere uitsluitingsgrond of een niet-ontvankelijkheidsgrond.[14]

Artikel 12 lid 1 onder a) KRi moet tevens worden toegepast wanneer een verzoek om internationale bescherming, naast een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, een verzoek om toekenning van subsidiaire bescherming bevat. Immers, eerst moet worden nagegaan of de vluchtelingenstatus dient te worden verleend.[15]

Maar moet de rechter dit ook doen als de beslissingsautoriteit de toepasbaarheid van artikel 12 lid 1 a) Kri niet heeft onderzocht? Het Hof meent van wel, zo blijkt uit de beantwoording van de vraag genoemd onder b.

Ad b)
Het Hof wijst erop dat artikel 46 lid 3 PRi een volledig en ex nunc onderzoek door de rechter in eerste aanleg voorschrijft van zowel de feitelijke als juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig de KRi. Volgens het Hof wijzen de woorden ‘indien van toepassing’ op het feit dat het volledige en ex nunc onderzoek dat de rechter moet uitvoeren niet noodzakelijkerwijs betrekking hoeft te hebben op het onderzoek ten gronde van de behoeften aan internationale bescherming en dat dit dus betrekking kan hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming wanneer het nationale recht dit op grond van artikel 33 lid 2 van de PRi toestaat.[16]

Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 van de PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie van een lidstaat waarbij in eerste aanleg een beroep tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming is ingediend, verplicht (onderstreping Stijn Smulders) is zowel de elementen, feitelijk en rechtens, zoals de toepasselijkheid van artikel 12 lid 1 a) van de KRi op de situatie van de verzoeker, waarmee het orgaan dat deze beslissing heeft genomen rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als de elementen die zich na de vaststelling van die beslissing hebben aangediend, te onderzoeken.
Hierbij zij opgemerkt dat in de zaak Alheto duidelijk is dat zij een staatloze Palestijn is die geregistreerd staat bij de UNRWA in de Gazastrook. De Bulgaarse beslissingsautoriteit had hiermee rekening kunnen houden en een onderzoek moeten verrichten aan de hand van artikel 12 lid 1 a) van de KRi. Nu dat niet (expliciet) is gedaan, is de Bulgaarse rechter verplicht dit alsnog te onderzoeken. In dat verband overweegt het Hof dat de rechter bij wie het beroep aanhangig is de verzoeker hoort, tenzij hij zich in staat acht een dergelijk onderzoek te verrichten op basis van uitsluitend de gegevens van het dossier, waaronder in voorkomend geval het verslag of de schriftelijke weergave van het persoonlijke onderhoud voor deze autoriteit. Indien zich na de vaststelling van de aangevochten beslissing nieuwe elementen hebben aangediend, moet de rechterlijke instantie van het Hof de verzoeker de mogelijkheid bieden zich uit te spreken wanneer deze elementen voor hem een ongunstige invloed hebben.

Ad c)
Het Hof overweegt dat het volledige en ex nunc onderzoek betrekking kan hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit toestaat.[17]Overeenkomstig de doelstellingen van de PRi om een regeling in te voeren waarin ten minste de rechterlijke instantie waarbij in eerste aanleg beroep tegen de beslissing van de beslissingsautoriteiten is ingediend een volledig en geactualiseerd onderzoek verricht, kan deze rechter onder meer genoodzaakt zijn (cursivering Stijn Smulders) vast te stellen dat de verzoeker voldoende bescherming geniet in een derde land, zodat het overbodig wordt de behoefte aan bescherming in de Unie te onderzoeken, waardoor het verzoek om die reden dan “niet-ontvankelijk” is.

Voor zover de verwijzende rechter voornemens is gebruik te maken van het begrip “eerste land van asiel” of “veilig derde land”, moet hij alvorens uitspraak te doen, zich ervan vergewissen dat de verzoeker zijn standpunt over de toepasselijkheid van de grond van niet-ontvankelijkheid op zijn specifieke situatie persoonlijk heeft kunnen uiteenzetten. Indien de grond voor niet-ontvankelijkheid die wordt onderzocht door de rechterlijke instantie waarbij het beroep is ingediend, tevens is onderzocht door de beslissingsautoriteit voordat de beslissing die in het kader van dat beroep wordt betwist is vastgesteld, kan de rechter uitgaan van het verslag van het persoonlijk onderhoud dat door de autoriteit is gevoerd, zonder dat de verzoeker hoeft te worden gehoord, tenzij de rechter meent dat dat noodzakelijk is.

Indien de beslissingsautoriteit deze grond voor niet-ontvankelijkheid daarentegen niet heeft onderzocht en bijgevolg geen persoonlijk onderhoud heeft gevoerd, is het aan de rechter om, als hij meent dat een dergelijke grond door deze autoriteit had moeten worden onderzocht of thans moet worden onderzocht omdat zich nieuwe elementen hebben aangediend, een dergelijke hoorzitting te houden. De asielzoeker moet dan gebruik kunnen maken van de diensten van een tolk.

Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 PRi aldus moet worden uitgelegd dat het vereiste van een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als de juridische gronden tevens betrekking kan hebben op de in artikel 33 lid 2 van die richtlijn bedoelde gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit toestaat, en dat, in het geval de rechterlijke instantie waarbij het beroep aanhangig is voornemens is een grond van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken die niet is onderzocht door de beslissingsautoriteit, zij de verzoeker moet horen zodat hij, in een taal die hij beheerst, zijn standpunt over de toepasselijkheid van deze grond op zijn specifieke situatie kan uiteenzetten.

Ad d)
Moet de rechter zelf beslissen op het asielverzoek als hij het besluit vernietigt? Neen, het Hof maakt duidelijk dat artikel 46 lid 3 PRi alleen betrekking heeft op het ‘onderzoek’ van het beroep en dus geen betrekking heeft op het vervolg op een eventueel nietigverklaring van de beslissing.[18]De PRi heeft geen gemeenschappelijke regeling willen invoeren waarbij na de vernietiging van het besluit de beslissingsautoriteit zijn bevoegdheid verliest. De lidstaten blijven vrij om te bepalen dat het dossier na een dergelijke nietigverklaring naar dat orgaan moeten worden terugverwezen, opdat dit een nieuwe beslissing vaststelt.

Het Hof voegt daar evenwel aan toe dat artikel 46 lid 3 Pri niettemin elk nuttig effect zou worden ontnomen als de beslissingsautoriteit na de uitspraak een beslissing zou kunnen nemen die indruist tegen de volledige en ex nunc toetsing die door de rechter is verricht, dan wel aanzienlijke tijd zou kunnen laten verstrijken, waardoor het risico kan toenemen dat zich nieuwe elementen aandienen die een nieuwe bijgewerkte beoordeling noodzakelijk maken. Om een nuttig effect van 46 lid 3 PRi te verzekeren dient elke door die richtlijn gebonden lidstaat zijn nationale wetgeving zo in te richten dat na de vernietiging van de oorspronkelijke beslissing en in elk geval van terugverwijzing van het dossier naar de beslissingsautoriteit binnen een korte termijn een nieuwe beslissing word vastgesteld die in overeenstemming is met de uitspraak van de rechter (het vonnis waarbij nietig verklaring is uitgesproken).[19]

Het Hof verklaart voor recht dat artikel 46 lid 3 PRi, gelezen in samenhang met artikel 47 Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het geen gemeenschappelijke procedurenormen instelt met betrekking tot de bevoegdheid tot vaststelling van een nieuwe beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming, nadat de oorspronkelijke beslissing op dit verzoek door de rechterlijke instantie waar beroep is ingesteld, is nietig verklaard. De noodzaak om een nuttige werking van artikel 46 lid 3 van deze richtlijn te verzekeren en een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest te waarborgen vereist echter, dat, in geval van verwijzing van het dossier naar het semi-rechterlijke of administratieve orgaan in de zin van artikel 2, onder f, van de richtlijn, binnen een korte termijn een nieuwe beslissing wordt vastgesteld die in overeenstemming is met de beoordeling in het vonnis waarbij nietigverklaring is uitgesproken.

Tussenconclusie
Uit het arrest Alheto kan worden afgeleid dat artikel 46 lid 3 PRi de asielrechter de mogelijkheid biedt vast te stellen dat een asielverzoek dient te worden afgewezen op een andere grond dan die het bestuursorgaan aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd. Dat kan de asielrechter doen als het bestuursorgaan die andere afwijzingsgrond had kunnen onderzoeken, omdat de asielzoeker, die verplicht is om met de beslissingsautoriteit samen te werken en dus geen relevante gegevens mag achter te houden[20], feiten heeft gesteld die daarvoor voldoende aanknopingspunten boden. De aanleiding daarvoor kan ook zijn dat eerst in beroep relevante gegevens aan het licht komen die een dergelijk onderzoek rechtvaardigen.[21] Volgens mij is het niet de bedoeling dat de asielrechter los van het dossier en hetgeen in beroep is aangevoerd of later bekend is geworden de mogelijkheid van een andere afwijzingsgrond onderzoekt. En waarom zou hij ook als daartoe geen enkele aanleiding bestaat?

De omvang van het geding (artikel 8:69 Algemene wet bestuursrecht)
Vanuit Nederlands perspectief zal dit bij velen de vraag oproepen of de asielrechter niet buiten de omvang van het geding treedt als hij een andere afwijzingsgrond hanteert dan die het bestuursorgaan in het bestreden besluit heeft gebruikt. Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Daarbuiten doet de rechter ingevolge artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting, waarbij hij ambtshalve de rechtsgronden aanvult en ambtshalve de feiten kan aanvullen. Het is de bestuursrechter niet toegestaan de motivering van een besluit aan te vullen of te veranderen en, gelet op die aanvulling of wijziging, het beroep ongegrond te verklaren. Artikel 8:69 van de Awb is uitdrukkelijk niet geschreven om het bestuursorgaan tegemoet te komen. Het geeft de bestuursrechter de mogelijkheid om de rechtszoekende, in dit geval de asielzoeker, de helpende hand toe te steken door bijvoorbeeld ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Hierbij kan men onder meer denken aan een asielzoeker die aanvoert dat hij bij terugkeer naar zijn land zijn leven niet zeker is vanwege zijn godsdienstige overtuiging en de rechter dit beschouwt als een beroep op het Vluchtelingenverdrag en artikel 15 van de KRi of artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ofschoon de asielzoeker die verdragen en richtlijnbepaling niet uitdrukkelijk noemt in zijn beroepsgronden.[22]

Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) verdraagt zich niet met de in artikel 8:69, lid 1 van de Awb neergelegde afbakening van de omvang van het geding dat de bestuursrechter in het kader van de toetsing van het in beroep bestreden besluit de grondslag van dit geding uitbreidt. Artikel 8:69 lid 2 van de Awb ziet uitsluitend op het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden en dus niet op de motivering van het in beroep bestreden besluit, aldus de CRvB.[23]

Dit is ook de vaste lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zij het dat de omvang van het geding in asielzaken vanwege de in artikel 83 van de Vw neergelegd ex nunc toetsing ruimer kan zijn dan die in andere bestuurszaken, omdat nieuwe elementen en bevindingen door de asielrechter moeten worden meegenomen, behoudens wanneer dit naar zijn oordeel in strijd is met de goede procesorde en/of dit tot ontoelaatbare vertraging in de afdoening van de zaak leidt.[24]In haar richtinggevende uitspraak over de toetsingsintensiteit die de asielrechter in acht moet nemen, overweegt de Afdeling dat de bestuursrechter binnen de grenzen van artikel 8:69 van de Awb en artikel 83 Vw 2000 toetst of de besluitvorming die heeft geleid tot een standpunt dat een asielrelaas of onderdeel daarvan ongeloofwaardig is, voldoet aan de eisen die het recht daaraan stelt, in het bijzonder wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering van dat besluit.[25]

Door het arrest Alheto denk ik echter dat de omvang van het geding voor de asielrechter wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb en artikel 83a van de Vw 2000, en dient laatstgenoemde bepaling toegepast te worden op de wijze waarop het Hof uitleg geeft aan artikel 46 lid 3 PRi. Het komt mij voor dat artikel 83a van de Vw 2000 de asielrechter aanvullende mogelijkheden biedt daar waar de buitengrens van de omvang van het geding als bedoeld in artikel 8:69 lid 1 van de Awb is bereikt. Het “volledig onderzoek en ex nunc onderzoek” dat de rechter moet verrichten kan daardoor betrekking hebben op een andere afwijzingsgrond en mitsdien met andere daarmee samenhangende (gestelde) feiten dan waarover partijen in beroep een geschil hebben.[26] Ook nieuwe asielmotieven, die thans niet onder de reikwijdte van 83 Vw 2000 vallen, maken deel uit van het volledig en ex nunc onderzoek als bedoeld in 46 lid 3 PRi en daarmee artikel 83a van de Vw 2000.

Instandlating rechtsgevolgen of zelf in de zaak voorzien
Is het dan zo dat de bestuursrechter op basis van de Awb geen enkele mogelijkheid heeft om de motivering van het besluit aan te vullen of te wijzigen? Jawel, zoals Laro[27]in 2009 schreef, kan de rechtbank zich na gegrondverklaring van het beroep afvragen of de rechtsgevolgen ingevolge artikel 8:72 lid 3 onder a van de Awb in stand kunnen blijven en daarbij op eigen initiatief de motivering van het besluit aanvullen dan wel wijzigen. Laro constateerde toen dat de bijstandskamer van de CRvB koploper was op dit gebied. Hij wees onder andere op een zaak waarin het college van burgemeesters en wethouders van een gemeente het recht op bijstand introk omdat betrokkenen de op hen rustende inlichtingenplicht hadden geschonden, nu zij geen dan wel onvolledige informatie hadden verstrekt over hun inkomsten en vermogen uit im- en export. De CRvB[28]was echter van oordeel dat, ondanks de schending van de inlichtingenplicht, het recht op bijstand wél kon worden vastgesteld. Uit de bankafschriften bleek een saldo dat hoger was dan het vrij te laten vermogen. Nu dit ook een grond is om tot intrekking van de verleende bijstand over te gaan, zag de CRvB aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.

Als voorbeeld kan eveneens dienen de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2006[29]. Naar het oordeel van de Afdeling hadden de rechtbank en het college ten onrechte geoordeeld dat het verzoek om verstrekking van kopieën van door de burger gedane aangiften van diefstal een herhaald verzoek is in de zin van artikel 4:6 van de Awb, aangezien dit verzoek is gebaseerd op een andere rechtsgrondslag, te weten de Archiefwet 1995. De uitspraak en het besluit worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat ook als het verzoek inhoudelijk op grond van de Archiefwet 1995 zou zijn beoordeeld dit niet tot een ander resultaat leidt. De bedoelde stukken zijn niet in het gemeentearchief aanwezig en derhalve heeft het college het verzoek terecht niet ingewilligd.

Voor asielrechters is overigens van belang te weten dat de ex nunc toets op grond van artikel 8:72 lid 3 van de Awb een andere is dan de ex nunc toets ingevolge artikel 83 van de Vw 2000. Bij de toepassing van artikel 8:72 lid 3 Awb moet de bestuursrechter uitgaan van de feiten en omstandigheden op dat moment én het op dat moment geldende recht. De asielrechter kan ingevolge artikel 83 van de Vw 2000, dat ook een ex nunc toetsing voorschrijft, niet ambtshalve gewijzigd recht (beleid) bij de omvang van het geding betrekken. Op grond van artikel 8:72 lid 3 Awb moet hij dat juist wel doen. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2003[30]. In die zaak had de rechtbank het beroep van twee asielzoekers gegrond verklaard. Ondanks een gemotiveerd verzoek daartoe van de staatssecretaris had de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand gelaten. De rechtbank overwoog dat zij het beëindigen van het categoriale beschermingsbeleid voor Afghanistan[31]niet kon betrekken in de beoordeling van het beroep, nu dat geen feit of omstandigheid is als bedoeld in artikel 83 van de Vw 2000. De Afdeling oordeelde dat de rechtbank hiermee had miskend dat bij de toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb de beoordeling van het beroep heeft plaatsgevonden, zodat geen sprake is van toepassing van artikel 83 van de Vw 2000. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand moeten worden gelaten dient te worden uitgegaan van de op het moment van de uitspraak geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht, aldus de Afdeling.

Daarnaast heeft de bestuursrechter ingevolge artikel 8:72 lid 3 onder b van de Awb de mogelijkheid om na gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit zelf in de zaak te voorzien. Illustratief zijn zaken waarin het bestuursorgaan de asielaanvraag niet heeft kunnen afwijzen als kennelijk ongegrond (30b Vw 2000), maar wel als ongegrond.[32]Het inhoudelijk oordeel van de ongegrondheid ligt besloten in de afwijzing van de asielaanvraag als kennelijk ongegrond en dus is het voor de asielrechter betrekkelijk eenvoudig zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag zelf af te wijzen als ongegrond in de zin van artikel 31 lid 1 van de Vw 2000. De uitspraak van de rechter treedt dan in de plaats van het vernietigde besluit.

Begrenzing van de mogelijkheden
Men ziet dus dat de bestuursrechter bij gegrondverklaring van het beroep met toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb ruimte toekomt om de grondslag of de motivering van het vernietigde besluit aan te passen. Die ruimte is overigens niet onbeperkt. Dit blijkt onder meer uit een zaak waarin de rechtbank een besluit van het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (Uwv), dat was genomen op grond van de Ziektewet (ZW), had vernietigd omdat geen adequaat verzekeringsgeneeskundig onderzoek had plaatsgevonden. De rechtbank liet vervolgens de rechtsgevolgen in stand onder de overweging dat betrokkene op grond van de ZW een maatregel (volledige weigering van ziekengeld) moet worden opgelegd, omdat hij geen gevolg had gegeven aan een oproep om te verschijnen op het spreekuur van de verzekeringsarts. De CRvB zet hier een streep door. Daartoe overweegt de Raad dat het de rechtsvormende taak van de rechter te buiten gaat om door de rechtsgevolgen in stand te laten van een vernietigd besluit, dat niet de oplegging van een maatregel behelst, feitelijk alsnog de maatregel op te leggen.[33]

Laro wees verder op de uitspraak van de CRvB van 17 december 1998.[34]Hierin ging het om een ontslagbesluit dat de rechterlijke toets niet kon doorstaan. De CRvB sloot niet uit dat een andere ontslaggrond in rechte wel stand zou kunnen houden, maar omdat het bestuursorgaan desgevraagd het standpunt had ingenomen dat hij betrokkene niet op een andere grond heeft willen ontslaan, liet de CRvB de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand. Een andersluidend oordeel zou volgens de CRvB, gelet op artikel 8:69 van de Awb, de taak van de rechter te buiten gaan.

Verder wordt de toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb begrensd daar waar het bestuursorgaan nog beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid heeft. Dat volgens geldend beleid geen ander besluit kan volgen, is niet voldoende omdat immers in bijzondere gevallen van beleid kan worden afgeweken.[35]

Bovendien is het regel dat de bestuursrechter, voordat hij een andere motivering of grondslag onder het vernietigde besluit legt, partijen in de gelegenheid stelt zich hierover uit te laten. Dit volgt uit het beginsel van hoor en wederhoor. Schending van dit beginsel betekent dat de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kan laten.[36]

Alheto gaat verder
Blijkens het arrest Alheto wordt de rechter op grond van artikel 46 lid 3 PRi verplicht de uitsluitingsgrond voor vluchtelingschap (art. 12 lid 1 a) KRi) te onderzoeken en in staat gesteld om buiten het bestreden besluit en de beroepsgronden om de mogelijkheid van een andere afwijzingsgrond te onderzoeken zelfs voordat het beroep gegrond is verklaard. Verder sluit het Hof niet uit dat zich na de vaststelling van de beslissing nieuwe elementen aandienen die voor de asielzoeker een ongunstige invloed kunnen hebben. In dat geval moet de asielzoeker zich daar over kunnen uitspreken[37]. Dus het instellen van beroep zou voor de asielzoeker nadeliger kunnen uitpakken dan wanneer hij dat rechtsmiddel niet had aangewend.

Maar gaat Alheto te ver?
Het arrest heeft het nodige losgemaakt in de literatuur. Reneman en Schüller[38]schrijven onder meer dat uit de uitspraak lijkt te volgen dat artikel 46 lid 3 PRi de rechter verplicht zelfstandig de toepasselijkheid van een verplichte uitsluitingsgrond te onderzoeken. Artikel 12 KRi bepaalt namelijk dat een derdelander van vluchtelingschap ‘wordt uitgesloten’ indien aan de voorwaarden wordt voldaan. Reneman en Schüller wijzen er echter op dat artikel 33 lid 2 PRi bepaalt dat de lidstaten een asielverzoek niet-ontvankelijk ‘kunnen achten’ op een aantal limitatief opgesomde gronden. Zij vragen zich af of de rechter nu verplicht is om zelfstandig te beoordelen of een zaak op grond van deze bepaling niet-ontvankelijk kan worden verklaard als de beslissingsautoriteit dat heeft nagelaten of (expliciet) voor een inhoudelijke beoordeling heeft gekozen. In dat verband vragen zij zich af of dit ook geldt voor de gronden voor kennelijk ongegrondheid van een asielverzoek en of de rechter zelfstandig kan oordelen dat een asielverzoek om een andere reden dan genoemd in het asielbesluit moet worden afgewezen. Dat zou volgens hen wel erg ver gaan, en niet alleen omdat dit de rol van de asielrechter in Nederland zou veranderen van een toetsende naar een beoordelende rechter. Door de zelfstandige toepassing van gronden voor uitsluiting, afwijzing, niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid kan de asielzoeker volgens hen in een ongunstigere positie komen dan bij het besluit van de beslissingsautoriteit het geval was (reformatio in peius). De kennelijk ongegrondheid van het asielverzoek is bijvoorbeeld grond voor het onthouden van een termijn voor vrijwillig vertrek en het opleggen van een inreisverbod. Vertwijfeld vragen zij zich af of dit de bedoeling is van het Hof. Zij merken op dat voorstanders van een intensievere toetsing of een zelfstandige beoordeling meestal wezen op het belang van rechtsbescherming van de asielzoeker. Dat een volledig en ex nunc onderzoek ook zeer nadelig voor de asielzoeker kan uitpakken had men zich waarschijnlijk niet gerealiseerd, aldus Reneman en Schüller.[39]

Volgens Geertsema[40]past de uitleg die het Hof in het arrest Alheto aan artikel 46 lid 3 PRi geeft evenwel bij een ruimere benadering van de grenzen van het bestuursrechtelijk geschil. Zij meent dat het arrest Alheto de nationale rechter toestaat het verzoek om internationale bescherming te onderzoeken, naast de toetsing van het bestuurlijk oordeel over dat verzoek. Volgens haar is een dergelijke benadering in het Nederlandse bestuursrecht goed mogelijk. Een ruimere benadering van artikel 8:69 Awb maakt het mogelijk dat de rechter behalve het besluit ook de aanvraag betrekt in het geschil, om te bezien wat de oorspronkelijke wens was van de aanvrager. Geertsema wijst ter adstructie op de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2013.[41]Als de rechter meent dat de grondslag van het besluit moet wijzigen, zoals bijvoorbeeld een grond voor niet-ontvankelijkheid, zal de bestuursrechter altijd op grond van de goede procesorde partijen de gelegenheid moeten geven zich uit te laten over een eventuele nieuwe grondslag van een besluit.[42]

Geertsema meent dat uit het arrest duidelijk volgt dat de nationale rechter het beroepschrift moet beoordelen aan de hand van de meest actuele informatie. Ook dit vraagt om een actieve houding van de bestuursrechter ten opzichte van de beschikbare informatie in het dossier. Als die informatie ongunstige invloed heeft op de procedure van de asielzoeker, moet deze op grond van artikel 47 Handvest weliswaar in de gelegenheid worden gesteld hierop te reageren, maar het vergt van de asielzoeker, aldus Geertsema, alertheid op de ontwikkelingen met betrekking tot de algehele veiligheidssituatie en informatie in zijn of haar asieldossier tot aan het moment van de rechtbankuitspraak.[43]Dat de rechter vervolgens uitspraak doet over elementen waar de bestuurlijke autoriteiten zich nog niet hebben uitgelaten, volgt volgens het Hof uit de doelstellingen van de PRi, zo schrijft Geertsema onder verwijzing naar punt 112 van het arrest.

De persoonlijke noot[44]
Het lijkt mij goed om in de eerste plaats een onderscheid te maken tussen artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi en de andere in artikel 33 lid 2 PRi opgesomde gronden om een asielverzoek niet-ontvankelijk te verklaren. Artikel 12 lid 1 onder a) van de KRi is een lex specialis en derhalve is de bestuursrechter in asielzaken volgens mij van het Hof verplicht om de toepasselijkheid van die uitsluitingsgrond te onderzoeken als het dossier of hetgeen in beroep is aangevoerd daartoe aanknopingspunten biedt, op voorwaarde dat het asielverzoek eerder niet is afgewezen op basis van een andere uitsluitingsgrond of een niet-ontvankelijkheidsgrond. Dus als het bestuursorgaan het asielverzoek al heeft afgewezen op de grond dat het niet-ontvankelijk is, omdat de vreemdeling reeds internationale bescherming geniet in een andere lidstaat van de EU (artikel 30a lid 1 onder a Vw 2000) rust die verplichting niet op de bestuursrechter.

Doen deze voorbehouden zich niet voor dan is de rechter verplicht artikel 12 lid 1 onder a) KRi bij zijn beoordeling te betrekken en daarnaar (verder) onderzoek te doen, ook als het bestreden besluit en de beroepsgronden daarover zwijgen. Dit onderzoek – wat nog knap lastig kan zijn – kan overigens zowel in het nadeel als in het voordeel van de vreemdeling uitvallen, omdat zoals gezegd artikel 12 lid 1 onder a) KRi zowel een exclusion als een inclusion clausule bevat. Naar mijn mening kan de rechter partijen niet eerst ter zitting of in de uitspraak overvallen met deze mogelijke af- of toewijzingsgrond. Het recht op hoor en wederhoor en het verdedigingsbeginsel staan hier aan in de weg. Bovendien zal de rechter als het dossier onvoldoende gegevens bevat om tot een goede beoordeling te komen partijen moeten oproepen ter zitting te verschijnen onder opgaaf van de reden. Het is immers niet vanzelfsprekend (meer) dat partijen ter zitting verschijnen. De leiding van de IND kiest er op dit moment voor om in beginsel niet in VA-zaken te verschijnen[45]en ook advocaten verschijnen niet altijd en als ze al verschijnen worden ze niet altijd vergezeld door de vreemdeling om wie de zaak draait. En als de asielzoeker niet verschijnt, wordt het lastig hem te horen. Wanneer de rechter de asielzoeker wil horen over artikel 12 lid 1 a) KRi, zal de rechtbank een (register)tolk moeten regelen in de taal die asielzoeker machtig is.

Is de rol van het bestuursorgaan op een gegeven moment uitgespeeld?
Bij het vorenstaande teken ik wel aan dat het Hof het in Alheto louter heeft over het horen van de asielzoeker en zwijgt over de rol van de beslissingsautoriteit in de rechterlijke fase (beroepsfase) als de beslissingsautoriteit deze grond voor niet-ontvankelijkheid niet heeft onderzocht terwijl hij die grond wel had kunnen onderzoeken. Meent het Hof dat de beslissingsautoriteit daarmee zijn kans heeft verspeeld? Ik kan het niet uitsluiten. In het arrest Alheto[46]benadrukt het Hof dat de behadeling van het verzoek om internationale bescherming door de beslissingsautoriteit, die een administratief of semi-rechterlijk orgaan is dat beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel, een essentiële fase is in de bij richtlijn 2013/32 (PRi) ingevoerde gemeenschappelijke procedures. Het recht op een volledig en ex nunc onderzoek voor een rechterlijke instantie dat krachtens artikel 46 lid 3 PRi aan de verzoeker is toegekend, kan derhalve niet afdoen aan de verplichting van de verzoeker om met dit orgaan samen te werken. Anders gezegd, artikel 46 lid 3 PRi kan niet worden uitgelegd op een wijze die de verplichting voor de verzoeker om met de beslissingsautoriteit samen te werken afzwakt.[47]

Gelet op deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit (de bestuurlijke fase) is het de asielzoeker niet toegestaan om zonder enige procedurele consequentie in de rechterlijke fase, dus na het instellen van beroep, elementen aan te voeren die hij ook al had kunnen aanvoeren ten overstaan van de beslissingsautoriteit. Hij kan deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit niet vrijelijk omzeilen.[48]

Het Hof zegt ook in het arrest Ahmedbekova, dat uit artikel 46 lid 3 PRi niet volgt dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zonder een aanvullend onderzoek door de beslissingsautoriteit te ondergaan, het voorwerp van zijn verzoek en aldus de afbakening van het concrete geval, kan wijzigen door tijdens de beroepsprocedure een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van de beslissing van die autoriteit of zelfs vóór de indiening van het verzoek, maar tegenover die autoriteit was verzwegen.[49]

Vooralsnog leid ik uit de arresten Alheto en Ahmedbekova af dat de rechter het bestuursorgaan de gelegenheid moet bieden onderzoek te doen naar en zich uit te laten over elementen en bevindingen die eerst in beroep door de asielzoeker naar voren worden gebracht als het bestuursorgaan hiervan geen weet heeft of kon hebben, hetzij omdat de asielzoeker hierover heeft gezwegen in de bestuurlijke fase, hetzij omdat zich werkelijk iets nieuws en rechtens relevants voordoet in de rechterlijke fase (beroepsfase) wat de asielzoeker niet eerder naar voren kon brengen en waar het bestuursorgaan zich dus nog niet over heeft kunnen uitlaten. In die situatie blijft de rechter een toetsende rechter die het standpunt van het bestuursorgaan toetst, ook daar waar het de geloofwaardigheid betreft van de door de vreemdeling gestelde nieuwe feiten.

In de zaak van mevrouw Alheto waren de feiten die een onderzoek naar de toepassing van artikel 12 lid 1 onder a) KRi instigeerde al in de bestuurlijke fase bekend en had de beslissingsautoriteit daar rekening mee kunnen houden. Het Hof lijkt in die situatie te suggereren dat de rechter dat zelfstandig onderzoek moet kunnen doen naar, en zich een oordeel moet kunnen vormen over elementen van het asielverzoek waar de beslissingsautoriteit in het besluit geen aandacht aan heeft besteed.[50]Het lijkt me niet dat het de rechter verboden is om het bestuursorgaan te vragen of er een specifieke reden is waarom het bestreden besluit daar geen blijk van geeft. Misschien zijn daar valide argumenten voor te geven en zou de rechter daar rekening meer kunnen houden alvorens hij besluit bepaalde elementen zelfstandig verder te gaan onderzoeken. In het geval van artikel 12 lid 1 onder a) KRi gaat het evenwel om een lex specialis en dient de toepassing hiervan te worden onderzocht. De rechter heeft geen keuze. Hij moet dit doen op grond van artikel 46 lid 3 PRi en de aard van artikel 12 lid 1 onder a) KRi. Of artikel 8:69 van de Awb de rechter die ruimte biedt, is niet relevant. De omvang van het geding wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb en artikel 83a van de Vw 2000 (46 lid 3 PRi). Alleen daarmee is verzekerd dat de asielzoeker een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft en de rechter de middelen heeft om het geschil finaal te beslechten, zo lijkt het Hof te redeneren. Mijn vraag aan het Hof is dan of de asielzoeker nog wel een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft tegen het besluit waarin een ander afwijzingsgrond is gebruikt en waartegen hij in rechte is opgekomen.

Afgezien daarvan is de vraag wat de rechter te doen staat als hij of zij tot de conclusie komt dat de asielzoeker uitgesloten dient te worden van vluchtelingschap of juist van rechtswege als vluchteling dient te worden aangemerkt omdat hij vanwege omstandigheden gelegen buiten zijn wil het UNRWA-gebied heeft moeten verlaten. Het lijkt me evident dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Hierin is immers een (andere) afwijzingsgrond gebruikt, het asielverzoek afgewezen en niet getoetst aan artikel 12 lid 1 onder a) KRi.

Op grond van welke bepaling kan de rechter het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen? De motivering die het bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegd aan de door hem gebruikte afdoeningsmodaliteit, bijvoorbeeld afwijzing als ongegrond (art. 31 lid 1 Vw 2000) omdat het asielrelaas niet aannemelijk of onvoldoende zwaarwegend is, kan op zichzelf deugdelijk zijn. De rechter kijkt daar echter niet naar, omdat de toepasselijkheid van artikel 12 lid 1 onder a) KRi had moeten worden onderzocht. Het ligt daarom niet voor de hand dat de rechter het besluit vernietigt wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, dat vereist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Veeleer ligt in de rede dat hij het besluit vernietigt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, dat vereist dat een besluit zorgvuldig moet zijn voorbereid. In de zaak Alheto was in de bestuurlijke fase al duidelijk dat zij een staatloze Palestijnse is met een paspoort dat is afgegeven door de Palestijnse Autoriteit en geregistreerd staat bij de UNRWA. De beslissingsautoriteit had daarnaar onderzoek moeten doen.

En wat als de rechter tot het oordeel komt dat artikel 12 lid 1 onder a) KRi tot toelating of juist afwijzing van het verzoek als niet-ontvankelijkheid leidt? De rechter zou de bal weer bij het bestuursorgaan kunnen leggen, maar waarom zou hij als de zaak duidelijk is en hij met toepassing van artikel 8:72 lid 3 van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kan laten dan wel zelf in de zaak kan voorzien. De rechter is niet gedwongen om na vernietiging van het besluit het dossier terug te verwijzen naar de beslissingsautoriteit. Integendeel, in de Awb is zelfs in artikel 8:41a de opdracht aan de bestuursrechter gegeven om het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Mocht niettemin nader onderzoek geïndiceerd zijn, omdat de rechter niet in staat is om het onderzoek zelfstandig af te ronden, dan kan hij mijns inziens altijd de zaak nog terugverwijzen naar de beslissingsautoriteit en daarbij bepalen wat de beslissingsautoriteit te doen staat in de aanloop naar het nieuw te nemen besluit. Het bepalen van een korte doch redelijke beslistermijn is daarbij aangewezen, omdat daarmee het nuttig effect van artikel 46 lid 3 PRi is gediend.[51]

Artikel 12 lid 2 KRi
Als de uitsluitingsgrond voor vluchtelingschap genoemd in artikel 12 lid 1 onder a) van de Kri een lex specialis is, rijst de vraag of zulks niet tevens geldt voor artikel 12 lid 2 KRi.[52]Het zou me niet verbazen vanuit de gedachte dat eerst is vastgesteld dat de vreemdeling een vluchteling is, maar van die status dient te worden uitgesloten omdat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij bijvoorbeeld een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft gepleegd (vergelijk artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag).

In Nederland is overigens te doen gebruikelijk om een vreemdeling reeds van vluchtelingschap uit te sluiten om die reden zonder eerst vast te stellen of hij überhaupt vluchteling is. Dat kan denk ik niet afdoen aan het speciale karakter van artikel 12 lid 2 KRi.

Maar hoe reëel is het dat de rechter zich voor de vraag gesteld ziet of hij verplicht is zelfstandig de uitsluitingsgrond genoemd in artikel 12 lid 2 KRi te onderzoeken? Een vreemdeling die in Nederland is toegelaten als vluchteling zal daartegen niet in beroep gaan. De rechter kan in dat geval dus de uitsluiting van vluchtelingschap niet onderzoeken. Mogelijk wordt dat anders als de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken vanwege gewijzigde omstandigheden in het land van herkomst. Te denken valt aan een machtswisseling waardoor de vreemdeling niet meer heeft te vrezen voor de autoriteiten in zijn land. Door de intrekking van de vergunning ligt de oorspronkelijke aanvraag weer open. De vreemdeling die tegen de beslissing in beroep gaat, en bijvoorbeeld stelt dat de verandering van de situatie in zijn land van herkomst nog onvoldoende bestendig is, zou door de rechter geconfronteerd kunnen worden met de tegenwerping van artikel 12 lid 2 KRi dan wel artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag als deze meent dat er voldoende aanknopingspunten zijn of al waren om de vreemdeling destijds van vluchtelingschap uit te sluiten. Maar het vraagt om een knappe rechter en een evenzo knappe griffier om dat onderzoek binnen de hun toegemeten tijd en ten dienste staande faciliteiten ten gronde uit te voeren. Waarschijnlijk zal het zo’n vaart niet lopen want wat is de kans dat de IND niet heeft gezien dat de tegenwerping van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag mogelijk is.

Onderzoek naar andere afwijzingsgronden
Uit Alheto volgt niet dat de rechter verplicht is een andere niet-ontvankelijkheidsgrond te onderzoeken dan die genoemd in artikel 12 lid 1 onder a) KRi (en naar ik aanneem artikel 12 lid 2 KRi). Hij kan daartoe genoodzaakt zijn.[53]Het is een optie die hem in een voorkomend geval ter beschikking staat, maar geen haan die er naar kraait als hij van die mogelijkheid geen gebruikmaakt. Ik zie althans niet in dat een van de procespartijen in hoger beroep gaat omdat de rechter een afwijzingsgrond niet heeft onderzocht die zijzelf ook niet hebben genoemd in eerste aanleg.

Theorie en praktijk
De rechter kan zelfstandig oordelen dat een asielverzoek om een andere reden dan genoemd in de asielbeschikking moet worden afgewezen. Hij zal dan naar mijn mening wel moeten uitleggen waarom hij zich daartoe genoodzaakt voelde. Maar wanneer zal dat het geval zijn? Als een asielverzoek niet als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen, maar wel als ongegrond ligt het voor de hand. Doch waarom zal de rechter het nodig vinden om te onderzoeken of een asielverzoek dat is afgewezen als ongegrond niet als kennelijk ongegrond dient te worden afgewezen? En waarom zou hij bij een afwijzing van een asielverzoek als (kennelijk) ongegrond de urgentie voelen om te bezien of dit ook niet-ontvankelijk had kunnen zijn? Uiteraard is het weinig zinvol om een beoordeling ten gronde te doen van de vraag of de asielzoeker in Nederland internationale bescherming verleend moet worden als hij die bescherming reeds geniet in een ander lidstaat, maar hoe vaak zal zich dit voordoen? En verder zie ik niet snel in wat een rechter ertoe kan bewegen te gaan onderzoeken of een asielzoeker naar een veilig derde land kan als deze asielzoeker volgens het bestuursorgaan geen internationale bescherming nodig heeft en het diens aanvraag heeft afgewezen als (kennelijk) ongegrond.

Ofschoon dus de nationale rechter van het Hof “tools” ter beschikking krijgt om een geschil alomvattend en naar de laatste stand van zaken definitief te beslechten, is daarmee niet gezegd dat de rechtspraktijk door het arrest Alheto drastisch zal veranderen. De vrees dat een asielzoeker door het instellen van beroep in een nadeliger positie komt te verkeren, zal niet snel werkelijkheid worden. Los daarvan moet bedacht worden dat een afwijzing een afwijzing blijft, ongeacht welke afdoeningsmodaliteit daaraan ten grondslag wordt gelegd. Bovendien zal de rechter rekening moeten houden met het geldend recht. Zo bestaat op grond van WBV 2016/2 van 26 januari 2016 voor de IND bij eerste asielverzoeken in beginsel[54]alleen de mogelijkheid een vertrektermijn te onthouden en een inreisverbod uit te vaardigen als de asielaanvraag wordt afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b lid 1 onder b van de Vw 2000 (de asielzoeker is afkomstig uit een veilig land van herkomst). De rechter zal zich daar ook gebonden aan moeten achten.

Vooralsnog denk ik dat het onderzoek naar een mogelijke andere afwijzingsgrond beperkt zal blijven tot situaties waarin het beroep gegrond wordt verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Dat lijkt me vanuit het oogpunt van een daadwerkelijk rechtsmiddel ook het meest juist omdat de asielzoeker daarmee een rechterlijk oordeel heeft gekregen over de rechtmatigheid van het besluit waartegen hij beroep heeft ingesteld. In zoverre is er waarschijnlijk niet veel nieuws onder de zon. Immers, zoals we gezien hebben, heeft de rechter al de mogelijkheid om bij gegrondverklaring van het beroep een andere afwijzingsgrond te onderzoeken als hij toepassing geeft aan artikel 8:72 lid 3 van de Awb.

De geloofwaardigheid van het asielrelaas: toetsen of zelfstandig beoordelen?
Het arrest Alheto doet de discussie weer oplaaien of de rechter de bevoegdheid heeft om ook niet nader onderbouwde feiten en vermoedens vol te toetsen dan wel zelf de geloofwaardigheid van de verklaringen, dus los van de beoordeling hiervan door het bestuursorgaan, kan beoordelen. Het arrest Alheto gaat niet over de intensiteit van de rechterlijke toetsing of de autonomie die de rechter heeft om zelf de geloofwaardigheid te beoordelen, doch ik begrijp waar de vraag vandaan komt. Immers, als de rechter zelf kan onderzoeken of er zich een andere afwijzingsgrond voordoet en in dat verband de feiten zelf dient vast te stellen waarom zou hij dan bij de beoordeling van de geloofwaardigheid enige terughoudendheid betrachten en niet zelf zijn oordeel in de plaats kunnen stellen van dat van het bestuursorgaan?

Ik denk evenwel dat het Hof niet voor niets steeds benadrukt dat de asielzoeker moet samenwerken met de beslissingsautoriteit in de bestuurlijke fase en dat deze autoriteit beschikt over specifieke middelen en over gespecialiseerd personeel.[55]Naar mijn idee is het daarom in de eerste plaats aan het bestuursorgaan om zich over de geloofwaardigheid van het relaas uit te laten en aan de rechter om dit standpunt – met inachtneming van het feit dat de beslissingsautoriteit over gespecialiseerd personeel beschikt – te toetsen. Voor een zelfstandige beoordeling door de rechter van de geloofwaardigheid van de gestelde feiten lijkt mij hooguit plaats als het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft gehad zich daarover uit te spreken, maar die kans heeft laten schieten. Die kans heeft het bestuursorgaan niet laten lopen als eerst in beroep nieuwe elementen en bevindingen naar voren worden gebracht door de asielzoeker waar het bestuursorgaan zich nog niet over heeft kunnen uitlaten. Dus als het bestuursorgaan zich wel heeft gebogen over de geloofwaardigheid van de verklaringen, hetzij in het besluit, hetzij omdat het daartoe door de rechter in de gelegenheid is gesteld omdat het zich nog niet heeft kunnen uitspreken over eerst in beroep naar voren gebrachte feiten en omstandigheden, blijft het de eerstverantwoordelijke. Ook als dit standpunt de rechterlijke toets niet kan doorstaan en het besluit wordt vernietigd, is het mijns inziens wederom aan het bestuursorgaan om zich daarover – met inachtneming van de overwegingen van de rechter in de uitspraak – opnieuw uit te spreken. De geloofwaardigheidsbeoordeling blijft tot zijn domein behoren omdat hij dit al aan zich heeft getrokken. Het is niet aan de rechter om na vernietiging van het bestreden besluit zelfstandig en zonder het bestuursorgaan daarin te kennen een eigen geloofwaardigheidsoordeel te geven en/of integrale geloofwaardigheidsbeoordeling te maken in de plaats van het bestuursorgaan.[56]De tijd zal uitwijzen of mijn inschatting juist is.

Stijn[57]

[1]Richtlijn 2013/32/EU.
[2]Voor de volledigheid dient te worden opgemerkt dat het HvJ EU op 4 oktober 2018, C-56/17, Fatih, ECLI:EU:C:2018:803, ook voor recht heeft verklaard dat artikel 46 lid 3 PRi aldus moet worden uitgelegd dat in het kader van een beroep dat door een asielzoeker is ingesteld tegen een besluit waarbij zijn verzoek om internationale bescherming ongegrond is verklaard, de bevoegde rechter van een lidstaat niet ambtshalve dient na te gaan of de in de Dublinverordening neergelegde criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van dat verzoek, correct zijn toegepast.
[3]HvJ EU 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:584, JV 2018/179 met noot Schüller en Reneman.
[4]HvJ EU 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C-652/16, ECLI:EU:C:2018:801, JV 2018/205 met noot Reneman.
[5]ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669.
[6]Arrest Alheto, punt 64.
[7]Bulgaars voor Ik snap het niet.
[8]HvJ EU 19 december 2012, Abed Karem El Kott e.a., C-364/11, ECLI:EU:C:2012:826.
[9]Denk bijvoorbeeld aan artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag ofwel artikel 12 lid 2 van de KRi.
[10]Zie overigens ABRvS 19 februari 2019, nr. 201802214/1/V1 (ECLI:NL:RVS:2019:557): Uit de arresten Bolbol en El Kott volgt dat de vreemdeling is uitgesloten van de werking van het Vluchtelingenverdrag als die vreemdeling direct voorafgaand aan of kort vóór het indienen van een asielverzoek daadwerkelijk bijstand van UNRWA heeft ontvangen, voor zover die bijstand niet is opgehouden om redenen buiten de invloed en onafhankelijk van de wil van die vreemdeling. Verder volgt uit het arrest Alheto dat als een vreemdeling bij UNRWA is geregistreerd, onderzocht moet worden of die vreemdeling daadwerkelijk bescherming of bijstand van UNRWA ontvangt. De enkele registratie bij UNRWA maakt reeds dat de staatssecretaris dient te onderzoeken of de vreemdeling daadwerkelijk bescherming en bijstand van UNRWA heeft ontvangen en of dit is opgehouden om redenen buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil. Dat de VAE kan worden aangemerkt als de gebruikelijke verblijfplaats van de vreemdeling, doet hieraan niet af. Zie tevens ABRvS 19 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:447), waarin de vreemdelingen vrijwillig afstand hadden gedaan van de mogelijkheid om van UNRWA bijstand te ontvangen, zodat geen situatie bestaat waarin bijstand van UNRWA is opgehouden om redenen buiten hun invloed en onafhankelijk van hun wil.
[11]Conclusie AG Mengozzi van 17 mei 2018, C-585/16, ECLI:EU:C:2018:327, punt 47.
[12]Conclusie AG Mengozzi, punt 87.
[13]Arrest Alheto, punt 139 t/m 143 (beantwoording van de vijfde vraag).
[14]Arrest Alheto, punt 87.
[15]Arrest Alheto, punt 89. Let wel: Het Hof zegt hier dus niet dat artikel 12 lid 1 a) KRi een rol speelt bij subsidiaire bescherming. Het ziet enkel op uitsluiting en/of insluiting van vluchtelingschap. Daarom kan de rechter zich denk ik in een voorkomend geval genoodzaakt zien om te onderzoeken of er geen “eerste land van asiel” of “veilig derde land” is.
[16]Arrest Alheto, punt 115. Overigens is artikel 33 lid 2 PRi geïmplementeerd in artikel 30a van de Vw, dus is het op grond van het nationale recht voor de rechter mogelijk de ontvankelijkheid van een asielverzoek op die gronden te onderzoeken.
[17]Het Nederlandse recht staat dit toe. Artikel 33 lid 2 PRi is geïmplementeerd in artikel 30a Vw.
[18]Arrest Alheto, punt 145.
[19]Arrest Alheto, punten 145-149.
[20]Zie ook artikel 4 lid 1 van de KRi.
[21]Het Hof heeft het over de elementen die zich na de beslissing hebben aangediend.
[22]Vergelijk ABRvS 18 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8191: De vreemdelingen hadden bij de zienswijze en bij het beroepschrift stukken overgelegd die betrekking hebben op de medische situatie van hun dochter. Bovendien hadden zij een beroep gedaan op de medische situatie van hun dochter. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank de ter zitting aangevoerd beroepsgrond, dat zij vanwege de gezondheid van hun dochter naar Tsjetsjenië te vrezen hebben voor een behandeling in strijd met 3 EVRM, bezien in het licht van het bepaalde in artikel 8:69 lid 2 Awb, bij de beoordeling van het beroep moeten betrekken.
[23]CRvB 15 november 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU6381; CRvB 30 juni 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD6306; ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2785.
[24]Een voorbeeld van strijd met artikel 8:69 Awb is ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3229: De vreemdeling heeft een partner met de vluchtelingenstatus. Tegen de omstandigheid dat dit gegeven niet is betrokken bij de besluitvorming heeft de vreemdeling in beroep geen gronden aangevoerd, ook niet ter zitting bij de rechtbank. Uit het daarvan opgemaakte proces-verbaal blijkt dat dit gegeven door de rechtbank ter zitting aan de orde is gesteld. Door die omstandigheid bij de beoordeling van het beroep te betrekken, is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden, aldus de Afdeling.
[25]ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:8890 (JV 2016/195).
[26]Vergelijk ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0376, waarin appellant terecht betoogt dat de rechtbank met het oordeel dat geen sprake is van een aanbouw maar van een vergroting van het hoofdgebouw, buiten de omvang van het geding is getreden, nu niet in geschil is dat het bouwwerk een aanbouw betreft.
[27]mr. P.A.M. (Peter) Laro, stafjurist bij de rechtbank Oost-Brabant, interne notitie over “Rechtsgevolgen in stand laten?” van 9 maart 2009. Hij heeft toestemming gegeven om zijn notitie te gebruiken.
[28]CRvB 1 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC9259.
[29]ABRvS 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7371.
[30]ABRvS 22 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL6451.
[31]Voor de jonge lezers: het voeren van een dergelijk beleid voor asielzoekers uit een bepaald land of gebied, destijds neergelegd in artikel 29 lid 1 onder d Vw 2000, bestaat niet meer.
[32]O.a. MK Den Bosch 23 maart 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:3716.
[33]CRvB 30 september 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN9986.
[34]CRvB 17 december 1998, ECLI:NL:CRVB:1998:ZB8077.
[35]Vergelijk ABRvS 11 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9829.
[36]Zie bijvoorbeeld ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVSL:2004:AP1095.
[37]Arrest Alheto punt 114.
[38]Annotatie van dr. A. Reneman en mr. P.J. Schüller in JV 2018/179.
[39]Zie echter mijn blog over “Een daadwerkelijk rechtsmiddel” uit 2013, waarin is geprobeerd het enthousiasme en de hoop wat te temperen.
[40]mr. dr. K.E. Geertsema in “Uitspraak Uitgelicht”, A&MR 2018 NR 9, p.446-449.
[41]ABRvS 3 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8254 (JV 2013, 81) en AB 2013/198 m.nt. R. Ortlep). Deze uitspraak ziet mijns inziens op het ambtshalve aanvullen van de beroepsgronden als bedoeld in artikel 8:69 lid 2 van de Awb en niet op het moeten of kunnen wijzigen van de grondslag van een besluit, terwijl de asielzoeker noch het bestuursorgaan daarom heeft gevraagd.
[42]In het arrest wordt evenwel alleen stilgestaan bij het horen van de verzoeker en niet (ook) van de beslissingsautoriteit. Zie bijvoorbeeld punt 124 t/m 128 van het arrest.
[43]Ook ik heb in jurisprudentie van het Hof en het EHRM gelezen dat van de rechter een actieve houding wordt verwacht, maar ik kan er niet omheen dat het Hof het in dit arrest heeft over nieuwe elementen die aan het licht komen nadat de aangevochten beslissing is vastgesteld of welke zich hebben aangediend nadat de beslissingsautoriteit de beslissing heeft vastgesteld. Gaat het dan wel om nieuwe elementen die de rechter ambtshalve in geding brengt? De terminologie lijkt veeleer te duiden op informatie waar niet actief naar op zoek is gegaan door de rechter, bijvoorbeeld om informatie die door het bestuursorgaan wordt ingebracht of uit stukken die de vreemdeling in beroep inbrengt waaruit meer informatie valt af te leiden dan de vreemdeling op bedacht is. Men denke aan een origineel paspoort waaruit niet alleen de identiteit blijkt, maar waaruit tevens zou kunnen worden afgeleid – als de vreemdeling het paspoort gebruikt heeft – op welke wijze hij naar Nederland is gereisd en waar en hoe lang hij heeft verbleven. Mocht het toch gaan om informatie die de rechter zelf heeft vergaard of waar hij ambtshalve al kennis van heeft, zoals Geertsema veronderstelt, dan vergt dat ook alertheid van het bestuursorgaan.
[44]De echte pit zit in de nootjes.
[45]VA-zaken: zaken die in de Verlengde Asielprocedure zijn afgedaan en dus niet in de Algemene Asielprocedure (AA).
[46]Arrest Alheto, punt 116.
[47]Arrest Ahmedbekova, punt 96.
[48]Arrest Ahmedbekova, punt 97.
[49]Arrest Ahmedbekova, punt 94.
[50]Zie ook Schüller en Reneman in JV 2018/179.
[51]Arrest Alheto, punt 149.
[52]Zie overigens ook artikel 2 lid 3 KRi.
[53]Arrest Alheto, punt 120.
[54]Behoudens als zich openbare orde aspecten voordoen en 1 F Vluchtelingenverdrag.
[55]Arrest Ahmedbekova, punt 96.
[56]Vergelijk ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:60; en ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:280.
[57]mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant. Onder veel dankzegging aan mr. P.A.M. (Peter) Laro voor het beschikbaar stellen van zijn notitie, mr. F.T.H. (Franca) Langeweg (CRvB) voor haar tekst en commentaar en mr. B.J. (Bart) Groothedde voor zijn technische en morele bijstand.

Houvast

Asiel is een roerig rechtsgebied. Dat maakt het niet alleen interessant maar ook lastig, zeker voor mensen die net hun eerste schreden zetten op dit rechtsterrein. Een notitie die ik vorig jaar schreef over de hoofdlijnen in asiel aan de hand van het 5 Sporenbeleid en een overzicht van de in mijn ogen meest relevante jurisprudentie van 2018 zouden in dat geval mede behulpzaam kunnen zijn om op snelle wijze in dit labyrint van straatjes, laantjes en steegjes de weg te vinden.

Het jurisprudentieoverzicht vindt u als uw op deze link klikt [jurisprudentieoverzicht2018]. De notitie volgt hieronder.

HOOFDLIJNEN ASIEL AAN DE HAND VAN HET 5 SPORENBELEID

Binnenkomst asielzoeker / 5 Sporenbeleid
Als asielzoekers naar Nederland komen en aangeven dat ze asiel (internationale bescherming) willen, worden al bepaalde vragen aan ze gesteld (aanmeldgehoor Vreemdelingenpolitie) en bepaalde zaken gecontroleerd. Zo wordt bijvoorbeeld in het Eurodac systeem, waarin centraal alle vingerafdrukken zijn opgeslagen, gekeken of de vreemdeling daarin voorkomt en wordt onderzocht welke documenten de vreemdeling bij zich heeft. Dat wil niet zeggen dat daarmee het inhoudelijk onderzoek naar hun asielmotieven, de reden van hun vlucht, van start is gegaan. Op basis van die eerste basisgegevens, zoals de nationaliteit of de constatering dat de asielzoeker al in een andere lidstaat geregistreerd is, kan al een schifting plaatsvinden.

Sinds maart 2016 hanteert de staatssecretaris/ IND een Sporenbeleid. Asielzoekers worden direct bij aanmelding in een spoor geplaatst met een eigen procedure. Het beleid kent 5 sporen:
Spoor 1: Dublinprocedure;
Spoor 2: Veilig land of legaal verblijf in een ander EU-land;
Spoor 3: Evidentie inwilligingen;
Spoor 4: Algemene Asielprocedure (AA-procedure); en
Spoor 5: Evidente inwilliging na kort onderzoek.

Spoor 1: Dublinprocedure
Dit spoor is bedoeld voor asielzoekers die in een ander Europees land asiel hebben aangevraagd of dat hadden moeten doen, bijvoorbeeld als zij via dat land de EU zijn binnengekomen en vandaaruit naar Nederland zijn gereisd. In zo’n geval is dat andere land doorgaans verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek. Die verantwoordelijkheid wordt vastgesteld aan de hand van de in de Dublinverordening (Verordening (EU) nr. 604/2013) neergelegde criteria. Als de IND van mening is dat een andere lidstaat verantwoordelijk is, dan legt zij bij die lidstaat een claim. Die kan impliciet (stilzwijgend) of expliciet geaccepteerd worden. Als dat gebeurt, zal de IND de asielzoeker in een Dublingehoor voorhouden dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor zijn asielverzoek. De asielzoeker kan dan tijdens het Dublingehoor bezwaren aanvoeren tegen het voornemen hem over te dragen aan die andere lidstaat. Als de IND niets ziet in de aangevoerde bezwaren, zal zij gemotiveerd de aanvraag van de vreemdeling buiten behandeling stellen op grond van artikel 30 van de Vw 2000. Dit besluit geldt tevens als een overdrachtsbesluit (artikel 44a van de Vw 2000). Het is dus niet een terugkeerbesluit (62a van de Vw 2000), omdat laatstgenoemd besluit is bedoeld voor vreemdeling aan wie wordt opgedragen uit eigen beweging het grondgebied van de EU te verlaten. Een asielzoeker die onder de Dublinverordening valt wordt evenwel opgedragen zich te begeven naar de lidstaat van de EU die verantwoordelijk is voor het asielverzoek. De vreemdeling blijft dan op het grondgebied van de EU.

De asielzoeker kan in beroep opkomen tegen een overdrachtsbesluit en de rechter verzoeken om na te gaan of de IND de criteria van hoofdstuk III van de Dublinverordening juist heeft toegepast. De asielzoeker heeft dus een daadwerkelijk rechtsmiddel als hij meent dat niet de lidstaat die de claim heeft geaccepteerd verantwoordelijk is, maar een andere lidstaat. Dit volgt uit het arrest van het HvJ EU van 7 juni 2016, Ghezelbash tegen Nederland (ECLI:EU:C:2016:409).

Zie voor de relevante (procedurele) bepalingen artikel 30 van de Vw 2000 (niet in behandeling nemen van de asielaanvraag) en artikel 3.109c van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). De inhoudelijke en procedurele bepalingen zijn voorts enkel terug te vinden in de Dublinverordening. Dat is in feite de wet die geldt. De verordening is niet geïmplementeerd in de nationale wet- en regelgeving. Sterker, een verordening mag niet eens geïmplementeerd worden, omdat een lidstaat daarmee op eigen houtje veranderingen zou kunnen aanbrengen op de verordening. Voor meer inhoudelijke informatie over de Dublinprocedure zou ik willen verwijzen naar https://stijnskijkopasielrecht.wordpress.com: Dit is Dublin (juli 2016).

Spoor 2: Veilig land of legaal verblijf in een ander EU-land
Asielaanvragen worden in dit spoor behandeld als de aanvragen afkomstig is uit een veilig land of als hij legaal verblijf heeft in een ander Europees land.

Statushouders
Bij die laatste categorie kan worden gedacht aan vreemdelingen die hier asielaanvragen, terwijl zij in een ander lidstaat al een vergunning hebben waarbij hen internationale bescherming (vluchtelingenstatus / subsidiairebeschermingsstatus) is verleend. Die aanvragen worden niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 30a lid 1 onder a, van de Vw 2000.

Dat lijkt ook heel logisch, want waarom zou Nederland nogmaals internationale bescherming verlenen als dat reeds door een andere lidstaat is gedaan? Toch leek dat eind vorig jaar, begin dit jaar nog problematisch te worden in zaken waarin Griekenland, Italië en Bulgarije die bescherming hadden geboden, omdat er serieuze geluiden waren dat deze statushouders in die landen aan hun lot werden overgelaten nadat ze een verblijfstitel hadden gekregen. Deze statushouders stelden dan ook dat zij bij terugkeer naar Griekenland, Italië of Bulgarije in een situatie terecht zouden komen die in strijd is met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft evenwel in vier uitspraken van 30 mei 2018 geoordeeld dat de situatie in deze landen voor statushouders niet dusdanig slecht is dat zij niet kunnen terugkeren. Het betreft de uitspraken met zaaknummers 201706354/1 (Griekenland), 201707135/1 (Italië) en 201708396/1 en 201708792/1 (Bulgarije). Zie ook https://stijnskijkopasielrecht.wordpress.com: Zijn de statushouders van vandaag de asielzoekers van morgen? (juni 2018).

Concept veilige landen van herkomst / weerlegging van een rechtsvermoeden
Alle lidstaten hebben tot nu toe op grond van de Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32/EU) de mogelijkheid om een lijst op te stellen van landen die volgens hen – blijkens objectieve bronnen – veilig zijn.

Artikel 30b lid 2 van de Vw 2000 en artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) bieden in Nederland de wettelijke grondslag voor het opstellen van een lijst van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.

Bij Regeling van 10 november 2015 wees de staatssecretaris de lidstaten van de EER (alle EU-lidstaten plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland), Albanië, Andorra, Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada, Japan, Kosovo, Macedonië, Monaco, Montenegro, Nieuw-Zeeland, San Marino, Servië, Vaticaanstad, de Verenigde Staten en Zwitserland aan als veilige landen van herkomst. In februari 2016 (de tweede tranche) volgden Ghana, India, Jamaica, Marokko, Mongolië en Senegal. In de derde tranche van 11 oktober 2016 werden Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië door de staatssecretaris aangemerkt als veilige landen van herkomst en op de lijst van veilige landen geplaatst. In december 2016 werd Togo en op 24 april 2017 werden Brazilië en Trinidad en Tobago aan de lijst toegevoegd.

De staatssecretaris moet aantonen dat aan de vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. Voor die aanwijzing/aanmerking geldt als norm dat er in het desbetreffende land algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag / Kwalificatierichtlijn (richtlijn 2011/95/EU), of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Bij de beoordeling of aan deze norm wordt voldaan, moet de staatssecretaris de rechtstoestand in het land, de algemene politieke omstandigheden en de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel betrekken. Dit betekent dat hij de juridische en feitelijke situatie in het land moet onderzoeken en, in verband met eventueel te verwachten veranderingen in die situatie, acht moet slaan op de algemene politieke omstandigheden. Dat onderzoek moet de staatssecretaris baseren op een reeks van informatiebronnen, voor zover beschikbaar, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties (denk o.a. aan rapporten van Amnesty International).

De staatssecretaris heeft bij de Afdeling (zie uitspraak Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474) toegelicht waarom hij het concept veilig land van herkomst uit artikel 30b lid 1 onder b van de Vw 2000 gebruikt. Het dient vooral een procedureel doel. Vreemdelingen uit die landen doorlopen een verkorte procedure en krijgen doorgaans geen vertrektermijn als hun asielaanvragen worden afgewezen. De aanwijzing van een land als veilig land is ook als signaal bedoeld dat inwoners van dat land alleen naar Nederland moeten komen als zij heel goede redenen hebben om hier bescherming te vragen. Verder benadrukt hij dat hij het individuele relaas van een vreemdeling nog altijd onderzoekt en beoordeelt, ook al komt die vreemdeling uit een veilig land van herkomst.

Volgens de staatssecretaris maakt toepassing van het concept veilig land van herkomst het onderzoek naar en de beoordeling van dat relaas, alsook de bewijslast tussen partijen, niet wezenlijk anders. Ook voordat hij bij regeling van 10 november 2015 bepaalde landen, zoals Albanië, aanmerkte als veilige landen, voerde de hij voor sommige landen al het beleid dat er een algemeen rechtsvermoeden bestaat dat er voor vreemdelingen afkomstig uit dat land geen grond was voor verlening van een verblijfsvergunning asiel, hetgeen hij moest aantonen aan de hand van de juridische en feitelijke situatie in een land. Volgens de staatssecretaris staat in artikel 36 van de Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32/EU) dat een vreemdeling uit een veilig land van herkomst substantiële redenen moet opgeven waarom het land van herkomst voor hem niet veilig is, maar hij heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij dit in zijn beleid zo uitlegt dat een vreemdeling aannemelijk moet maken dat dit land in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd. Dat verschilt niet van wat een vreemdeling moet doen in zaken waarin het concept veilig land van herkomst niet aan de orde is.

Uit de woorden van de staatssecretaris volgt dus dat er op de vreemdeling geen zwaardere bewijslast wordt gelegd omdat hij uit een veilig land van herkomst afkomstig is.

De vreemdeling kan twee dingen doen als het concept veilig land van herkomst wordt tegengeworpen.

1. Hij kan de aanwijzing / aanmerking van zijn land als veilig betwisten aan de hand van bronnen die het tegendeel bewijzen. Hij betwist dus de plaatsing van zijn land van herkomst op die lijst van veilige landen. Het gaat hier om de feitelijke vraag naar de veiligheidssituatie in dat land. De bestuursrechter dient dat vol te toetsen, voor een (enigszins) terughoudende toetsing is geen plaats; en/of
2. Hij kan aannemelijk maken dat het land voor hem niet veilig is.

Ofschoon op de vreemdeling geen zwaardere bewijslast rust, is het voor hem moeilijk om aannemelijk te maken dat het voor hem niettemin niet veilig is in het land waar hij vandaan komt. In de eerste plaats zal de vreemdeling de staatssecretaris ervan moeten overtuigen dat zijn relaas aannemelijk is. De staatssecretaris bekijkt dat uiteraard ook met de bril dat het land van herkomst in zijn algemeenheid veilig is. Die bril kleurt ongetwijfeld ook de waardering van de verklaringen. Wat daar ook van zij, de beoordeling van het asielrelaas dient net als in andere asielzaken – behoudens de Dublinzaken uiteraard want daarin wordt niet naar de asielmotieven van de vreemdeling gekeken – te geschieden aan de hand van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling, die is ingevoerd op 1 januari 2015 (Werkinstructie 2014/10) en het leerstuk van de positieve overtuigingskracht (POK-toets), dat was geïntroduceerd en verder ontwikkeld door de Afdeling bestuursrechtspraak, heeft vervangen. Ik kom hier later op terug bij de bespreking van spoor 4: de algemene asielprocedure (AA-procedure).

Als de vreemdeling zijn relaas niet aannemelijk maakt, houdt het in feite op. De verklaringen zijn ongeloofwaardig waardoor op voorhand is uitgesloten dat vreemdeling voor internationale bescherming in aanmerking komt. De vraag of zijn eigen autoriteiten bescherming zouden kunnen bieden is daarmee irrelevant. Nu hij bovendien uit een veilig land van herkomst komt zal de staatssecretaris zijn aanvraag afwijzen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31 Vw 2000 juncto artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.

Wanneer het de vreemdeling lukt om de staatssecretaris ervan te overtuigen dat het relaas geloofwaardig is en dat hij problemen heeft ondervonden in zijn land, zal hij ook nog aannemelijk moeten maken dat hij van zijn autoriteiten geen bescherming heeft gekregen, dan wel in het geval hij nooit om die bescherming heeft gevraagd, aannemelijk moeten maken dat het inroepen van die bescherming voor hem bij voorbaat zinloos of gevaarlijk is (zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2014:3873). Dat blijkt in de praktijk welhaast een onmogelijke opgave. Vaak gaat het in deze zaken om problemen die asielzoekers stellen te hebben ondervonden van medeburgers. In dat geval mag het uiterste van deze asielzoekers worden verlangd om de bescherming van de (hogere) autoriteiten in te roepen. Zelfs als ze al een aantal keren nul op hun rekest hebben gehad bij de politie, mag van hen worden gevergd dat ze tot in hoogste instantie proberen alsnog bescherming te krijgen. Dat is zelfs zo als ze problemen hebben ondervonden met personen die in dienst van de overheid zijn. Volgens de staatssecretaris en de Afdeling mag ook dan worden gevergd dat ze tot het uiterste gaan om bescherming te krijgen. Alle mogelijkheden dienen te worden benut alvorens naar een ander land te gaan om daar om internationale bescherming te verzoeken.

Een goed voorbeeld van dat laatste is ABRS 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1320). In die zaak had een Georgische vreemdeling een conflict met het plaatsvervangend hoofd van de regionale politie. Als gevolg hiervan is hij verbaal en fysiek mishandeld. De vreemdeling had hiervan aangifte gedaan waardoor het plaatsvervangend hoofd een berisping kreeg. Vervolgens werd de vreemdeling door die man opgepakt en mishandeld. De vreemdeling werd ook te verstaan gegeven dat hij zich moest voorbereiden op de vondst van wapens en drugs in zijn woning. De vreemdeling is toen gevlucht. De staatssecretaris geloofde dit verhaal, maar stelde zich op het standpunt dat de vreemdeling zich tot andere (hogere) autoriteiten had moeten wenden voor bescherming. De Afdeling volgt dit standpunt. Hoewel de vreemdeling zich tevergeefs had gewend tot de Generale Inspectie en een advocaat en niet in geschil was dat hij zich door de invloed van de vader van het plaatsvervangend hoofd van de regionale politie niet kon wenden tot het OM, betoogt de staatssecretaris terecht, aldus de Afdeling, dat de vreemdeling zich nog kan wenden tot andere (hogere) autoriteiten, zoals de nationale Ombudsman en het EHRM bij uitputting van de nationale rechtsmiddelen en dat de vreemdeling zich anders kan wenden tot bureaus voor rechtshulpverlening. Naar het oordeel van de Afdeling betoogt de staatssecretaris ook terecht dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze autoriteiten niet welwillend of niet in staat zijn om hem bescherming te bieden.

Concept veilige landen van herkomst: het uitzonderen van groepen en gebieden is toegestaan

Uitzondering groepen
Bij brief van 30 november 2016 (aan de Afdeling) heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij een bepaalde groep alleen uitzondert, omdat hij bij de beoordeling van een asielaanvraag van een vreemdeling die tot die groep behoort er niet op voorhand van wil uitgaan – zoals hij dat wel doet bij andere vreemdelingen uit zo’n veilig land – dat hij bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten kan krijgen. Volgens de staatssecretaris is dit bijvoorbeeld het geval als de wetgeving in een land homoseksuele handelingen verbiedt en er signalen zijn dat die wet in een enkel geval ook is toegepast en zulke handelingen zijn bestraft. Volgens de staatssecretaris betekent een uitzondering voor een groep niet dat die groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Dat kan louter uit dit voorbehoud niet worden afgeleid. Hij wijst een land hoe dan ook niet als veilig land van herkomst aan als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die en dergelijke behandeling ten deel zou vallen. Naar de mening van de staatssecretaris kan in dat geval niet van een veilig land van herkomst worden gesproken.

Dus als in een land systematische vervolging dan wel systematische blootstelling aan onmenselijke behandelingen van bepaalde (bevolkings-)groepen plaatsvindt, zal de staatssecretaris – als hij woord houdt – dat land niet aanmerken als veilig land van herkomst.

De Afdeling is akkoord met het uitzonderen van groepen. In haar uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017: 2010) overweegt zij dat uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn niet kan worden afgeleid dat een uitzondering voor één of meer groepen bij de aanwijzing van en land als veilig land van herkomst in strijd is met die richtlijn. Het ging in casu om Marokko. Dat land was op 10 februari 2016 door de staatssecretaris aangewezen als veilig land van herkomst, maar niet voor lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen en transgenders (LHBT’s).

Groepen met verhoogde aandacht
Soms zien we dat de staatssecretaris bij de aanwijzing van een land (ook) meldt dat er ten aanzien van bepaalde personen (groepen) verhoogde aandacht geldt. Hij zondert die personen / groep dan niet uit, maar vraagt enkel alert te zijn als zo’n persoon asiel aanvraagt en afkomstig is uit een veilig land van herkomst. Dat deed hij eveneens bij de aanmerking van Marokko als veilig land van hertkomst. Hierbij meldde de staatssecretaris dat verhoogde aandacht dient te worden besteed aan personen die te maken hebben met strafrechtelijke vervolging. Daarbij had en heeft hij vreemdelingen voor ogen die in Marokko strafrechtelijk worden vervolgd wegens een verdenking die verband houdt met terrorisme of staatsveiligheid, dus niet eenieder die strafrechtelijk wordt vervolgd in dat land. Volgens de staatssecretaris betekent dit niet reeds dat voor die groep met verhoogde aandacht Marokko niet als veilig land kan worden aangemerkt. De aanwijzing van een groep die verhoogde aandacht vraagt, heeft slechts tot doel de beslismedewerker erop te wijzen dat bij deze personen de aanwijzing van een veilig land van herkomst in individuele gevallen mogelijk niet kan worden tegengeworpen. De Afdeling is hiermee akkoord blijkens haar uitspraak van 22 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3605).

Uitzondering van gebieden
In haar uitspraak van 7 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1838) volgt de Afdeling de conclusie van A-G Widdershoven (zie voor diens conclusie ABRS 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040), dat het mogelijk is voor de staatsecretaris om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen met een uitzondering voor het deel van het grondgebied, indien een duidelijke scheidslijn kan worden aangebracht tussen het veilige en het niet veilige deel. De aanwijzing van Georgië, met uitzondering van de regio’s Abchazië en Zuid-Ossetië, voldoet aan de wettelijke vereisten.

Relevante bepalingen
Zie voor de relevante (procedurele) bepalingen artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw, artikel 3.37f van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) en artikel 3.109ca Vb 2000. In dit spoor gelden minder waarborgen dan in de normale algemene asielprocedure (AA) of verlengde asielprocedure (VA). Er geldt geen rust- en voorbereidingstijd, de asielzoeker krijgt geen medische check aangeboden en krijgt pas later in de procedure toegang tot gratis rechtsbijstand. Ook vindt er slechts één gehoor in plaats van twee gehoren (een eerste en een nader gehoor) plaats.

Spoor 3 en 5: evidentie inwilligingen (na kort onderzoek)
Ik kan hier kort over zijn, omdat we die zaken niet (snel) zullen zien bij de rechtbank. Immers, de aanvraag is ingewilligd en wat is dan nog het geschil. Niettemin komt het voor dat vreemdelingen nog doorprocederen omdat ze het niet eens zijn met de ingangsdatum van de verleende vergunning of omdat ze vinden dat hen geen subsidiaire bescherming (artikel 29 lid 1 onder b Vw 2000 had moeten worden verleend, maar de vluchtelingenstatus (artikel 29 lid 1 onder a Vw 2000).

Vreemdelingen die doorprocederen over de ingangsdatum hebben daarbij belang. Hoe eerder de ingangsdatum, des te eerder een aanvraag kan worden gedaan voor een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Mooi voorbeeld is een recente uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2098). Het betrof weliswaar een opvolgende asielaanvraag, maar dat maakt het niet anders. De staatssecretaris stelde dat de ingangsdatum van de verleende vergunning de dag was waarop de asielzoeker werd uitgenodigd voor een gehoor opvolgende aanvraag en voorafgaand daaraan zijn asielaanvraag had ondertekend. Echter, asielzoekers die een opvolgende asielaanvraag willen doen, moeten dat eerst bij de staatssecretaris kenbaar maken middels een kennisgevingsformulier M 35-O. In dat formulier dienen zij ook aan te geven op grond waarvan zij een opvolgende asielaanvraag doen (wat de nova zijn) en moeten zij eventuele stukken mee te sturen. Dat formulier moeten ze ondertekend naar de IND sturen. De IND kan zich zo dan al voorbereiden op wat komen gaat. Daarom duurt het vaak even voordat ze door de IND worden uitgenodigd voor een gehoor en een aanvraag kunnen ondertekenen.

De Afdeling heeft, anders dan de staatssecretaris, overwogen dat al sprake is van een opvolgende asielaanvraag als het kennisgevingsformulier wordt ingevuld en ondertekend. Dat is bij verlening van een vergunning asiel voor bepaalde tijd dan ook de ingangsdatum.

De vreemdelingen die doorprocederen voor een andere verleningsgrond, dat wil zeggen zij die om principiële reden menen dat ze in aanmerking behoren te komen een asielvergunning krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 (vluchtelingschap) in plaats van een asielvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 (subsidiaire bescherming), hebben daarbij – dat is althans tot op heden in de jurisprudentie de lijn – geen belang. Kort gezegd komt het erop neer dat beide verleningsronden (29 lid 1 a of 29 lid 1 b Vw 2000) dezelfde materiële rechten geven. Er ontstaat pas belang als de verleende vergunning wordt ingetrokken voordat de vreemdeling in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Binnen onze rechtbank houdt Bart Groothedde zich projectmatig bezig met deze zaken (zie bijvoorbeeld de Bossche MK-uitspraak van 22 maart 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:1291).

Nog even een aandachtspunt. Vreemdelingen die in het bezit zijn gesteld van een afgeleide asielvergunning (zie artikel 29 lid 2 van de Vw 2000), omdat zij bijvoorbeeld een gezinslid zijn van een vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000, kunnen wel belang hebben om door te procederen voor een asielvergunning krachtens artikel 29, eerste lied, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000. Met laatstgenoemde (zelfstandige) vergunning krijgen zij namelijk zelf de mogelijkheid om gezinsleden te laten overkomen (te laten nareizen), die dan op hun beurt in het bezit worden gesteld van een afgeleide asielvergunning (zie bijvoorbeeld de Bossche uitspraak van 6 juli 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3276).

Wie komen er snel in aanmerking voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd? Dat zijn op dit moment Syriërs en Eritreeërs. Of dat nog lang zal gelden voor Eritreeërs is de vraag. Ten aanzien van hen wordt thans nog snel door de staatssecretaris aangenomen dat ze bij terugkeer voor een behandeling of bestraffing in strijd met artikel 3 van het EVRM hebben te duchten omdat aangenomen wordt dat ze illegaal het land zijn uitgereisd. Gelet op het arrest van het EHRM van 20 juni 2017 inzake M.O. tegen Zwitserland (ECLI:CE:ECHR:2017:0620JUD00418216) zou daar een kentering in kunnen komen. Daarin oordeelde het Hof dat niet aannemelijk was dat de vreemdeling illegaal was uitgereisd, omdat zijn relaas door Zwitserland ongeloofwaardig was geacht. Dat kan betekenen dat ook in Nederland asielzaken van Eritreeërs weer individueel zullen worden onderzocht op geloofwaardigheid. Daarbij komt nog de omstandigheid dat er deze maand (juli 2018) een vredesakkoord is getekend tussen Ethiopië en Eritrea waardoor niet is uit te sluiten dat de Eritrese autoriteiten zich minder dictatoriaal zullen gaan opstellen. We wachten af.

Spoor 4: de algemene asielprocedure
De zaken die in dit spoor terecht komen, zijn de asielzaken die door de staatssecretaris nader inhoudelijk worden onderzocht op inwilligbaarheid. De staatssecretaris probeert binnen een bepaald aantal dagen (doorgaans 8) te onderzoeken of de vreemdeling voor internationale bescherming in aanmerking komt. Dat is de algemene asielprocedure, oftewel de AA-procedure. Die procedure is geregeld in artikel 3.110 t/m artikel 3.114 van het Vb 2000:

Dag 1: eerste gehoor;
Dag 2: nader gehoor;
Dag 3: dag waarop het rapport van nader gehoor uiterlijk aan de vreemdeling bekend wordt gemaakt;
Dag 4: de mogelijkheid voor de vreemdeling om aanvullingen en correcties (a&c) aan te brengen op het rapport van nader gehoor;
Dag 5 en 6: Indien de staatssecretaris voornemens is de aanvraag af te wijzen binnen 8 dagen, wordt het schriftelijk voornemen daartoe aan de vreemdeling toegezonden op dag 5 of aan de vreemdeling uitgereikt op dag 6;
Dag 6: de dag waarop de vreemdeling uiterlijk zijn zienswijze kan inbrengen op het voornemen;
Dag 7-8: de staatssecretaris maakt uiterlijk op de 8e dag zijn besluit bekend door uitreiking of toezending ervan.

We zien dus dat na het nader gehoor een belangrijk beslismoment plaatsvindt aan de zijde van de staatssecretaris. Hij kan besluiten om de zaak binnen 8 dagen af te doen (eventueel met een korte verlengingstermijn van 14, 16 of 22 dagen( zie artikel 3.110 lid 2 Vb 2000), of hij kan beslissen dat nader onderzoek moet plaatsvinden dat langer gaat duren, waardoor de zaak zich niet leent voor afdoening binnen de AA-procedure. Hij laat de vreemdeling dan weten dat de zaak naar de verlengde asielprocedure gaat (oftewel VA wordt gezonden). De beslistermijn is dan in beginsel 6 maanden (zie artikel 42 van de Vw 2000).

Uitspraaktermijn en hogerberoepstermijn
Of een zaak AA of VA wordt afgedaan, heeft ook consequenties voor de rechter. Als de zaak AA wordt afgedaan, dient de rechter binnen 4 weken na instellen van het beroep uitspraak te doen. (artikel 83b lid 1 van de Vw 2000). Als de zaak VA wordt afgedaan door de staatsecretaris, hangt het ervan af. Van belang is op welke grond de aanvraag wordt afgewezen. Als vuistregel geldt dat als de zaak VA wordt afgedaan en is afgewezen op grond van artikel 31 Vw 2000 / 31 lid 1 Vw 2000 (ongegrond), de rechtbank binnen 23 weken na het instellen van beroep uitspraak doet (artikel 83b lid 2 Vw 2000). Bij alle andere afwijzingsgronden (artt. 30, 30a, 30b Vw 2000 en 4:6 Awb), is dat binnen 4 weken na het instellen van het beroep (artikel 83b lid 3 Vw 2000).

Vorenstaande heeft ook gevolgen voor de termijn waarbinnen de vreemdeling hoger beroep kan instellen bij de Afdeling tegen de uitspraak, derhalve de rechtsmiddelenclausule onder de bodemuitspraak. Dat is binnen 1 week na bekendmaking van de uitspraak, tenzij de zaak VA is afgedaan en is afgewezen op grond van artikel 31 lid 1 Vw 2000 (ongegrond). In dat laatste geval heeft de vreemdeling de vreemdeling 4 weken na bekendmaking van de uitspraak de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen.

Vluchtelingrechtelijke bescherming of subsidiaire bescherming
In dit spoor wordt onderzocht door de staatssecretaris of de vreemdeling vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, en zo niet, of hij dan in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Dat is de vaste toetsingsvolgorde.

Een asielzoeker kan een relaas hebben dat geen aanknopingspunten heeft met het Vluchtelingenverdrag, omdat niet gebleken is dat hij heeft te vrezen voor vervolging op grond van de genoemde gronden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan personen die stellen dat zij hebben te vrezen voor eerwraak, dan wel andere problemen die in de privésfeer liggen. Niet uitgesloten is echter dat zij bij terugkeer naar hun land van herkomst om die reden een reëel risico lopen op een behandeling die door artikel 3 van het EVRM is verboden. Als dat het geval is, dient hen subsidiaire bescherming te worden verleend. Verder wordt hier duidelijk dat de nationaliteit van de vreemdeling aannemelijk moet zijn, anders valt er voor de staatssecretaris verder niets meer te onderzoeken. Het gaat immers om vrees bij terugkeer naar het land van herkomst of land van bestendig verblijf. Is er gerede twijfel over de door de vreemdeling opgegeven nationaliteit, dan houdt het voor hem op.

Ingevolge artikel 1(A) lid 2 van het Vluchtelingenverdrag is een vluchteling hij die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep (denk: LHBT) of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bedoelde vrees,, niet wil terugkeren.

Het Vluchtelingenverdrag is geïncorporeerd in de Kwalificatierichtlijn, soms ook wel Definitierichtlijn genoemd (richtlijn 2004/83/EG, die later is vervangen door richtlijn 2011/95/EU). Zie bijvoorbeeld de definitie van een “vluchteling” in artikel 2, onder d, van richtlijn 2011/95/EU. Dit betekent in feite dat via prejudiciële vragen aan het HvJ EU indirect om uitleg van bepalingen in het Vluchtelingenverdrag kan worden gevraagd.

In de Kwalificatierichtlijn is ook neergelegd wanneer een asielzoeker voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt. Ingevolge artikel 2 onder f, van de Kwalificatierichtlijn is een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 (…).

Uit artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn volgt dat “ernstige schade” bestaat uit:

1. De doodstraf of executie; of
2. Foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of
3. Ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.

In artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn zijn eigenlijk artikel 3 van het EVRM en artikel 3 van het Antifolterverdrag verankerd. Wat met de c-grond werd bedoeld, was aanvankelijk onduidelijk. De Afdeling stelde daar prejudiciële vragen over aan het HvJ EU in de zaak Elgafaji (verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2007).

Volgens de Afdeling – zie haar uitspraak van 25 mei 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI4791) – kan uit het arrest Elgafaji van 17 februari 2009 (C-465/07) worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar dat betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op ernstige schade. Volgens de Afdeling voorziet artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van het EVRM worden bestreken en laatstgenoemde bepaling – gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 (N.A. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 25904/07, JV 2008/329) – ook ziet op de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Daarbij merk ik wel op dat het EHRM een andere terminologie gebruikt dan het Hof in Luxemburg, het heeft het namelijk over de “most extreme cases of general violence” of over “a general situation of violence in a country of destination will be of a sufficient level of intensity as to entail that any removal would be necessarily breach Article 3 of the Convention”.

Het individualiseringsvereiste
Genoemd arrest van het EHRM inzake N.A. tegen het VK kwam voor velen als een verassing. Men zag niet aankomen dat al kon zijn voldaan aan het individualiseringsvereiste als een vreemdeling afkomstig was uit een land of gebied waar sprake is van de “most extreme cases of general violence’. Reeds dat kan al maken dat aan de vreemdeling subsidiaire bescherming dient te worden verleend, los van zijn persoonlijke vluchtrelaas. Hij hoeft enkel zijn identiteit en nationaliteit aannemelijk te maken. Individueler wordt het niet.

Toch komt het arrest N.A. niet uit de lucht vallen.

Het EHRM had in haar arrest van 30 oktober 1991 in de zaak Vilvarajah (nr. 13163/87; RV 1991, 19) geoordeeld dat wil aannemelijk zijn dat een vreemdeling bij uitzetting een reëel risico (‘real risk’) loopt op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, sprake dient te zijn van specifieke individuele kenmerken (“special distinguishing features”), waaruit een verhoogd risico voor een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM valt af te leiden. De enkele mogelijkheid (“mere possibility”) van schending is onvoldoende.

Dus de enkele omstandigheid dat men tot een groep behoort die mogelijk een risico loopt bij terugkeer (dat was in dit geval een groep jonge Tamils die moesten terugkeren naar Sri Lanka en mogelijk konden worden aangezien als strijders van de Tamil Tijgers / LTTE) is niet voldoende. De vreemdeling zal met hem betreffende individuele kenmerken aannemelijk moeten maken waarom juist hij voorzienbaar dat risico loopt. Hij dient zich in die zin te onderscheiden van de andere leden van die groep. Dit is het individualiseringsvereiste en is lang de grondgedachte geweest bij de beoordeling van een 3 EVRM-risico.

Voorts bleek uit onder meer het arrest van het EHRM van 6 maart 2001 in de zaak Hilal (JV 2001/104 en ECLI:CE:ECHR:2001:0306JUD004527699), dat naast dit individualiseringsvereiste betekenis toekomt aan de algemene mensenrechtensituatie in het land van herkomst waaraan het individuele asielrelaas wordt gerelateerd. Met andere woorden: hoe slechter de mensenrechtensituatie, des te sneller zal aannemelijk zijn dat de vreemdeling bij een geloofwaardig bevonden individuele asielrelaas terugkeer een reëel risico loopt op een onmenselijke behandeling of bestraffing.

Maar toen kwam het arrest van het EHRM van 11 januari 2007 in de zaak Salah Sheekh tegen Nederland (nr. 1984/04 en JV 2007/30 en ECLI:CE:ECHR:2007:0111JUD001194804). Uit dit arrest valt af te leiden dat, indien een vreemdeling deel uitmaakt van een specifieke minderheidsgroep (in dit geval de Somalische minderheidsclan Ashraf) die doelwit is van ernstige mensenrechtenschendingen waartegen zij geen bescherming kunnen vinden, ook al voldoende is om een 3 EVRM-risico aan te nemen. Het gaat dan in wezen om systematische vervolging van een groep of aan systematische blootstelling van dezen groep aan ernstige schade. Als uit objectieve bronnen blijkt dat daarvan ten aanzien van die groep sprake is, komt de vreemdeling ook reeds om die reden in aanmerking voor een vluchtelingenstatus (groepsvervolging vanwege ras) dan wel subsidiaire bescherming. De vreemdeling hoeft dan enkel aannemelijk te maken dat hij tot die groep behoort.

De uitwerking van deze jurisprudentie vind je ook terug het beleid van de staatssecretaris, namelijk in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Ik kan van harte aanbevelen om paragraaf C2/3.2 tot en met C2/3.3 Vc 2000 eens door te lezen.

In C2/3.2 van de Vc 2000 staat bijvoorbeeld bij vluchtelingschap dat sprake is van groepsvervolging als in een land van herkomst een groep vreemdelingen systematisch wordt blootgesteld aan vervolging wegens een van de gronden van artikel 1(A) Vluchtelingenverdrag. Situaties waarin sprake is van groepsvervolging worden opgenomen in het landgebonden beleid. Ook voor de vreemdeling die zich beroept op groepsvervolging geldt het individualiseringsvereiste. De vreemdeling moet aannemelijk maken dat hij behoort tot de groep vreemdelingen voor wie groepsvervolging wordt aangenomen, aldus de Vc 2000.

Groepsvervolging dient te worden onderscheiden van risicogroepen. Er zijn groepen waarvan de leden niet systematisch worden vervolgd, maar die vaak wel het mikpunt zijn van vervolging. De staatssecretaris kan in zijn beleid een bevolkingsgroep als risicogroep aanwijzen als blijkt dat vervolging van vreemdelingen behorend tot deze bevolkingsroep in het land van herkomst voorkomt. Het hoeft daarbij niet te gaan om systematische vormen van vervolging van een bevolkingsgroep. Ook als vervolging een meer incidenteel karakter heeft, kan de staatssecretaris een bevolkingsgroep aanwijzen als risicogroep. De vreemdeling die behoort tot die risicogroep, kan indien er sprake is van geloofwaardige en individualiseerbare verklaringen, met geringe indicaties aannemelijk maken dat zijn problemen die verband houden met een van de vervolgingsgronden leiden tot een gegronde vrees voor vervolging. Het individualiseringsvereiste blijft van toepassing op de vreemdeling die behoort tot die groep.

Resumerend: een vreemdeling die behoort tot een groep die systematisch wordt vervolgd, krijgt de vluchtelingenstatus als hij aantoont dat hij tot die groep behoort. Een vreemdeling die behoort tot een risicogroep moet iets meer doen, hij dient daarenboven met geringe indicaties aannemelijk te maken dat zijn problemen die verband houden met een van de vervolgingsgronden leiden tot een gegronde vrees.

In C2/3.3 van de Vc 2000 wordt stilgestaan bij ernstige schade. Hierin staat onder meer dat bij de boordeling van artikel 29 lid 1 onder b Vw ook de algemene gewelds- en mensenrechtensituatie in een land van herkomst wordt betrokken. Hoe ernstiger de situatie van (willekeurig) geweld of de mensenrechtensituatie in een land van herkomst, hoe eerder de IND kan concluderen dat de vreemdeling, gelet op zijn individuele feiten en omstandigheden bij terugkeer naar het land van herkomst een reëel risico loopt op ernstige schade (vergelijk arrest Hilal; Stijn).

In de Vc staat ook dat de IND stapsgewijs aan de hand van de volgende elementen beoordeeld of sprake is van een situatie als beschreven in artikel 29 lid 1 onder b Vw 2000:

• Is in het land van herkomst, of in een bepaald gebied in dit land, sprake van een uitzonderlijke situatie, waarin personen louter door hun aanwezigheid in het land van herkomst, een reëel risico lopen op ernstige schade (vergelijk arrest Elgafaji en het arrest N.A.; Stijn);
• Behoort de vreemdeling tot een groep die systematisch wordt blootgesteld aan een reëel risico op ernstige schade, indien geen sprake is van een uitzonderlijke situatie (vergelijk het arrest Salah Sheekh; Stijn);
• Komt de vreemdeling op grond van het beleid inzake de ‘kwetsbare minderheidsgroep’ in aanmerking voor een verblijfsvergunning, indien geen sprake is van een uitzonderlijke situatie en systematische blootstelling aan ernstige schade;
• Heeft de vreemdeling op grond van zijn persoonlijke situatie / individuele asielrelaas aannemelijk gemaakt dat hij een reëel risico loopt op ernstige schade, indien geen van de voorgaande situaties zich voordoet.

Hier verdient kwetsbare minderheidsgroep nog enige verduidelijking. Het lijkt op risicogroep bij de beoordeling van vluchtelingschap, maar is niet helemaal hetzelfde. De vreemdeling die behoort tot een bevolkingsgroep die in het landgeboden beleid is aangewezen als een kwetsbare minderheidsgroep, kan indien er sprake is van geloofwaardige en individualiseerbare verklaringen, met beperkte indicaties aannemelijk maken dat hij vreest voor ernstige schade. Het individualiseringsvereiste beperkt zich in deze gevallen niet tot wat de vreemdeling persoonlijk heeft ondervonden. De IND weegt op basis van de verklaringen van de vreemdeling mee wat personen, die behoren tot de kwetsbare minderheidsgroep, in de naaste omgeving van de vreemdeling aan mensenrechtenschendingen hebben ondervonden. Het is dus niet vereist dat betrokkene persoonlijk een behandeling heeft ondervonden die voldoet aan de omschrijving van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000. Ook als sprake is van mensenrechtenschendingen tegen personen die behoren tot dezelfde kwetsbare minderheidsgroep, kan dat voldoende zijn om het risico op ernstige schade voor betrokkene reëel te achten. Het kan dan gaan om moord, verkrachting en ernstige mishandeling. In deze gevallen wordt niet van de vreemdeling verlangd dat de betreffende mensenrechtenschendingen zijn ingegeven door het behoren tot de betreffende kwetsbare minderheidsgroep.

De meeste zaken die wij zien draaien echter om het individuele asielrelaas van de asielzoeker en of hij geloofwaardig / aannemelijk maakt dat hij persoonlijk gegronde redenen heeft te vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging of persoonlijk een reëel risico loopt op ernstige schade bij terugkeer.

De geloofwaardigheidsbeoordeling: Van POK naar Integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
Hier valt veel over te vertellen. Beknopt komt het erop neer dat de staatssecretaris tot 1 januari 2015 het leerstuk van de positieve overtuigingkracht (POK-toets) hanteerde, dat hem in de schoot werd geworpen door de jurisprudentie van de Afdeling. In de ‘wereldberoemde’ uitspraak van 27 januari 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF5566) oordeelde de Afdeling dat het bestuursorgaan het asielrelaas en de daarin gestelde feiten en omstandigheden voor waar pleegt aan te nemen, indien de asielzoeker alle hem gestelde vragen zo volledig mogelijk heeft beantwoord en het relaas op hoofdlijnen innerlijk consistent en niet onaannemelijk is en strookt met wat over de algemene situatie in het land van herkomst bekend is. Bovendien gold daarvoor als vereiste dat zich geen van de in artikel 31 lid 2 onder a tot en met f van de Vw 2000 (oude versie uit 2001) opgesomde omstandigheden die afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker voordeden (daaronder viel ook het toerekenbaar ontbreken van reis- en identiteitsdocumenten). Werd aan dat laatste vereiste niet voldaan, dan mochten in het asielrelaas ook geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van de relevante bijzonderheden voorkomen: van het asielrelaas moest dan positieve overtuigingskracht uitgaan.

Het leerstuk maakte het voor de IND betrekkelijk eenvoudig om een asielrelaas ongeloofwaardig te achten. Veelal kon aan een asielzoeker worden tegengeworpen dat er sprake was van het toerekenbaar ontbreken van een identiteitsdocument en/of reisdocument, waardoor van de verklaringen van de vreemdeling positieve overtuigingskracht moest uitgaan. Dan kon al één ongerijmde wending of een vage verklaringen maken dat die positieve overtuigingskracht ontbrak en dat het gehele relaas ongeloofwaardig werd bevonden door de IND.

Een vrij fragmentarische benadering door slechts op één onderdeel van het relaas te gaan zitten en daar dan een punt van te maken. Het feit dat de bestuursrechter zich van de Afdeling terughoudend diende op te stellen en slechts moest beoordelen of de IND zich in redelijkheid op dat standpunt kon stellen (marginale toets), maakt het er voor de asielzoeker niet beter op. Een standpunt van de staatssecretaris was niet snel kennelijk onredelijk ook al zette de vreemdeling daar een mogelijk andere plausibele verklaringen tegenover. De staatssecretaris kon bijvoorbeeld een bepaalde gedraging bevreemdingwekkend achten of zich op het standpunt stellen dat die gedraging in de door de vreemdeling geven omstandigheden niet voor de hand lag. De vreemdeling kon daartegen argumenten aandragen waarom dat helemaal niet zo vreemd was, maar dat maakte het standpunt van de staatssecretaris nog niet onredelijk.

Die beoordeling van de geloofwaardigheid van het relaas kwam niet overeen met de wijze waarop het EHRM dat doet. Het EHRM heeft een holistische benadering. Een relaas kan uit meerderde verschillende relevante gebeurtenissen of elementen bestaan. Bijvoorbeeld gestelde politieke activiteiten, een arrestatie, een ondervraging, een detentie, marteling en een ontsnapping. Gebreken in één van die onderdelen in het relaas, bijvoorbeeld twijfel of een vrij eenvoudige ontsnapping uit een gevangenis wel kan), kunnen worden gecompenseerd door andere delen in het relaas (bijvoorbeeld gedetailleerde verklaringen en onderbouwing met stukken van de politieke activiteiten en de arrestatie). Dit komt heel duidelijk naar voren uit het arrest van het EHRM van 5 juli 2005 inzake Said, dat uiteindelijk de basis heeft gevormd voor de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. Ik verwijs naar het artikel “De POK is dood, lang leve de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling” ook te vinden op stijnskijkopasielrecht of Journaal Vreemdelingenrecht 2015/8 (24 maart 2015).

Op 1 januari 2015 voerde de staatssecretaris de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling in met Werkinstructie 2014/10. Bij die beoordeling worden alle relevante omstandigheden van het geval betrokken en in onderlinge samenhang gewogen.

De eerste stap is dat de relevante elementen dienen te worden vastgesteld. Een relevant element is een feit of omstandigheid dat raakt aan ten minste één onderwerp of verhaallijn en die in verband staat met vluchtelingschap dan wel artikel 3 van het EVRM. De tweede stap is de beoordeling van de geloofwaardigheid van die elementen aan de hand van interne geloofwaardigheidsindicatoren (zeg maar de verklaringen van de vreemdeling zelf) en externe geloofwaardigheidsindicatoren (zoals documenten die hij heeft ingebracht of informatie uit objectieve bronnen, zoals een ambtsbericht). Vervolgens vindt een integrale weging plaats. Bijvoorbeeld een authentiek document waaruit de nationaliteit en de herkomst van de vreemdeling blijkt, kan diens vage verklaringen op dat punt compenseren. Anderzijds kan een vals arrestatiebevel weer afbreuk ernstig doen aan op zichzelf duidelijke en gedetailleerde verklaringen van de vreemdeling over die gestelde arrestatie. Bij stap 3 – aan het eind van de weging – dient de IND een conclusie te trekken welke relevante elementen als geloofwaardig worden aangenomen en welke als ongeloofwaardig worden aangemerkt. Het is van belang daarbij de relevante elementen niet enkel los van elkaar, maar ook in onderlinge samenhang worden gewogen. Zeker als relevante elementen die eerst ieder op zich zijn besproken, deel uitmaken van een en dezelfde verhaallijn van elkaar opvolgende gebeurtenissen (denk aan een manifestatie, gevolgd door arrestatie en detentie) moeten de overwegingen blijk geven van zo’n beoordeling in onderlinge samenhang. Bij stap 4 dient de staatssecretaris kort aan te geven op welke relevante elementen wordt doorgetoetst, of in het geval dat alle relevante elementen ongeloofwaardig zijn, dat er geen verdere toets plaats vindt. Als verder wordt getoetst, zal de staatssecretaris bezien of de geloofwaardig geachte relevante elementen nopen tot toelating. Dat hoeft niet. De staatssecretaris kan bijvoorbeeld geloofwaardig achten dat de vreemdeling oppositionele politieke activiteiten heeft ontplooid, maar de vrees van de vreemdeling bij terugkeer niet aannemelijk / niet plausibel achten, omdat niet is gebleken dat de autoriteiten in zijn land daar weet van hebben. Verder kan zich de situatie voordoen dat de autoriteiten er wel weet van hebben, maar dat de bestraffing – bijvoorbeeld het ophangen van politieke affiches van de tegenpartij – niet ernstig genoeg is om de lat van artikel 3 van het EVRM te halen, bijvoorbeeld dat er slechts een geldboete opstaat van omgerekend 50 euro. Het relaas is in dat geval eigenlijk niet zwaarwegend genoeg om de vreemdeling asiel te verlenen.

We zien soms een wat minder strakke toepassing van de IND van de Werkinstructie. De staatssecretaris kan bij de vaststelling van de relevante elementen alle gebeurtenissen die zien op één verhaal lijn zien als eenzelfde element. Dat is reeds goedgekeurd door de Afdeling bij uitspraak van 2 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2934). De staatssecretaris lijkt dan een relevant element gelijk te stellen met de ’kern van het asielrelaas’. Een waarschuwing is daarbij op zijn plaats. Een vrees voor bijvoorbeeld de Taliban kan zich op verschillende manieren manifesteren en kan leiden tot verschillende gebeurtenissen die ieder als relevant moeten worden beschouwd. Dus als de staatssecretaris de vrees samenvat als één relevant element (je ziet ook wel eens: problemen in het land van herkomst), zal hij vervolgens bij de geloofwaardigheidsbeoordeling wel alle gebeurtenissen dienen te betrekken om recht te dien aan de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling (zie hierover Karen Geertsema onder de uitspraak van Haarlem van 24 augustus 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:9636, JV 2017/241).

En hoe zit het thans met de toetsing door de bestuursrechter? Nog steeds een marginale toetsing? Nee, ook die is veranderd naar aanleiding van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling en vanwege de implementatie per 20 juli 2015 van de Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) en daarmee van artikel 46 lid 3 van die richtlijn (zie artikel 83a van de Vw 2000) inzake een daadwerkelijk rechtsmiddel bij de rechter in eerste aanleg.

De Afdeling is in zekere zin omgegaan in haar uitspraak van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:890) over de toetsingsintensiteit. Volgens de Afdeling is de intensiteit van de rechterlijke toetsing indringender dan voor de inwerkingtreding van artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas een gemengd karakter. Er zijn aspecten en bestanddelen van een besluit die de bestuursrechter vol kan toetsen. De rechter beoordeelt dan of de staatssecretaris zich terecht op het door hem ingenomen standpunt heeft gesteld. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het standpunt van de staatssecretaris dat de vreemdeling tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd. Dat is voor de rechter volledig controleerbaar door die verklaringen naast elkaar te leggen. Volle toets dus!

Als de staatssecretaris op aspecten en bestanddelen van een besluit beoordelingsruimte heeft, namelijk bij zijn beoordeling van de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling, zal de bestuursrechter moeten toetsen of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het asielrelaas ongeloofwaardig is.

Nu zijn verklaringen van de vreemdeling vaak niet gestaafd, dus dat zou inhouden dat de bestuursrechter op die onderdelen een enigszins terughoudende toets in acht dient te nemen (de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat…).

Is er een verschil tussen de marginale (redelijkheids-) toets en de enigszins terughoudende toets. Dit kan het best worden uitgelegd aan de hand van de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1539). In die zaak had de staatssecretaris geloofwaardig geacht dat de vreemdelingen activiteiten voor de KDPI had verricht, maar niet dat dit bekend was geraakt bij de Iraanse autoriteiten, omdat de arrestatie van de contactpersoon en diens verraad van de vreemdeling niet geloofwaardig werden geacht.

De staatssecretaris wierp meer tegen dat de vreemdeling bevreemdingwekkend had verklaard. Zo had de vreemdeling verklaard dat hij contact had opgenomen met de vrouw van zijn contactpersoon in Iran, maar daarbij geen schuilnaam had gebruikt. Voorts had hij, nadat zijn contactpersoon door de Iraanse autoriteiten was opgepakt, telefonisch contact opgenomen met zijn contactpersoon in Irak en ook daarbij geen schuilnaam gebruikt, waarmee hij volgens de staatssecretaris een zeer groot risico had genomen. Ook toen de vreemdeling reeds in Turkije verbleef, had hij tijdens een telefoongesprek met deze contactpersoon in Irak geen schuilnaam gebruikt, terwijl dit volgens de staatssecretaris wel in de rede zou hebben gelegen. De verklaringen van de vreemdeling met betrekking tot het verraad werden voorts uitermate vaag en summier geacht door de staatssecretaris. Zo wist de vreemdeling niet hoe of wanneer zijn contactpersoon in Irak op de hoogte was geraakt van het verraad door de contactpersoon in Iran. Tevens vond de staatssecretaris het vreemd dat de vreemdeling geen afscheid had genomen van zijn vrouw en kind en was veder onduidelijk of hij direct was gevlucht of nog de tijd had genomen om pakketjes te verbranden dan wel pakketjes te verstoppen in het bergachtige gebied waar hij woonde.

De Afdeling overweegt onder meer in haar uitspraak van 8 juni 2017 dat de staatssecretaris heeft nagelaten zijn in het besluit neergelegde standpunt dat het niet past in de Iraanse cultuur dat de vreemdeling telefonisch contact opneemt met de vrouw van zijn contactpersoon, te onderbouwen. Verder heeft de vreemdeling verklaard dat hij bij zijn vertrek geen afscheid heeft genomen van zijn vrouw, omdat hij haar in onwetendheid wilde laten over zijn activiteiten voor de KDPI en de intentie had vanuit Turkije weer terug te keren, als hij niet verraden zou zijn. Voornoemde omstandigheid is niet dusdanig bevreemdingwekkend dat een nader motivering van de staatssecretaris achterwege kon blijven, aldus de Afdeling.

We zien dus dat de staatssecretaris meer dan voorheen dient te motiveren / objectiveren waarom hij iets vreemd vindt en dat de rechter daar kritischer dan voorheen naar kan kijken. Niet uitgesloten is dat het standpunt van onder de marginale toets (POK-toets) in rechte in stand was gebleven, omdat het niet onredelijk was wat hij vond.

Wil je meer hierover weten, zie dan stijnskijkopasielrecht: Haute couture is nog geen prêt-a-porter (november 2016), daarin worden ook een aantal uitspraken aan het slot genoemd waarin de Afdeling verduidelijkt wat zij met haar uitspraak van 13 april 2016 over de intensiteit van de toetsing bedoelt.

Veilige derde landen

Heeft de vreemdeling een band met dat land, zo ja heeft hij toegang tot dat land, en zo ja is het daar voor hem veilig?
In spoor 4 komen de meest uiteenlopende zaken voor, als was het maar omdat vreemdelingen uit verschillende landen komen waarvoor ander beleid geldt. Niettemin wil ik zeker nog bij stilstaan bij één categorie zaken, waarin de staatssecretaris de aanvraag niet-ontvankelijk verklaart op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000, omdat een derde land voor de vreemdeling als veilig derde land wordt beschouwd. De Afdeling heeft voor dit type zaken namelijk een helder toetsingskader uiteengezet in een viertal uitspraken van 13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3378; 3379; 3380 en 3381). Volgens de Afdeling gelden voor het tegenwerpen van een derde land de volgende vereisten.

Ingevolge artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 kan een aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard als een derde land voor die vreemdeling als veilig derde land kan worden beschouwd. Anders dan bij veilige landen van herkomst (zie de uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474), is hiervoor niet vereist dat de staatssecretaris een derde land aanwijst en opneemt in een lijst. De staatssecretaris kan in een concreet geval beoordelen of een land voor de specifieke vreemdeling een veilig derde land is. Aan die tegenwerping moet gedegen onderzoek ten grondslag liggen. De staatssecretaris moet bepaalde informatiebronnen over de algemene situatie in een bepaald land bij zijn oordeel betrekken (zie artikel 3.37e van het Voorschrift Vreemdelingen 2000), en het door hem verrichte onderzoek en de daarop gebaseerde beoordeling ook inzichtelijk maken. De vreemdeling moet zich immers kunnen verweren tegen dit standpunt. Kortheidshalve wijst de Afdeling naar de uitspraak met ECLI:NL:RVS:2017:3378. Uit dit onderzoek moet blijken dat een vreemdeling in het derde land overeenkomstig de beginselen, genoemd in artikel 3.106a, eerste lid, van het Vb 2000 zal worden behandeld (Dat komt er m.i. op neer dat het derde land het verbod van refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag zal moeten naleven, opdat de vreemdeling niet het risico loopt te worden uitgezet naar zijn land van herkomst als hij daar voor vluchtelingrechtelijke vervolging of voor zijn leven heeft te vrezen).

Als de staatssecretaris aan de hand van zorgvuldig onderzoek deugdelijk heeft gemotiveerd dat een vreemdeling in het derde land volgens de hiervoor bedoelde beginselen wordt behandeld, kan hij dit slechts tegenwerpen indien die vreemdeling een zodanige band heeft met dat land dat het voor die vreemdeling redelijk zou zijn daar naartoe te gaan. Dit kan het geval zijn als een vreemdeling in het verleden in dat land heeft gewoond, maar kan ook worden afgeleid uit andere individuele omstandigheden, zoals het hebben van een partner of andere familie in dat land. Het is, zoals ook volgt uit paragraaf C2/6.3 van de Vc 2000, in beginsel aan de staatssecretaris om aan de hand van de verklaringen van de vreemdeling en eventuele overgelegde documenten aannemelijk te maken dat die vreemdeling een band heeft met het derde land. Het is vervolgens aan de vreemdeling om dat te weerleggen.

De staatssecretaris kan slechts tegenwerpen dat een derde land voor een specifieke vreemdeling een veilig derde land is, indien die vreemdeling wordt toegelaten tot dat land. Zoals eveneens volgt uit paragraaf C2/6.3 van de Vc 2000 is het aan de staatssecretaris, die immers tegenwerpt dat een vreemdeling uit een veilige derde land komt (Ik neem aan dat het ook zo kan zijn dat de vreemdeling naar dat derde land kan gaan en daar niet rechtstreeks vandaan hoeft te komen), om aannemelijk te maken dat een vreemdeling wordt toegelaten tot een bepaald land. Hiertoe dient de staatssecretaris aan de hand van informatie uit algemene bronnen, of op basis van de verklaringen van een vreemdeling, redenen aan te dragen waarom toegang in beginsel mogelijk moet zijn. Vervolgens is het aan de vreemdeling om aan te tonen dat de door de staatssecretaris geschetste mogelijkheden om toegang te krijgen tot het land, in zijn geval niet aanwezig zijn.

De Afdeling verduidelijk ten slotte dat een inhoudelijke beoordeling van de situatie in een bepaald land overbodig is indien niet kan worden geoordeeld dat de band van een vreemdeling met dat land zodanig is dat het voor hem redelijk is daar naartoe te gaan of aannemelijk is dat die vreemdeling niet wordt toegelaten tot dat land. De staatssecretaris dient die vragen te beantwoorden voordat wordt toegekomen aan de vraag of die vreemdeling in dat land wordt behandeld overeenkomstig de vereisten waaraan een veilig derde land moet voldoen.

Opvolgende asielaanvragen, een aparte tak binnen spoor 4
Een behoorlijk aantal zaken dat bij de rechtbank binnenkomt zijn beroepen tegen besluiten waarbij een opvolgende asielaanvraag is afgewezen. Een groot aantal asielzoekers vertrekt namelijk niet huiswaarts na de eerste asielprocedure, maar dient hier te lande een tweede asielverzoek in. En soms zelfs meer dan eens.

De procedure bij opvolgende asielaanvragen wordt de ééndagstoets genoemd (artikel 3.118b van het Vb 2000). Zoals hiervoor al is gezegd, dient de vreemdeling die reeds eerder een asielaanvraag heeft gedaan welke is afgewezen, de IND schriftelijk te kennen geven dat hij een opvolgende asielaanvraag wil doen, waarbij hij teven aangeeft om welke reden(en). Dat doet hij op het zogenaamde M 35-O-formulier. De staatssecretaris heeft hierdoor de gelegenheid om zich al goed voor te bereiden op wat komen gaat en zijn gehoor opvolgende aanvraag daarop in te richten. Wanneer de vreemdeling uiteindelijk wordt uitgenodigd voor dat gehoor, kan het zomaar zijn dat de staatssecretaris een dag na dat gehoor de opvolgend aanvraag al inwilligt. Vandaar de naam ééndagstoets. Veelal is dit eerder theorie dan praktijk.

Voor meer informatie over de ééndagstoets zou ik willen verwijzen stijnskijkopasielrecht: De herschikking van de asielgronden en de stroomlijning toelatingsprocedures revistited (juni 2014). Daar kun je ook meer te lezen over het schrappen van een aantal nationale asielgronden, zoals het categoriale beschermingsbeleid (dat was ooit artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000), en de invoering van de ambtshalve reguliere toets in eerste asielprocedures (zie het huidige artikel 3.6a van het Vb 2000).

De Afdeling bestuursrechtspraak introduceerde ten aanzien van opvolgende asielaanvragen de zogenaamde ne bis in idem beoordeling, dat wil zeggen dat de rechter zich niet twee keer over hetzelfde geschil diende te buigen. Op grond daarvan moest de rechter ambtshalve te beoordelen of de vreemdeling aan zijn asielaanvraag nieuw gebleken feiten en omstandigheden (nova) ten grondslag had gelegd, los van wat de staatssecretaris in zijn besluit had overwogen. Had de bestuursrechter zelfstandig die beoordeling verricht en kwam hij tot het oordeel dat er geen sprake was van nova, dan verklaarde hij het beroep ongegrond, tenzij er sprake was bijzondere, individuele omstandigheden (Bahaddar-toets) die maakte om deze procedure regels niet tegen te werpen. Hierbij kun je denken aan bijvoorbeeld een origineel arrestatiebevel dat weliswaar eerder had kunnen worden ingebracht (in de eerste procedure) en dus in die zin niet nieuw was, maar waarmee de vreemdeling in de tweede procedure wel aantoont dat hij bij terugkeer zal worden gearresteerd en hem een behandeling te wachten staat die in strijd is met artikel 3 van het EVRM. Het non-refoulementverbod kan nationale procedureregels dus opzij zeten. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor het te laat indienen van beroep om eens iets te noemen. In asielzaken kan de bestuursrechter derhalve niet zonder meer overgaan tot het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep wegens termijnoverschrijding.

Bij uitspraak van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1759) heeft de Afdeling evenwel afscheid genomen van de ne bis in idem-beoordeling door de bestuursrechter. De Afdeling doet het voorkomen dat dit te maken had met de implementatie van de Procedurerichtlijn, waardoor de staatssecretaris veel meer mogelijkheden kreeg om een opvolgende asielaanvraag af te wijzen. Dat klopt inderdaad, sinds de implementatie van de Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32/EU), kan de staatssecretaris de opvolgende aanvraag bijvoorbeeld niet-ontvankelijk verklaren op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, omdat de vreemdeling geen nieuwe elementen of bevindingen (geen nova) aan zijn opvolgende aanvraag ten grondslag heeft gelegd. Hij kan ook artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toepassen als die nova ontbreken. De staatssecretaris zal dat doen als de rechter in eerste aanleg nog geen uitspraak heeft gedaan in de eerste asielprocedure. Er ligt dan nog geen definitieve beslissing waardoor toepassing van artikel 30a onder d, Vw 2000 in visie van de staatssecretaris niet mogelijk is. Daarnaast zien we dat de staatssecretaris doorgaans bij nieuwe asielmotieven, zijnde motieven die geen verband houden met het oorspronkelijke vluchtrelaas, zoals een gestelde bekering in Nederland tot het christendom of gestelde seksuele gerichtheid die pas later wordt geuit, artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 (kennelijk ongegrond) toepast. Zie overigens voor verweerders beleid inzake bekeerlingen Werkinstructie 2018/10, geldig vanaf 1 juli 2018 tot en met 1 juli 2019, en voor zaken van LHBTI Werkinstructie 2018/9, geldig van 1 juli 2018 tot 1 juli 2019.

Het moge allemaal zo zijn, maar de waarheid is dat de Afdeling af wilde van het kind dat zijzelf had gebaard, omdat de bestuursrechter zich bij de ne bis-beoordeling ging uit laten over de geloofwaardigheid van het relaas zonder acht te slaan op wat de staatssecretaris daarvan had gevonden. De rechter nam dus plaats op de stoel van het bestuur, terwijl de Afdeling juist wilde dat de rechter een toetsende rechter bleef en zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas niet in de plaats stelt van dat van de staatssecretaris (zie uitspraak Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:891).

Het vorenstaande houdt in dat de bestuursrechter voortaan een besluit op een opvolgende asielaanvraag inhoudelijk beoordeelt aan de hand van de daartegen gerichte beroepsgronden, net als in andere asielzaken.

De verwijtbaarheidstoets
Nou was vervolgens na de implementatie van de Procedurerichtlijn op 20 juli 2015 even de vraag of de staatssecretaris nog wel het verwijt kon maken dat de vreemdeling eerder bepaalde documenten had kunnen overleggen of verklaringen had kunnen afleggen en deze daarom geen nova, dan wel geen nieuwe elementen of bevindingen zijn. Een aantal mensen, die ervoor hebben doorgestudeerd, vond van niet, omdat artikel 40 lid 4 van de Procedurerichtlijn niet was geïmplementeerd in de nationale wet- en regelgeving. En juist daarin lag volgens hen die verwijtbaarheidstoets besloten. In hun redenering kon een vreemdeling dus bij een opvolgende asielaanvraag zonder enig probleem van alles aanvoeren wat hij eerder niet had aangevoerd. Dat viel allemaal onder de term “nieuwe elementen of bevindingen”.

De MK Den Bosch oordeelde evenwel in de uitspraak van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:6088), dat in artikel 33 lid 2 onder d van de Procedurerichtlijn, welke bepaling wel was geïmplementeerd, al de verwijtbaarheidstoets besloten ligt. Volgens de rechtbank was de verwijtbaarheidstoets reeds vervat in de term “nieuwe elementen nog bevindingen”. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het niet in de rede dat lidstaten bij een eerste asielverzoek van een vreemdeling mogen verlangen dat hij alle elementen zo spoedig mogelijk indient of naar voren brengt en dat diezelfde vreemdeling op grond van artikel 33, tweede lid, aanhef en onder d, van de Procedurerichtlijn de mogelijkheid zou hebben om bij een opvolgende aanvraag alle elementen naar voren te brengen die hij in de vorige procedure niet of niet tijdig naar voren heeft gebracht.

De Afdeling heeft dit oordeel van de rechtbank gevolgd in haar uitspraak van 6 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2718). Dit betekent derhalve dat de staatssecretaris, het bestuursorgaan, de ne bis jurisprudentie die de Afdeling in de loop der jaren had ontwikkeld voor de bestuursrechter, anders dan die rechter, wel kan blijven toepassen in zijn besluitvorming. Voor een uitgebreid overzicht van die jurisprudentie, die dus relevant blijft, verwijs ik naar stijnskijkopasielrecht: Het ne bis in idem-beoordelingskader bij herhaalde asielaanvragen (april 2014).

En zo komt het dat we tot op de dag van vandaag onder meer de volgende jurisprudentie zien. Vaste lijn van de Afdeling is dat de vreemdeling de authenticiteit van een document dient aan te tonen als hij een opvolgende aanvraag doet. Is de authenticiteit niet aangetoond, dan is geen sprake van een nieuw element of bevinding (zie ABRS 17 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2394, waarbij de Afdeling tevens verwijst naar haar uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3804).

Hierbij dient wel de kanttekening te worden gemaakt dat als de staatssecretaris de vreemdeling tegemoet komt in zijn bewijslast door het document te laten onderzoeken door Bureau Documenten, dat hij, de staatssecretaris, de resultaten van dat onderzoek zo snel als mogelijk aan de vreemdeling bekend maakt en daarmee niet wacht waardoor het voor de vreemdeling uiterst moeilijk wordt om nog zelf een deskundige in te schakelen om de bevindingen van Bureau Documenten tijdig te betwisten. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2473). Het mocht de vreemdeling overigens niet baten, omdat de Afdeling – in lijn met haar eerdere jurisprudentie – oordeelde dat er überhaupt geen nieuw element was, omdat het document (de oproep) niet gedateerd was zodat niet kon worden vastgesteld of het dateerde van ná de vorige procedure. En hierdoor was dus niet aannemelijk dat de vreemdeling het document niet eerder had kunnen inbrengen, voeg ik eraan toe.[1]

[1] Notitie van mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist (asiel) bij de rechtbank Oost-Brabant.

De ruimte voor het intrekken van verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd vanwege openbare orde aspecten

Intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft op grond van artikel 32 lid 1 onder c, van de Vw de mogelijkheid een vergunning asiel voor bepaalde tijd ex artikel 29 lid 1 a Vw in te trekken als de grond voor verlening is komen te ontvallen.

Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33 van de vreemdeling die direct voorafgaand aan de aanvraag gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf heeft genoten als bedoeld in artikel 8, onder c, kan slechts worden afgewezen indien zich op het moment waarop de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, afloopt, een grond als bedoeld in artikel 32 voordoet (…).

Dus een vluchteling aan wie een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is verleend als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw kan binnen 5 jaar worden geconfronteerd met een intrekking van die vergunning omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Zie in dit verband voor beëindiging van de vluchtelingenstatus artikel 11 lid 1 onder e van Richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn), waarin de gronden worden genoemd op grond waarvan een vreemdeling ophoudt vluchteling te zijn. De lidstaten dienen in dat geval na te gaan of de verandering van de omstandigheden een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter heeft om de gegronde vrees van de vluchteling voor vervolging weg te nemen.

Intrekkingsgronden verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
Heeft de vreemdeling die is toegelaten als vluchteling of subsidiair beschermde eenmaal een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, dan kan die alleen worden ingetrokken op de in artikel 35 lid 1 van de Vw genoemde gronden:

1. De vreemdeling heeft onjuiste gegevens verstrekt dan wel gegevens achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
2. De vreemdeling is bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd, dan wel er is hem ter zake de maatregel bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht opgelegd;
3. De vreemdeling heeft zijn hoofdverblijf buiten Nederland gevestigd;
4. De vreemdeling vormt een gevaar voor de nationale veiligheid.

In artikel 35 staan dezelfde intrekkingsgronden als in artikel 22 van de Vw, waar de intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd is geregeld.

Een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd kan dus ingevolge artikel 35 Vw niet worden ingetrokken omdat de omstandigheden in verband waarmee de vreemdeling als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Dat lijkt me geheel in lijn met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de intrekking van de asielvergunning anders nog jarenlang als een zwaard van Damocles boven de hoofden van erkende vluchtelingen hangt.

Wetsgeschiedenis
Bij de totstandkoming van de Vw 2000 is gesproken over de vraag of vluchtelingen niet meteen een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd zou moeten worden verleend in plaats van eerst een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De regering wilde daar niet aan met het oog op het voorkomen van doorprocederen voor een vluchtelingenstatus. Sommigen meenden dat door het gelijkschakelen van de positie van overige groepen met die van verdragsvluchtelingen de bijzondere positie van laatstgenoemden aan inflatie onderhevig was.

De regering meende van niet, omdat tegenover een aantal door critici genoemde verslechteringen van de positie van de verdragsvluchteling een aantal evenzeer de rechtspositie betreffende voordelen staat. De vergunning voor onbepaalde tijd van een verdragsvluchteling kan niet meer worden ingetrokken op het moment dat hij op grond van verbetering van de situatie in zijn land van herkomst niet meer als zodanig wordt aangemerkt. Onder de Vw (oud) is de intrekking wel mogelijk. De regering vond dit geen onbelangrijke verbetering van de rechtspositie van de verdragsvluchteling die in de regel al na drie jaar verblijf[1] op grond van een vergunning voor bepaalde tijd in aanmerking komt voor een vergunning voor onbepaalde tijd. De regering benadrukte nog eens dat de vergunning voor onbepaalde tijd niet en de vergunning voor bepaalde tijd wel kan worden ingetrokken indien de grond voor verlening is komen te vervallen (Kamerstukken I, vergaderjaar 2000-2001, 26 732 en 25 975, nr. 5b, pagina 10.

Waarschijnlijk vanwege deze gedachte is artikel 11 lid 1 onder e van de Kwalificatierichtlijn nooit geïmplementeerd in artikel 35 van de Vw.

Intrekking vergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van de glijdende schaal
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij een vergunning asiel voor onbepaalde tijd zonder enig probleem vanwege openbare orde aspecten kan intrekken op grond van de glijdende schaal, zoals neergelegd in artikel 3.86 van het Vb. Ondanks het feit dat de vreemdeling ooit is toegelaten als vluchteling of subsidiair beschermde past hij direct het nationale recht toe. Hij meent dat hij Europeesrechtelijke aspecten op de volgende manier buiten boord kan houden:
Er zijn vreemdelingen die worden toegelaten op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw. Bij verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, was de oorspronkelijke grond voor verlening van de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming nog actueel. Wanneer hij, de staatssecretaris, een uittreksel uit het Justitieel Documentatie Systeem onder ogen krijgt en ziet wat een erkende vluchteling / subsidiair beschermde op zijn kerfstok heeft, beoordeelt hij eerst met het oog op artikel 11, lid 1 onder e, dan wel artikel 16, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn of de omstandigheden op grond waarvan vluchtelingrechtelijke of subsidiaire bescherming is verleend nog steeds aanwezig zijn. Hij betrekt daarbij actuele informatie over het land van herkomst. Als hij na die beoordeling tot de conclusie komt dat de geboden internationale bescherming niet langer nodig is, stelt hij zich op het standpunt dat de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd niet onder de werking van de Kwalificatierichtlijn en het daaruit voortvloeiende toetsingskader valt. De staatssecretaris beoordeelt dan in het kader van de intrekking enkel of de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale openbare orde en kijkt niet naar het Europese ‘openbare-orde-begrip’, dat vereist dat de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Het Europese ‘openbare-orde –begrip’, dat nader is uitgelegd in het arrest Z.Zh en I.O.[2], speelt dus in de ogen van de staatssecretaris in die gevallen geen rol.

Uitspraak Rotterdam
Rechtbank Rotterdam volgt de staatssecretaris hierin niet. Het betreft een zaak van een vreemdeling die in 1998 in Nederland als vluchteling is toegelaten.[3] De rechtbank oordeelt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juni 2016[4], dat de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de uitspraak van de Afdeling dat, gelet op artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn en het H.T.-arrest van het Hof van Justitie (HvJEU) van 24 juni 2015[5], voor de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 35 lid 1 onder b, Vw, die tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, minstens is vereist dat de betreffende vreemdeling door zijn persoonlijk gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Rechtbank Rotterdam oordeelt dat sprake is van intrekking van een verleende vluchtelingenstatus, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop onverkort van toepassing is. Nu de staatssecretaris aan de intrekking artikel 35 lid 1 onder b van de Vw ten grondslag heeft gelegd, is daarop artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn van toepassing. De vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 11 lid 1 onder e, van de Kwalificatierichtlijn op de vreemdeling van toepassing is, is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang. De staatssecretaris heeft aan de intrekking namelijk niet ten grondslag gelegd dat de omstandigheden in verband waarmee de vreemdeling als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan. Daarbij merkt de rechtbank nog fijntjes op dat een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, anders dan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, op grond van de Vw ook niet kan worden ingetrokken omdat de grond voor verlening is komen te ontvallen.

Klopt de redenering van Rotterdam?
Het verschil tussen titel en status
Is de redenering wel juist dat de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn daarop van toepassing is? De Afdeling laat in haar uitspraak van 2 juni 2016 inderdaad de intrekking van de verblijfsvergunning samenvallen met de intrekking van de vluchtelingenstatus, maar sinds het arrest H.T. weten we, anders dan zittingsplaats Rotterdam lijkt te veronderstellen, dat onderscheid gemaakt dient te worden tussen de intrekking van de verblijfstitel en de beëindiging of intrekking van de vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus.

Ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) wijst erop dat in de Kwalificatierichtlijn een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het weigeren van statussen en het weigeren van verblijfstitels.[6] Een status is de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling of subsidiair beschermde en een verblijfstitel wordt in de Kwalificatierichtlijn gedefinieerd als iedere door de instantie van een lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag blijven.

Boeles merkte in zijn noot onder de uitspraak van 2 juni 2016[7] al terecht op dat het onderscheid tussen status en verblijfsvergunning niet mag worden weggepoetst. Hij vindt het jammer dat de Afdeling direct naar artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn wijst, terwijl een minder verdergaande maatregel, namelijk enkel intrekking van de verblijfstitel op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn ook een optie is die bovendien veel meer voor de hand ligt.

De Afdeling maakt inmiddels ook een onderscheid. In haar uitspraak van 9 mei 2017[8] oordeelt zij namelijk dat uit artikel 24 noch een ander bepaling van de Kwalificatierichtlijn kan worden afgeleid dat met het verlopen van de geldigheidsduur van een verstrekte verblijfstitel ook de aan de vreemdeling verleende subsidiaire bescherming eindigt. Uit de overige bepalingen van die richtlijn kan daarentegen worden afgeleid dat een besluit tot intrekking ofwel beëindiging van de verleende subsidiaire beschermingsstatus en het besluit de verlenging van die status te weigeren, voorafgegaan dienen te worden door een individuele beoordeling. Gelet ook op de doelstellingen van de Kwalificatierichtlijn, met name de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, past het binnen het systeem van die richtlijn dat de verleende beschermingsstatus pas eindigt wanneer deze voorafgegaan wordt door een individuele beoordeling, aldus de Afdeling.

Nu ging het in die zaak bij de Afdeling om een vreemdeling die in Italië een verblijfstitel voor subsidiaire bescherming had die was verlopen. Interessant is nu hoe de Afdeling dit gaat toepassen op vluchtelingen en subsidiair beschermden die hier te lande in het bezit zijn van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. Want waar lezen we in artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn dat de intrekking van de vluchtelingenstatus pas eindigt wanneer dit wordt voorafgegaan door een inhoudelijke beoordeling of omstandigheden op grond waarvan die status is verleend, niet langer bestaan, of zo zijn gewijzigd dat bescherming niet langer nodig is?

Artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn dat gaat over intrekking, luidt:

“De lidstaten kunnen de door een regerings-, administratieve, rechterlijke of quasi-rechterlijke instantie aan een vluchteling verleende status intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen wanneer: a) er goede redenen bestaan om hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt.”

Blijkens de tekst van artikel 14 lid 4 wordt geen rekening gehouden met de vraag of de vreemdeling materieelrechtelijk gezien nog een vluchteling is. Betekent dit dat de vluchteling die een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt alleen al om die reden zijn vluchtelingenstatus verliest en kan worden uitgezet naar zijn land van herkomst zonder dat inhoudelijk is beoordeeld of hij daar gegronde redenen heeft te vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging en in die zin een reëel risico loopt te worden onderworpen aan een behandeling of bestraffing die door artikel 3 van het EVRM verboden wordt? Dat kan en mag toch nooit de bedoeling zijn geweest van de opstellers van de richtlijn.

De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, zeg maar de Belgische evenknie van de Afdeling bestuursrechtspraak, ziet dit probleem ook en heeft prejudiciële vragen gesteld over artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn[9]. Reeds om die reden is verwijzing naar dit artikellid momenteel problematisch.

Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen: Is artikel 14 lid 4 Kwalificatierichtlijn geldig gelet op het Vluchtelingenverdrag?

Op 13 februari 2017 heeft de Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend over de betekenis van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn. De verwijzende rechter verzoekt het HvJEU zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de intrekking van de vluchtelingenstatus in situaties als bedoeld in de artikelen 32 en 33 van het Vluchtelingenverdrag, die betrekking hebben op de uitzetting van vluchtelingen, er in de praktijk niet toe leidt dat een nieuwe uitzettingsbepaling in het leven wordt geroepen die niet voorkomt in het Vluchtelingenverdrag. Het is immers toegestaan de vluchtelingenstatus in te trekken van een persoon aan wie deze status nooit had mogen worden toegekend, hetzij omdat hij bedrog heeft gepleegd, hetzij omdat hij van deze status moet of had moeten worden uitgesloten, en deze uitsluiting zou in casu tot intrekking leiden.

Naar het oordeel van de verwijzende rechter kan een persoon alleen van de vluchtelingenstatus worden uitgesloten indien hij onder een van de situaties valt die in artikel 1, D, E en F, van het Vluchtelingenverdrag limitatief zijn opgesomd, en niet wegens feiten die verband houden met de nationale veiligheid van de staat van zijn toevlucht. Indien voor dergelijke feiten een nieuwe uitsluitingsbepaling wordt gecreëerd, wordt de grond van het Vluchtelingenverdrag derhalve wezenlijk gewijzigd, wat in strijd is met het beginsel ‘pacta sunt servanda’ en het vereiste van instemming met wijziging van multilaterale verdragen (artikelen 26, 27, 39 en 40 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht).

De verwijzende rechter citeert ook de opmerkingen die het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties destijds over artikel 14, leden 4 tot en met 6, van de Kwalificatierichtlijn heeft geformuleerd. In dit commentaar wordt gezegd dat als gevolg van artikel 14 lid 4, van de richtlijn het risico ontstaat dat de uitsluitingsbepalingen van het Vluchtelingenverdrag wezenlijk worden gewijzigd, aangezien de bepaling van artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag (uitzondering op het beginsel van non-refoulement) wordt toegevoegd aan de gronden om iemand van de vluchtelingenstatus uit te sluiten, terwijl het beginsel van non-refoulement een andere doelstelling dient dan de uitsluitingsbepalingen. In het commentaar wordt verder gezegd dat artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft op de behandeling van vluchtelingen en dat het bepaalt in welke omstandigheden zij niettemin kunnen worden teruggeleid (uitgezet). Het artikel is niet ontworpen als een grond voor beëindiging van de vluchtelingenstatus.

Tevens vraagt de verwijzende rechter zich af of de situatie waarbij de in artikel 32 van het Vluchtelingenverdrag (betreffende het verblijf van vluchtelingen) bedoelde uitzondering op het beginsel van non-refoulement om redenen van nationale veiligheid wordt gebruikt als grond tot intrekking (of uitsluiting) van de vluchtelingenstatus, wel verenigbaar is met het Vluchtelingenverdrag. Het door elkaar halen van deze twee situaties kan zware gevolgen hebben, namelijk het verlies van de met de vluchtelingenstatus verbonden voordelen. De verwijzende rechter haalt in dit verband het arrest H.T. aan, volgens hetwelk ‘de vluchteling wiens verblijfstitel wordt ingetrokken krachtens artikel 24 lid 1, van richtlijn [2011/95/EU – waarin is bepaald dat aan een vluchteling geen verblijfstitel wordt verstrekt wanneer dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten – ] zijn vluchtelingenstatus behoudt, tenzij en totdat die status wordt beëindigd. Dus ook indien hem zijn verblijfstitel is ontnomen, blijft de betrokkene een vluchteling en behoudt hij uit dien hoofde het recht op de voordelen die hoofdstuk VII van deze richtlijn aan elke vluchteling waarborgt, met name het recht op bescherming tegen refoulement, op instandlating van het gezin, afgifte van reisdocumenten, op toegang tot werkgelegenheid en onderwijs, op sociale voorzieningen, op gezondheidszorg en huisvesting, op vrij verkeer binnen de betrokken lidstaat en op toegang tot integratievoorzieningen’.

Staat de Kwalificatierichtlijn überhaupt een uitzondering op het verbod van non-refoulement toe, zoals het Vluchtelingenverdrag?
Aan de toepassing van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn kleven principiële bezwaren die worden veroorzaakt door wat het HvJEU in het arrest H.T. voor recht heeft verklaard.

Zoals gezegd kan op grond van artikel 14 lid 4 van die richtlijn de vluchtelingenstatus worden ingetrokken als de vluchteling een gevaar is voor de lidstaat waar hij zich bevindt of als hij definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en een gevaar vormt voor de gemeenschap van die lidstaat. Diezelfde gronden staan in artikel 21 lid 2 van de Kwalificatierichtlijn.

Artikel 21 (bescherming tegen refoulement):
Lid 1: De lidstaten eerbiedigen het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen.
Lid 2: Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, mogen de lidstaten een al dan niet erkende vluchteling uitzetten of terugleiden wanneer:

1. redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of
2. hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.

Lid 3: De lidstaten mogen de verblijfstitel van een vluchteling op wie lid 2 van toepassing is, intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen of te verstrekken.

En om het nog gecompliceerder te maken kunnen de lidstaten de verblijfstitel van een vluchteling ook intrekken op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. Het HvJEU heeft zich in het arrest H.T. uitgelaten over de betekenis van beide bepalingen en hun onderlinge verhouding.

Het arrest H.T.
In dit arrest heeft het Hof voor recht verklaard dat richtlijn 2004/83 (de vorige Kwalificatierichtlijn)[10] in die zin moet worden uitgelegd dat een verblijfstitel, wanneer deze eenmaal aan een vluchteling is verleend, kan worden ingetrokken, hetzij krachtens artikel 24 lid 1 van deze richtlijn, wanneer er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van die bepaling bestaan, hetzij ingevolge artikel 21 lid 3 van die richtlijn, wanneer er redenen bestaan om de uitzondering op het beginsel van non-refoulement als bedoeld in artikel 21 lid 2 van deze richtlijn toe te passen.

Het Hof wijst erop dat artikel 21 lid 2 van de richtlijn een uitzondering maakt op het beginsel van non-refoulement door toe te laten dat een vluchteling, al dan niet als zodanig erkend, wordt teruggeleid, hetzij krachtens artikel 21 lid 2 onder a van die richtlijn, wanneer redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt, hetzij krachtens artikel 21 lid 2 onder b daarvan, wanneer hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf.

Naar het oordeel van het Hof is ‘terugleiding’ (uitzetting) van een vluchteling in beginsel toegelaten door de uitzonderingsbepaling van artikel 21 lid 2 van richtlijn 2004/83. Het is evenwel slechts het uiterste middel waarvan een lidstaat gebruik kan maken wanneer geen enkele maatregel mogelijk of toereikend is om het hoofd te bieden aan het gevaar dat deze vluchteling vormt voor de veiligheid of de samenleving van die lidstaat. Indien een lidstaat onder toepassing van artikel 14 lid 4 van richtlijn 2004/83 de aan een persoon verleende vluchtelingenstatus beëindigt of weigert deze te verlengen, dan geniet deze persoon volgens artikel 14 lid 6 van die richtlijn de rechten die zijn genoemd in met name de artikelen 32 en 33 van het Verdrag van Genève (het Vluchtelingenverdrag).[11]

Volgens het Hof kunnen de gevolgen van de toepassing van de uitzondering als bedoeld in artikel 21 lid 2 van richtlijn 2004/83 voor de betreffende vluchteling uiterst ingrijpend zijn, omdat hij dan kan worden teruggezonden naar een land waarin hij risico zou kunnen lopen te worden vervolgd. Dat is de reden waarom deze bepaling de praktijk van terugleiding aan strikte voorwaarden onderwerpt, daar, in het bijzonder, alleen een vluchteling die definitief is veroordeeld voor een “bijzonder ernstig misdrijf” kan worden geacht een “gevaar te vormen voor de samenleving van die lidstaat” in de zin van die bepaling. Zelfs wanneer aan die voorwaarden is voldaan, vormt terugleiding slechts een mogelijkheid die aan de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten is gelaten, die vrij blijven om voor andere, minder rigoureuze opties te kiezen.

Artikel 24 lid 1 van de richtlijn heeft daarentegen, aldus het Hof, enkel betrekking op de weigering om aan een vluchteling een verblijfstitel te verstrekken en op de intrekking van die verblijfstitel en niet op het terugleiden van die vluchteling. Deze bepaling betreft dus uitsluitend gevallen waarin het gevaar dat van die vluchteling uitgaat voor de nationale veiligheid, de openbare orde of de samenleving van de betrokken lidstaat, geen rechtvaardiging kan vormen voor het verlies van de vluchtelingenstatus en voor terugleiding van die vluchteling. Naar het oordeel van het Hof veronderstelt om die reden toepassing van de in artikel 24 lid 1 van de richtlijn geformuleerde uitzondering niet dat er een bijzonder ernstig misdrijf is begaan.

Reactie van Boeles op het arrest H.T.
Boeles [12]stelt zich op het standpunt dat er sinds het arrest H.T. reden voor zorg is over de wijze waarop het Hof met het verbod van refoulement omgaat, omdat het Hof gronden ziet voor het maken van uitzonderingen op dit beginsel.
Hij wijst erop dat artikel 53 lid 3 van het Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest) bepaalt dat rechten in het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Het gaat om een minimumgarantie: het recht van de Unie mag wel een ruimere bescherming bieden, maar geen mindere. Boeles stelt mijns inziens terecht dat artikel 19 lid 2 van het Handvest (verbod van refoulement) dus dezelfde inhoud en strekking dient te hebben als de artikelen 2 en 3 van het EVRM. Welnu, sinds het arrest Chahal[13], waarnaar Boeles verwijst, weten we dat artikel 3 van het EVRM in absolute zin verbiedt iemand bloot te stellen aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft dit oordeel nog eens krachtig herhaald in het arrest Saadi tegen Italië[14]. In die zaak ging het om de (vermeende) terrorist Saadi die Italië wilde uitzetten naar Tunesië, waar hij bij verstek was veroordeeld door een militaire rechtbank wegens lidmaatschap van een terroristische organisatie. Het Verenigd Koninkrijk had zich als derde partij in de procedure bij het EHRM op het standpunt gesteld dat de (rigide) Chahal-rechtspraak moest worden gewijzigd. Zo meende het Verenigd Koninkrijk onder meer dat nationale veiligheidsoverwegingen de bewijslast zouden moeten kunnen beïnvloeden die weegt op de vreemdeling, in die zin dat als de staat kan aantonen dat de aanwezigheid van de vreemdeling een veiligheidsrisico met zich brengt, de vreemdeling sterker bewijs dient aan te voeren om aan te tonen dat hij meer dan waarschijnlijk een risico loopt te zullen worden mishandeld bij terugkeer.

Het EHRM erkent dat Staten moeilijkheden ondervinden om hun samenleving te beschermen tegen terrorisme, maar dat mag het absolute karakter van artikel 3 EVRM niet ter discussie stellen. Het EHRM herhaalt dat volgens de Chahal-rechtspraak de mate van aansprakelijkheid van een Staat niet afhankelijk is van het gevaar dat de betrokkene voor de samenleving vormt maar wel het risico dat hij loopt om behandeld te worden op een manier die een schending oplevert van artikel 3 van het EVRM. In die zin biedt artikel 3 van het EVRM een ruimere bescherming dan het Vluchtelingenverdrag[15]. Daarnaast is het EHRM van oordeel dat de concepten ‘risico’ en ‘gevaar’ onafhankelijk van elkaar moeten worden gewogen. Het feit dat een persoon een gevaar voor de samenleving vormt als hij niet wordt uitgezet, vermindert niet de mate waarin hij risico loopt op mishandeling als hij wel zou worden uitgezet. Het zou daarom volgens het EHRM onjuist zijn om een hogere standaard van bewijslast van de betrokkene te vereisen indien kan worden aangetoond dat hij een gevaar vormt. Het zou immers veronderstellen dat men vlugger bereid is een risico op mishandeling te aanvaarden. Dit is onverenigbaar met het absolute karakter van het verbod op foltering, aldus het EHRM. Zelfs de verhoogde dreiging van terroristische aanslagen kan niet afdoen aan de Chahal-rechtspraak.

Dus waarom ziet het HvJEU in de zaak H.T. wel ruimte om een uitzondering te maken op het verbod van refoulement? Boeles signaleert twee problemen die hieraan ten grondslag kunnen hebben gelegen. Het eerste probleem is dat het Vluchtelingenverdrag geen absoluut refoulementverbod kent. Blijkens artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag geldt het namelijk niet voor de vluchteling ten aanzien van wie ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. Bovendien sluit artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag vermoedelijke plegers van bepaalde categorieën misdrijven van het verdrag uit.

Het tweede probleem, zo veronderstelt Boeles, is dat het Vluchtelingenverdrag bij de opstelling van de Kwalificatierichtlijn een dermate prominente plaats heeft gekregen dat de bescherming door het EVRM naar de achtergrond is verschoven. Volgens hem laat de term ‘subsidiaire bescherming’ al zien dat aan het Vluchtelingenverdrag de primaire plaats is toegekend ten opzichte van gevallen die uitsluitend door het EVRM worden bestreken. Daardoor zou het misverstand kunnen ontstaan dat de bescherming die het EVRM biedt niet toekomt aan vluchtelingen, terwijl dat wel zo is.

Boeles heeft uiteraard gelijk dat vluchtelingen ook de bescherming toekomt die het EVRM biedt. Artikel 3 van het EVRMN geldt voor iedereen op het grondgebied van de verdragsluitende Staten. Als dat niet zo zou zijn, zou trouwens de bizarre situatie ontstaan dat vreemdelingen die in het bezit zijn gesteld van een vluchtelingenstatus doorprocederen voor een subsidiaire beschermingsstatus omdat die meer bescherming biedt tegen refoulement.
Boeles veronderstelt verder dat het misverstand mede zou kunnen ontstaan door de wijze waarop artikel 21 van de Kwalificatierichtlijn is geredigeerd. In artikel 21 lid 2 van de richtlijn is artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag gecodificeerd. Die verdragsbepaling staat refoulement toe wegens gevaar voor de veiligheid van de staat of een gevaar voor de samenleving wegens een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf. Volgens Boeles spreekt het vanzelf dat een dergelijke uitzondering onverenigbaar is met een absolute opvatting van het refoulementverbod.

Naar mijn mening wijst hij er terecht op dat artikel 21 lid 1 Kwalificatierichtlijn, anders dan het Vluchtelingenverdrag, een verplichting bevat voor de lidstaten tot het eerbiedigen van het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen. Dit verbod geldt zowel voor vluchtelingen en subsidiair beschermden, gezien de plaatsing in hoofdstuk VII van de richtlijn. Ik ben het eens met Boeles dat artikel 21 lid 1 moet worden uitgelegd met inachtneming van het hele toepasselijke Unierecht, waaronder het Handvest, en verder gaat dan het Vluchtelingenverdrag. Artikel 21 lid 1 bevat dus een absoluut verbod van refoulement, waaraan het Hof volledig voorbij gaat dan wel lijkt te gaan.

In zijn artikel heeft Boeles sterke argumenten ter onderbouwing van zijn standpunt dat artikel 21 lid 2 van de Kwalificatierichtlijn zich anders laat lezen dan het HvJEU heeft gedaan. Als het refoulementverbod in lid 1 absoluut wordt opgevat, dan blijft het tweede lid zinvol. Het krijgt dan wel een andere betekenis dan die van artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag, waar het aan is ontleend. De tekst van artikel 21 lid 2 zelf biedt die ruimte ook, aldus Boeles. Die tekst begint namelijk met een zinsnede die in het Vluchtelingenverdrag ontbreekt. Er staat immers: “Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, mogen de lidstaten een al dan niet formeel erkende vluchteling uitzetten of terugleiden…”. Welnu, de relevante internationale verplichtingen staan ook in het EVRM. Dit zou moeten betekenen dat uitzetting of terugleiding niet toelaatbaar is behalve in gevallen waar het absolute refoulementverbod van het EVRM niet geldt, en er dus geen gevaar is voor leven of risico van foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Artikel 21 lid 3 van de Kwalificatierichtlijn moet dan zo worden gelezen dat de verblijfstitels van vluchtelingen alleen dan mogen worden geweigerd of beëindigd als het absolute refoulementverbod niet van toepassing is.

Maar als de verblijfstitel niet kan worden ingetrokken op grond van artikel 21 lid 3 van de Kwalificatierichtlijn, kan dat nog wel op grond van artikel 24 lid van die richtlijn wanneer er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van die bepaling bestaan. Artikel 24 lid 1 ziet niet op het terugleiden of uitzetten van de vluchteling, dat heeft het HvJEU in het arrest H.T. verduidelijkt. Toepassing van deze maatregelen kan niet leiden tot intrekking van de vluchtelingenstatus en nog minder tot terugleiding in de zin van artikel 21 lid 2 van die richtlijn, zo oordeelt het HvJEU. De vluchteling wiens verblijfstitel wordt ingetrokken krachtens artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn behoudt dus zijn vluchtelingenstatus en de voordelen die hoofdstuk VII van deze richtlijn aan elke vluchteling waarborgt, tenzij en totdat die status wordt beëindigd.

Wat nu?
Betekent dit nu, zoals Boeles in zijn noot onder de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2016[16] stelt, dat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn niet de meest voor de hand liggende bepaling is om naar te kijken omdat intrekking van een verblijfsvergunning op de in artikel 14 lid 4 en 21 lid 2 genoemde gronden verboden is zolang er een 3 EVRM-risico is?

Aan toepassing van artikel 14 lid 4 en artikel 21 lid 2, zoals het HvJEU die bepaling uitlegt, kleven in ieder geval op dit moment bezwaren. Of artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn nog betekenis heeft hangt af van hoe het Hof zich naar aanleiding van de prejudiciële vragen uitspreekt over de geldigheid van die bepaling. Ik hoop dat het Hof bij de beantwoording van die vragen tevens aanleiding ziet om nog eens te verduidelijken wat de betekenis is van artikel 21 van de Kwalificatierichtlijn, met name of het verbod van refoulement toch niet absoluut is gelet op het eerste lid van die bepaling.

Uiteraard kan de staatssecretaris tot die tijd de verblijfstitel van een vluchteling intrekken op grond van artikel 24 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. De vluchteling zal dan wel op zijn minst een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging moeten vormen voor de nationale veiligheid of openbare orde. Als dat het geval is, wordt alleen de titel ingetrokken en behoudt de vluchteling zijn status met alle voordelen van dien en kan hij niet worden uitgezet, tenzij en totdat die status wordt beëindigd. De vraag is dan op grond van welke wettelijke bepaling die status na intrekking van de titel kan worden ingetrokken, omdat de redenen waarom die beschermingsstatus is verleend niet langer bestaan, of zo gewijzigd zijn dat bescherming niet langer nodig is? En als die bepaling niet wordt gevonden in het nationale recht, bieden de leden 5 en 6 van artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag (de omstandigheden waarmee de vluchteling was erkend hebben opgehouden te bestaan) dan voor de staatssecretaris uitkomst in het geval het een vluchteling betreft? En zo ja, hoe zit het dan met de subsidiair beschermden?

De staatssecretaris heeft overigens in de Rotterdamse zaak niet artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn toegepast. Hij is begonnen met de inhoudelijke beoordeling of de betrokkene nog een vluchteling is. Hij heeft die vraag ontkennend beantwoord en is daarom van mening dat hij een nationale verblijfsvergunning heeft verleend, althans dat die verblijfsvergunning toen de gronden voor erkenning hebben opgehouden te bestaan een nationale verblijfsvergunning is geworden. Met andere woorden: dat hij bescherming op grond van internationale verplichtingen is blijven bieden terwijl dat op een gegeven moment niet meer nodig was. Dat hij dat eerder nergens heeft geformaliseerd en nooit te kennen heeft gegeven op welke nationale grond vervolgens wel bescherming in de zin van artikel 29 lid 1 Vw is verleend, doet er voor hem kennelijk niet toe. Hij is van mening dat we te maken hebben met een asielvergunning op nationale gronden en dat hij daarom niet het strengere Europese openbare orde criterium (werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de gemeenschap) hoeft toe te passen, maar het nationale openbare orde criterium (gevaar voor de openbare orde) en dat hij direct aan de hand van de glijdende schaal kan toetsen of die inmiddels nationale verblijfsvergunning kan worden ingetrokken.

De staatssecretaris is in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van Rotterdam.

De grieven van de staatssecretaris tegen de Rotterdamse uitspraak
In hoger beroep stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de Rotterdamse uitspraak principieel is, met verstrekkende consequenties, ook in het licht van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 mei 2017[17]. De staatssecretaris acht het van belang dat er duidelijkheid ontstaat over de ruimte om verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd in te trekken voor vreemdelingen die niet langer als vluchteling kunnen worden aangemerkt, dan wel niet langer aanspraak kunnen maken op subsidiaire bescherming.

Volgens de staatssecretaris miskent de rechtbank dat aan de beëindiging dan wel intrekking van de vluchtelingenstatus een zelfstandige motivering ten grondslag kan worden gelegd, die niet noodzakelijkerwijze samen hoeft te vallen met de redenen en de wettelijke grondslag voor het intrekken van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris acht het daarom mogelijk op grond van artikel 35 Vw een aan een – eertijds – als vluchteling aangemerkte vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in te trekken wegens het vestigen van het hoofdverblijf buiten Nederland, indien en voor zover zich tevens een omstandigheid voordoet als omschreven in artikel 14, al dan niet gelezen in samenhang met artikel 11, van de Kwalificatierichtlijn. De vreemdeling kan alsdan niet (langer) als vluchteling worden aangemerkt en er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd vervolgens op zuiver nationale gronden in te trekken.

Naar de mening van de staatssecretaris leest de rechtbank artikel 35 lid 1 onder b Vw ten onrechte in het licht van de eisen die artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn stelt. De rechtbank geeft een onjuiste uitleg aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juni 2016. In die zaak waren enkel redenen van openbare orde ten grondslag gelegd aan de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en de daarmee samenvallende vluchtelingenstatus. Dat impliceert echter niet dat er ten aanzien van de vluchtelingenstatus geen andere motivering plaats zou kunnen vinden dan die van artikel 14 lid 4 onder b van de Kwalificatierichtlijn, aldus de staatssecretaris.

De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat in de motivering van de beschikking terecht is verwezen naar artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn. In artikel 14 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn wordt immers verwezen naar de in artikel 11 genoemde criteria, terwijl het tweede lid van artikel 14 als uitgangspunt neemt dat de betreffende lidstaat per geval aantoont dat de betrokken persoon geen vluchteling meer is of dat nooit geweest is, overeenkomstig lid 1. De staatssecretaris heeft in ieder geval in het besluit ook naar artikel 14 lid 1 Kwalificatierichtlijn willen verwijzen. De consequentie van de redenering van de rechtbank is dat intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 35 lid 1 onder b van de Vw enkel nog plaats zou kunnen vinden overeenkomstig de in artikel 14 lid 4 van de richtlijn genoemde criteria, ook als genoegzaam gemotiveerd kan worden dat een vluchtelingenstatus overeenkomstig artikel 14 lid 1, gelezen in samenhang met 11, van de richtlijn voor intrekking of beëindiging in aanmerking komt. De staatssecretaris meent dat dat een onjuiste rechtsopvatting is.

Het is aan de Afdeling
Het lijkt me sterk dat de staatssecretaris om het arrest Z.Zh en I.O heen kan in bedoelde situaties, maar het is uiteraard aan de Afdeling om hierover een oordeel te vellen. Ik hoop dat daarbij niet uit het oog wordt verloren dat (namens) de vreemdeling in kwestie op 29 januari 1998 een asielaanvraag is gedaan en dat artikel 14 lid 1 Kwalificatierichtlijn het heeft over verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend na de inwerkingtreding van Richtlijn 2004/83/EG (de oude Kwalificatierichtlijn). Verder ben ik benieuwd in hoeverre de Afdeling rekening houdt met de prejudiciële vragen die haar Belgische evenknie heeft gesteld over de geldigheid van artikel 14 lid 4 van de Kwalificatierichtlijn.

Verder heb ik vooralsnog moeite de staatssecretaris te volgen in zijn betoog over artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 14 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn. De staatssecretaris heeft de vluchtelingenstatus niet officieel ingetrokken omdat de rechtsgrond voor verlening is komen te ontvallen. Dat kan hij ook niet op grond van artikel 35 van de Vw. Zijn betoog komt er in feite op neer dat de Kwalificatierichtlijn hem die ruimte biedt. Zelfs als hij daarin gevolgd zou worden, blijft de vraag waar dat dan is geïmplementeerd in de nationale wetgeving met betrekking tot de intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.[18] Want als dat niet het geval is kan de staatssecretaris die bepalingen uit de richtlijn, die bepaald niet in het voordeel van de vreemdeling zijn, gelet op het arrest Kolpinghuis[19] en het arrest Accardo[20], niet aan de vreemdeling tegenwerpen. De vraag aan de staatssecretaris is ook waarom hij thans, anders dan ten tijde van de totstandkoming van de Vw 2000, in principe wel een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd wil intrekken als de grond voor verlening is komen te ontvallen. En hoe zit het met de vreemdelingen die erop vertrouwden dat dat nooit meer om die reden zou gebeuren?

De Bossche lijn
Overigens heeft de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, zich eveneens in een uitspraak van 22 november 2017[21] uitgelaten over een soortgelijke kwestie. In die zaak had de staatssecretaris aan de intrekking van die verblijfsvergunning eveneens ten grondslag gelegd dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde in de zin van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.86 van het Vb. Daarbij was overwogen dat de vreemdeling niet meer kon worden beschouwd als een vluchteling in de zin van artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn gezien de verbeterde situatie in diens land van herkomst. Daarom meende de staatssecretaris het arrest Z.Zh. en I.O. voor de situatie van de vreemdeling van belang was, omdat met het eindigen van het vluchtelingschap de Kwalificatierichtlijn niet meer relevant was en de intrekking van de verblijfsvergunning een strikt nationaalrechtelijke aangelegenheid was geworden. Om die reden zag hij evenmin aanleiding om bij het uitgevaardigde zware inreisverbod voor de duur van vijf jaar te toetsen aan voormeld arrest.

De rechtbank is hierin niet meegegaan. In het kader van het opgelegde inreisverbod verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2017[22], waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat, wanneer de secretaris een inreisverbod oplegt en daaraan de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw opgenomen rechtsgevolgen verbindt, het Unierechtelijk openbare orde begrip wordt toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de toetsing aan artikel 3.86 van het Vb onvoldoende blijk van een onderzoek naar alle feitelijke en juridische gegevens die gaan over de situatie van de vreemdeling in relatie met de door hem gepleegde strafbare feiten en het tijdsverloop sinds het plegen daarvan. Met name blijkt onvoldoende dat de staatssecretaris zich rekenschap heeft gegeven van de lengte van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling, de aard van de gepleegde delicten, de ernst van de delicten in de loop der jaren, de geestelijke toestand van de vreemdeling en de vraag in hoeverre die in causaal verband staan tot het delinquente gedrag en, tot slot, de actuele situatie waarin de vreemdeling verkeert en waarvan diens advocaat uiteen heeft gezet dat die gestabiliseerd (niet-crimineel) is.

Met betrekking tot de intrekking van de verblijfsvergunning is de rechtbank van oordeel dat dit niet louter een aangelegenheid van nationaal recht is geworden omdat de vreemdeling naar de maatstaf van artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn niet langer als vluchteling beschouwd zou worden. De rechtbank overweegt daartoe dat artikel 11 de voorwaarden omschrijft waaronder een vluchteling ophoudt vluchteling te zijn. Artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn geeft aan in welke gevallen door de lidstaten een verleende vluchtelingenstatus kan worden of wordt ingetrokken; het niet langer vluchteling zijn is er daar één van. De rechtbank stelt vast dat het niet langer zijn van vluchteling in het Nederlandse recht niet is omgezet als grondslag voor intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd die ook het beëindigen van de vluchtelingstatus omvat. De in 1993 aan de vreemdeling verleende vluchtelingstatus is niet ingetrokken voordat het bestreden besluit werd genomen. Ten tijde van dit besluit was de vreemdeling dus in bezit van de vluchtelingstatus en het niet langer zijn van vluchteling kan geen grond vormen om hem deze status te ontnemen. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar punt 95 van het arrest H.T.. Daarbij wordt nog overwogen dat de vreemdeling terecht heeft aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of hij individuele asielmotieven heeft. De rechtbank komt tot de slotsom dat de Kwalificatierichtlijn bij het nemen van de beslissing wel degelijk van belang was en dat de staatssecretaris conform het arrest H.T. bij de intrekking van de verblijfsvergunning asiel had moeten onderzoeken of sprake was van een daadwerkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt het aan deze invulling in het bestreden besluit.

Hopelijk was deze redelijk zware kost voor u nog verteerbaar omdat het is opgediend op een bedje van de eerste frisse en verse Nieuwjaarsdagen. Ik wens u een voorspoedig en gezond 2018 toe.

Stijn Smulders[23]

[1] Thans (nog) 5 jaar.
[2] HvJ EU 11 juni 2015 (ECLI:EU:C:2015:377, Z. Zh en I.O. tegen Nederland).
[3] Rechtbank Rotterdam 12 mei 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:6309).
[4] ABRvS 2 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1550).
[5] HvJ EU 24 juni 2015 (H.T. tegen Duitsland, ECLI:EU:C:2015:413).
[6] Brief ACVZ van 10 maart 2016 over wijziging van de Vc 2000 i.v.m. aanscherping van het beleid inzake weigeren en intrekken asielvergunning na ernstig misdrijf (kenmerk: ACVZ/Adv/2016/007).
[7] ABRvS 2 juni 2016 (JV 2016/199 met annotatie prof. mr. P. Boeles).
[8] ABRvS 9 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1253 en JV 2017/148 met annotatie prof. Mr. H. Battjes).
[9] Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen 13 februari 2017, zaak C-78/17.
[10] Thans Richtlijn 2011/95/EU, de herschikte Kwalificatierichtlijn.
[11] Let wel hij geniet die rechten zolang hij in die lidstaat aanwezig is.
[12] Prof.mr. P. Boeles: ”Is het verbod van refoulement nog absoluut?”, Journaal Vreemdelingenrecht 2016, aflevering 2 van 23 juni 2016 (SDU).
[13] EHRM 15 november 1996, RV 1996, 20.
[14] EHRM 28 februari 2008 , nr. 37201/06.
[15] Zie artikel 33 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag waarin wel een uitzondering wordt gemaakt op het verbod tot uitzetting. Een vluchteling ten aanzien van wie ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land, kan namelijk geen aanspraak maken op het verbod van refoulement.
[16] JV 2016/199.
[17] ABRvS 9 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1253). Hierin oordeelt de Afdeling dat het verlopen van de verblijfstitel niet met zich brengt dat niet langer sprake is van afdwingbare subsidiaire bescherming. Uit onder meer artikel 20 lid 1 van de Kwalificatierichtlijn volgt dat de voordelen van hoofdstuk VII verbonden zijn aan de verleende vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus en niet aan de verblijfstitel.
[18] De staatssecretaris betoogde in die zaak overigens niet dat hij tot intrekking van de vluchtelingenstatus kon overgaan op grond van artikel 1C (5) van het Vluchtelingenverdrag.
[19] HvJEG 8 oktober 1987 (ECLI:EU:C:1987:431, Kolpinghuis tegen Nederland): bepalingen uit richtlijnen die niet zijn omgezet kunnen niet tegen particulieren worden ingeroepen.
[20] HvJEU 21 oktober 2010 (ECLI:EU:C:2010:624, Accado e.a. tegen Italië).
[21] Rechtbank ‘s-Hertogenbosch 22 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1484. Zie in dit verband ook de uitspraak van Rechtbank Arnhem 1 december 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:14875.
[22] ABRvS 4 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1725.
[23] A.A.M.J. (Stijn) Smulders, stafjurist asiel van team bestuursrecht rechtbank Oost-Brabant. Het artikel is op strikt persoonlijke titel geschreven. Collega’s binnen de rechtspraak zijn op geen enkele manier hieraan gebonden. Derden kunnen aan de inhoud van dit stuk dan ook geen rechten ontlenen.

Veilige landen van herkomst

Het toetsingskader

Artikel 30b lid 1 onder b Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000): de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.

Artikel 3.37f van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000):
Lid 1: Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, onder b, van de Wet, wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
Lid 2: Bij de beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a. de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b. de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zijn toegestaan;
c. de naleving van het beginsel van non‑refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag (Vlv);
d. het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijk rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.

Artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000):
Lid 1: Bij ministeriële regeling kan een lijst worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.
Lid 2: De beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR), de Raad van Europa en andere relevante organisaties.
Lid 3: Onze Minister onderzoekt de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst als bedoeld in het eerste lid regelmatig opnieuw.

Het beleid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) ter zake is neergelegd in paragraaf C2/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Hieruit blijkt dat de staatssecretaris meeweegt of het betreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft.

De gedeelde bewijslast
De staatssecretaris onderzoekt of een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De bewijslast daarvoor ligt volledig bij hem.[1] Hij moet aantonen dat aan de vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. Wanneer een asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst betekent dit, dat er een presumptie is dat hij in zijn land van herkomst geen gegronde vrees voor vervolging heeft in de zin van het Vluchtelingenverdrag en dat hij evenmin een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De vooronderstelling is dat het verzoek om internationale bescherming niet voor inwilliging in aanmerking komt. Deze vooronderstelling of dit rechtsvermoeden is evenwel weerlegbaar. De asielzoeker kan namelijk substantiële redenen aanvoeren waarom het in het herkomstland in zijn specifieke geval niet veilig is. Hierdoor rust er op de asielzoeker die afkomstig is uit een veilig land van herkomst een zwaardere bewijslast om aannemelijk te maken dat hij in aanmerking komt voor internationale bescherming.[2]

Het sporenbeleid
De asielaanvragen van onderdanen die afkomstig zijn uit landen die door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst worden – zo liet de staatssecretaris weten – behandeld in de snelle procedure voor evident kansarme asielaanvragen (spoor 2).[3]

De vraag is of de staatssecretaris zich niet een beetje heeft verkeken op dit soort zaken, nu ze vaak bewerkelijk zijn en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet zelden alle zeilen bij moet zetten om ten overstaan van de rechter met actuele bronnen te bepleiten dat een bepaald land door de staatssecretaris terecht als veilig is aangemerkt en op de nationale lijst is gezet. Daarbij komt dat een vreemdeling bijvoorbeeld kan betogen dat zijn land van herkomst ten onrechte op bedoelde lijst is gezet omdat een bepaalde bevolkingsgroep, denk aan Roma, in zijn land ernstig wordt gediscrimineerd, terwijl hijzelf niet tot die groep behoort en stelt persoonlijk te vrezen voor bloedwraak. Niettemin zullen de staatssecretaris en de rechter zich daarover moeten buigen, omdat de aanvraag van deze vreemdeling is afgedaan als kennelijk ongegrond vanwege de aanname dat hij afkomstig is uit een veilig land van herkomst. Men kan zich hardop afvragen of het asielrecht hierdoor niet erg ver afdrijft van de kernvraag of de vreemdeling in kwestie al dan niet internationale bescherming behoeft. Bovendien is plaatsing op de nationale lijst en accordering hiervan door de lagere rechter en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geen statisch gegeven. Wanneer de staatssecretaris een land heeft aangemerkt als veilig land van herkomst, moet hij die aanmerking regelmatig herbeoordelen. Veranderingen in een land kunnen namelijk aanleiding vormen het land (tijdelijk) van de nationale lijst te schrappen.[4]

De staatssecretaris zal zich aan het vorenstaande evenwel weinig gelegen laten liggen omdat hij – zo is mijn stellige overtuiging – uiteindelijk veel verwacht van dit concept, al is het maar omdat het bedoeld is als signaal dat inwoners van dat land dat als veilig is aangemerkt alleen naar Nederland moeten komen als zij heel goede redenen hebben om hier bescherming te vragen.[5]

Een gemeenschappelijke EU-lijst
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst

Op dit moment is er nog geen gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. Het voorstel is bedoeld om, op basis van de gemeenschappelijke criteria van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), een dergelijke gemeenschappelijke EU-lijst vast te stellen, aangezien dit de toepassing door alle lidstaten van de procedures waarbij het begrip ‘veilig land van herkomst’ een rol speelt, zal vergemakkelijken, en beoogt zo de algemeen efficiëntie van hun asielstelsels bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die waarschijnlijk ongegrond zijn, te verhogen. Volgens de Europese Commissie zal een gemeenschappelijke EU‑lijst de bestaande verschillen tussen lidstaten met betrekking tot hun nationale lijsten van veilige landen van herkomst verkleinen en zo de convergentie in de procedures bevorderen en het ontstaan van secundaire stromen van personen die om internationale bescherming verzoeken, ontmoedigen.
Met andere woorden: door een Europese lijst ontstaan meer en meer dezelfde procedures in de verschillende lidstaten en zullen asielzoekers die afkomstig zijn uit een land dat op Europees niveau als veilig is aangemerkt in iedere lidstaat – zo is de gedachte – evenveel of even weinig kans maken op verlening van internationale bescherming. Voor deze categorie van asielzoekers zou dan geen aanleiding meer bestaan om zich te begeven van de ene lidstaat naar de andere lidstaat omdat ze hun kans op verlening van internationale bescherming bij een andere lidstaat hoger inschatten.

De kwestie is of de Europese Commissie er niet aan voorbij ziet dat er totaal andere redenen kunnen zijn waarom asielzoekers naar een bepaalde lidstaat willen om daar hun asielverzoek in te dienen. Die redenen hebben niet altijd of alleen te maken met de kans dat hun asielverzoek wordt ingewilligd. Zolang er bijvoorbeeld tussen de lidstaten verschillen zijn in de kwaliteit van de opvang, de snelheid waarmee asielverzoeken worden behandeld, de mogelijkheden tot gezinshereniging na statusverlening, de kansen op de arbeidsmarkt, de mogelijkheden om een bedrijf op te zetten, het politieke klimaat ten opzichte van asielzoekers, en/of de financiële vergoeding die men krijgt als men weer vrijwillig terugkeert naar het land van herkomst, worden die voorkeuren niet weggenomen.

De Europese Commissie is op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro, Servië en Turkije veilige landen van herkomst zijn in de zin van Richtlijn 2013/32/EU en moeten worden opgenomen in de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. De Europese Commissie gebruikte met name verslagen van de EDEO, waaronder speciale landenspecifieke verslagen van 31 augustus en 1 september 2015, informatie van de lidstaten, onder meer over de nationale wetgeving rond de aanmerking van veilige landen van herkomst, informatie van het EASO, waaronder schriftelijke verslagen en de resultaten van een op 2 september 2015 gehouden coördinatievergadering met deskundigen van de lidstaten inzake veilige landen van herkomst, en tevens openbaar beschikbare informatie van de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties.

Met betrekking tot bijvoorbeeld Albanië wordt het in het voorstel het volgende opgemerkt:
“In Albanië vormt de materiële en procedurele mensenrechten- en anti-discriminatiewetgeving, inclusief het lidmaatschap van alle belangrijke internationale mensenrechtenverdragen, een adequate rechtsgrondslag voor bescherming tegen vervolging en mishandeling. Er zijn geen aanwijzingen voor eventuele refoulement-incidenten met betrekking tot de eigen burgers. Geïsoleerde gevallen van bloedwraak, huiselijk geweld en discriminatie of geweld tegen personen die tot etnische minderheden of kwetsbare groepen behoren, zoals Roma, Balkan-Egyptenaren, en leden van de LHBTI‑gemeenschap, komen in individuele gevallen nog steeds voor. Omdat Albanië is aangesloten bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, vormt de mogelijkheid om beroep aan te tekenen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een waarborg voor de doeltreffendheid van het stelsel van rechtsmiddelen tegen dergelijke schendingen van de mensenrechten. In 2014 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat in vier van de in totaal 150 aanvragen sprake was van schendingen. In 2014 waren de lidstaten van oordeel dat 7,8% (1040) van de asielaanvragen van burgers van Albanië gegrond was. Ten minste acht lidstaten hebben Albanië als veilig land van herkomst aangemerkt. Albanië is door de Europese Raad als kandidaat lidstaat aangewezen. De hierboven genoemde omstandigheden moeten door de lidstaten in het bijzonder in aanmerking worden genomen wanneer zij beoordelen of en derde land dat voorkomt op de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor een specifieke asielzoeker als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, of wanneer zij een verzoek beoordelen met gebruikmaking van de in de Richtlijn 2013/32/EU bedoelde procedurele voorzieningen voor verzoekers uit een veilig land van herkomst. Op basis hiervan concludeert de Commissie dat Albanië een veilig land van herkomst is in de zin in de zin van Richtlijn 2013/32/EU.”

De nationale lijst
De eerste tranche: de brief van 3 november 2015 en de Regeling van 10 november 2015

Bij brief van de staatssecretaris van 3 november 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, kenmerk 678550, liet de staatssecretaris weten dat hij had besloten om, vooruitlopend op de totstandkoming van de ontwerp-Verordening met een Europese lijst met veilige landen van herkomst een nationale lijst in te stellen. De Procedurerichtlijn en de ontwerptekst van de Verordening staan volgens de staatssecretaris toe dat lidstaten naast de Europese lijst nog een aanvullende nationale lijst te hanteren. Landen die op de Europese lijst staan, mogen niet ook op de nationale lijst staan. Dus zodra er een Verordening met een Europese lijst met veilige landen is, zullen de doublures moeten worden geschrapt van de nationale lijst.

Bij Regeling van 10 november 2015, nummer 695431, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdnegenendertigste wijziging) heeft de staatssecretaris de lidstaten van de EER (dat zijn alle EU-lidstaten plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland), Albanië, Andorra, Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada, Japan, Kosovo, Macedonië, Monaco, Montenegro, Nieuw-Zeeland, San Marino, Servië, Vaticaanstad, de Verenigde Staten en Zwitserland, aangewezen als veilige landen van herkomst (zie bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, Voorschrift Vreemdelingen, veilige landen van herkomst, Staatscourant 2015 nr. 40568, 13 november 2015).

Uit eerdergenoemde brief van 3 november 2015 blijkt dat de kern van de motivering van de staatssecretaris om de westelijke Balkanlanden (Albanië, Bosnië‑Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro en Servië) als veilig aan te merken, gelegen is in het volgende:
a. Op Kosovo na hebben alle landen het Vluchtelingenverdrag en het EVRM geratificeerd. De Commissie geeft hierbij aan dat Kosovo hiertoe niet in staat is vanwege zijn omstreden status als onafhankelijke staat. Wel heeft Kosovo in artikel 22 van de Grondwet een achttal verdragen opgenomen die zien op de waarborgen ten aanzien van mensenrechten.
b. Inwoners van deze landen zijn vrijgesteld van de visumplicht voor de Europese Unie (EU). In het geval van Kosovo geldt een versoepeld regime wat betreft de visumplicht.
c. Albanië, Macedonië, Montenegro en Servië zijn formeel kandidaat-lidstaten voor de EU. Bosnië en Servië zijn aangemerkt als potentiële kandidaat‑lidstaten voor de EU. De Commissie beoordeelt jaarlijks de voortgang die deze landen maken, onder andere ten aanzien van de mensenrechtensituatie en de bescherming van minderheden.
d. Andere lidstaten, waaronder België, Denemarken, Luxemburg, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk, alsmede Noorwegen en Zwitserland hebben deze landen ook aangeduid als veilig land van herkomst.

Hierbij merkt de staatssecretaris op dat de rechtbanken de afgelopen jaren ten aanzien van Bosnië, Macedonië, Montenegro en Servië reeds hebben overwogen dat er, op basis van de argumenten a t/m c en het feit dat er geen ambtsberichten zijn waaruit blijkt dat deze landen elementaire mensenrechten schenden, een algemeen rechtsvermoeden bestaat dat er geen rechtsgrond bestaat voor het verlenen van internationale bescherming. Voor Albanië en Kosovo is dergelijke jurisprudentie nog niet voorhanden, aldus de staatssecretaris in zijn brief.

Daarnaast zijn de EER-landen, Andorra, Monaco, San Marino, Vaticaanstad, Zwitserland, Australië, Canada, Japan, de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland aangewezen als veilige landen van herkomst, omdat naar de mening van de staatssecretaris van deze landen algemeen bekend is dat de elementaire mensenrechten worden gerespecteerd.[6]

In de toelichting bij de Regeling van 10 november 2015 wordt gezegd dat de Europese Commissie op 9 september 2015 een pakket maatregelen met betrekking tot migratie heeft voorgesteld. Eén van deze maatregelen is om een ontwerp-Verordening voor een Europese lijst met veilige landen van herkomst waarop onder andere de westelijke Balkanlanden staan. De staatssecretaris merkt op dat de Europese Commissie op basis van alle relevante informatie waarover zij beschikt, met name verslagen van de EDEO en informatie van de lidstaten, het EASO, de Raad van Europa, de UNHCR en andere relevante internationale organisaties, tot de conclusie is gekomen dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Montenegro en Servië veilige landen van herkomst zijn in de zin van de Procedurerichtlijn en opgenomen moeten worden in de gemeenschappelijke EU‑lijst van veilige landen van herkomst. Voor de verdere toelichting verwijst hij naar zijn brief van 3 november 2015 aan de Tweede Kamer. Volgens de staatssecretaris is in de ontwerp-Verordening opgenomen dat het lidstaten is toegestaan om naast de Europese lijst een aanvullende nationale lijst te hanteren. Zodra de Europese lijst van kracht wordt, zullen de landen die op de Europese lijst staan worden geschrapt van de nationale lijst.

De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift
De Regeling betreft een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep mogelijk is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 september 2016[7] kan de bestuursrechter de rechtmatigheid van de Regeling met de aanwijzing van een bepaald land als veilig land van herkomst toetsen als de Regeling is toegepast in een besluit op een aanvraag van een vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen en de vreemdeling de rechtmatigheid van die regeling in zijn beroep tegen dat besluit aan de orde stelt (de zogenoemde exceptieve toetsing). Als dat het geval is, kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts dan verbindende kracht worden ontzegd, indien dit algemeen verbindend voorschrift in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De toetsing of een land een veilig land van herkomst is, moet door de bestuursrechter zonder terughoudendheid plaatsvinden.

Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zegt hierover in zijn conclusie van 20 juli 2016[8] dat de lijst een algemeen verbindend voorschrift is, wat betekent dat daartegen geen zelfstandig beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Wel kan in een procedure tegen een appellabel besluit dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift, de rechtmatigheid van dat voorschrift indirect bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld (exceptieve toetsing). Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het algemeen verbindende voorschrift onrechtmatig is en dat voorschrift onverbindend verklaart of buiten toepassing laat, zal het besluit dat op basis daarvan is genomen reeds op die grond worden vernietigd. Widdershoven merkt op dat onverbindendverklaring plaatsvindt als het algemeen verbindende voorschrift zodanig onrechtmatig is dat het nooit kan en kon worden toegepast. Buiten toepassing laten betreft in beginsel alleen de concrete zaak en is aan de orde als het algemeen verbindende voorschrift niet voor alle eronder vallende situaties onrechtmatig is.[9]

Widdershoven zegt verder dat wanneer een vreemdeling de verbindendheid van de (plaatsing van zijn land van herkomst op de) lijst van veilige landen van herkomst bij de bestuursrechter aan de orde heeft gesteld, de rechter in elk geval zal moeten beoordelen of het onderzoek voldoet aan de zorgvuldigheidseisen en of die plaatsing kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd. Deze eisen vloeien voort uit hoger recht: de Procedurerichtlijn zoals omgezet in artikel 3.105ba, tweede en derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000. De naleving ervan kan door de rechter worden getoetst.

Widdershoven geeft de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Groningen, van 6 juni 2016[10] als voorbeeld van zo’n toetsing die tot onverbindendheid leidde. In die uitspraak komt de rechtbank tot de slotsom dat de lijst van veilige landen onverbindend is wat betreft het opnemen van Mongolië als veilig land van herkomst, omdat volgens de rechtbank niet is gebleken dat de staatssecretaris bij zijn besluit de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen heeft betrokken. Ook is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het systeem van rechtsmiddelen in het algemeen effectieve bescherming biedt tegen mishandeling van gevangenen en gedetineerden en tegen het gebruik van onnodig geweld en foltering voor het verkrijgen van bekentenissen, die – ook volgens de staatssecretaris – in Mongolië voorkomen.

Voorts concludeert Widdershoven dat de omstandigheid dat de rechter de aanmerking van een land als veilig land van herkomst vol toetst aan de eisen die het recht daaraan stelt wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering, niet betekent dat hij, de rechter, zelf bepaalt of een land veilig is of niet. Heeft een zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden en is het resultaat daarvan, de aanmerking, op een kenbare wijze gemotiveerd, dan toetst hij of die motivering zodanig deugdelijk is dat zij die aanmerking kan dragen. In de visie van Widdershoven stelt de rechter dus niet zelf op basis van het onderzoek vast of het desbetreffende land naar zijn oordeel al dan niet veilig is. In zoverre houdt de rechter wel enige afstand van die aanmerking en toetst hij deze terughoudend, aldus Widdershoven.[11]

Die laatste opmerking van Widdershoven kan ik niet volgen. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 13 april 2016[12] een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een toetsende en beoordelende rechter. De asielrechter blijft een toetsende rechter. Nu het gaat om de feitelijke vraag of een land een veilig land van herkomst is, dient de rechter dit standpunt van de staatssecretaris vol te toetsen, gelijk zoals hij dat doet in zaken waarin de vraag speelt of in een land of een deel van dat land sprake is van de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Dit volgt ook uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De volle toets betekent dus niet dat de rechter zelf op basis van een onderzoek vaststelt of een land veilig is, wat Widdershoven lijkt te veronderstellen.

Onderzoek en motivering (inclusief nader schriftelijke toelichting)
Uit de toelichting bij de eerste tranche blijkt naar mijn mening niet dat de staatssecretaris op het moment dat hij de westelijke Balkanlanden op de nationale lijst van veilige landen van herkomst heeft geplaatst, zelfstandig op basis van bronnen heeft onderzocht of die landen als zodanig aangemerkt kunnen worden. De staatssecretaris verwijst in de Regeling van 10 november 2015 namelijk voor de motivering naar het onderzoek van de Europese Commissie. Volgens Widdershoven heeft de staatssecretaris echter in alle gevallen een eigen verantwoordelijkheid om na zorgvuldig onderzoek op basis van in elk geval voorgeschreven bronnen een kenbaar en gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of een land gelet ook op de daadwerkelijke naleving van de mensenrechten aan de basisnorm voldoet.[13] Indirect ‘bewijs’, zoals bijvoorbeeld het feit dat ook andere lidstaten een bepaald land als veilig land van herkomst aanmerken, kunnen wel een rol spelen, maar doen niet af aan de eigen verantwoordelijk van de staatssecretaris om dit zelf te onderzoeken en deugdelijk te motiveren. In die zin ook Widdershoven daar waar hij opmerkt dat de staatssecretaris op zich naar de concept EU‑lijst kan verwijzen, maar dat de betekenis hiervan bijzonder beperkt is. Als de staatssecretaris naar die lijst verwijst, maakt hij de door de Europese Commissie gemaakte afweging, de daarvoor gegeven motivering en het daartoe verrichte onderzoek tot de zijne. Volgens Widdershoven blijft de staatssecretaris echter zelf verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de aanmerking van veilige landen van herkomst op de nationale lijst. Dat de Europese Commissie, na onderzoek en gemotiveerd, een concept-lijst heeft opgesteld, betekent, aldus Widdershoven, geenszins dat die motivering en dat onderzoek daarom zouden voldoen aan de eisen die de Procedurerichtlijn daaraan stelt.[14] Dat roept bij mij de vraag op hoe het straks gaat als die gemeenschappelijke Europese lijst definitief wordt.

Ofschoon nergens uit blijkt dat de staatssecretaris in het kader van de eerste tranche zelfstandig onderzoek heeft gedaan, overweegt de Afdeling in de uitspraak van 14 september 2016[15], waar het ging om de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst, dat de staatssecretaris, zoals hij ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, het onderzoek van de Europese Commissie, dat ten grondslag ligt aan het voorstel om Albanië op te nemen op de gemeenschappelijke EU-lijst, na een eigen, zelfstandig onderzoek naar en een beoordeling van het onderzoek van de Europese Commissie tot het zijne heeft gemaakt.[16] Wanneer dat onderzoek is gedaan en of daar nog schriftelijk stukken van zijn, wordt niet duidelijk. De Afdeling maakt er geen punt van.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016 blijkt voorts dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen de motivering van de Regeling van 10 november 2015 aan te vullen, door de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst bij de toepassing ervan schriftelijk nader toe te lichten. De staatssecretaris had reeds in de voornemens in die zaak de situatie van LHBTI in Albanië nader toegelicht onder verwijzing naar onder meer het rapport ‘Country information and guidance: Albania: sexual orientation and gender identity’ van het UK Home Office van 13 oktober 2014. Daarnaast had de staatssecretaris in hoger beroep een nader stuk overgelegd, waarin hij de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst nader had toegelicht en waarbij hij onder meer verwees naar het rapport ‘Country information and guidance: Background information, including actors of protection, and internal relocation’ van het UK Home Office van augustus 2015.

Voormelde stukken dateren van vóór de plaatsing op de nationale lijst en de in die zaken bestreden besluiten van 18 november 2015. Niet valt in te zien waarom de staatssecretaris die informatie niet heeft betrokken toen hij naar eigen zeggen zelfstandig heeft beoordeeld of Albanië als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt dan wel waarom hij het rapport van augustus 2015 niet al aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd.

De Afdeling maakt daar op zichzelf geen enkel probleem van. Integendeel, naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke nadere toelichting in een concrete zaak in een schriftelijk stuk mogelijk, zonder dat daarbij de rechtmatigheid van de aanwijzing als zodanig wordt aangetast. Wel is volgens haar vereist dat een vreemdeling zich tegen een nadere toelichting effectief kan verweren, zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.13 van zijn conclusie ook heeft opgemerkt.

De meervoudige kamer van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, heeft zich hier kritisch over uitgelaten in de uitspraak van 19 december 2016[17]. Het ging in die zaak om de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst. Naar het oordeel van de rechtbank verdient de wijze van (nader) motiveren geen schoonheidsprijs, aangezien niet valt in te zien dat de in het bestreden besluit, verweerschrift en toelichting ter zitting gegeven nadere motivering niet reeds ten tijde van de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst had kunnen worden gegeven, zeker niet gelet op de data waarop de gebruikte stukken zijn gepubliceerd. Volgens de rechtbank is het de bedoeling dat de aanwijzing op zich reeds afdoende is gemotiveerd. Door de werkwijze van de staatssecretaris wordt een nadere motivering alleen noodzakelijk en gegeven als een concrete beroepsgrond in een individuele zaak daarom vraagt. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt dit zich moeilijk met de opvatting dat de aanwijzing voldoende moet zijn gemotiveerd omdat het een uitgangspunt is bij de beoordeling van alle asielaanvragen uit het betreffende land. Deze werkwijze van de staatssecretaris kan ook tot gevolg hebben dat de rechtbank in de ene zaak oordeelt dat de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst afdoende is gemotiveerd, terwijl dezelfde rechtbank in een andere zaak bij minder goed gemotiveerde besluiten en/of beter gemotiveerde beroepsgronden die aanwijzing niet accordeert. Dit wringt als de gedachte moet zijn dat de staatssecretaris een algemeen uitgangspunt formuleert voor de beoordeling of een land als veilig land van herkomst wordt aangemerkt. De werkwijze die de staatssecretaris thans hanteert als het gaat om het motiveren van het aanmerken van een land als veilig, acht de rechtbank daarom uiterst onwenselijk nu dit kan leiden tot rechtsongelijkheid. Of de staatssecretaris uit mag gaan van de presumptie dat een land van herkomst veilig is, is dan immers afhankelijk van de kwaliteit van een concreet besluit en de kwaliteit van de wijze van opkomen hiertegen, terwijl naar het oordeel van de rechtbank de beoordeling of het betreffende land een veilig land van herkomst is alleen kan wijzigen als de omstandigheden in dat land veranderen.

Maar misschien dat de soep niet zo heet wordt geheten als hij leek opgediend bij uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016. De Afdeling is in haar uitspraak van 1 februari 2017[18] namelijk van oordeel dat het onderzoek dat de staatssecretaris heeft verricht naar de situatie in een land dat hij heeft aangewezen als veilig land van herkomst, inzichtelijk moet zijn. De staatssecretaris moet, gelet op artikel 3:2 van de Awb, inzichtelijk maken op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd en hoe hij die bronnen heeft geselecteerd en tegen elkaar heeft afgewogen. Daartoe moet hij in de motivering van die aanwijzing alle informatiebronnen waarop die aanwijzing is gebaseerd, vermelden, ook als die informatiebronnen in geringe mate ten grondslag zijn gelegd aan de aanwijzing. Volgens de Afdeling is op die manier gewaarborgd dat een vreemdeling tegen die aanwijzing kan opkomen en dat de aanwijzing daadwerkelijk en effectief door de bestuursrechter kan worden getoetst. De staatssecretaris moet bij zijn onderzoek in ieder geval de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde bronnen, indien beschikbaar, betrekken. Maar het is niet zo dat de staatssecretaris een land uitsluitend als veilig land van herkomst kan aanwijzen als relevante informatie beschikbaar is van het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa. De staatssecretaris kan dat ook doen als informatie uit die bronnen ontbreekt, mits er voldoende relevante informatie beschikbaar is van andere relevante internationale organisaties. De opsomming van de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen is niet uitputtend en dwingend, in de zin dat de staatssecretaris geen andere informatiebronnen en andere factoren mag betrekken bij zijn onderzoek en de aanwijzing. De bronnen moeten wel gezaghebbend, onafhankelijk en objectief zijn.

Verder komt uit genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 naar voren dat een rapport dat dateert van voor de aanwijzing bij de besluitvorming dient te worden betrokken.[19] Wanneer dat niet is gebeurd, kan de staatssecretaris evenwel de motivering van de aanwijzing aanvullen door toe te lichten dat uit dat rapport, dat niet is betrokken bij de aanwijzing, geen ander beeld naar voren komt dan uit de informatiebronnen die hij wel heeft betrokken bij zijn beoordeling en waarop de aanwijzing uiteindelijk is gebaseerd.[20]

De bronnen (artikel 3.105ba lid 2 Vb 2000)
Het moge duidelijk zijn dat de informatie waarop de staatssecretaris zich baseert actueel en objectief dient te zijn. De Afdeling geeft in haar uitspraak van 14 september 2016 een belangrijke vingerwijzing voor wat betreft de bronnen waarop de staatssecretaris zich volgens haar moet baseren. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 3.4.1., dat de staatssecretaris het onderzoek moet baseren op een reeks van informatiebronnen, voor zover beschikbaar, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
Hieruit kan worden afgeleid dat de Afdeling van oordeel is dat de staatssecretaris zich ook enkel kan baseren op informatie van andere relevante internationale organisaties indien bijvoorbeeld informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR en de Raad van Europa niet voorhanden is.

Verder heeft de staatssecretaris op 16 december 2016 ter zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat hij bij zijn onderzoek geen onderscheid maakt tussen een betrouwbare bron waaruit is af te leiden dat een land mogelijk niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt en een andere betrouwbare bron waaruit blijkt dat dat wel kan.[21] Hij betrekt beide bronnen bij zijn beoordeling en is in die zin niet selectief. Volgens de staatssecretaris verschilt de beschikbarheid van bronnenmateriaal per land en kan daarom niet vooraf worden bepaald wanneer voldoende relevante informatie beschikbaar is. Het resultaat van zijn bevindingen wordt voorgelegd aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het hierbij alleen gaat om de feitelijke informatie over de veiligheidssituatie in een bepaald land. De waardering daarvan in het licht van de toepasselijke wettelijke voorschriften en dus de aanwijzing van een land als veilig, is aan hem, aldus de staatssecretaris.

Op die zitting van 16 december 2016 heeft de staatssecretaris verder aangevoerd dat hij in de toelichting bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar kenbaar maakt op welke informatiebronnen hij de aanwijzing heeft gebaseerd, maar dat doorgaans meer bronnen zijn geraadpleegd. Dit betekent volgens de staatssecretaris niet dat hij deze bronnen terzijde heeft geschoven, maar alleen dat hij de aanwijzing niet of niet in overwegende mate daarop heeft gebaseerd. Als hij in individuele besluiten de motivering van de aanwijzing aanvult, zal hij in die besluiten de aanvullende bronnen vermelden, zo liet hij weten.

De Afdeling over landen in de eerste tranche
Op het moment van dit schrijven heeft de Afdeling zich uitgelaten over de aanmerking van Albanië, Servië en Macedonië als veilig land van herkomst. In de uitspraak van 14 september 2016 heeft de Afdeling geoordeeld dat de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Albanië wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is, hetgeen voor LHBTI niet anders is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Albanië algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000, waardoor zijn aanwijzing van Albanië als veilig land voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vereisten.

In de uitspraak van 12 januari 2017[22] komt de Afdeling tot hetzelfde oordeel met betrekking tot Servië. Volgens de Afdeling blijkt weliswaar uit de betrokken informatiebronnen dat in Servië nog de nodige knelpunten bestaan in de uitvoering van de hervormingsplannen en dat politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie, dat de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten nog te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma, en dat er dus nog onvolkomenheden zijn in het systeem van rechtsbescherming, maar uit die informatie kan niet geconcludeerd worden, aldus de Afdeling, dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn. Dat discriminatie en geweld tegen personen in individuele gevallen voorkomt, maakt niet dat Servië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat (vorenbedoelde) problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Servië geen veilig land van herkomst is. Hierbij is van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparative analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 2,1% van de asielverzoeken van Serviërs, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. Verder volgt uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 211 final) dat de Ombudsman bijdraagt aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, door het doen van onderzoek en aanbevelingen. Tot slot overweegt de Afdeling dat uit het voortgangsrapport en het rapport van het US Department of State volgt dat in 2014 een nieuwe strategie voor de Roma-bevolkingsgroep is aangenomen, die heeft geleid tot vooruitgang in de registratie van ongedocumenteerde Roma met als gevolg een vermindering van het risico op staatloosheid.

Bij uitspraak van 12 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:62) concludeert de Afdeling dat de aanwijzing van Macedonië als veilig land herkomst eveneens voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000. Uit de betrokken informatiebronnen blijkt dat in Macedonië nog politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en het functioneren van politie en justitie. Ook wordt in de rapporten vermeld dat er hier en daar sprake is van achteruitgang en dat met name de feitelijke toepassing van het wettelijke stelsel ter bescherming van de mensenrechten te wensen overlaat, onder andere op het gebied van integratie van Roma. Uit die informatie kan echter, aldus de Afdeling, niet worden geconcludeerd dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn.
De Afdeling overweegt verder dat uit het voortgangsrapport van de Europese Commissie van 10 november 2015 (SWD(2015) 212 final) en het rapport van het Netwerk for Protection from Discrimination en REACTOR van 13 juli 2015 blijkt dat etnische minderheden en kwetsbare groepen, zoals de Roma-bevolkingsgroep, het in Macedonië moeilijk hebben en dat de inter-etnische situatie fragiel blijft. Dat discriminatie en geweld tegen personen voorkomen, maakt echter niet dat Macedonië reeds hierom niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit voormelde informatiebronnen kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat vorenbedoelde problemen, in het bijzonder voor Roma, op een dermate grote schaal voorkomen dat de conclusie moet zijn dat Macedonië geen veilig land van herkomst is. Hierbij acht de Afdeling van belang dat uit het EASO-rapport ‘Asylum applicants from the western Balkans: comparitive analysis of trends, push-pull factors and responses – Update’ van mei 2015 volgt dat slechts 1% van de asielverzoeken van Macedonische asielzoekers, met name bestaande uit Roma-gezinnen, in de lidstaten is ingewilligd. De Ombudsman draagt bij aan verbetering van de positie van kwetsbare groepen, waaronder Roma. Verder volgt uit het voortgangsrapport dat een nieuwe strategie voor de Roma bevolkingsgroep is aangenomen, waarbij op het gebied van huisvesting, onderwijs, werk en sociale bijstand goede resultaten zijn geboekt. Ook het rapport van het Network for Protection from Discrimination en REACTOR wijst op een proces van verbetering op het gebied van huisvesting van Roma en op het bestaan van een speciaal ondersteuningsprogramma, gericht op de verbetering van de leefomstandigheden en infrastructuur in Roma-nederzettingen en op mogelijkheden voor legalisering van illegale bouwwerken.

De tweede tranche: de brief van 9 februari 2016 (met bijlage 1) en de Regeling van 10 februari 2016
In zijn brief van 9 februari 2016 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 19 637, nr. 2123) geeft de staatssecretaris aan dat hij op grond van de beoordeling, zoals weergegeven in de bijlage 1 van deze brief, tot de volgende conclusies komt:

• Egypte kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Ghana kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBT’s (hierna: LHBTI)[23], journalisten en andere personen die slachtoffer kunnen worden van sociale discriminatie.
• India kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om religieuze minderheden, leden van groeperingen die te maken kunnen krijgen met discriminatie en met personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
• Jamaica kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.
• Marokko kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging.
• Mongolië kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Senegal kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI. Bij de toepassing hiervan dient verhoogde aandacht te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om personen die te maken krijgen met strafrechtelijke vervolging of discriminatie.

In bijlage 1 wordt door de staatssecretaris de motivering gegeven voor het al dan niet aanmerken van een land als veilig land van herkomst. In de Regeling van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie van 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdeenenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016, nr. 8083, van 12 februari 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, VV 2000, uitgebreid met Ghana, India, Jamaica, Marokko, Mongolië en Senegal.

Anders dan bij de eerste tranche maakt de staatssecretaris hier ten aanzien van Senegal en Marokko een uitzondering, en wel voor LHBTI. Over de vraag of het verdedigbaar is een land als veilig land van herkomst aan te merken en tegelijkertijd een voorbehoud te maken voor een bepaalde groep, bestaat discussie. Hier kom ik later op terug.Maar wat onmiddellijk opvalt, is dat de staatssecretaris voor LHBTI geen uitzondering maakt bij de aanmerking van Jamaica als veilig land van herkomst. Dat is opvallend omdat het Supreme Court zich op 4 maart 2015 – met het oog op de LHBTI-gemeenschap in Jamaica – boog over de vraag of een land algemeen gezien wel als veilig kan worden beschouwd als ‘there is a serious risk of persecution of gays and other members of the LGBT community.’[24]
Uit berichtgeving blijkt dat verder vele Jamaicanen gewelddadig staan tegenover homoseksualiteit. Homoseksuelen in Jamaica worden vaak door de bevolking mishandeld, ook de overheid staat negatief tegenover homoseksuelen. Verder is homoseksualiteit strafbaar in Jamaica en kan het leiden tot tien jaar gevangenisstraf met dwangarbeid. Volgens mensenrechtenorganisaties is Jamaica een van de meest homofobe landen ter wereld.[25] Is de situatie voor LHBTI dan zoveel ernstiger in Marokko en Senegal dat voor die landen een uitzondering wordt gemaakt voor die groep? Gaat de staatssecretaris er op voorhand van uit dat LHBTI’s uit Jamaica, anders dan LHBTI’s uit Marokko of Senegal, wel bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten krijgen?[26]

Uit bijlage 1 blijkt dat Marokko seksuele activiteiten tussen personen van hetzelfde geslacht bij wet strafbaar heeft gesteld. Het verrichten van homoseksuele handelingen kan een gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en/of een geldboete opleveren. In 2014 heeft in Marokko in ieder geval in één geval vervolging plaatsgehad. Antidiscriminatiewetten zijn niet van toepassing op LHBTI. Het komt in Marokko voor dat LHBTI strafrechtelijk worden vervolgd wegens verdenking van het verrichten van homoseksuele handelingen. Volgens de staatssecretaris zijn er geen rapporten van discriminatie van LHBTI op het gebied van werkgelegenheid, of toegang tot huisvesting, onderwijs of medische zorg.

Over de vraag of de staatssecretaris Marokko als veilig land van herkomst heeft kunnen aanwijzen, hebben verschillende rechtbanken overigens al uitspraak gedaan. Zo komt rechtbank Middelburg in haar uitspraak van 7 oktober 2016[27] tot het oordeel dat de staatssecretaris bij de aanmerking van dit land als veilig land van herkomst onvoldoende heeft onderzocht en op deugdelijke wijze heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de in artikel 3.37f van het VV 2000 voorgeschreven vereisten. De rechtbank heeft aanleiding gezien de ministeriële regeling van 10 februari 2016 onverbindend te verklaren voor zover daarbij Marokko door een wijziging van bijlage 13 van het VV 2000 is aangemerkt als veilig land van herkomst.[28] De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien, omdat de aanvraag afgewezen kan worden met toepassing van artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000. De staatssecretaris is in hoger beroep gegaan en heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om de uitspraak van de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen, voor zover daarin de ministeriële regeling met betrekking tot Marokko onverbindend is verklaard. Dit verzoek is toegewezen door de voorzieningenrechter omdat gelet op hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd, niet valt uit te sluiten dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven.[29]

Op 16 december 2016 hebben bij de Afdeling een tweetal zaken op zitting gestaan waarin de vraag centraal staat of Marokko als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. De Afdeling heeft bij uitspraken van 1 februari 2017[30], samengevat weergegeven, geoordeeld dat de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Marokko wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Marokko algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Weliswaar blijkt uit de gebruikte informatiebronnen en de stukken dat in Marokko de situatie zorgwekkend is in gevangenissen en voor bepaalde groepen, maar daaruit kan, aldus de Afdeling, niet worden afgeleid dat Marokko wegens de situatie in die gevangenissen en van deze groepen in het algemeen niet veilig is. Dit kan uiteraard anders zijn in individuele gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling behoeft de bestrijding van corruptie, het functioneren van politie en veiligheidsdiensten en de feitelijke toepassing van het wettelijk stelsel weliswaar verbetering, maar uit de informatiebronnen kan niet worden afgeleid dat de bestaande rechtsmiddelen zodanig gebrekkig zijn dat niet daadwerkelijk bescherming wordt geboden tegen eventuele vervolging of onmenselijke behandeling door overheidsfunctionarissen of derden.

Met betrekking tot Senegal wordt in bijlage 1 opgemerkt dat LHBTI te maken hebben met discriminatie en mishandeling door medeburgers en juridische vervolging door politie en justitie. Er zijn homoseksuelen veroordeeld tot gevangenisstraf vanwege homoseksuele handelingen.

Wat verder verduidelijking verdient, is wat de staatssecretaris ten aanzien van Jamaica bedoelt met de opmerking dat bij de toepassing (van het concept veilig land van herkomst) verhoogde aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheid dat dit anders kan liggen in individuele gevallen, met name als het gaat om LHBTI.[31] Dient niet altijd rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat een land voor een individu in diens specifieke geval niet als veilig land van herkomst kan gelden? En waarom dient een beslismedewerker van de IND hier in het geval van Jamaica extra alert op te zijn en niet in het geval de vreemdeling afkomstig is uit Mongolië? En hoe zit het in dit geval met de bewijslast? Rust er in tegenstelling tot de asielzoeker uit Mongolië op de Jamaicaanse asielzoeker een “iets lichtere bewijslast” – wat dat ook exact moge zijn – om aannemelijk te maken dat Jamaica haar verdragsverplichtingen jegens hem niet nakomt? Of geldt dat in het geval van de Jamaicaanse asielzoeker alleen als hij tot de LHBTI behoort?

De derde tranche: de brief van 11 oktober 2016 en de Regeling van 11 oktober 2016
Bij brief van 11 oktober 2016 aan de Tweede Kamer, kenmerk 735153, heeft de staatssecretaris medegedeeld dat hij een beoordeling heeft verricht naar de vraag of Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië zijn aan te merken als veilig land van herkomst. Volgens de staatssecretaris heeft deze beoordeling plaatsgehad volgens dezelfde lijnen als die in de brief van 9 februari 2016. Kernvraag is derhalve, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Hij komt tot de volgende conclusie:

• Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben uitgeoefend op de autoriteiten.
• Georgië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
• Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle van de centrale autoriteiten staan.
• Tunesië kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s.[32]

De staatssecretaris laat verder in zijn brief weten dat het kabinet heeft besloten de beoordeling van de aanmerking van Turkije als veilig land van herkomst tot nader order aan te houden vanwege de nasleep van de mislukte couppoging van 15 juli 2016.

In de Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 11 oktober 2016, nummer 750970, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (honderdzesenveertigste wijziging), gepubliceerd in Staatscourant 2016 nr. 55444 van 31 oktober 2016, is bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000 (veilige landen van herkomst) uitgebreid met Algerije, Georgië, Oekraïne en Tunesië.

Bij de Regeling zit een toelichting, maar daar wordt de lezer niet veel wijzer van. Onduidelijk blijft waarom de staatssecretaris genoemde vier landen als veilig land van herkomst aanmerkt. Een nadere motivering ontbreekt. In feite is de toelichting een herhaling van de brief van 11 oktober 2016, zij het dat wel nader wordt gespecificeerd welke gebieden in Georgië en Oekraïne worden uitgezonderd. Het betreft de Georgische regio’s Abchazië en Zuid-Ossetië. Voor wat betreft Oekraïne betreft het zowel het conflictgebied dat een deel van de oostelijke provincies Donetsk en Loegansk beslaat en in handen is van door Rusland gesteunde gewapende groeperingen, als de Krim, dat in maart 2014 op illegale wijze – zo staat het er letterlijk – werd geannexeerd door de Russische Federatie.

Eerst in de bijlage inzake beoordelingen derde tranche wordt een tip van de sluier opgelicht.

Algerije
In de bijlage wordt over Algerije opgemerkt dat het land partij is bij het Internationaal Verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten en het daarbij behorende (eerste) Facultatief Protocol, het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen en het daarbij behorende Protocol. De Algerijnse grondwet verbiedt discriminatie op grond van geboorte, ras, gender, taal en sociale status. Volgens het 2015 Human Rights Rapport van het US State Department worden deze wetten in de praktijk gehandhaafd, hoewel vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. De Grondwet voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar deze vrijheden worden in de praktijk ernstig beperkt, onder meer door intimidatie, uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen. Er zijn berichten over individuen die werden gearresteerd wegens het kritiseren van de overheid. De grondwet voorziet in de vrijheid van religie, al wordt de islam als staatsgodsdienst gezien. Het bekeren van moslims is formeel een strafbaar feit, maar deze wet wordt in het algemeen niet toegepast.

Homoseksuele handelingen zijn verboden in Algerije. Volgens het rapport ‘State Sponsored Homophobia’ van de International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association (ILGA)[33] staat er in de Algerijnse Strafwet op homoseksuele handelingen twee jaar gevangenisstraf. Er zijn geen berichten van strafrechtelijke vervolging op basis van deze wet.
De grondwet voorziet in het recht op een eerlijk proces, maar de autoriteiten respecteren niet altijd de wettelijke bepalingen met betrekking tot de rechten van verdachten. De Hoge Raad van Justitie is verantwoordelijk voor de juridische discipline en de benoeming van rechters. De President is voorzitter van de Raad. Volgens het US State Department was de rechterlijke macht niet onpartijdig en was er sprake van beïnvloeding en corruptie.

Verder wordt in de bijlage over Algerije gezegd, dat internationale en lokale waarnemers melden dat de autoriteiten gebruik maken van antiterreurwetten en restrictieve wetten om politieke activisten vast te houden. Het aantal politieke gevangenen en de status van bescherming die aan hen wordt gegeven, is niet bekend. Volgens de Algerijnse autoriteiten gaat het niet om politieke gevangenen, maar om personen die als individu zijn veroordeeld vanwege terrorisme. De overheid heeft het International Committee of the Red Cross (ICRC) toestemming gegeven deze gedetineerden op te zoeken.

De wet verbiedt marteling, maar NGO’s en lokale mensenrechtenorganisaties melden dat ambtenaren soms gebruik maken van marteling en mishandeling om bekentenissen te verkrijgen. Overheidsagenten kunnen hiervoor worden veroordeeld tot gevangenisstraffen tussen de 10 en 20 jaar, maar er zijn nog geen veroordelingen bekend. Volgens Amnesty International is op dit gebied sprake van straffeloosheid.

Ten aanzien van de algemene mensenrechtensituatie in Algerije wordt onder meer gezegd dat ofschoon de grondwet voorziet in gendergelijkheid, er veel wettelijke bepalingen en traditionele sociale praktijken zijn die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI’s. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie.
Homoseksualiteit is sociaal niet geaccepteerd en is strafbaar. LHBTI’s hebben te maken met sociale discriminatie en LHBTI-activisten lopen verhoogd risico op bedreigingen vanuit de samenleving en op strafvervolging. Sommige LHBTI’s komen uit voor hun geaardheid, maar de meesten houden hun geaardheid verborgen uit angst voor represailles van hun familie of pesterijen door autoriteiten.

Voorts staat Algerije op de 76^ste plaats op de Fragile State Index 2016 (ter vergelijking: Finland staat op de 178^e en Somalië op de 1^e plaats).
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Algerije aangemerkt als een ‘niet-vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 6 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 5 voor wat betreft ‘civil liberties’.

Algerije is door één EU-lidstaat geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst, namelijk Bulgarije. In Duitsland is momenteel een wetsvoorstel in behandeling waarin Algerije wordt aangemerkt als veilig land van herkomst. Verder waren er in 2015 41 eerste asielaanvragen in Nederland.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Algerije kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken kan dit anders liggen als het gaat om personen die via de media of internet kritiek uiten op de autoriteiten. Er is geen systematische vervolging van bepaalde groepen in de Algerijnse samenleving. Algerije is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen, aldus de staatssecretaris, dat er sprake is van verwijdering of uitlevering van eigen burgers naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al is de rechterlijke macht niet volledig onafhankelijk en worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.
Op basis hiervan komt de staatssecretaris tot de slotsom dat Algerije kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering ten aanzien van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten.

De MK van de rechtbank Groningen heeft bij uitspraak van 19 december 2016[34] aanleiding gezien om de ministeriële regeling van 11 oktober 2016, voor zover daarbij Algerije als veilig land van herkomst is aangemerkt, onverbindend te verklaren. De rechtbank overweegt onder meer ten aanzien van de juridische situatie in Algerije, dat het land weliswaar partij is bij verschillend verdragen, maar dat uit de door de staatssecretaris overgelegde informatie ook blijkt dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo is het bekeren van moslims een strafbaar feit en zijn homoseksuele handelingen verboden in Algerije. Ook zijn er veel wettelijk bepalingen die discriminerend zijn voor vrouwen en LHBTI, aldus de rechtbank. Ten aanzien van de feitelijke situatie overweegt de rechtbank dat, voor zover wet- en regelgeving om vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM tegen te gaan en daartegen bescherming te bieden aanwezig is, uit de door de staatssecretaris gegeven onderbouwing blijkt dat deze wet- en regelgeving op belangrijke onderdelen in de praktijk niet wordt nageleefd. Zo voorziet de grondwet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar worden deze vrijheden in de praktijk ernstig beperkt. Ook zijn er berichten over individuen die zijn gearresteerd wegens het bekritiseren van de overheid.

De MK van de rechtbank Den Bosch heeft bij uitspraak van 4 januari 2017[35] geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000. Nog daargelaten de situatie van LHBTI’s en personen die via de media of internet kritiek hebben geuit op de autoriteiten en de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing een voorbehoud ten aanzien van deze personen heeft kunnen maken, is de rechtbank op basis waarop de aanwijzing is gebaseerd (de toelichting) van oordeel dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat er in Algerije algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.337f van het VV 2000. Uit de toelichting blijkt weliswaar dat Algerije partij is bij verschillende internationale verdragen, maar daaruit blijkt ook dat de Algerijnse wetgeving op relevante onderdelen niet voldoet aan de in die verdragen opgenomen standaarden. Zo verbiedt enerzijds de grondwet discriminatie op grond van gender, maar constateren de door de staatssecretaris gebruikte bronnen dat onder meer vrouwen te maken hebben met wettelijke en sociale discriminatie. Vrouwen die een aanklacht wegens verkrachting of seksueel misbruik willen indienen zien daar vaak vanaf vanwege maatschappelijke druk en druk vanuit de familie. Dat, volgens de toelichting van de staatssecretaris ter zitting, geen sprake is van discriminatie die te beschouwen is als vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag, blijkt niet uit de toelichting op de regeling. De rechtbank wijst er verder op dat de grondwet weliswaar voorziet in vrijheid van meningsuiting en persvrijheid, maar dat deze vrijheden in de praktijk ernstig worden beperkt door intimidatie, het uitoefenen van informele druk en door controle op advertentieruimte en drukkerijen.

De MK van de rechtbank Arnhem heeft bij uitspraak van 26 januari 2017 [36] met betrekking tot Algerije geoordeeld dat de artikelen 36 en 37 van Richtlijn 2013/32/EU (de herziene Procedurerichtlijn geen ruimte bieden om landen aan te wijzen als veilig land van herkomst met uitzondering van bepaalde groepen. Volgens de rechtbank volgt uit de tekst, de structuur en de toelichting bij Richtlijn 2005/85/EG (de vorige Procedurerichtlijn), dat aanwijzing in die zin in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een (deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van die richtlijn genoemd omstandigheden. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen reden te veronderstellen dat het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn op dit punt anders moet woren uitgelegd, terwijl de voorheen specifiek benoemde uitzonderingsmogelijkheden niet meer zijn teruggekomen. Uit de toelichting bij de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het schrappen van die uitzonderingsmogelijkheden bewust is gebeurd. Verder blijkt uit die toelichting dat hiermee beoogd werd het eerder geldende regime eenduidiger en eenvoudiger te maken. Het op lidstatenniveau alsnog maken van uitzonderingen voor delen van landen of bevolkingsgroepen verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met die bedoeling. Dat voorheen sprake was van een (belastende) aanwijzing van een land als veilig voor een bepaalde bevolkingsgroep, terwijl nu sprake is van een (begunstigende) uitzondering van een bepaalde bevolkingsgroep, doet hier niet aan af. Nu de staatssecretaris bij de aanwijzing van Algerije als veilig land van herkomst en uitzondering heeft gemaakt voor LHBTI’s en deze groep dus niet heeft betrokken bij de vraag of algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt, heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat Algerije voldoet aan de eisen om als veilig land van herkomst te worden aangewezen.

Georgië
Met betrekking tot Georgië wordt onder andere opgemerkt dat de wet praktijken van marteling en mishandelingen verbiedt, maar dat er desondanks berichten zijn van martelingen door politie en marteling in detentie. Er zijn mogelijkheden om dit aanhangig te maken, zij het met wisselend succes. NGO’s melden dat er vooruitgang is geboekt sinds 2012, maar dat de nieuwe regering terughoudend is met het onderzoeken van mishandelingen door gevangenispersoneel en politie.

De Georgische grondwet en de wet voorzien in de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van pers, en de burgers in het algemeen zijn vrij om deze rechten uit te oefenen, alhoewel er wel beschuldigingen zijn dat de regering op sommige momenten niet afdoende bescherming zou hebben geboden. De Georgische grondwet voorziet in het recht voor burgers om in actie te komen tegen schendingen van mensenrechten door de overheid zowel op nationaal als lokaal niveau. Indien de nationale mogelijkheden zijn uitgepunt, bestaat de mogelijkheid om een zaak voor te brengen bij het EHRM. De grondwet voorziet voorts in een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht in burgerlijke zaken. De Commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa meldde dat de vooruitgang in de rechterlijke macht nog steeds fragiel is, ondanks de toegenomen rechterlijke onafhankelijkheid, beter onderbouwde beslissingen, meer transparantie in de rechtszaal en een democratisch gekozen Hoge Raad voor de Justitie.

In 2015 waren er in Georgië enkele meldingen van willekeurige arrestaties. In enkele gevallen werden omstreden detenties beëindigd. Leden van de oppositiepartij beweren dat de regering wel politiek gemotiveerde arrestaties en detenties uitvoert.
De oppositiepartij United National Movement (UNM) en familieleden van gevangen stellen dat de overheid politieke gevangenen heeft vastgehouden, waaronder een voormalig minister van Binnenlandse Zaken en voormalige burgemeester van Tbilisi. De overheid heeft internationale en nationale organisaties toestemming verleend om personen te bezoeken die beweren politieke gevangenen of gedetineerden te zijn. Diverse internationale organisaties hebben dit gedaan.

Daarnaast wordt in de bijlage gemeld dat er verschillende gevallen van discriminatie bekend zijn. NGO’s zijn kritisch op de overheid wegens het nalaten van doeltreffend onderzoek van zaken gemotiveerd door religieuze haat.

Maatschappelijke vooroordelen over LHBTI blijven sterk. LHBTI-organisaties zien bedreigingen met geweld als een van de meest ernstige problemen van LHBTI’s. Politici doen homofobe uitspraken en slachtoffers van discriminatie en geweld zijn terughoudend bij het melden van incidenten uit angst voor een homofobe reactie van de politie.

Geweld tegen vrouwen is nog steeds een groot probleem in Georgië. Het aantal onderzoeken naar huiselijk geweld is in 2013 sterk gestegen ten opzichte van 2014. De nationale ombudsman denkt dat veel slachtoffers terughoudend zijn met het inschakelen van de overheid, omdat zij slecht geïnformeerd zijn over de wet, omdat zij geen vertrouwen hebben in de handhaving van de wet en vanwege sociale stigmatisering.

Georgië staat op de 72^ste plaats op de Fragile State Index 2016.
De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Georgië aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land, waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) en score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Verder bedroeg in 2015 het aantal eerste asielaanvragen van Georgische vreemdeling 256. Georgië is door Bulgarije en Frankrijk geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst.

De staatssecretaris concludeert dat uit bovengenoemde informatie naar voren komt dat ten aanzien van Georgië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van de gebieden die niet onder de effectieve controle staan van de centrale autoriteiten. Er is geen sprake van systematische vervolging van bepaalde groepen in de Georgische samenleving. Georgië is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen en heeft wetten en andere voorschriften die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden.

Oekraïne
Het land is partij bij het EVRM, het IVBPR en het Vluchtelingenverdrag. In juni 2015 kondigde Oekraïne officieel aan af te wijken (“niet volledig in staat tot naleving”) van delen van het IVBPR en het EVRM in bepaalde gebieden van Donetsk en Loegansk (conflictgebieden in het oosten), onder meer ten aanzien van het recht op leven en veiligheid, op eerlijke procesgang, op een daadwerkelijk rechtsmiddel, op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en op bewegingsvrijheid. De UNHCR heeft hierover zijn bezorgdheid uitgesproken en ook Nederland heeft dit bij monde van de Mensenrechtenambassadeur besproken met de Oekraïense autoriteiten in Kiev.
Ondanks een bestand dat in september 2015 werd herbevestigd, vinden er nog steeds beschietingen plaats en eiste het conflict volgens de VN meer dan 9.000 doden. In het gebied dat in handen is van illegale gewapende groeperingen worden mensen zonder proces in detentie gehouden onder erbarmelijke omstandigheden en wordt er systematisch gemarteld en gemoord. Voor zowel het oosten van Oekraïne als de Krim geldt dat, naast de directe bedreiging van de veiligheid van de burgers, er sprake is van schendingen van mensenrechten zoals de vrijheid van vereniging, religie en meningsuiting en het recht op eigendom. Belangrijk onderdeel van de mensenrechtensituatie is ook de vrijheid van beweging, die ernstig wordt belemmerd door de checkpoints aan beide zijden van de contactlijn met het separatistengebied in oost-Oekraïne en de ‘grens’ tussen de geannexeerde Krim en Oekraïne.

De Oekraïense grondwet voorziet in het recht van burgers om in actie te komen tegen schendingen van de rechten van de mens door de nationale overheid of lokale overheden. Nadat de nationale mogelijkheden zijn uitgeput, heeft de burger het recht een verzoekschrift in te dienen bij het EHRM. Van dat recht is ook gebruik gemaakt. In 2015 heeft het EHRM 5.972 zaken in behandeling genomen inzake de Oekraïne, waarvan 5.711 niet-ontvankelijk werden verklaard. Het EHRM deed in 2015 51 uitspraken waarbij in 50 uitspraken tenminste één overtreding van het EVRM werd vastgesteld.

In 2014-2015 waren er nog meldingen van personen in detentie, en beschuldigingen van foltering. De nieuwe regering heeft een ambitieus hervormingstraject ingezet waarin veel nadruk ligt op het versterken van de rechtsstaat. Nederland en de EU steunen Oekraïne in dit streven. Door hervorming in het politie- en detentieapparaat wordt gewerkt aan het tegengaan van deze overtredingen.

In 2015 is een groot aantal hervormingswetten goedgekeurd en er zijn momenteel diverse voorstellen in parlementaire behandeling die betrekking hebben op het versterken van de rechtstaat. Belangrijke onderdelen hiervan vormen grondwetswijzigingen op het gebied van mensenrechten en justitie.
Ten aanzien van het Sovjetverleden en minderheden moet Oekraïne nog stappen zetten om non-discriminatie in de praktijk te waarborgen. Zo is er een wet aangenomen die het gebruik van communistische en nazistische symbolen verbiedt, op basis waarvan de communistische partij in de ban is gedaan.

Op het gebied van LHBTI’s zijn er voorzichtige positieve ontwikkelingen. De Oekraïense president Porosjenko sprak zich voor en na de Gay Pride in 2015 uit voor het recht op vrijheid van vergadering en samenkomst voor LHBTI’s. Voorts is eind 2015 een nieuwe arbeidswet aangenomen die LHBTI’s moet beschermen tegen discriminatie op het werk. De nieuwe wet is mede tot stand gekomen door samenwerking met de EU die er bij de Oekraïense autoriteiten op aandringt de mensenrechten te respecteren. Volgens het US State Department melden NGO’s daarnaast een negatieve ontwikkeling in 2015 waar het gaat om toegenomen geweldpleging door rechtse nationalisten. Er is nog steeds sprake van sociale discriminatie van LHBTI’s, etnische minderheden en personen met HIV/aids.

Oekraïne staat op de 85^ste plaats op de Fragile State Index 2016. Freedom House heeft Oekraïne aangemerkt als een ‘gedeeltelijk vrij’ land waarbij het op schaal van 1 tot 7 een score van 3 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’.
In 2015 betrof het aantal eerste asielaanvragen in Nederland 716. Verder hebben Bulgarije, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk Oekraïne op een nationale lijst met veilige landen van herkomst geplaatst.

De staatssecretaris concludeert dat Oekraïne kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Tunesië
Dit land is partij bij het IVBPR, het Antifolterverdrag en het Vluchtelingenverdrag.
Artikel 230 van de Strafwet stelt ‘sodomie’ strafbaar met een gevangenisstraf van 3 jaar. De rechterlijke macht interpreteert ‘sodomie’ als seksuele handelingen tussen personen van hetzelfde geslacht. Dit geldt zowel voor mannen als voor vrouwen. Uit informatie van Human Rights Watch blijkt dat deze wet in 2015 enkele malen is toegepast en dat verdachten onder dit wetsartikel vernedering en onmenselijke behandeling ten deel valt.

Er zijn meldingen van mishandeling en foltering van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden van gedetineerden die veelal hebben plaatsgevonden in de eerste dagen na de arrestatie. Om de rechten van gedetineerden te verbeteren, is op 2 februari 2016 een wijziging van het Tunesische Strafprocesrecht / Wetboek van Strafvordering aangenomen. Gezien de recente datum van het aannemen van de wetswijziging is niet bekend of deze wijzigingen in de praktijk worden nageleefd.
In Tunesië hebben in 2015 en 2016 terroristische aanslagen plaatsgevonden die zijn opgeëist door terreurbeweging IS. Naar aanleiding van de aanslag in het Bardo Museum in Tunis op 18 maart 2015 waarbij 39 doden vielen, is op 25 juli 2015 nieuwe antiterreurwetgeving aangenomen die verstrekkender is dan de voorgaande wet uit 2003. Diverse organisaties hebben aangegeven dat de definitie van het woord ‘terrorisme’ te breed en voor velerlei uitleg vatbaar is en dat waarborgen die in de grondwet zijn verankerd ten aanzien van de mensenrechten door deze nieuwe wetgeving in gevaar komen.

Ook in 2016 zijn aanslagen gepleegd. In maart 2016 werd de stad Ben Guerdane (Tunesische veiligheidstroepen werden daar getraind door Britse troepen) in het grensgebied met Libië aangevallen met 30 doden tot gevolg. Deze aanval van islamitische strijders werd afgeslagen. In juli en augustus 2016 werden Tunesische militairen in respectievelijk Bouchebka en Kasserine bij de grens met Algerije door jihadisten aangevallen waarbij doden en gewonden vielen. In het land is sinds november 2015 een noodtoestand van kracht die laatstelijk 19 september 2016 werd verlengd met een maand.

Er zijn in Tunesië meldingen van discriminatie van vrouwen en kinderen in recht en praktijk. In 2014 is gewerkt aan een wet om (seksueel) geweld tegen vrouwen en kinderen tegen te gaan. Deze wet is nog niet aangenomen. Wel is in november 2015 een wet aangenomen die de discriminatie tussen mannen en vrouwen opheft ten aanzien van reisdocumenten en het recht om te reizen.

Tunesië staat op de 86^ste plaats op de Fragile State Index 2016. De Amerikaanse NGO Freedom House heeft Tunesië aangemerkt als een ‘vrij’ land waarbij het op een schaal van 1 tot 7 (1 meest vrij en 7 minst vrij) een score van 1 heeft voor wat betreft ‘political rights’ en een score van 3 voor wat betreft ‘civil liberties’. Daarbij is tevens opgemerkt dat het land gezien wordt als een ‘electoral democracy’.
Het aantal eerste asielaanvragen van Algerijnse vreemdelingen in 2015 bedroeg 25.

Tunesië is door geen van de EU-lidstaten geplaatst op een nationale lijst met veilige landen van herkomst. In Duitsland is een wetsvoorstel in behandeling waarin Tunesië wordt aangemerkt als veilig land van herkomst.

Volgens de staatssecretaris komt uit bovengenoemde informatie naar voren dat ten aanzien van Tunesië kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, of van een reëel risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn, met uitzondering van LHBTI’s. Tunesië heeft wetten en andere voorschriften en is partij bij verschillende mensenrechtenverdragen die waarborgen bieden, al lijken deze niet altijd te worden nageleefd. Er zijn geen aanwijzingen dat eigen burgers worden verwijderd of uitgeleverd naar gebieden in andere landen waar zij worden vervolgd of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling. Het systeem van rechtsmiddelen biedt waarborgen tegen schendingen van de rechten en vrijheden, al worden wettelijke bepalingen niet altijd nageleefd.

De vierde tranche: de brief van 6 december 2016 en de bijlage
Bij brief van 6 december 2016, kenmerk 803499, heeft de staatssecretaris zich uitgelaten over de beoordeling van Gambia, Kenia, Togo, Tsjaad, Zambia, Zimbabwe en Zuid-Afrika als veilig land van herkomst. Kernvraag is, aldus de staatssecretaris, of kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vluchtelingrechtelijke vervolging, foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. De staatssecretaris komt tot de volgende conclusie:

• Gambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Kenia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Togo kan wel worden aangemerkt als veilig land van herkomst, met uitzondering van LHBTI’s. In individuele zaken dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan politieke activisten, journalisten, en medewerkers van NGO’s.
• Tsjaad kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Zambia kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Zimbabwe kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.
• Zuid-Afrika kan niet worden aangemerkt als veilig land van herkomst.

Het is interessant om te bezien op grond waarvan de staatssecretaris tot de conclusie komt dat een land niet kan worden aangemerkt als een veilig land van herkomst. Ter adstructie pik ik Gambia eruit, een vrij populaire vakantiebestemming van westerse toeristen.[37] Misschien eens goed om kennis van te nemen voordat je er, laten we zeggen, een pannenkoekenhuis begint.[38]

Gambia
In de bijlage wordt onder andere opgemerkt dat de grondwet voorziet in een onafhankelijke rechterlijke macht, maar dat deze onvoldoende onafhankelijk en corrupt is. De president heeft de macht om een rechter te ontslaan. Rechters die de leiding hebben over ‘gevoelige’ zaken en die beslissingen nemen die niet als gunstig worden beschouwd, riskeren ontslag. Verder voorziet de grondwet in de vrijheid van meningsuiting en pers, echter de overheid beperkt deze rechten. Freedom House verklaarde: “De overheid respecteert de persvrijheid niet. Wetten met betrekking tot het tegengaan van opstanden geven autoriteiten vrijheid om onder andere de media en journalisten te onderwerpen aan intimidatie, arrestatie, en geweld.” Personen die in het openbaar of privé kritiek uitten op de regering of de president werden door de regering bedreigd met represailles. De grondwet voorziet in de vrijheid van vergadering, maar de politie weigerde stelselmatig verzoeken om toestemming voor het houden van demonstraties, met inbegrip van vreedzame demonstraties.
Hoewel de wet voorziet in strafrechtelijke corruptie door ambtenaren, wordt de wet niet actief gehandhaafd. Corruptie is een ernstig probleem. Voorts verbiedt de grondwet discriminatie op basis van ras, religie, geslacht, handicap, taal of sociale status, en de overheid handhaafde deze bepalingen over het algemeen. Niettemin bleef discriminatie van vrouwen een probleem. De grondwet verbiedt geen discriminatie op grond van seksuele geaardheid of genderidentiteit. De (voormalige) president (die sinds de laatste verkiezingsuitslag weigerde te vertrekken, maar uiteindelink omstreeks 23 januari 2017 toch met de inhoud van de staatskas is vertrokken; Stijn) heeft zich meerder malen zeer negatief uitgelaten over de Mandinka, de grootste etnische groep in Gambia, wat ook de aandacht heeft gewekt bij de speciaal adviseur genocide bij de UN.
Homoseksualiteit is strafbaar en kan leiden tot een gevangenisstraf van 5 tot 14 jaar. In oktober 2014 ondertekende de president een wet waarbij “verergerde homoseksualiteit” bestraft kan worden met een levenslange gevangenisstraf. Hiervan is sprake als het delict meermalen is begaan, indien sprake is van een eerdere veroordeling wegens homoseksualiteit, indien sprake is van homoseksuele relaties met iemand onder de leeftijd van 18 of met leden van andere kwetsbare groepen, of indien sprake is van een persoon met HIV die een relatie heeft met een persoon van hetzelfde geslacht. Er zijn anti‑discriminatiewetten, maar deze zijn niet van toepassing op LHBTI personen.
In aanloop naar de verkiezingen hebben diverse demonstraties plaatsgevonden waarbij tientallen mensen van de oppositie zijn vastgezet zonder enige vorm van proces. Uit een rapport van Human Rights Watch uit 2015 blijkt verder dat de bepalingen van het IVBPR met enige regelmaat geschonden worden. De voorlopige bevindingen van een team van VN‑rapporteurs gaven aan dat de National Intelligence Agency (NIA) consequent martelingen uitvoerde. Volgens Human Rights Watch omvatte de methoden van marteling ook water marteling, verkrachting en gesimuleerde begrafenissen.
De meest gerapporteerde ernstige schendingen van de mensenrechten zijn marteling, willekeurige arrestaties en detenties, gedwongen verdwijning van burgers en intimidatie en molestering van critici. Ambtenaren gebruikten verschillende methoden van intimidatie om de macht te behouden. Andere gerapporteerde schendingen van mensenrechten waren onder andere de slechte omstandigheden in gevangenissen, beperkingen op de privacy, de vrijheid van meningsuiting, de pers en de uitoefening van de religie, geweld tegen vrouwen en meisjes, genitale verminking van vrouwen inclusief besnijdenissen en discriminatie van LHBTI personen. Terwijl de regering maatregelen genomen heeft om personen die zich hieraan schuldig maken te vervolgen of te straffen, bleef straffeloosheid en gebrek aan consequente handhaving een probleem.
De staatssecretaris liet overigens in zijn brief van 6 december 2016 weten dat Brazilië, Colombia, Cuba, Honduras, Trinidad en Tobago, Bangladesh, Nepal, Jordanië en Libanon nog beoordeeld moeten worden. Dit gebeurt in de volgende tranches.

Tot slot: kan bij de aanmerking van een veilig land van herkomst een uitzondering worden gemaakt voor een bepaalde groep?
Hemme Battjes schrijft in zijn artikel “Veilige landen van herkomst – verzwaring van de bewijslast[39] dat de afwijzingsgrond ‘afkomstig uit een veilig land van herkomst’ in het verleden slechts sporadisch opdook in de jurisprudentie. In een zaak van een Hongaarse Roma uit 2004 merkt de Afdeling op dat ondertekening van verdragen op zich niet de vaststelling rechtvaardigt dat het land veilig is, ook met de feitelijke situatie moet rekening worden gehouden[40]. Verder kan de staatssecretaris relevant achten dat het land kandidaat-lid is van de EU. In een uitspraak uit 2015 constateerde de Afdeling geweldsincidenten en discriminatie tegen Roma, maar was er blijkens de stukken geen sprake van systematische, specifiek op Roma betrekking hebbende mensenrechtenschendingen van de kant van de autoriteiten[41]. Het criterium voor veiligheid lijkt daarmee, naast ondertekening van verdragen, het niet-voorkomen van systematische mensenrechtenschendingen jegens een bepaalde groep te zijn, aldus Battjes. Om het vermoeden van veiligheid te weerleggen moest de vreemdeling aantonen dat het vragen van bescherming gevaarlijk of bij voorbaat zinloos is, hetgeen evengoed geldt in zaken waar het veilige land van herkomst niet is tegengeworpen.

Volgens Battjes kwam in de Nederlandse praktijk van voor 2015 al naar voren dat een belangrijke kwestie bij de aanwijzing van veilige landen van herkomst de positie van minderheden is. De Bijlage noch de preambule van de Procedurerichtlijn benoemden deze kwestie met zoveel woorden. Wel liet het Supreme Court van het Verenigd Koninkrijk zich over deze kwestie uit, in Jamar Brown. De zaak betrof de vraag of Jamaica terecht als veilig was aangemerkt gezien de positie van homoseksuelen. Volgens artikel 94(5) van de Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, mag een land als veilig worden aangemerkt als ‘there is in general in that State (…) no serious risk of persecution of persons entitled to reside in that State’. Lord Toulson geeft in de meerderheidsopinie drie redenen waarom Jamaica niet veilig is. Ten eerste een tekstuele. Gezien de plaatsing van woorden ‘in general’ is niet beoogd een land aan te duiden waar systematisch een bevolkingsgroep wordt vervolgd en de grote meerderheid buiten schot blijft. De woorden ‘in general’ dienen ertoe om een onderscheid aan te brengen tussen enerzijds staten waar vervolging ‘enemisch’, dus gebruikelijk is, en staten waar slechts geïsoleerde gevallen van vervolging plaatsvinden. Daar komt bij dat vluchtelingrechtelijke vervolging naar zijn aard gericht is op minderheden. Ten derde is de alternatieve lezing problematisch omdat er geen maatstaf is om te bepalen hoe groot de minderheid van de bevolking mag zijn die te vrezen heeft voor vervolging. Er is dus ook geen goede reden, aldus Toulson, waarom het verschil zou uitmaken of 15 of 20% van de bevolking te vrezen heeft voor vervolging. En die omvang valt in de praktijk niet in te schatten – seksuele oriëntatie is een privézaak en bovendien gevaarlijk om te openbaren in zo’n staat. Het argument dat aanmerking van een land als veilig niet uitmaakt omdat het vermoeden weerlegbaar is, verwerpt Toulson: aanwijzing van een land ‘changes the complexion of the analysis of the claim’.

Het hoofdcriterium is of in een land in het algemeen en duurzaam geen vervolging plaatsvindt (3.37f VV 2000 en Bijlage 1 Procedurerichtlijn). Battjes merkt op dat landen als Marokko en Senegal door de staatssecretaris zijn aangemerkt als veilig, met uitzondering van LHBTI. Dat betekent volgens Battjes dat de aanmerking van deze landen als veilig niet aan hen kan worden tegengeworpen, en hen dus ook niet benadeelt. De vraag dringt zich op of de Procedurerichtlijn zo’n gedeeltelijke aanmerking toestaat. Volgens Battjes ligt dat op basis van de tekst van de richtlijn niet voor de hand: deze spreekt namelijk van aanmerking van een land als veilig, en wel ten aanzien van personen die de nationaliteit van die staat hebben. Ook conceptueel ligt dat niet voor de hand, aldus Battjes. Aanmerking beoogt volgens hem snellere afdoening op de enkele grond dat iemand de nationaliteit van dat land heeft, en de afwezigheid van vervolging en mishandeling in het algemeen.

Widdershoven daarentegen meent dat uit de Procedurerichtlijn niet valt af te leiden dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn (punt 4.12 e.v. conclusie). De Procedurerichtlijn bepaalt niets over de toelaatbaarheid om bij de aanmerking een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen. De optie ‘veilig’, met uitzondering voor bepaalde groepen acht Widdershoven niet in strijd met het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. De generieke uitzondering van de minderheidsgroep heeft tot gevolg dat zij die aannemelijk hebben gemaakt dat zij tot die groep behoren, anders dan vreemdelingen uit een (volledig) veilig land, niet meer individueel aannemelijk hoeven maken dat het land voor hen ook anderszins niet veilig is.[42] Aangezien het gevaar voor die groep generiek is, ligt dat voor de hand, aldus Widdershoven. Hij ziet dan ook geen bezwaren tegen het als veilig aanmerken van een land, met uitzondering van bepaalde (minderheids)groepen. Widdershoven geeft aan dat de staatssecretaris Marokko en Senegal heeft aangemerkt als veilige landen van herkomst, met uitzondering van LHBTI, kennelijk omdat hij deze uitzondering in het licht van de geldende internationale en unieregelgeving toelaatbaar acht. Widdershoven acht dit standpunt correct.

Widdershoven concludeert als volgt[43]:

• Een land kan niet ‘algemeen gezien’ als veilig land worden aangemerkt als voor vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat.

• Een land kan evenmin als veilig land worden aangemerkt als de veiligheidssituatie fluïde is of als delen van dat land onveilig zijn, tenzij het onveilige deel een bijzonder klein deel van dat land betreft.

• De staatssecretaris kan een land aanmerken als veilig land met uitzondering van vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen.

• De staatssecretaris kan een land aanmerken als een duidelijke scheidslijn kan worden aangebracht tussen het veilige en het niet-veilige deel.

 

Ik dacht aanvankelijk dat Widdershoven nog een onderscheid maakte tussen kwetsbare (minderheids)groepen en (minderheids)groepen die systematisch worden vervolgd en dat hij van mening is dat de staatssecretaris alleen een uitzondering mag maken voor kwetsbare (minderheids)groepen, maar een land nooit als veilig land van herkomst kan aanmerken als een duidelijk identificeerbare groep systematisch wordt vervolgd. Bij herlezing van zijn conclusie vraag ik me echter af of hij toch niet uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat voor de staatssecretaris om een uitzondering te maken voor duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang voor wie systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat. De staatssecretaris heeft hoe dan ook laten weten dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die hebben te vrezen voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM omdat dan niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.[44] Ik neem aan dat de staatssecretaris hiermee ook bedoelt dat hij een land niet als veilig land van herkomst zal aanwijzen als voorgaande voor slechts één groep, bijvoorbeeld LHBTI, geldt.

De discussie of de staatssecretaris een land als veilig land van herkomst kan aanmerken als hij een groep uitzondert, speelt ook in de jurisprudentie. De rechtbank, zittingsplaats Groningen, overwoog in de uitspraak van 23 augustus 2016[45], met betrekking tot de conclusie van de staatssecretaris om ten aanzien van Marokko een uitzondering te maken voor LHBTI’s als volgt:
“7.1. In Procedurerichtlijn I (2008/85/EG) is (destijds) de mogelijkheid gecreëerd om te komen tot:
– Een gemeenschappelijke minimumlijst van de Raad (artikel 29 lid 1);
– Een nationale lijst (art. 30 lid 1).

De nationale lijst kende in het eerste lid de mogelijkheid aan lidstaten toe om ‘een deel van een land als veilig aan te merken indien de voorwaarden voor dat deel zijn vervuld.’

7.2. Voor de totstandkoming van Procedurerichtlijn II (2013/32/EU) zijn wijzigingen voorgesteld die moeten leiden tot een meer samenhangende toepassing van het begrip veilig land van herkomst, op basis van gemeenschappelijke materiële vereisten (zie: COM(2009) 554, blz. 8).

7.3. De in artikel 30, eerste lid, van Richtlijn 2005/95/EG neergelegde mogelijkheid om delen van een land uit te zonderen is niet teruggekeerd in Richtlijn 2013/32/EU. Uit het onderliggende ‘commission staff working document’ (zie: SEC (2009) 1376), en meer in het bijzonder blz. 34-35, is op te maken dat verschillende opties de revue zijn gepasseerd en dat er acht op is geslagen dat Richtlijn 2005/85/EG de mogelijkheid kent delen van een land uit te zonderen. Over de optie die mogelijkheid te schrappen wordt het volgende overwogen: ‘The material requirements for the designation would improve, since the safety of the entire territory is a pre-condition for including a safe country in a common list.’

7.4. De rechtbank legt de schrapping van de in artikel 30, eerste lid, en artikel 30, derde lid, van Richtlijn 2005/85/EG geboden mogelijkheid delen of groepen uit te zonderen zo uit, dat deze mogelijkheid door Richtlijn 2013/32/EU niet langer wordt geboden. Dit betekent dat de situatie voor LHBT’ers dient te worden meegewogen bij de beoordeling of een land voldoet aan de eisen die Richtlijn 2013/32/EU stelt aan een veilig land van herkomst.”

In een Tunesische zaak bij de rechtbank, zittingsplaats Middelburg, werd door de vreemdeling een beroep gedaan op voormelde uitspraak van 23 augustus 2016. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 22 december 2016[46] dat zij, anders dan zittingsplaats Groningen, van oordeel is dat uit Richtlijn 2013/32/EU niet volgt dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn. De rechtbank, zittingsplaats Middelburg, vindt steun voor dit oordeel in de punten 4.12 tot en met 4.15 van de conclusie van Widdershoven van 20 juli 2016. In de al eerder genoemde MK-uitspraak van Arnhem van 26 januari 2017[47] concludeert de rechtbank dat uit de tekst en de toelichting bij de totstandkoming van de herziene Procedurerichtlijn volgt dat het niet (langer) mogelijk is om delen van een land als veilig aan te merken of een land als veilig aan te merken voor bepaalde groepen van de bevolking. Daartoe overweegt de rechtbank dat voor de uitleg van het begrip ‘veilig land van herkomst’ in de herziene Procedurerichtlijn allereerst van belang is de uitleg van dat begrip in haar voorganger, Richtlijn 2005/85/EG. De oude richtlijn kende afwijkende bepalingen met betrekking tot de aanwijzing van landen als veilige landen van herkomst. Op grond van artikel 29 van die richtlijn kon een gemeenschappelijke minimumlijst van veilige landen van herkomst worden opgesteld aan de hand van de in bijlage II opgenomen criteria (de gemeenschappelijke lijst). Op grond van artikel 30, eerste lid, konden lidstaten ook andere landen aanwijzen op grond van diezelfde criteria (de nationale lijsten). Plaatsing op een nationale lijst kon ook inhouden dat een deel van een land als veilig werd aangemerkt indien de voorwaarden voor dat deel van het land waren vervuld. Op grond van artikel 30, tweede en derde lid, ten slotte, konden lidstaten wetgeving die op 1 december 2005 van kracht was handhaven voor de nationale aanmerking van een land of een deel van een land als veilig, of de aanmerking van een land of een deel van een land als veilig voor een specifieke groep van personen in dat land of dat deel van dat land (de stand still bepaling). Bij toepassing van de stand still bepalingen golden minder strenge materiële eisen dan die opgenomen in bijlage II bij de richtlijn.

Volgens de rechtbank, zittingsplaats Arnhem, volgt reeds uit de tekst van deze artikelen 29 en 30 van Richtlijn 2005/85/EG dat waar in artikel 29 en artikel 30 werd gesproken van ‘veilig land’, daarmee niet impliciet ook werd bedoeld ‘deel van een land’ of ‘specifieke groep van personen in dat land’. Als die begrippen waren inbegrepen in het woord ‘land’ valt niet in te zien waarom ze in artikel 30 nog specifiek zouden moeten worden genoemd. Dezelfde conclusie volgt ook uit de totstandkoming van Richtlijn 2005/85/EG. Het oorspronkelijke voorstel (COM(2000) 578 final) bevatte geen mogelijkheid tot het aanwijzen van delen van landen of bevolkingsgroepen als veilig. Deze mogelijkheden zijn pas later, op verzoek van het Verenigd Koninkrijk, en ondanks aanvankelijke bedenkingen van aan aantal lidstaten, toegevoegd (zie onder meer 12888/1/03 REV 1, ANNEX, pagina 8).

Naar het oordeel van de rechtbank past deze conclusie ook in de structuur van die artikelen, waar de hoofdregel (de gemeenschappelijke lijst) alleen betrekking heeft op landen, de minst verstrekkende facultatieve bepalingen (de nationale lijsten) betrekking kunnen hebben op landen of delen van landen, en de meest verstrekkende facultatieve bepalingen (de standstill bepalingen) betrekking kunnen hebben op landen, delen van landen of bevolkingsgroepen. Dat het begrip ‘land’ niet mede omvat ‘delen van een land’ wordt ten slotte expliciet bevestigd in het “Commission staff working document” van 21 oktober 2009 ten behoeve van het opstellen van de herziene Procedurerichtlijn (SEC(2009)1376, p. 35). Daarin wordt vermeldt dat de veiligheid van het gehele grondgebied een voorwaarde is om een veilig land in de gemeenschappelijke lijst op te nemen. Waarom die voorwaarde met betrekking tot specifieke groepen in het land niet zou gelden, valt niet in te zien. Aldus de rechtbank. Op grond van het vorenstaande wordt geoordeeld dat uit de tekst, totstandkoming en structuur van Richtlijn 2005/85/EG volgt dat aanwijzing van een land als veilig land van herkomst in de zin van die richtlijn in beginsel slechts mogelijk was voor het gehele grondgebied en voor de gehele bevolking. Aanwijzing van een deel van het grondgebied als veilig of (een deel van) een land als veilig voor een deel van de bevolking, was slechts mogelijk onder specifiek in artikel 30 van de richtlijn genoemde omstandigheden.

Zittingsplaats Arnhem wijst verder op de bijlage op het voorstel voor de herziene Procedurerichtlijn (COM)(2009) 554 final ANNEX, pagina 15), waarin het volgende is opgenomen: ‘The substantive criteria for the national designation of safe countries of origin are further clarified in this article. In essence, the amendment aim to ensure that the applicant of the notion is subject to the same conditions in all Member States covered by the Directive. Firstly, the optional provision allowing Member States to apply the notion to part of a country is also deleted. The material requirements for the national designation must therefore be fulfilled with respect to the entire territory of a country. It is further proposed to delete the stand still clauses which allow Member States to derogate from the material requirements in respect with a country or part of a country and/or to apply the notion to a specified group in that country or in part of that country.’

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de mogelijkheid om delen van landen als veilig aan te merken, expliciet is geschrapt, waarbij is bevestigd dat de materiële voorwaarden voor aanwijzing om die reden moeten worden vervuld ten aanzien van het gehele grondgebied van een land. Verder volgt uit de aangehaalde tekst dat ook de standstill‑bepalingen expliciet zijn geschrapt. Daarmee is de enige mogelijkheid die onder Richtlijn 2005/85/EG bestond om landen als veilig aan te merken voor groepen van de bevolking, komen te vervallen. Dat het weergegeven citaat slechts betrekking heeft op het schrappen van de mogelijkheid om af te wijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, zoals de staatssecretaris stelt, volgt de rechtbank niet. Zowel het afwijken van de materiële voorwaarden voor aanwijzing, als het aanwijzen van bevolkingsgroepen was volgens de rechtbank slechts mogelijk met toepassing van de standstill‑bepalingen, zoals wordt bevestigd in deze toelichting. Met het schrappen van de standstill-bepalingen vervallen beide mogelijkheden.

Het betoog van de staatssecretaris dat Algerije niet wordt aangemerkt als veilig voor een bepaalde groep in de bevolking, maar een bepaalde groep in de bevolking van die aanmerking als veilig wordt uitgezonderd en dat dit juist begunstigend is, wordt niet gevolgd door de rechtbank. Volgens haar is in beide gevallen sprake van het aanmerken van een land als veilig voor een deel van de bevolking en niet veilig voor een ander deel. Op Algerije toegespitst valt niet in te zien waarom het een verschil zou moeten maken of Algerije als veilig wordt aangemerkt voor dat deel van de bevolking dat niet tot de LHBTI’s behoort, of dat heel Algerije als veilig wordt aangemerkt met uitzondering van dat deel van de bevolking dat wél tot de LHBTI’s behoort, aldus de rechtbank in haar uitspraak van 26 januari 2017.

De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210) uitgelaten over de vraag of de staatssecretaris bij de aanwijzing van Marokko als veilig land van herkomst een uitzondering kan maken voor groepen, in dit geval LHBTI’s. De staatssecretaris had bij de Afdeling betoogd dat uit het schrappen van artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn (Richtlijn 2005/85/EG) niet blijkt dat de huidige Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) in de weg staat aan de door hem bij de aanwijzing gemaakte uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep. De staatssecretaris had verder aangevoerd dat Marokko, anders dan de rechtbank, zittingsplaats Groningen, had overwogen, voldoet aan de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f van het VV 2000 neergelegde vereisten om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in de toelichting op het standpunt dat de uitzondering voor een groep recht doet aan het doel en de strekking van de huidige Procedurerichtlijn, waaraan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM ten grondslag liggen. Hij wees op artikel 31, tweede lid, van de huidige Procedurerichtlijn en punt 18 van de considerans daarbij, waaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken.[48]

Volgens de staatssecretaris blijkt noch uit de tekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn dat die richtlijn in de weg staat aan het maken van een uitzondering voor een groep bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. De staatssecretaris stelde zich in dat kader op het standpunt dat uit het schrappen van artikel 30, eerste tot en met vierde lid, van de oude Procedurerichtlijn en wat daarover is opgemerkt in de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn niet volgt dat het uitzonderen van een groep op de door hem gekozen wijze in strijd is met die richtlijn. Hij voerde bij de Afdeling aan dat aan de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 35) niet de conclusie kan worden verbonden dat het uitzonderen van een groep niet mogelijk is. Ook uit de tekst van de “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection (Recast), ANNEX” van 21 oktober 2009 (COM(2009) 554 final ANNEX, blz. 51) kan dit volgens de staatssecretaris niet worden afgeleid. Volgens de staatssecretaris staat in die passage niets over het al dan niet toelaatbaar zijn van de uitzondering van groepen. Een uitzondering voor een groep betekent bovendien niet dat een land in het algemeen niet als veilig land van herkomst kan worden aangewezen.

Verder had de staatssecretaris in de brief van 30 november 2016, waarin hij vragen van de Afdeling beantwoordt, en ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij een bepaalde groep alleen uitzondert, omdat hij bij de beoordeling van een asielaanvraag van een vreemdeling die tot die groep behoort er niet op voorhand van wil uitgaan – zoals hij dat wel doet bij andere vreemdelingen uit zo’n veilig land – dat hij bij eventuele problemen de bescherming van de autoriteiten kan krijgen. Volgens de staatssecretaris is dit bijvoorbeeld het geval als de wetgeving in een land, zoals in dit geval Marokko, homoseksuele handelingen verbiedt en er signalen zijn dat die wet in een enkel geval ook is toegepast en zulke handelingen zijn bestraft. De staatssecretaris lichtte toe dat de uitzondering voor een groep niet betekent dat die groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. Dat kan louter uit dit voorbehoud niet worden afgeleid, aldus de staatssecretaris.[49] Hij wijst, zo zei hij, hoe dan ook een land niet als veilig land van herkomst aan als er in dat land groepen zijn waarvan vaststaat dat die een dergelijke behandeling ten deel zou vallen. Naar de mening van de staatssecretaris kan dan namelijk niet van een veilig land van herkomst worden gesproken, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.37f van het VV 2000.

Voorts gaf de staatssecretaris bij de Afdeling aan dat het concept veilig land van herkomst volgens hem vooral een procedureel doel dient. Dat hij een bepaalde groep uitzondert bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst, is volgens hem daarbinnen evenzeer een maatregel van vooral procedurele betekenis. Asielaanvragen van vreemdelingen uit veilige landen van herkomst worden afgedaan in de versnelde asielprocedure, als neergelegd in artikel 3109ca van het Vb 2000. Een asielaanvraag van een vreemdeling die tot een uitgezonderde groep behoort, of stelt daartoe te behoren, wordt ingevolge artikel 3.109ca, zevende lid, van het Vb 2000 niet in de versnelde procedure behandeld, maar in de algemene asielprocedure met bijbehorende rust- en voorbereidingstermijn. Dit gebeurt als na het gehoor veilig land van herkomst blijkt dat de vreemdeling tot die groep behoort, dan wel op dat moment niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat hij hiertoe niet behoort.

De Afdeling overweegt in haar uitspraak van 1 februari 2017 dat de ontstaansgeschiedenis een rol kan spelen bij de uitleg van een richtlijn als deze eenduidig is en duidelijke aanwijzingen verschaft voor een bepaalde uitleg. Omdat de rechtbank de onverbindendverklaring met name heeft gebaseerd op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn heeft de Afdeling eerst onderzocht of daaruit is af te leiden dat een uitzondering mogelijk is of niet. Volgens de Afdeling staat de Nederlandse tekst van de huidige Procedurerichtlijn een uitzondering voor bepaalde groepen bij aanwijzing van een land als veilig land van herkomst weliswaar niet uitdrukkelijk toe, maar verbiedt de tekst een dergelijke uitzondering evenmin. Dit geldt ook voor de andere taalversies, aldus de Afdeling. Zij is van oordeel, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat uit het enkel niet opnemen van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepalingen in de huidige Procedurerichtlijn – en daarmee, voor zover hier van belang, de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen voor een specifieke groep – daarom niet kan worden afgeleid dat het in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn om een land aan te wijzen als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn, in het bijzonder COM(2009) 554 final ANNEX (blz. 5) blijkt niet dat het uitzonderen van één of meer groepen van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst niet mogelijk is. De Afdeling oordeelt dat de staatssecretaris in zijn brief van 30 november 2016 en ter zitting terecht heeft opgemerkt dat uit voormeld stuk alleen blijkt dat de standstill-bepaling niet wordt opgenomen in de huidige Procedurerichtlijn. Hieruit blijkt niet meer dan de wens om nationale regelingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van de oude Procedurerichtlijn en die niet hoefden te voldoen aan de in de richtlijn gestelde vereisten, te beëindigen. Overigens betreft het in dit geval, zo merkt de Afdeling op, de omgekeerde situatie van die uit de oude Procedurerichtlijn (zie ook punt 4.12 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal). De oude Procedurerichtlijn stond immers uitdrukkelijk toe dat een lidstaat een land als veilig land van herkomst aanwees voor een specifieke groep van personen, terwijl de staatssecretaris nu een land van herkomst als veilig aanwijst met een uitzondering van één of meer groepen.

Ook uit de door de rechtbank aangehaalde passage uit het “Commission staff working document” (blz. 34-35) kan volgens de Afdeling niet worden afgeleid dat de gemaakte uitzondering ontoelaatbaar is. Zoals ook toegelicht door de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling, worden in voormeld document vier opties voor een nieuwe regeling over het concept veilig land van herkomst besproken. Die passage gaat niet over de uitzondering waar het in dezen om gaat. Bovendien kan aan een enkele opmerking daarover in de voorbereidende fase van de huidige Procedurerichtlijn in het kader van een voorstel dat uiteindelijk niet is overgenomen, niet de door de rechtbank daaraan toegekende waarde worden gehecht.

Wat betreft de context en doelstelling van de huidige Procedurerichtlijn heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling terecht op artikel 31, tweede lid, en punt 18 van de considerans gewezen. Daaruit volgt dat lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, wat volgens de richtlijn in het belang is van zowel de lidstaten als personen die om internationale bescherming verzoeken. Dit laat het uitgangspunt van de huidige Procedurerichtlijn en het gemeenschappelijk Europees asielstelsel onverlet dat bescherming aan asielzoekers wordt geboden, tenzij zij niet te vrezen hebben voor vervolging of onmenselijke behandelingen, mede omdat zij daartegen – alsnog of opnieuw – in hun land van herkomst bescherming kunnen inroepen. Het Vluchtelingenverdrag en het EVRM liggen immers aan de basis van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, waarvan de huidige Procedurerichtlijn deel uitmaakt.[50] De Afdeling verwijst daarbij naar het arrest van het Hof van 2 december 2014, A. B. en C., ECLI:EU:C:2014:2406, punt 45).

De Afdeling overweegt verder dat zij zich over de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst binnen die context en systematiek al eerder heeft uitgelaten in haar uitspraak van 14 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2474). Namelijk dat die aanwijzing een maatregel is van procedurele betekenis. Het maken van een uitzondering voor een vooraf duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang, zoals LHBTI’s uit Marokko, op basis van zorgvuldig en inzichtelijk onderzoek is dat in de ogen van de Afdeling eveneens, reeds omdat die uitzondering gevolgen heeft voor de behandelingsprocedure van de aanvraag van de vreemdeling die tot die uitgezonderde groep behoren. Hun asielaanvragen worden, anders dan de aanvragen van vreemdelingen die niet tot zo’n groep behoren, onderzocht en beoordeeld binnen de gebruikelijke asielprocedure, dat wil zeggen de procedure waarbinnen de staatssecretaris ook asielaanvragen behandelt van vreemdelingen die niet afkomstig zijn uit veilige landen van herkomst. In de optiek van de Afdeling past het uitzonderen van een bepaalde groep binnen het omschreven doel en de opzet van de huidige Procedurerichtlijn, en het vereiste dat – ook als een vreemdeling afkomstig is uit zo’n veilig land – elke asielaanvraag individueel beoordeeld wordt, zoals uitdrukkelijk in artikel 36, eerste lid, van de huidige Procedurerichtlijn wordt voorgeschreven.[51]

Naar het oordeel van de Afdeling draagt het uitzonderen van een bepaalde groep bij aan het waarborgen van de door het Vluchtelingenverdrag en het EVRM vereiste bescherming van asielzoekers, strookt het met de considerans, de context en de doelstellingen van de huidige Procedurerichtlijn en past het daarom binnen de doelstellingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als geheel.[52] Het maken van zo’n uitzondering is derhalve rechtmatig, aldus de Afdeling.

De Afdeling laat voorts weten dat de door de staatssecretaris gemaakte uitzondering voor LHBTI’s ook in lijn is met het standpunt van de UNHCR. In dat kader wijst de Afdeling op het stuk “Improving Asylum Procedures, Comparative analysis and recommendations for law and practice” van de UNHCR van maart 2010 (blz.65-66).[53] Door een uitzondering te maken voor vreemdelingen die behoren tot groepen, waarvoor uit algemene informatie blijkt dat de positie zorgwekkend is, en asielaanvragen van vreemdelingen behorend tot die groepen niet in de versnelde asielprocedure te behandelen, wordt de daarin door de UNHCR gewenste zorgvuldigheid en aandacht voor de individuele beoordeling bewerkstelligd. Hierin vindt de Afdeling ook steun in de door de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.14 van zijn conclusie genoemde bronnen, als de Commissie Meijers en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Zo heeft de Commissie Meijers in de “Note on an EU list of safe countries of origin, Recommendatiomns and amendments” van 5 oktober 2015 de Europese Commissie aanbevolen in de huidige Procedurerichtlijn uitdrukkelijk te voorzien in een mogelijkheid om – als een land niet volledig veilig is dat land op de Europese of nationale lijst van veilige landen van herkomst te plaatsen met een uitzondering van één of meer specifieke groepen.[54] Ook het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten heeft in de “Opinion concerning an EU common list of safe countries of origin” van 23 maart 2016 (blz. 22) uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de positie van minderheidsgroepen. Door een bepaalde groep uit te zonderen, geeft de staatssecretaris blijk van bijzondere aandacht voor de positie van die groep, in het licht van de algemene veiligheidssituatie in een land van herkomst. Volgens de Afdeling betekent dit overigens niet dat de uitgezonderde groep in het land van herkomst te vrezen heeft voor vervolging of blootstelling aan een praktijk van onmenselijke behandelingen in de zin van artikel 3 van het EVRM.[55]

Samenvattend sluit de Afdeling aan bij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal dat het mogelijk is om een land als veilig land van herkomst aan te wijzen met een uitzondering voor één of meer groepen.[56] Uit het enkele niet opnemen in de huidige Procedurerichtlijn van een met artikel 30, eerste en derde lid, van de oude Procedurerichtlijn overeenkomende bepaling die voorziet in de uitdrukkelijke mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor een bepaalde groep in strijd is met de huidige Procedurerichtlijn. Dat in de Vw 2000, noch in het Vb 2000 en het VV 2000 uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid dat een land als veilig land van herkomst met een uitzondering voor en bepaalde groep leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel, omdat, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 4.15 van zijn conclusie, de gemaakte uitzondering in procedureel opzicht begunstigend werkt voor vreemdelingen die behoren tot de uitgezonderde groep, zodat daarvoor geen uitdrukkelijke wettelijke grondslag nodig is.

Is het laatste woord hierover gesproken? Zullen met name de zittingsplaatsen Groningen en Arnhem zich kunnen vinden in de conclusies die de Afdeling trekt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de huidige Procedurerichtlijn?

Verder lijkt de Afdeling, anders dan de staatssecretaris, de mogelijkheid open te laten om een land als veilig land van herkomst aan te merken, zelfs als een duidelijk identificeerbare groep van een zekere omvang daar systematisch wordt vervolgd. Interpreteren de Afdeling en de staatssecretaris de huidige Procedurerichtlijn hier anders?

Als de Afdeling deze ruime interpretatie voorstaat, is dan niet de vraag gerechtvaardigd hoeveel groepen kunnen worden uitgezonderd, wil een land “algemeen gezien” nog als veilig land van herkomst worden aangemerkt? Onbegrensd, omdat het begunstigend is voor diegenen die worden uitgezonderd en omdat op die manier juist recht wordt gedaan aan het Vluchtelingenverdrag en het EVRM? Of toch niet, omdat lidstaten dan het concept veilige landen van herkomst en een gemeenschappelijk Europees asielstelsel geweld (kunnen) aandoen als hen de mogelijkheid wordt geboden om delen van een land uit te zonderen en tevens ongelimiteerd voor specifieke groepen, daarbij inbegrepen groepen waarvan de individuele leden vrezen voor vluchtelingrechtelijke vervolging of bij terugkeer naar hun land een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, een exceptie te maken?

Stijn, 1 februari 2017[57]
[1] Zie de Conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, paragraaf 5.11. Widdershoven verwijst hierbij ook naar paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000, waarin is bepaald dat de IND onderzoekt of het land in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt en de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst van de vreemdeling in zijn geval niet als veilig land kan worden aangemerkt.
[2] Zie tevens paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000.
[3] Zie onder meer de brief van de staatssecretaris van 9 februari 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2015-2016, 19 637, nr. 2123, p. 2. Spoor 1 zijn de Dublinzaken, spoor 2 zijn de zaken van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land of de zaken waarin vreemdelingen in een andere EU-lidstaat legaal verblijf hebben, spoor 3 zijn de evidentie inwilligingen, spoor 4 is de algemene asielprocedure en spoor 5 zijn de evidente inwilligingen na kort onderzoek.
[4] Zie ook conclusie Widdershoven, punt 5.7.
[5] Een sterke aanwijzing daarvoor is te vinden in rechtsoverweging 3.4.2. van de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[6] Is het uitvoeren van de doodstraf in bepaalde staten van de VS geen behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM dan?
[7] ECLI:NL:RVS:2016:2474.
[8] ECLI:NL:RVS:2016:2040.
[9] Ik kan voor het buiten toepassing verklaren in dit soort zaken zo snel geen voorbeeld bedenken.
[10] ECLI:NL:RBDHA:2016:6136.
[11] Conclusie Widdershoven, punt 5.10.
[12] ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891.
[13] Conclusie Widdershoven, punt 5.9.
[14] Conclusie Widdershoven, punt 5.14.
[15] ECLI:NL:RVS:2016:4165.
[16] Afdeling 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, rechtsoverweging 3.8.1.
[17] ECLI:NL:RBDHA:2016:15512.
[18] ECLI:NL:RVS:2017:209.
[19] Zie rechtsoverweging 5.5. van die uitspraak: “Dit rapport dateert van voor de aanwijzing en heeft de staatssecretaris ten onrechte niet eerder bij zijn besluitvorming betrokken.”
[20] Zie rechtsoverweging 5.5.
[21] Zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:209, rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3.
[22] ECLI:NL:RVS:2017:13.
[23] LHBTI staat voor Lesbiennes, Homoseksuelen, Biseksuelen, Transgenders en Interseksuelen.
[24] Het Supreme Court in de zaak Jamar Brown.
[25] Wikitravel, http://wikitravel.org//nl/Jamaica
[26] Vergelijk ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[27] Zaaknummer AWB 16/19853, ECLI:NL:RBDHA:2016:12152.
[28] Zo eerder al Rb. Groningen 31 augustus 2016, in zaaknummer AWB 16/17065 (ECLI:NL:RBDHA:2016:9971).
[29] Voorzieningenrechter Afdeling 8 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3005).
[30] ABRvS 1 februari 2017, in zaak nrs. 201607902/1/V2 en 201606592/1 (ECLI:NL:RVS:2017:209 en ECLI:NL:RVS:2017:210).
[31] De staatssecretaris doet hetzelfde of iets soortgelijks ten aanzien van Ghana, India, Marokko en Senegal.
[32] Rb. Utrecht 22 december 2016, in zaaknummers AWB 16/27631 en AWB 16/27632 (ECLI:NL:RBMNE:2016:7056): De staatssecretaris heeft Tunesië terecht aangemerkt als veilig land van herkomst. Zie ook Rb. Middelburg 22 december 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:16228), zij het dat de vreemdeling in die zaak kennelijk niet de door de staatssecretaris gebruikte bronnen en de daaruit door de staatssecretaris getrokken conclusie had betwist.
[33] 11^e editie, 15 oktober 2016.
[34] ECLI:NL:RBDHA:2016:15842.
[35] ECLI:NL:RBDHA:2017:77.
[36] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[37] Op 17 januari 2017 in de Nederlandse pers het bericht dat TUI en Corendon 1600 vakantiegangers willen terughalen vanwege de gespannen situatie in Gambia. De nationale luchthaven is echter dicht op dat moment.
[38] Verwijzing naar het televisieprogramma ’Ik vertrek’.
[39] Gepubliceerd in A&MR 2016 Nr. 6/7 vanaf pagina 275.
[40] Afdeling van 19 maart 2004, JV 2004/201 en ECLI:NL:RVS:2004:AO9811.
[41] Afdeling van 24 april 2015, JV 2015/133 en ECLI:NL:RVS:2015:1347.
[42] Bedoelt Widdershoven dat vreemdelingen die aannemelijk hebben gemaakt tot een uitzonderingsgroep te behoren in alle gevallen voor internationale bescherming in aanmerking komen?
[43] Conclusie Widdershoven punt 4.20.
[44] Zie ABRvS 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:210), rechtsoverweging 6.3.
[45] ECLI:NL:RBDHA:2016:9971.
[46] ECLI:NL:RBDHA:2016:16228.
[47] ECLI:NL:RBDHA:2017:742.
[48] Wat zegt het zo spoedig mogelijk afronden over het mogen maken van een uitzondering?
[49] Maar zeg je met het maken van een uitzondering dan niet dat de groep niet afkomstig is uit een veilig land van herkomst? Wat betekent het maken van een uitzondering dan concreet, staatssecretaris?
[50] Maar is dat ook niet mogelijk met de enkele vaststelling dat in een bepaald land in zijn algemeenheid bescherming wordt geboden?
[51] Zeker, maar dat geldt ook voor de vreemdelingen die niet tot zo’n uitzonderingsgroep behoren.
[52] Dan moet wel elke lidstaat die uitzondering maken.
[53] Die pagina’s in het UNHCR- rapport zien volgens mij op het persoonlijk interview van de vreemdeling. Ik lees in ieder geval niets terug over het maken van uitzonderingen ter bevordering van de zorgvuldigheid.
[54] Wijst deze aanbeveling er juist niet op dat een en ander niet duidelijk (genoeg) is?
[55] Nee, want in dat geval zal de staatssecretaris dat land niet als veilig land van herkomst aanmerken, zo begrijp ik zijn standpunt zoals is weergegeven in rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak.
[56] De Afdeling maakt hierbij geen uitdrukkelijk voorbehoud voor groepen die bloot staan aan systematische vervolging.
[57] Deze notitie was grotendeels al geschreven voor een interne cursus die eind januari 2017 werd gegeven bij de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch. De Afdelingsuitspraken van 1 februari 2017 waren toen nog niet bekend, maar zijn in deze versie verwerkt. Derden kunnen aan deze notitie geen rechten ontlenen.

 

De (nieuwe) afdoeningsgronden

De herziene Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32/EU) biedt in de artikelen 28, 31, 32 en 33 de mogelijkheid om in verschillende situaties aanvragen:
a) niet in behandeling te nemen;
b) niet-ontvankelijk te verklaren,
c) kennelijk ongegrond te verklaren; of
d) (tijdelijk) buiten behandeling te stellen.

In het wetsvoorstel is ervoor gekozen om de formulering van de afdoeningswijzen van de richtlijn volledig te volgen, waarbij niet-ontvankelijkheid en kennelijke ongegrondheid voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) gelijkgesteld zijn met een afwijzing. Op deze wijze wordt, aldus de regering, voorkomen dat onduidelijkheid zou ontstaan over de betekenis van deze begrippen, die onder de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een andere betekenis hebben.

In de praktijk zal een vaste toetsingsvolgorde worden gehanteerd door de beslismedewerker van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Allereerst zal worden bekeken of de aanvraag in behandeling zal worden genomen, dan wel niet in behandeling hoeft te worden genomen omdat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor behandeling van het verzoek om internationale bescherming op grond van Verordening (EU) nr. 604/2013 (Dublinverordening). Indien de aanvraag in behandeling wordt genomen, zal worden bezien of de aanvraag ontvankelijk is. Indien de aanvraag ontvankelijk is, wordt beoordeeld of de aanvraag gegrond, ongegrond of kennelijk ongegrond is. Daarbij doet zich eveneens de mogelijkheid voor dat een aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld wanneer een asielzoeker in een vroeg stadium vertrekt of niet meer komt opdagen.

Het niet in behandeling nemen van de aanvraag
De Procedurerichtlijn ziet weliswaar niet ziet op Dublinprocedures als zodanig, bevestigt wel de mogelijkheid om de aanvraag van een asielzoeker die kan worden overgedragen op grond van de Dublinverordening niet in behandeling te nemen. Dit element komt in de Vw 2000 terug als een dwingende afwijzingsgrond in artikel 30 van de Vw 2000, waarbij inhoudelijke beoordeling van de asielaanspraken achterwege blijft.

Artikel 30 Vw 2000 (nieuw)
Lid 1: Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 wordt niet in behandeling genomen, indien op grond van de Dublinverordening is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag.
Lid 2: De vreemdeling wordt gehoord over zijn eventuele bezwaren tegen overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat.
Lid 3: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de toepassing van het eerste en tweede lid.

Het niet in behandeling nemen heeft betrekking op de behandeling van de asielaanvraag. De IND dient zich een oordeel te vormen over de vraag of een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op grond van de Dublinverordening, in het bijzonder wanneer de vreemdeling aanvoert dat bezwaren bestaan tegen zijn overdracht vanwege direct of indirect refoulement.[1] De vreemdeling zal hierover worden gehoord. In het besluit tot niet in behandeling nemen van de asielaanvraag zal, als de vreemdeling bezwaren aanvoert tegen de overdracht, altijd gemotiveerd moeten worden dat er geen bezwaren zijn tegen de overdracht. Deze beoordeling mondt uit in een overdrachtsbesluit.
Het dwingende karakter van artikel 30 Vw 2000 neemt dus niet weg dat steeds zal worden bezien of er aanleiding bestaat het verzoek om internationale bescherming in Nederland te behandelen. Wanneer wordt besloten niet tot overdracht over te gaan, neemt Nederland de verantwoordelijkheid voor inhoudelijke beoordeling van het verzoek om internationale bescherming op zich.

Op grond van artikel 3.1a, tweede lid, onderdeel a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) – dat op het moment van dit schrijven alleen in een conceptversie bekend is – blijft uitzetting niet achterwege, indien de aanvraag met toepassing van artikel 30 van de Wet niet in behandeling is genomen.

Voorts is in het nieuwe artikel 3.6a, tweede lid, van het Vb 2000 geregeld dat als de eerste asielaanvraag niet in behandeling wordt genomen ook niet ambtshalve wordt bekeken of een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 kan worden verleend in een aantal nader omschreven gevallen, zoals wanneer de uitzetting in strijd zou zijn met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Dublinzaken niet langer AA maar een zelfstandige procedure
Ingevolge artikel 3.109c, eerste lid, Vb 2000 (eerste conceptversie) zijn de artikelen 3.109, eerste lid, tweede lid, zesde lid en zevende lid en 3.110 tot en met 3.118 niet van toepassing als de aanvraag vermoedelijk niet in behandeling zal worden genomen op grond van artikel 30 van de Vw 2000. Dit betekent kort gezegd geen rust- en voorbereidingstijd, geen medisch onderzoek, en geen algemene asielprocedure (AA).
Tot op heden heeft de vaststelling welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek geen procedurele consequenties gehad voor de behandeling van het asielverzoek, behoudens dat het eerste en nader gehoor zijn samengevoegd. Dat wil zeggen dat Dublinclaimanten, net als asielzoekers van wie de aanvraag wel inhoudelijk wordt beoordeeld, de algemene asielprocedure doorlopen. Daar komt straks verandering in, nu een aanvraag in dat geval niet in behandeling wordt genomen. Gelet hierop ligt het niet voor de hand Dublinzaken in dezelfde procedure te behandelen als aanvragen die wel (inhoudelijk) in behandeling worden genomen. Temeer daar het onderzoek naar de verantwoordelijke lidstaat aanvangt zodra de asielaanvraag is ingediend en in de regel al is afgerond voor de start van het onderzoek in de algemene asielprocedure.[2]

Het voorgestelde Vb 2000 bevat derhalve in artikel 3.109c een zelfstandige Dublinprocedure die op een aantal punten afwijkt van de algemene asielprocedure. Nu reeds wordt direct bij aankomst nagegaan of de vingerafdrukken van de vreemdeling voorkomen in Eurodac of Euvis. Ook worden asielzoekers conform artikel 5 van de Dublinverordening kort na aanmelding gehoord om vast te kunnen stellen of mogelijk een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek en op bezwaren tegen een eventuele overdracht, indien er uit informatie reeds sterke aanwijzingen zijn dat een andere lidstaat verantwoordelijk is. Nadat de vreemdeling is gehoord en de aanmeldfase is afgerond, zullen (mogelijk) Dublinzaken verder worden behandeld in een zelfstandige Dublinprocedure.

Voor Dublinclaimanten geldt straks dat zij gelijk met of kort na het rapport ter vaststelling of een andere lidstaat (mogelijk) verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, een voornemen tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag ontvangen. Vervolgens krijgt de Dublinclaimant de gelegenheid om met hulp van een advocaat correcties en aanvullingen op het rapport van gehoor in te dienen en zijn zienswijze te geven op het voornemen. Ondertussen verzendt de IND de Dublinclaim naar de verantwoordelijke lidstaat en wacht het claimakkoord af. Nadat een claimakkoord is ontvangen van de desbetreffende lidstaat en indien de zienswijze naar de mening van de IND niet leidt tot een ander oordeel, wordt een besluit kenbaar gemaakt waarin wordt aangegeven dat de aanvraag niet in behandeling zal worden genomen omdat een andere lidstaat daarvoor verantwoordelijk is. De vreemdeling wordt daarvoor in de regel niet opnieuw gehoord. Enkel wanneer daartoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld naar aanleiding van de zienswijze, kan de IND besluiten de vreemdeling uit te nodigen voor een aanvullend gehoor.[3]

Wanneer geen claimakkoord wordt verkregen van de betreffende lidstaat of indien de IND naar aanleiding van bijvoorbeeld de zienswijze tot een ander oordeel komt, zal Nederland het asielverzoek inhoudelijk beoordelen. In dat geval stroomt de asielzoeker alsnog door naar de rust- en voorbereidingstermijn en de algemene asielprocedure.

Omgekeerd is eveneens denkbaar dat aanwijzingen dat een andere lidstaat mogelijk verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag eerst in een later stadium aan het licht komen. In dat geval kan de zaak vanuit de rust- en voorbereidingstermijn of vanuit de algemene asielprocedure, alsnog worden opgenomen in de Dublinprocedure.

De Dublinprocedure
Artikel 3.109c Vb 2000 (eerste conceptversie)
Lid 1: Indien de aanvraag vermoedelijk niet in behandeling zal worden genomen op grond van artikel 30 van de Wet, zijn de artikelen 3.109, eerste, tweede, zesde en zevende lid, en 3.110 tot en met 3.118 niet van toepassing.
Lid 2: Het schriftelijk voornemen om de aanvraag niet in behandeling te nemen wordt meegedeeld door uitreiking of toezending daarvan.
Lid 3: De vreemdeling brengt zijn zienswijze op het in het tweede lid bedoelde voornemen schriftelijk naar voren uiterlijk binnen een week.
Lid 4: De termijn, bedoeld in het derde lid, vangt aan met ingang van de dag na die waarop het voornemen is uitgereikt of toegezonden.
Lid 5: De schriftelijke zienswijze is tijdig bij Onze Minister ingediend, indien deze voor het einde van de termijn is ontvangen.
Lid 6: Onze Minister houdt rekening met een na afloop van de termijn ontvangen schriftelijke zienswijze, indien de beschikking nog niet bekend is gemaakt en de afdoening van de zaak daardoor niet ontoelaatbaar wordt vertraagd. Het ontbreken van de schriftelijke zienswijze, na het verstrijken van de termijn waarbinnen de vreemdeling zijn zienswijze schriftelijk naar voren kan brengen, staat aan het geven van de beschikking niet in de weg.
Lid 7: De beschikking wordt bekendgemaakt door uitreiking of toezending ervan.
Op grond van het voorgestelde artikel 44a Vw 2000 geldt een besluit op een aanvraag die niet in behandeling wordt genomen op grond van artikel 30, eerste lid, als een overdrachtsbesluit.

Op grond van het voorgestelde artikel 44a Vw 2000 geldt een besluit op een aanvraag die niet in behandeling wordt genomen op grond van artikel 30, eerste lid, als een overdrachtsbesluit.

De aanvraag afwijzen vanwege niet-ontvankelijkheid
Met een niet-ontvankelijkverklaring komt tot uitdrukking dat een asielaanvraag, gegeven de in de aanvraag naar voren gekomen objectieve omstandigheden, niet in de volle omvang inhoudelijk beoordeeld hoeft te worden.[4] In de motivering hoeven daarom niet alle inhoudelijke asielgronden aan de orde te komen. Het feit dat de aanvraag uiteindelijk niet-ontvankelijk wordt verklaard heeft geen consequenties voor de zorgvuldigheid van de beoordeling van het asielverzoek, aldus de regering.

In het gewijzigd wetsvoorstel is opgenomen dat de IND in vijf verschillende situaties kan overgaan tot niet-ontvankelijkverklaring. Dit is vormgegeven als een facultatieve bepaling. In deze situaties zal in beginsel steeds besloten worden tot niet-ontvankelijkverklaring, maar dit is niet verplicht. Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe nopen over te gaan tot een inhoudelijke beoordeling van het verzoek, gelet ook op de geldende internationale verplichtingen, met name het verbod van refoulement en het verbod op blootstelling aan onmenselijke en vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM. De Bahaddar-exceptie mag in dit verband evenmin onvermeld blijven.

Artikel 30a Vw 2000 (nieuw)
Lid 1: Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan niet-ontvankelijk worden verklaard in de zin van artikel 33 van de Procedurerichtlijn, indien:
1. de vreemdeling in een andere lidstaat van de Europese Unie internationale bescherming geniet;
2. de vreemdeling erkend is als vluchteling in een derde land en hij die bescherming nog kan genieten of anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, en opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten;
3. een derde land voor de vreemdeling als veilige derde land wordt beschouwd;
4. de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend waaraan door de vreemdeling geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag; of
5. aan de vreemdeling reeds een verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 29, eerste lid.
Lid 2: Het besluit een aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren, wordt voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet gelijkgesteld met een afwijzing.
Lid 3: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de toepassing van het eerste lid.

Ad a.
Ten eerste kan de aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard als internationale bescherming van de vreemdeling gewaarborgd is in een lidstaat van de Europese Unie (EU). Omdat toegang tot en terugkeer naar de andere lidstaat altijd gegarandeerd is, kan een asielaanvraag in Nederland buiten inhoudelijke beoordeling blijven.

Ad b.
Ten tweede kan de aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard als de vreemdeling erkend is als vluchteling in een derde land of anderszins voldoende bescherming, inclusief naleving van het beginsel van non-refoulement, geniet in dat land, en opnieuw wordt toegelaten tot het grondgebied van dit land.

Ad c.
Ten derde kan zich de situatie voordoen dat de vreemdeling heeft verbleven in een land dat als veilig derde land kan worden beschouwd. Dit was tot op heden een omstandigheid die betrokken wordt bij de beoordeling van de asielaanvraag. Bij deze grond dient evenwel bedacht te worden dat vreemdelingen die afkomstig zijn uit een naar objectieve maatstaven gezien veilig derde land individuele redenen kunnen hebben om bescherming te vragen. Dit kan, mits voldoende overtuigend door de vreemdeling onderbouwd, toch reden zijn om de aanvraag inhoudelijk te behandelen.

De situaties genoemd onder a, b en c, leiden tot wijziging van artikel 3.106a, eerste lid, van het Vb 2000.

Artikel 3.106a Vb 2000 (eerste conceptversie)
Lid 1: De aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet wordt slechts niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 30a, eerste lid, onder a, b, c, van de Wet indien, naar het oordeel van Onze Minister, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking nemend, de vreemdeling in het betrokken derde land overeenkomstig de volgende beginselen zal worden behandeld:
1. het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, en
2. er bestaat geen risico op ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van de Wet; en
3. het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag wordt nageleefd; en
4. het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationale recht, wordt nageleefd, en
5. de mogelijkheid bestaat om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, indien hij als vluchteling wordt erkend bescherming te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag.

Ad d.
Ten vierde kan de aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard als de vreemdeling reeds eerder een aanvraag heeft ingediend en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de aanvraag ten grondslag zijn gelegd of aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor beoordeling van de aanvraag. Tot nu toe kunnen dergelijke vervolgaanvragen worden afgedaan met toepassing van artikel 4:6 van de Awb, dat de mogelijkheid biedt om de aanvraag af te doen onder verwijzing naar de vorige beslissing, wanneer er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova) aan de aanvraag ten grondslag zijn gelegd. De wetgever ziet geen verschil tussen “nieuwe elementen of bevindingen” en “nova”.[5]

De verhouding tussen niet-ontvankelijkverklaring en afdoening 4:6 Awb
Volgens de wetgever zal met de introductie van de niet-ontvankelijkverklaring toepassing van artikel 4:6 van de Awb naar verwachting beperkter zijn dan voorheen. In die gevallen waarin de aanvraag kan worden afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid, zal hiervan gebruik worden gemaakt. Deze bevoegdheid is echter beperkt tot gevallen waarin er geen beroep meer open staat bij de rechtbank, hetzij omdat de termijn voor het instellen van beroep is verstreken, hetzij omdat uitspraak in beroep is gedaan.
Artikel 2, onder q, van de Procedurerichtlijn definieert “volgend verzoek” namelijk als een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteiten een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de richtlijn.

Onder “definitieve beslissing” wordt voorts ingevolge artikel 2, onder e, van de Procedurerichtlijn verstaan een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU (Definitierichtlijn), waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V, ongeacht of dit rechtsmiddel tot gevolg heeft dat de verzoekers in lidstaten mogen blijven in afwachting van het resultaat.

In hoofdstuk V van de Procedurerichtlijn wordt in artikel 46 gesproken over een recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Dit omvat een volledig en ex nunc onderzoek van zowel feitelijke als juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.

In de optiek van de wetgever kan van artikel 4:6 van de Awb gebruik worden gemaakt als de vreemdeling een herhaalde aanvraag indient terwijl er nog een rechtsmiddel (lees: beroep bij de rechtbank) openstaat. In dat geval kan de aanvraag niet niet-ontvankelijk worden verklaard. Volgens de wetgever staat de Procedurerichtlijn er niet aan in de weg om de vervolgaanvragen die niet niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard, bijvoorbeeld omdat er nog beroep loopt tegen de beslissing, af te doen op grond van artikel 4:6 van de Awb.[6] Ook kan volgens de wetgever worden gedacht aan de situatie waarin een vreemdeling een herhaalde aanvraag indient nadat een besluit is genomen waarin is bepaald dat een ander land op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de beoordeling van het asielverzoek. In dat geval is immers – zo begrijp ik het althans – de aanvraag niet in behandeling genomen en geen beslissing genomen over de vraag of de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming dient te worden verleend. Niet-ontvankelijkverklaring is dan niet mogelijk, maar afdoening met toepassing van 4:6 Awb wel.

Klaarblijkelijk ziet de wetgever het zo, dat niet-ontvankelijkverklaring wel mogelijk is als nog hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Daar valt iets voor te zeggen, nu in hoofdstuk V van de Procedurerichtlijn niet wordt gesproken over hoger beroep en de Afdeling in wezen geen feitenrechter is en in beginsel uitspraken toetst en geen besluiten. Dit neemt niet weg dat het kan voor komen dat de Afdeling ingevolge de opdracht van artikel 8:41a van de Awb definitief het geschil wil beslechten en zelf in de zaak wil voorzien. In dat geval zal het volledig en ex nunc toetsen van het beroep ook op haar werkzaamheden betrekking hebben, aldus de wetgever.[7]
In die zin kan een hoger beroep bij de Afdeling dus eveneens een daadwerkelijk rechtsmiddel inhouden als bedoeld in hoofdstuk V van de Procedurerichtlijn.

Ad e.
Ten vijfde kan een aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer de vreemdeling al een asielvergunning heeft. De wetgever laat weten dat tijdens de onderhandelingen het behoud van het zogenaamde één-status-stelsel steeds de inzet is geweest en dat dit ook mogelijk is gebleven onder de nieuwe Procedurerichtlijn. Artikel 46, tweede lid, van de Procedurerichtlijn biedt een grondslag voor de rechtbank om deze aanvraag als niet-ontvankelijk te beschouwen, aldus de wetgever.[8]

Hier zal bedoeld zijn dat de rechtbank een beroep tegen de afwijzing van de vluchtelingenstatus vanwege het ontbreken aan procesbelang niet-ontvankelijk kan verklaren als de vreemdeling subsidiaire bescherming is verleend. In artikel 46, tweede lid, van de Procedurerichtlijn is namelijk bepaald dat een lidstaat, indien de door hem verleende subsidiairebeschermingsstatus dezelfde rechten en voordelen biedt als de vluchtelingenstatus uit hoofde van het recht van de Unie en het nationale recht, een beroep tegen een beslissing om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus als niet-ontvankelijk kan beschouwen omdat de verzoeker er onvoldoende belang bij heeft om de procedures voort te zetten.

De wetgever is in ieder geval van mening dat een systematische juiste uitvoering van de Procedurerichtlijn vergt dat het bestuur op deze niet-ontvankelijkheid anticipeert door de aanvraag in die gevallen vanwege gebrek aan belang niet-ontvankelijk te verklaren.

Het is echter de vraag of vreemdelingen opnieuw een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd zullen indienen als zij menen dat hen een vluchtelingenstatus had moeten worden verleend in plaats van subsidiairebeschermingsstatus. Gelet op het nieuwe artikel 3.121a, eerste lid, van het Vb 2000 zal de IND in de toekomst – in tegenstelling tot de huidige praktijk – eerst motiveren waarom de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus als subsidiaire bescherming wordt verleend. Het beroep van de vreemdeling die tegen zo’n besluit opkomt, zal door de rechtbank vanwege het ontbreken aan procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard, tenzij de vreemdeling aannemelijk weet te maken dat hij met verlening van de vluchtelingenstatus in een materieel gunstiger positie zou geraken dan met de verleende subsidiairebeschermingsstatus. Het daarna nog doen van een opvolgende aanvraag in dit soort situaties lijkt dus niet voor de hand te liggen.

Wanneer de IND voornemens is de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren, krijgt de asielzoeker tijdens het nader gehoor de gelegenheid zijn standpunt uiteen te zetten over de toepassing van de in artikel 30a, eerste lid, van de Wet bedoelde gronden op zijn specifieke omstandigheden. In die zin ook artikel 3.113, derde lid van het Vb 2000 (eerste conceptvoorstel), waarin is bepaald dat de vreemdeling tijdens het nader gehoor in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt uiteen te zetten over de toepassing van de in artikel 30a, eerste lid bedoelde gronden op zijn specifieke omstandigheden als de Minister voornemens is de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren.

De aanvraag afwijzen vanwege kennelijke ongegrondheid
De IND kan een asielaanvraag afwijzen als kennelijk ongegrond wanneer er in redelijkheid geen twijfel mogelijk is over de ongegrondheid van de aanvraag, aldus de wetgever.[9] De Procedurerichtlijn geeft tien gronden waarop een aanvraag kennelijk ongegrond kan worden verklaard. Deze zijn overgenomen in artikel 30b, eerste lid, van de Vw 2000, zij het dat laatstgenoemde grond in de Procedurerichtlijn is opgeknipt in twee gronden. De bevoegdheid tot afwijzing als kennelijk ongegrond is niet dwingend geformuleerd. Dit wil zeggen dat het mogelijk is om, ook wanneer een van de gronden zich voordoet, niet tot kennelijke ongegrondheid te besluiten. Het is echter naar de aard en de inhoud van deze gronden minder waarschijnlijk dat er in deze gevallen sprake is van een te honoreren verzoek om internationale bescherming. Er zal voor het kennelijk ongegrondverklaren van de aanvraag wel een volledig onderzoek naar de aanvraag plaatsvinden, omdat de genoemde gronden pas worden aangenomen als hiernaar onderzoek is gedaan.

Volgens de wetgever komen de omstandigheden van het huidige artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 ten dele terug als gronden voor kennelijke ongegrondverklaring.[10] Volgens voormalig staatssecretaris Teeven is er een grote mate van overlap tussen het Nederlandse en het Europese stelsel, in die zin dat veel omstandigheden die onder de Procedurerichtlijn aanleiding kunnen zijn voor een vrijwel zekere afwijzing van de aanvraag, in het Nederlandse stelsel eveneens vrijwel altijd leiden tot een afwijzing. Hij liet weten dat in het kader van artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 kennis en ervaring is opgebouwd met (een deel van) deze gronden of een deel van de inhoud ervan, maar dat zij in het Europese kader autonoom zullen (moeten) worden uitgelegd.[11] Overigens dient daarbij gezegd te worden dat de opgesomde limitatieve gronden divers zijn en niet allen aan de geloofwaardigheid van het asielrelaas raken.

Artikel 30b Vw 2000 (nieuw)
Lid 1: Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn indien:
a. de vreemdeling bij de indiening van zijn aanvraag en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde heeft gesteld die niet ter zake doen met betrekking tot de vraag of hij in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;
b. de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn;
c. de vreemdeling Onze Minister heeft misleid door omtrent zijn identiteit of nationaliteit valse informatie te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden;
d. de vreemdeling waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kon bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan;
e. de vreemdeling kennelijk inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk valse of duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen heeft afgelegd die strijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst, waardoor zijn verklaringen alle overtuigingskracht wordt ontnomen met betrekking tot de vraag of hij in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd.
f. de vreemdeling zijn aanvraag enkel heeft ingediend teneinde zijn uitzetting of overdracht uit te stellen of te verijdelen;
g. de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend en deze niet overeenkomstig artikel 30a, eerste lid, onderdeel d of e, niet-ontvankelijk is verklaard;
h. de vreemdeling Nederland onrechtmatig is binnengekomen of zijn verblijf op onrechtmatige wijze heeft verlengd en zich, gezien de omstandigheden van zijn binnenkomst, zonder gegronde reden niet zo snel mogelijk bij een ambtenaar belast met de grensbewaking of het toezicht op vreemdelingen heeft aangemeld, en daar kenbaar heeft gemaakt dat hij internationale bescherming wenst;
i. de vreemdeling weigert te voldoen aan de verplichting zijn vingerafdrukken te laten nemen;
j. de vreemdeling op ernstige gronden een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid; of
k. de vreemdeling onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid.

Hieronder wordt op enkele van die gronden ingezoomd.

Grond b: de vreemdeling is afkomstig uit een veilig land van herkomst
Sommige gronden in het voorgestelde artikel 30b vertonen (op onderdelen) gelijkenis met hetgeen thans nog is neergelegd in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000. Zo lijkt hetgeen straks wordt neergelegd in artikel 30b, eerste lid, onderdeel b, van de Vw 2000 (de vreemdeling is afkomstig uit een veilig land van herkomst) op eenzelfde wijze te kunnen worden uitgelegd als het huidige artikel 31, tweede lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 (de vreemdeling is afkomstig uit een land dat partij is bij het Vluchtelingenverdrag of één van de andere in artikel 30, onder d, bedoelde verdragen en de vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat het die verdragsverplichting ten aanzien van hem niet nakomt).

Bij algemene maatregel van bestuur zullen nadere regels worden gesteld over de toepassing hiervan.

Artikel 3.105ba Vb 2000 (eerste conceptversie)
Lid 1: Bij ministeriële regeling kan een lijst worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.
Lid 2: De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de UNHCR, de Raad van Europa of andere relevante internationale organisaties.
Lid 3: Onze Minister onderzoekt de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst als bedoeld in het eerste lid regelmatig opnieuw.

Artikel 3.106b Vb 2000 (eerste conceptversie)
Lid 1: Een derde land kan voor een vreemdeling alleen als een veilig land van herkomst worden aangemerkt wanneer hij:
1. ofwel de nationaliteit van dat land heeft, ofwel staatloos is en voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had; en
2. niet heeft onderbouwd dat het land in zijn specifieke omstandigheden niet als een veilig land van herkomst kan worden beschouwd ten aanzien van de vraag of hij voor internationale bescherming in aanmerking komt.
Lid 2: Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld omtrent de toepassing van het eerste lid.

Grond d: de veemdelingen heeft waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kan bijdragen dat zijn identiteit en nationaliteit werd vastgesteld, vernietigd of zich daarvan ontdaan
Er zijn ook verschillen aan te wijzen tussen het huidige artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 en het voorgestelde artikel 30b van de Vw 2000. Ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 dient beoordeeld te worden of sprake is van het toerekenbaar ontbreken van documenten. Onder het voorgestelde artikel 30b, eerste lid, onderdeel d, gaat het om de vraag of de vreemdeling waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteitsdocument heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan. Hoewel het in verschillende situaties voorstelbaar is dat het ontbreken van documenten toerekenbaar is, bijvoorbeeld omdat men het niet heeft meegenomen uit het land van herkomst, kan er dan niet zonder meer gezegd worden dat de vreemdeling waarschijnlijk, te kwader trouw, dit document heeft vernietigd of zich ervan heeft ontdaan. In welke gevallen zodanige kwader trouw aannemelijk kan worden geacht, zal zich moeten uitkristalliseren, aldus de wetgever.[12] Er worden dus geen objectieve criteria gegeven waaraan de rechter kan toetsen.

Teeven wees bovendien op het verschil dat de documenten in onderdeel d alleen zien op identiteitsdocumenten en niet bijvoorbeeld op documenten die het relaas kunnen onderbouwen.[13] Ook hierin zit dus een verschil met het huidige artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000.

In de nabije toekomst zal zeker de vraag opkomen of het afstaan van identiteitsdocumenten aan de reisagent, een omstandigheid is die onder grond d komt te vallen en daarmee een reden kan zijn om de aanvraag kennelijk ongegrond te verklaren. Voormalig staatssecretaris Teeven liet de Tweede Kamer weten dat het kennelijk ongegrond verklaren van een asielaanvraag een facultatieve bevoegdheid is, waarbij er rekening kan worden gehouden met alle omstandigheden van het geval. Het uitgangspunt is echter wel dat de vreemdeling zich van zijn kant inzet voor het vaststellen van de feiten en het onderzoek niet frustreert.[14] Teeven gaf tevens te verstaan dat wanneer de verzoeker geen geloofwaardige verklaringen aflegt, bijvoorbeeld met betrekking tot het ontbreken van documenten, of het onderzoek van de overheid bemoeilijkt door van valse documenten de echtheid vol te houden of door documenten zonder dringende reden af te hebben gegeven aan een derde, de verzoeker de meewerkplicht (de verplichting om zijn asielverzoek te onderbouwen) schendt.[15]
Daarnaast zei Teeven dat indien sprake is van het opzettelijk vernietigen of ontdoen van documenten, veelal tevens sprake zal zijn van het (waarschijnlijk) te kwader trouw vernietigen van identiteitsdocumenten, dan wel zich daarvan te ontdoen.[16] Volgens hem behelst het begrip ‘kwader trouw’ een vorm van opzettelijk handelen, waarbij veelal zal kunnen worden aangenomen dat de vreemdeling het oogmerk heeft zichzelf in een gunstiger positie te brengen. Bijvoorbeeld door te verhullen wie hij werkelijk is teneinde zijn kans op een verblijfsvergunning te vergroten, dan wel om terugkeer naar het land van herkomst bij voorbaat te bemoeilijken.
Op grond van het vorenstaande is de vraag of de IND bij de afwijzing van een asielverzoek reeds voor het anker van de kennelijke ongegrondheid gaat liggen als de asielzoeker zonder noodzaak daartoe zijn identiteits- en/of nationaliteitspapieren heeft afgestaan aan een derde of dat daarvoor bijkomende omstandigheden nodig zijn, zoals bijvoorbeeld twijfel aan de identiteit, om zo ‘kwader trouw’ aan te kunnen nemen.

Grond e: de vreemdeling heeft kennelijke inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk valse of duidelijke onwaarschijnlijke verklaringen afgelegd die strijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst, waardoor zijn verklaringen alle overtuigingskracht wordt ontnomen met betrekking tot de vraag of hij in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd
Deze grond is niet terug te vinden in het huidige artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000. Staatssecretaris Dijkhoff gaf aan dat artikel 30b, eerste lid, onderdeel e, Vw 200 drieledig is.[17] Het gaat om het afleggen van kennelijk inconsequente en tegenstrijdige verklaringen, dan wel het afleggen van kennelijk valse verklaringen of het verstrekken van duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen die strijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst. Het gaat dan om vrij ernstige vormen van ongeloofwaardigheid, waarvan in redelijkheid kan worden aangenomen dat er geen twijfel over bestaat. Dijkhoff noemde als voorbeeld een taalanalyse die uitwijst dat de asielzoeker niet kan komen uit het land dat hij beweert. Er is sprake van kennelijke ongegrondheid als de asielzoeker probeert in een gunstige positie te komen door willens en wetens informatie achter te houden of onjuiste informatie te verstrekken en bij het op het verkeerde been zetten van de autoriteiten teneinde in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op gronden die niet kloppen.

De IND zal moeten motiveren waarom sprake is van evident ongeloofwaardige verklaringen. Dit standpunt is toetsbaar door de rechter. In de jurisprudentie zal dit onderdeel zich verder uit moeten kristalliseren.

Grond f: de vreemdeling heeft zijn aanvraag enkel ingediend teneinde uitzetting of overdracht uit te stellen of te verijdelen
Ook deze grond is nieuw ten opzichte van het huidige artikel 31, tweede lid, Vw 2000.
Voormalig staatssecretaris Teeven zei hierover in de Tweede Kamer, dat de beoordeling of de vreemdeling de aanvraag louter heeft ingediend om terugkeerhandelingen te verijdelen, sterk zal samenhangen met het moment waarop de asielwens kenbaar is gemaakt in relatie tot de mogelijkheid die asielwens eerder te uiten.[18] Daarbij kan volgens hem worden gedacht aan een vreemdeling die na maandenlang of zelfs jarenlang illegaal verblijf hier te lande een asielaanvraag indient op het moment dat hij wordt geconfronteerd met handelingen die gericht zijn op uitzetting, bijvoorbeeld een voorgenomen inbewaringstelling. Ook het (zeer) kort voor een geplande uitzetting indienen van een opvolgende asielaanvraag zou tot de conclusie kunnen leiden dat de aanvraag slechts is ingediend om de uitzetting te verijdelen, zeker indien de onderbouwing van de opvolgende aanvraag afwezig is of evident ontoereikend is. Uiteindelijk zal de precieze reikwijdte zich in de jurisprudentie moeten uitkristalliseren.

Het buiten behandeling stellen van een aanvraag
De bevoegdheid tot buiten behandeling stellen van een aanvraag vindt zijn grondslag in artikel 28 van de Procedurerichtlijn. Het is aan de orde wanneer er nog geen definitieve beslissing kan worden genomen, maar de aanvraag ook niet kan worden voortgezet. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de asielzoeker in een vroeg stadium van de procedure vertrekt of niet meer komt opdagen bij gehoren, maar zijn aanvraag niet intrekt. Het buiten behandeling stellen heeft een facultatief karakter, wat wil zeggen dat niet in alle gevallen waarin aan de voorwaarden is voldaan, de aanvraag ook buiten behandeling zal worden gesteld.[19]

In de regel zal de aanvraag definitief worden afgedaan wanneer er een nader gehoor heeft plaatsgevonden. Wanneer er geen nader gehoor heeft plaatsgevonden, zal de aanvraag buiten behandeling worden gesteld. In die gevallen is er doorgaans voor de IND nog onvoldoende informatie beschikbaar om een inhoudelijk oordeel op te baseren. Indien een vreemdeling op een later moment alsnog te kennen geeft bescherming te behoeven dan kan hij een nieuwe aanvraag indienen. Deze aanvraag zal dan worden behandeld als een eerste aanvraag, tenzij de vreemdeling eerder een aanvraag heeft gedaan die reeds is afgewezen.

Ook thans komt het bestuur de bevoegdheid toe om een aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling te stellen. In de uitvoeringspraktijk kan deze bepaling in asielzaken in feite niet worden toegepast, omdat de Awb voor de buiten behandelingstelling het bieden van ‘herstel verzuim’ voorschrijft, hetgeen bij een vreemdeling die met onbekende bestemming is vertrokken niet mogelijk is. In het wetsvoorstel is thans tot de door de richtlijn geboden mogelijkheid tot buiten behandelingstelling overgegaan. Hiervoor gelden niet de regels die gelden voor de toepassing van artikel 4:5 van de Awb. De Vw 2000 zal hiermee als ‘lex specialis’ een eigen regeling kennen.[20] Opvallend is te noemen dat uit de eerste conceptversie van het Vb 2000 valt op te maken dat straks toch een soort herstel verzuim zal worden geboden doordat de advocaat van de vreemdeling wordt gewezen op de consequenties van het niet-verschijnen van zijn cliënt op de gehoren, dan wel het vertrek van zijn cliënt met onbekende bestemming. De advocaat kan daarop een reactie (zienswijze) geven. Omwille hiervan wordt de algemene asielprocedure in dit soort gevallen verlengd met twee weken, dus tot in totaal 22 dagen.[21]

De ongegrondverklaring van een aanvraag
Deze afdoeningswijze is evenals als de inwilliging van een asielaanvraag niet nieuw. Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000 blijft het straks mogelijk een aanvraag als ongegrond af te wijzen.
In het (nieuwe) tweede tot en met zesde lid van artikel 31 wordt artikel 4 van de Definitierichtlijn opgenomen, dat thans nog voor een deel is geïmplementeerd in artikel 3.35 Voorschrift Vreemdelingen 2000.

In het voorgestelde artikel 31, vierde lid, aanhef en onder d, Vw 2000 zal straks worden bepaald dat bij de beoordeling van de aanvraag onder meer rekening wordt gehouden met de vraag of de activiteiten van de vreemdeling, sinds hij zijn land van herkomst of een land van eerder verblijf heeft verlaten, uitsluitend ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen, teneinde na te gaan of de vreemdeling in geval van terugkeer naar dat land, door die activiteiten aan vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, zou worden blootgesteld.
Hiervan is in de Tweede Kamer gezegd, dat het mogelijk is dat iemand ten gevolge van zijn eigen activiteiten buiten het land van herkomst, bijvoorbeeld door het deelnemen aan demonstraties die gericht zijn tegen het eigen regime, het aanbieden van petities aan de ambassade van zijn land, of het publiceren van kritische stukken over de politieke situatie in zijn land, gegronde reden heeft voor vervolging te vrezen of een reëel risico op ernstige schade loopt als hij naar dat land zou terugkeren. In dat geval geldt, dat een gegronde vrees voor vervolging of bedoeld risico kan worden aangenomen wanneer wordt vastgesteld dat de betrokken activiteiten de uitdrukking en voortzetting vormen van overtuigingen en strekkingen die de betrokkene in het land van herkomst aanhing. Als de vreemdeling echter activiteiten onderneemt louter met het oogmerk om de nodige voorwaarden te scheppen om een asielvergunning te kunnen verkrijgen, kan hiermee rekening worden gehouden of de vreemdeling bij terugkeer door die activiteiten aan vervolging of ernstige schade zou worden blootgesteld. Daarbij dient steeds wel te worden bezien of de vreemdeling bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, aldus de wetgever.[22]

Onduidelijk is of het bestuur op grond van de Definitierichtlijn gehouden is de vreemdeling, ondanks dat deze ‘de gegrondheid van zijn vrees bij terugkeer heeft uitgelokt’, in aanmerking te brengen voor een verblijfsvergunning of dat dit in dat geval enkel tot een (tijdelijk) uitzettingsverbod zou moeten leiden.

De gevolgen van de afdoeningsgronden op de schorsende werking van het beroep en de uitspraaktermijn
Dit is geregeld in de gewijzigde artikelen 82 en 83b van de Vw.

Artikel 82 Vw 2000 (nieuw)
Lid 1: De werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.
Lid 2: Het eerste lid is niet van toepassing, indien:
a. de aanvraag niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30;
b. de aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard op grond van artikel 30a, met uitzondering van artikel 30a, eerste lid, onderdeel c;
c. de aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b;
d. de aanvraag buiten behandeling is gesteld op grond van artikel 30c;
e. de aanvraag is afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van de Awb, onder verwijzing naar een besluit waarin met toepassing van de Dublinverordening is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van die aanvraag; of
f. het een besluit als bedoeld in artikel 43 of 45, vierde lid, betreft.
Artikel 83b Vw 2000 (nieuw)
Lid 1: Indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 is afgewezen binnen en bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal dagen, dat niet de dagen van de rust- en voorbereidingstermijn omvat, doet de rechtbank binnen vier weken na het instellen van het beroep uitspraak.
Lid 2: Indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 is afgewezen in andere dan de in het eerste lid bedoelde gevallen, doet de rechtbank binnen drieëntwintig weken na het instellen van beroep uitspraak.
Lid 3: In afwijking van het tweede lid doet de rechtbank binnen vier weken na het instellen van het beroep uitspraak, indien de aanvraag:
a. niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30;
b. niet-ontvankelijk is verklaard op grond van 30a;
c. is afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b;
d. is afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van de Awb, onder verwijzing naar een besluit waarin met toepassing van de Dublinverordening is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag;
e. of buiten behandeling is gesteld op grond van artikel 30c;
Lid 4: In de gevallen, bedoeld in het eerste en derde lid, is artikel 8:52, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.

Enkele gevolgen in het geval de Procedurerichtlijn niet op tijd is geïmplementeerd
Het gewijzigd wetsontwerp ligt thans bij de Eerste Kamer. Als het daar enigszins geruisloos door heengaat, is er een kansje dat de implementatie van de Procedurerichtlijn nog voor het einde van de omzettingstermijn plaatsvindt.

Indien de omzetting niet tijdig geschiedt gelden de overgangsbepalingen van de Procedurerichtlijn.

Artikel 52 Procedurerichtlijn (overgangsbepalingen)
De lidstaten passen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, (waaronder artikel 46; Stijn) toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum. Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens Richtlijn 2005/85/EG.
(….)

Het huidige artikel 82 van de Vw 2000 regelt onder meer dat schorsende werking wordt onthouden aan een beroep tegen een besluit dat is genomen in de algemene asielprocedure en/of een besluit op een herhaalde aanvraag (artikel 82, tweede lid, onder a en b, van de Vw 2000). Het huidige artikel 82 van de Vw 2000 is niet (geheel) richtlijnconform uit te leggen. In artikel 46, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn is het uitgangspunt neergelegd dat verzoekers hun beroepsprocedure in de lidstaten mogen afwachten. Dit kan op grond van artikel 46, zesde lid, van de Procedurerichtlijn uitzondering leiden als het verzoek om internationale bescherming – grofweg gezegd – niet in behandeling wordt genomen, kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk is verklaard, dan wel buiten behandeling is gesteld.

Een verzoek dat ongegrond is verklaard, heeft onder de Procedurerichtlijn dus wel schorsende werking. Wanneer de Procedurerichtlijn niet tijdig wordt omgezet, betekent dit dat een beroep tegen een besluit waarbij een asielaanvraag van ná 20 juli 2015 is afgewezen op grond van artikel 31 van de Vw 2000 schorsende werking heeft, ook al is die zaak in de algemene asielprocedure afgedaan. Richtlijnconforme uitleg is wellicht wel mogelijk als een herhaalde aanvraag is afgedaan op grond van artikel 4:6 van de Awb, omdat dat gezien kan worden als het niet-ontvankelijkverklaren van een verzoek wegens het ontbreken van nieuwe elementen of bevindingen (artikel 33, tweede lid, onder d, van de Procedurerichtlijn). In die zaken zou dan nog wel schorsende werking aan het beroep kunnen worden onthouden.

Een andere kwestie is bijvoorbeeld het volledig en ex nunc onderzoek door de rechter in eerste aanleg. In het gewijzigd wetsontwerp is dit gecodificeerd in artikel 83a van de Vw 2000.

Bij tijdige implementatie van de Procedurerichtlijn geldt het overgangsrecht als neergelegd in artikel II, eerste lid, van het Vw 2000.

Artikel II
Lid 1: Op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 waarop is besloten voor inwerkingtreding van deze wet en intrekkingen voor inwerkingtreding van deze wet, is het recht zoals dit gold voor inwerkingtreding van deze wet van toepassing, met uitzondering van artikel 83a (nieuw) van de Vreemdelingenwet 2000, tenzij het onderzoek door de rechtbank gesloten is.

Artikel 83a Vw 2000 heeft dus met ingang van 21 juli 2015 onmiddellijke werking. Is echter het onderzoek door de rechtbank gesloten op 20 juli 2015 of daarvoor, dan dient artikel 83a Vw 2000 buiten toepassing te blijven.

Bij niet-tijdige implementatie geldt evenwel het overgangsrecht zoals is neergelegd in de Procedurerichtlijn. Dat houdt in dat artikel 46 van de Procedurerichtlijn eerst werking heeft vanaf het moment dat beroep is ingesteld tegen een besluit, waarbij een asielaanvraag van 21 juli 2015 of later, is afgewezen. Het volledige en ex nunc onderzoek door de rechtbank geldt dan dus niet als ná 20 juli 2015 beroep is ingesteld tegen een besluit waarbij een asielaanvraag van vóór de datum 21 juli 2015 is afgewezen.

Het nationale overgangsrecht is op dit punt derhalve ruimer dan het overgangsrecht als neergelegd in de Procedurerichtlijn.

Stijn Smulders[23], mei 2015

[1] Memorie van toelichting, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 3, p. 10.
[2] Memorie van toelichting concept Vreemdelingenbesluit, p. 24.
[3] Memorie van toelichting concept Vb 2000, p. 25.
[4] Memorie van toelichting wetsvoorstel, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088 nr. 3, p. 10.
[5] Zie ook ABRS 28 juni 2012, nr. 201113489/1, ECLI:NL:RVS:2012:BX0767, waarin de Afdeling oordeelt dat het ne bis beoordelingskader vergelijkbaar is met het beoordelingskader dat op grond van de Procedurerichtlijn moet worden verricht om uit te maken of er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn.
[6] Memorie van toelichting wetsontwerp, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 3, p. 12.
[7] Memorie van Toelichting wetsontwerp, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 3, p. 22.
[8] Memorie van toelichting wetsontwerp, p. 12.
[9] Memorie van toelichting wetsontwerp, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, nr. 34 088, nr. 3, p. 13.
[10] Memorie van toelichting bij het conceptwetsvoorstel dat ter consultatie was voorgelegd, p. 24.
[11] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 19.
[12] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 18.
[13] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 19.
[14] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 20.
[15] Tweede kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 22.
[16] Tweede kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 18.
[17] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 21, p. 20.
[18] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 17.
[19] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 3, p. 15.
[20] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 21.
[21] Zie artikel 3.115, derde lid, onder g, juncto artikel 3.115, zesde lid, van het Vb 2000, eerste conceptversie.
[22] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 52-53.
[23] mr. A.A.M.J. Smulders op persoonlijke titel. Aan het artikel kunnen geen rechten worden ontleend, zeker niet nu het gewijzigd wetsontwerp nog niet is aangenomen door de Eerste Kamer en het Vb 2000 zich op dit moment nog in de fase van een eerste conceptversie bevindt.

De integrale geloofwaardigheidsbeoordeling, een eerste verkenning

Inleiding
Op 26 juni 2013 is de herziene Procedurerichtlijn betreffende gemeenschappelijke procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van internationale bescherming tot stand gekomen (Richtlijn 2013/32/EU of Pri). Het betreft een herschikking van Richtlijn 2005/85/EG, die op grond van artikel 51 van Richtlijn 2013/32/EU uiterlijk op 20 juli 2015 in onze nationale wetgeving geïmplementeerd dient te zijn. Richtlijn 2013/32/EU dwingt op verschillende plaatsen tot aanpassingen van wet- en regelgeving en tot veranderingen in de uitvoeringspraktijk.

Eén van de aanpassingen betreft de wijze van motiveren van de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas.[1] Daarbij zal een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal staan en zal het leerstuk van de positieve overtuigingskracht (pok) als zodanig worden losgelaten. Het afscheid van het leerstuk van de pok komt niet als een verrassing. Richtlijn 2013/32/EU heeft namelijk een gemeenschappelijk Europees asielstelstel (harmonisatie) tot doel, terwijl het leerstuk van de pok – zijnde nationaal rechtersrecht – naar mijn weten in de andere lidstaten van de Europese Unie nimmer post heeft gevat.

In de Memorie van Toelichting (MvT) was aangegeven dat voor de nieuwe werkwijze voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd zouden worden waarbij rechters kennis kunnen nemen van het beoordelingsproces bij de IND en alle aspecten die hierbij komen kijken.[2] Het schetst dan ook enigszins mijn verbazing dat de IND bij brief van 25 november 2014 plots liet weten dat zij besloten heeft om de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling reeds vanaf 1 januari 2015 toe te gaan passen. Volgens de IND worden medewerkers van de IND op die wijze al in een vroegtijdig stadium betrokken bij de (soms forse) veranderingen waarmee zij te maken zullen krijgen. Dat mag zo zijn, maar waarom worden alleen de beslismedewerkers van de IND ingewerkt in de nieuwe werkwijze en zijn de andere ketenpartners over de wijze waarop straks de geloofwaardigheid beoordeeld zal worden niet of nauwelijks op de hoogte? Ik zal vast niet de enige zijn die thans in zekere mate in het duister tast over hoe de nieuwe werkwijze er in de praktijk uit gaat zien.

Wat wel duidelijk is, is dat de beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas vanaf 1 januari 2015 niet meer in twee fasen verloopt, te weten dat als in de eerste fase wordt vastgesteld dat zich één of meer omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Vw 2000 dat dan in de tweede fase voor de vreemdeling de verzwaarde eis geldt dat van zijn relaas positieve overtuigingskracht dient uit te gaan. Het huidige tweede lid van artikel 31 Vw 2000 wordt daarmee min of meer een dode letter totdat Richtlijn 2013/32/EU in de nationale wetgeving geïmplementeerd is. Dat wil niet zeggen dat de omstandigheden zoals genoemd in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Vw 2000 geen rol van betekenis meer spelen, maar zij vormen niet langer de opmaat naar het toetsingskader van de positieve overtuigingskracht. Het toerekenbaar ontbreken van een bepaald document bijvoorbeeld, kan, in samenhang met vage verklaringen op een relevant onderdeel van het relaas, maken dat de IND tot de conclusie komt dat die verklaringen niet waar, grotendeels onwaar of betwistbaar zijn.[3] Voorwaarde is wel dat het ontbrekende document verband houdt met het betreffende relevante deel van het relaas. De IND zal daarbij – als het goed is – zoveel mogelijk gemotiveerd gaan aangeven waarom bedoeld document van belang wordt geacht voor de beoordeling, waarom de vreemdeling zich onvoldoende heeft ingespannen om het document in te brengen en waarom de verklaringen vaag zijn en van de vreemdeling in kwestie verlangd mag worden dat hij daarover concreter zou hebben verklaard.

Mijn vermoeden is verder dat vanaf 1 januari 2015 nauwelijks nog een rol zal zijn weggelegd voor het toerekenbaar ontbreken van documenten, dan wel indicatieve bewijzen, ter staving van de reisroute, zoals suikerzakjes treinkaartjes, kofferlabels en vliegtuigtickets. Die bescheiden zullen immers doorgaans geen relevant element van het asielrelaas (de verhaallijn) raken dat in verband staat met vluchtelingschap of subsidiaire bescherming. Wel zouden ze nog een rol kunnen spelen in zaken waarin het van belang is om te weten of de vreemdeling recentelijk is vertrokken uit het land van herkomst en/of diens uitreis illegaal was.

De wettelijke basis
De wettelijke basis voor de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling vormt artikel 31 van de Vw 2000 dat – in lijn met artikel 4 van Richtlijn 2011/95/EU (de herziene Definitierichtlijn) – na de implementatie als volgt komt te luiden:

1. De vreemdeling dient alle elementen ter staving van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 zo spoedig mogelijk in. Onze Minister beoordeelt in samenwerking met de verzoeker de relevante elementen.
2. De elementen, bedoeld in het eerste lid, omvatten de verklaringen van de vreemdeling en alle relevante documentatie in het bezit van de vreemdeling.
3. Bij de beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 wordt onder meer rekening gehouden met:
a. alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake de aanvraag wordt genomen, met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast.
b. de door de vreemdeling afgelegde verklaring en overgelegde documenten, samen met informatie over de vraag of de vreemdeling aan vervolging of andere ernstige schade blootgesteld is dan wel blootgesteld zou kunnen worden;
c. de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen.
d. de vraag of zijn activiteiten, sedert hij zijn land heeft verlaten, uitsluitend ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen, teneinde na te gaan of de vreemdeling, in geval van terugkeer naar dat land, door die activiteiten aan vervolging of ernstige schade zou worden blootgesteld;
e. de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de vreemdeling zich onder bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.
4. Het feit dat de vreemdeling in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag, dan wel aan ernstige schade, of dat hij hiermee rechtstreeks is bedreigd, is een duidelijke aanwijzing dat de vrees van de vreemdeling voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag gegrond is en het risico om te worden onderworpen aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, reëel is, tenzij er goede redenen zijn om aan te nemen dat die vervolging of foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, zich niet opnieuw zullen voordoen.
5. Indien de vreemdeling zijn verklaringen of een deel van zijn verklaringen niet met documenten kan onderbouwen, worden deze verklaringen geloofwaardig geacht en wordt het vreemdeling het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de vreemdeling heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn aanvraag te staven;
b. alle relevante elementen waarover de vreemdeling beschikt, zijn overgelegd, en er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen;
c. de verklaring van de vreemdeling zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek;
d. de vreemdeling heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en
e. vast is komen te staan dat het relaas van de vreemdeling in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste tot en met vijfde lid.

De toelichting
In de Memorie van Toelichting (MvT) staat dat het met het oog op de volle toetsing van het asielverzoek door de rechtbank in eerste aanleg van groot belang is om de toetsing van de geloofwaardigheid inzichtelijk te maken. Volgens de wetgever is het daarbij wenselijk ook in de wettekst zo goed mogelijk aan te sluiten bij artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn, oftewel de Definitierichtlijn. De omstandigheden van artikel 31, tweede lid, verschillen qua karakter en invloed op de algehele geloofwaardigheid van het asielrelaas sterk. Het overleggen van valse identiteitsbewijzen en hiervan de echtheid volhouden is bijvoorbeeld veel sterker van invloed op de geloofwaardigheid van het relaas dan het ontbreken van een treinkaartje waarmee een gestelde treinreis als onderdeel van de afgelegde reisroute naar Nederland kan worden onderbouwd. In beide gevallen werd onder het oude artikel 31, tweede lid, van de asielzoeker echter een zwaardere bewijslast opgelegd (“positieve overtuigingskracht”). Met het per definitie opleggen van een hogere bewijslast op voorhand, werd hierdoor onvoldoende inzichtelijk dat de verschillende omstandigheden van artikel 31, tweede lid, van verschillende zwaarte kunnen zijn voor de beoordeling van de geloofwaardigheid, aldus de MvT.[4]

De MvT meldt verder dat het uitgangspunt van een integrale geloofwaardigheidsafweging zal zijn dat alle omstandigheden van het geval worden bekeken en worden gewogen bij de geloofwaardigheidsbeoordeling. Verschillende omstandigheden kunnen daarbij worden gewogen maar leiden niet per definitie op voorhand tot een bewijslastverzwaring voor de vreemdeling. De omstandigheden genoemd in artikel 31 tweede lid blijven daarmee wel relevant voor de beoordeling, maar aan iedere omstandigheid kan een bepaald gewicht worden toegekend in het licht van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. Zo kan het voorkomen dat sprake is van zwaarwegende omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de geloofwaardigheid, bijvoorbeeld wanneer de vreemdeling een vals identiteitsbewijs overlegt en de echtheid hiervan volhoudt. Daarnaast kan sprake zijn van lichtere omstandigheden die integraal kunnen worden meegewogen met hetgeen de asielzoeker overigens in zijn relaas naar voren heeft gebracht.[5]

Advies Raad van State
De Raad van State merkt hierover in haar advies van 25 september 2014 het volgende op.[6] De toelichting vermeldt dat niet zozeer sprake is van een nieuw beoordelingskader, maar van een nieuwe wijze van motivering van de asielbeschikking. Het zal naar verwachting niet leiden tot verschuivingen in het aantal toe- of afwijzingen van asielaanvragen. Het leerstuk van de positieve overtuigingskracht zal vervallen. Op grond van dit leerstuk moet van het asielrelaas positieve overtuigingskracht uitgaan on het geloofwaardig te achten, indien een vreemdeling bijvoorbeeld toerekenbaar geen documenten heeft overgelegd of zich niet onverwijld heeft gemeld. In plaats daarvan zal steeds een ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ plaatsvinden waarin ‘alle omstandigheden van het geval worden bekeken en afgewogen’. Afhankelijk van het asielrelaas kan aan verschillende (deel)aspecten van het asielrelaas en daarin door het bestuursorgaan aangetroffen onvolkomenheden verschillend gewicht worden toegekend. Er is sprake van ‘zwaardere omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de geloofwaardigheid’ en ‘lichtere omstandigheden die integraal kunnen worden meegewogen met hetgeen de asielzoeker overigens in zijn relaas naar voren heeft gebracht’. De Raad van State acht deze passages in de toelichting slechts in beperkte mate verhelderend. Zij wijst er daarbij op dat een dergelijke weging, die van geval tot geval kan verschillen, het risico meebrengt dat de bestuurlijke beoordeling minder inzichtelijk wordt, hetgeen juist niet is beoogd. Ook wijst de Raad van State erop dat niet duidelijk is waarin de ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ verschilt van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht, aangezien de relevante elementen uit de ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ letterlijk zijn overgenomen uit artikel 3.35, derde lid, Voorschrift Vreemdelingen waarin het leerstuk van de positieve overtuigingskracht is opgenomen.

De situatie vanaf 1 januari 2015 tot de implementatie van de Pri
Aangezien de wet per 1 januari 2015 nog niet wordt aangepast, zal de basis voor de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling gevonden moeten worden in artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, gelezen in verbinding met artikel 3.35 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) en artikel 3.111 Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Artikel 3.35 VV 2000 is de codificatie van artikel 4 van de Definitierichtlijn, ook wel Kwalificatierichtlijn genoemd. Daarbij dient wel de kanttekening te worden geplaatst dat zowel de IND als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich tot op heden op het standpunt hebben gesteld dat voor het leerstuk van de positieve overtuigingskracht basis kan worden gevonden in artikel 3.35, derde lid, van het VV 2000.[7] De reden daarvoor zal zijn geweest dat artikel 3.35 VV 2000 spreekt over het ‘voordeel van de twijfel’ dat de vreemdeling zal worden gegund als hij bijvoorbeeld een oprechte inspanning heeft geleverd om zijn aanvraag te staven en hij alle relevante gegevens, als bedoeld in artikel 3.111. Vb 2000 waarover hij beschikt, heeft overgelegd en een verklaring heeft gegeven over het ontbreken van andere relevante gegevens. Geredeneerd kan dan worden dat de vreemdeling het ‘nadeel van de twijfel’ heeft als hij die inspanning niet heeft geleverd en dat om die reden van zijn verklaringen positieve overtuigingskracht dienen uit te gaan, willen ze nog geloofwaardig worden geacht.

Het criterium ‘voordeel van de twijfel’ ontbreekt overigens in de Engelstalige versie van artikel 4, vijfde lid, van de Definitierichtlijn. Die luidt namelijk als volgt:
Where Member States apply the principale according to which it is the duty of the applicant to substantiate the application for international protection and where aspects of the applicant’s statement are not supported by documentary or other evidence, those aspects shall not need confirmation when the following conditions are met […].

Ook in de Franstalige versie ontbreekt dit criterium:
Lorsque les États membres appliquent le principe selon lequel il appartient au demandeur d’ étayer sa demande, et lorsque certains aspects des déclarations du demandeur ne sont pas étayes par des preuves documentaires ou autres, ces aspects ne nécessitent pas confirmation lorsque les conditions suivantes sont remplies […].

Hoe het ook zij, artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn en dus ook artikel 3.35 VV 2000, sluiten de mogelijkheid van het leerstuk van de positieve overtuigingskracht denk ik niet uit. Zolang de vreemdeling bijvoorbeeld niet alle inspanningen levert om alle relevante elementen aan te dragen die van belang zijn voor de beoordeling van zijn verzoek om internationale bescherming, zal dat de bewijslast die op hem rust verzwaren.

De IND neemt niettemin vanaf 1 januari 2015 afscheid van het leerstuk. Dat betekent dat de asielzoeker niet meer met 1-0 achterstaat als voorafgaand aan de beoordeling van zijn inhoudelijke asielrelaas geconstateerd wordt dat hem een verwijt valt te maken met betrekking tot de in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden. Het toerekenbaar ontbreken van documenten en het niet-onverwijld melden, de omstandigheden die rechtbanken het meest zien in afwijzende asielbeschikkingen, zullen worden meegewogen als onderdeel van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. Het relaas van de asielzoeker zal weer de eerste en voornaamste positie innemen en uitgangspunt zijn voor de beoordeling van de geloofwaardigheid. Mijn inschatting is ook dat in het voornemen een belangrijke plaats zal worden ingeruimd voor de weergave van het asielrelaas en dat het de IND zal zijn die daaruit de relevante/essentiële onderdelen haalt. De vraag of onderdelen van een relaas ook daadwerkelijk relevant en/of essentieel zijn, kan mijns inziens vol door de rechter worden getoetst.[8]

Het is derhalve het vluchtverhaal zelf dat in eerste instantie bepaalt wat belangrijk moet worden geacht. Het moge duidelijk zijn dat in beginsel van iedere asielzoeker mag worden verwacht dat hij op de relevante onderdelen van zijn relaas gedetailleerd en consistent verklaart.[9] Het is vervolgens aan de IND om te bepalen of de vreemdeling aan die samenwerkingsplicht heeft voldaan en te bezien of en zo ja welke elementen nog nodig worden geacht om die beoordeling te maken. De IND zal zich daarbij ook steeds actief de vraag moeten stellen hoe zij de vreemdeling tegemoet kan komen in diens bewijsnood.
Een treinkaartje dat gebruikt is voor een reis in Nederland lijkt me niet van belang voor de geloofwaardigheidsbeoordeling van het relaas zelf. Dat kan voor andere documenten, zoals een arrestatiebevel of een oproep voor militaire dienst, weer heel anders liggen. Verder kan het belang van het overleggen van een bepaald document groter worden vanwege de door de vreemdeling naar voren gebrachte asielmotieven. Zo is een paspoort niet alleen van belang om de ware identiteit en nationaliteit van de asielzoeker te kunnen vaststellen, maar wordt dit document extra van belang als de asielzoeker stelt dat hij illegaal zijn land heeft verlaten en reeds om die reden bij terugkeer naar het land van herkomst vreest voor vluchtelingrechtelijke vervolging (toegedichte politieke overtuiging) en een reëel risico loopt om onderworpen te worden aan een behandeling of bestraffing die in strijd met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarnaast is het zo, in de toelichting is er al melding van gemaakt, dat de ene omstandigheid genoemd in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 de andere niet is. Als sprake is van de omstandigheid dat de vreemdeling reeds eerder onder een andere naam een aanvraag voor een verblijfsvergunning heeft ingediend en/of de omstandigheid dat de vreemdeling ter staving van zijn aanvraag opzettelijk valse documenten heeft ingebracht, kan het gerechtvaardigde vermoeden ontstaan dat deze vreemdeling onder valse voorwendselen probeert hier te lande internationale bescherming te krijgen.[10] Genoemde omstandigheden zijn dan ook van een geheel andere kaliber dan bijvoorbeeld de omstandigheid dat de vreemdeling zonder geldige reden niet heeft voldaan aan de aanwijzingen bedoeld in artikel 55 Vw 2000. De aard van de in artikel 31, tweede lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden zal naar mijn mening toch blijven bepalen hoe welwillend de IND naar de verklaringen van de vreemdeling kijkt, zij het dat de IND – zelfs bij serieuze aanwijzingen dat de asielzoeker in kwestie de zaak flest – altijd goed zal moeten motiveren waarom de verklaringen niet geloofwaardig worden geacht, dan wel waarom aan die verklaringen, die wellicht op zichzelf niet vaag of innerlijk tegenstrijdig zijn, toch niet dat gewicht wordt toegekend dat de vreemdeling daaraan toegekend wenst te zien.

Het is vervolgens aan de IND om, gegeven de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling ten aanzien van alle relevante onderdelen van het asielrelaas, te kwalificeren of die beoordeling los dan wel in onderlinge samenhang bezien aanleiding is voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000. De rechter dient de geloofwaardigheidsbeoordeling – in iedere geval tot de tijd dat Richtlijn 2013/32/EU nog niet is geïmplementeerd en de omzettingstermijn nog niet is verstreken – marginaal te toetsen.[11] De kwalificatie van die beoordeling betreft een volle toets door de rechter. In die zin voorlopig weinig nieuws onder de zon.

Verder is het koffiedik kijken en wachten op de Werkinstructie van de IND waarin de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling wordt uitgelegd. Die Werkinstructie, welke Werkinstructie 2010/14 vervangt, zal naar verwachting eind december 2014, begin januari 2015, openbaar worden gemaakt (https://ind.nl/Documents/WI%202014_10.pdf).[12] Vanaf 1 januari 2015 zal in ieder geval door de IND een integrale beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas plaatsvinden, waarvoor artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.35 van het VV 2000 de basis vormen. Anders dan het voorgestelde artikel 83a van de Vw 2000, dat strekt tot implementatie van artikel 46, derde lid, van Richtlijn 2013/32/EU waarin voor de rechter in eerste aanleg het volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feiten als de juridische gronden is neergelegd, is de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling in beginsel niet te beschouwen als een nationale maatregel die dient tot implementatie van een specifieke bepaling van die richtlijn. De invoering van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling hoeft dan ook naar mijn mening niet hand in hand te gaan met een volledig en ex nunc onderzoek als bedoeld in artikel 46, derde lid, van Richtlijn 2013/32/EU.[13]
Dat neemt niet weg dat rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid dat sommige asielzoekers, wier aanvraag voor 1 januari 2015 op grond van de pok is afgewezen, met een beroep op artikel 83, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 zullen gaan betogen dat zich een beleidswijziging heeft voorgedaan en dat hun relaas na 1 januari opnieuw beoordeeld dient te worden aan de hand van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. Of zij daarvoor bij de rechtbanken en de IND de handen op elkaar krijgen, zal denk ik afhangen van het antwoord op de vraag of de nieuwe Werkinstructie moet worden gezien als een wijziging van recht op toelating doordat het toetsingskader van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling tot een voor de vreemdeling materieel gunstiger resultaat zal leiden dan de pok-beoordeling. Dat laatste kan men betwijfelen. Het lijkt niet zeer waarschijnlijk dat de afschaffing van de pok zal leiden tot het oordeel dat een relaas – onder de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling – wel geloofwaardig moet worden geacht en tot statusverlening noopt. Natuurlijk zijn er altijd uitzonderingen op de regel. Want is het ondenkbaar dat een besluit van vóór 1 januari 2015, waarin enkel het ontbreken van een treinkaartje is tegengeworpen en het relaas ongeloofwaardig is geacht vanwege één enkele vage verklaring, anders zal luiden vanaf 1 januari 2015? Het is dan denk ik wel aan de vreemdeling om zulks aannemelijk te maken.

Stijn Smulders[14]

[1] De Pri gelast deze aanpassing niet. Met het oog op het ingevolge de richtlijn vereiste volledige en ex nunc onderzoek door de rechtbank in eerste aanleg wordt echter van belang geacht om de door de IND verrichte toetsing van de geloofwaardigheid zo inzichtelijk mogelijk te maken en te laten aansluiten op de rechterlijke toetsing.
[2] Pagina 30 wetsontwerp.
[3] Pagina 24 wetsontwerp: Ten dele komen de omstandigheden van het oude artikel 31, tweede lid terug in de wet als gronden voor kennelijke ongegrondverklaring van het asielverzoek (…) Voor het overige kunnen de voorheen in artikel 31, tweede lid genoemde elementen terugkomen als onderdeel van een integrale geloofwaardigheidsafweging.
[4] Wetsontwerp pagina 24 bovenaan.
[5] Wetsontwerp pagina 24 midden.
[6] Kamerstukken II 2014/2015, 34088, nr.4.
[7] Zie bijvoorbeeld ABRS 19 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3782.
[8] ABRS 23 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3180. Anders dan de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas, die tot de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris behoort en door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst, kan de beoordeling of tegengeworpen tegenstrijdigheden betrekking hebben op een essentieel onderdeel van het asielrelaas en daarmee ook de andere delen van het asielrelaas aantasten in beginsel door de rechter zonder terughoudendheid worden beoordeeld.
[9] Uiteraard rekening houdende met leeftijd, sekse en medische omstandigheden.
[10] In sommige gevallen zou het verstrekken van bijvoorbeeld valse informatie en/of documenten kunnen leiden tot de conclusie dat daarmee het gehele asielrelaas en de daarin vervatte relevante elementen als ongeloofwaardig moeten worden aangemerkt. Wanneer sprake is van het verstrekken van onjuiste gegevens, waardoor van geen enkel relevant element de geloofwaardigheid te beoordelen is, stopt de verdere toets. DE IND zal dan waarschijnlijk motiveren waarom de vreemdeling hiermee al het verdere onderzoek onmogelijk maakt. Na de implementatie van de richtlijn zal de aanvraag, als zich een dergelijke omstandigheid voordoet, kennelijk ongegrond worden verklaard.
[11] Met een terughoudende toetsing wordt de verwezenlijking van de doelstelling van Richtlijn 2013/32/EU niet ernstig in gevaar gebracht, zodat de bestuursrechter niet is gehouden om al voor het verstrijken van de implementatietermijn een volle beoordeling te doen naar de (gestelde) feiten. Zie ABRS 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2552.
[12] De Werkinstructie 2014/10 “Inhoudelijke beoordeling (asiel)” is door de IND op 31 december 2014 openbaar gemaakt en op hun website geplaatst: (https://ind.nl/Documents/WI%202014_10.pdf)
[13] ABRS 30 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3599, waarin de Afdeling oordeelt dat uit de arresten van het Hof van 4 juli 2006, C-212/04, Adeneler (ECLI:EU:C:2006:443), 23 september 2008, C-427/06, Bartsch (ECLI:EU:C:2008:517) en 26 mei 2011, C-165/09 tot en met C-167/09, Stichting Natuur en Milieu (ECLI:EU:C:2011:348) volgt dat de bestuursrechter een richtlijnbepaling eerst bij de toetsing van een in beroep bestreden besluit moet betrekken, indien de implementatietermijn van de desbetreffende richtlijn is verlopen of indien vóór het aflopen van die termijn een nationale maatregel is genomen die tot implementatie van die bepaling dient, tenzij dat besluit of de daaraan ten grondslag liggende algemene nationale maatregel de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengt.
[14] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders schreef dit verkennend artikel geheel op persoonlijke titel. Derden kunnen hieraan geen rechten ontlenen. Tot slot een woord van dank aan mr. B.J. (Bart) Groothedde voor zijn input en commentaar.

De herschikking van de asielgronden en de stroomlijning toelatingsprocedures revisited

Op 1 januari 2014 is wetsvoorstel 33 293, strekkende tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening in werking getreden.[1] Het nieuwe recht heeft onmiddellijke werking vanaf 1 januari en is dus direct van toepassing op asielaanvragen die zijn gedaan met ingang van 1 januari 2014 en besluiten die vanaf die datum worden genomen.

Het besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000, stroomlijning toelatingsprocedures)[2] is eveneens in werking getreden op 1 januari 2014, zij het met uitzondering van artikel 1, onderdelen B, L, M, N, O, G, W, punten 1 en 2, en Z. Dit betekent onder meer dat de (verruimde) ambtshalve toets (artikel 3.6a Vb 2000, genoemd in onderdeel B) nog niet in werking was getreden op 1 januari 2014. De ambtshalve toets aan artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in een eerste asielprocedure wordt pas gedaan vanaf 1 april 2014. Het overgangsrecht hieromtrent is opgenomen in artikel 1 van de Regeling van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 3 maart 2014, nummer 482693, Staatscourant 2014, nummer 7105, en houdt in dat de datum van de asielaanvraag bepalend is. Is de asielaanvraag voor 1 april 2014 gedaan dan wordt artikel 3.6a Vb 2000 niet toegepast.[3]
De zogeheten eendagstoets bij tweede en opvolgende asielaanvragen (artikel 3.118b, tweede lid, Vb 2000, genoemd in onderdeel Y) geldt al vanaf 1 januari 2014. Artikel 3.118b Vb 2000 is niet van toepassing indien de vreemdeling voor 1 januari 2014 te kennen heeft gegeven dat hij een volgende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wil indienen.[4]

De herschikking van de asielgronden en de wijziging van het Vb 2000 zien er in grote lijnen als volgt uit.

Artikel 28 van de Vw 2000
1. Onze Minister is bevoegd:
a. de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
b. de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
c. een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te trekken;
d. ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen aan de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die voldoet aan de in artikel 29, tweede lid, gestelde voorwaarden.
2. (…).
3. De verblijfsvergunning wordt ambtshalve verleend binnen twee weken nadat de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf zich overeenkomstig artikel 54, eerste lid, onder e, heeft aangemeld.

Artikel 29 van de Vw 2000
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is; of
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde reden heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan:
1°. doodstraf of executie;
2°. foltering, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3°. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdelingen behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
c. de ouders van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige is in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEU 2003, L 251).
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid. Daarbij wordt bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend.
4. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, kan eveneens worden verleend aan een gezinslid als bedoeld in het tweede lid, dat slechts niet uiterlijk binnen drie maanden is nagereisd nadat aan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 is verleend, indien binnen die drie maanden door of ten behoeve van dat gezinslid een machtiging tot voorlopig verblijf is aangevraagd.

Aan artikel 31 Vw 2000 wordt een nieuw derde lid toegevoegd:
3. Een aanvraag van een gezinslid als bedoeld in artikel 29, tweede lid, tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden afgewezen, indien gezinshereniging mogelijk is in een derde land waarmee de vreemdeling, bedoeld in artikel 29, eerste lid, of het desbetreffende gezinslid bijzondere banden heeft.

Artikel 32 Vw 2000
1. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan kan worden afgewezen indien:
a. de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
b. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
c. de grond voor verlening, bedoeld in artikel 29, is komen te vervallen;
d. de vreemdeling zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd;
e. het een vergunning betreft die is verleend aan een gezinslid als bedoeld in artikel 29, tweede lid, en dat gezinslid niet of niet langer een werkelijk huwelijks- of gezinsleven onderhoudt met de vreemdeling, bedoeld in het artikel 29, eerste lid.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid. Daarbij wordt bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning als bedoeld in het eerste lid die is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, wordt ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur van zodanige verblijfsvergunning wordt afgewezen.

Artikel 3.6a Vb 2000 à de meetoets (vanaf 1 april 2014 in werking getreden)
1. Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet, kan alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Wet worden verleend:
a. aan de vreemdeling wiens uitzetting in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM);
b. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever is van mensenhandel, bedoeld in artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, c,: of
c. onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien sprake is van afwijzing van de aanvraag ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet.
3. Indien de vreemdeling de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, niet binnen zes maanden na de eerste inreis in Nederland heeft ingediend, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Wet uitsluitend op grond van het eerste lid, onder b, alsnog ambtshalve worden verleend.
4. De verblijfsvergunning wordt verleend op de in het eerste lid genoemde van toepassing zijnde grond.
5. Het eerste en het vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing, indien de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, wordt ingetrokken of de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan wordt afgewezen.

Artikel 6.1e, eerste lid, Vb 2000 à ambtshalve toets artikel 64 Vw 2000
Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, wordt ambtshalve beoordeeld of er reden is voor toepassing van artikel 64 van de Wet, tenzij op grond van artikel 3.6a, eerste lid, alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning is verstrekt.

Artikel 3.106, derde lid, Vb 2000
De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van de Wet, die is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, onder e of f, van de Wet, zoals dat artikel luidde op de dag voorafgaand aan de intrekking van artikel I, onderdeel B, van de wet van 25 november 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening (Stb. 2013, 478), wordt niet ingetrokken op grond van artikel 32, eerste lid, onder e, van de Wet.

Artikel 3.118b Vb 2000à de eendagstoets
1. Indien de vreemdeling reeds eerder een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Wet heeft ingediend welke is afgewezen, wordt een volgende aanvraag niet ingediend dan nadat de vreemdeling schriftelijk, op een door Onze Minister te bepalen wijze, te kennen heeft gegeven die aanvraag in te willen dienen.
2. In het geval, bedoeld in het eerste lid, zijn de artikelen 3.109, 3.113, eerste tot en met vierde lid, en 3.114, eerste, tweede en zesde lid, niet van toepassing. In plaats daarvan:
a. wordt de vreemdeling op de eerste dag door Onze Minister aan een nader gehoor onderworpen;
b. wordt het afschrift van het verslag van het nader gehoor op de eerste dag aan de vreemdeling ter kennis gebracht;
c. wordt, indien Onze Minister voornemens is de aanvraag af te wijzen binnen drie dagen, het schriftelijk voornemen daartoe op de eerste dag aan de vreemdeling toegezonden of uitgereikt;
d. brengt de vreemdeling zijn zienswijze op het voornemen uiterlijk op de tweede dag naar voren, waarbij hij tevens nadere gegevens kan verstrekken;
e. maakt Onze Minister de beschikking uiterlijk op de derde dag bekend door uitreiking of toezending ervan.
3. Het tweede lid, onder c tot en met e, is niet van toepassing, indien zulks schriftelijk door Onze Minister aan de vreemdeling wordt meegedeeld. Bij de mededeling wordt aangegeven of het onderzoek naar de aanvraag al dan niet wordt voortgezet in een Aanmeldcentrum;
4. Bij voortzetting van het onderzoek in een Aanmeldcentrum:
a. Zijn, in afwijking van artikel 3.110, eerste lid, voor het onderzoek zes dagen beschikbaar;
b. kan de vreemdeling uit eigen beweging of desgevraagd nadere gegevens verstrekken uiterlijk op de tweede dag;
c. wordt het schriftelijk voornemen tot afwijzing van de aanvraag toegezonden op de derde dag of uitgereikt op de vierde dag;
d. brengt de vreemdeling zijn zienswijze op het voornemen uiterlijk op de vierde dag naar voren;
e. maakt onze Minister zijn beschikking uiterlijk op de zesde dag bekend door uitreiking of toezending ervan.
5. Onze Minister kan de in het vierde lid, onder a, bedoelde termijn verlengen. In dat geval zijn, in afwijking van artikel 3.110, tweede lid, voor het onderzoek in het Aanmeldcentrum ten hoogste twaalf dagen beschikbaar.
(…)

Wat ligt ten grondslag aan het schrappen van de nationale toelatingsgronden asiel, zoals voorheen neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Vw 2000?
–       de nationale Vreemdelingenwet in overeenstemming brengen met internationale en Europese gronden voor bescherming; en
–       het voorkomen van doorprocederen.

In de MvT wordt gezegd dat de wet de gronden waarop een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd kan worden verleend, neergelegd in het eerste lid, van artikel 29 van de Vw 2000, in lijn worden gebracht met de internationale en Europese gronden voor bescherming, zoals deze zijn opgenomen in Richtlijn 2004/83/EG (de Definitierichtlijn of Kwalificatierichtlijn). Dan betreft het enkel nog vreemdelingen die internationale bescherming behoeven, dat wil zeggen zij die vluchteling zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag of zij die subsidiaire bescherming behoeven (zie artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000). De nationale gronden voor asielverlening, zoals voorheen neergelegd in de onderdelen c en d van artikel 29, eerste lid, zijn komen te vervallen. Ten aanzien van de c-grond is ervoor gekozen het beleidskader op grond waarvan verblijf kan worden toegestaan, gedeeltelijk onder te brengen in het reguliere toelatingsbeleid.

Volgens de wetgever zijn Europese ontwikkelingen richtinggevend geweest in het voornemen om de nationale asielgronden te laten vervallen. De harmonisering van het Europees asielstelsel concentreert zich op de definitie van vluchtelingschap op basis van het Vluchtelingenverdrag en subsidiaire bescherming op basis van andere internationale verdragen, met name het EVRM. Volgens de MvT is de toegevoegde waarde van de nationale asielgronden afgenomen, omdat de harmonisering van het asielbeleid, in samenhang met ontwikkelingen in de jurisprudentie ten aanzien van bescherming die onder artikel 3 EVRM dient te worden geboden, ertoe heeft geleid dat verblijfsvergunningen asiel in toenemende mate op internationale gronden worden verleend.

In de MvT wordt voorts gewezen op het feit dat nationale uniforme asielstatus onder druk is komen te staan door de harmonisering van het Europese asielstelsel. Zo sluit Richtlijn 2011/51/EU (herziening van Richtlijn 2003/105/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen) de mogelijkheid uit om deze EU-verblijfsvergunning af te geven aan onderdanen van derde landen die toestemming tot verblijf hebben uit hoofde van een andere vorm van bescherming dan internationale bescherming. Als artikel 29 ongewijzigd zou blijven, zou hiermee het risico ontstaan dat de vreemdeling aan wie op basis van de onderdelen c of d van het eerste lid een verblijfsvergunning is verleend, wenst door te procederen voor een vergunning op grond van de onderdelen a of b van het eerste lid, omdat laatstgenoemde vergunningen wel na een periode van vijf jaar verblijf aanspraak doen ontstaan op de status van langdurig ingezetene. Daarmee zou dan het met de Vw 2000 geïntroduceerde stelsel van de uniforme asielstatus (een-status-systeem), waarmee werd beoogd het doorprocederen voor een sterkere status te voorkomen, worden doorbroken. Dat is onwenselijk, aldus de MvT.

Het is een politieke keuze geweest om de nationale asielgronden te schrappen. Zoals ook in de Eerste en Tweede Kamer van verschillende kanten is betoogd, biedt de Definitierichtlijn ruimte voor het handhaven van nationale asielgronden. De Definitierichtlijn stelt immers minimumnormen vast voor de internationale asielgronden “vluchteling’ en “subsidiaire bescherming”, wat niet uitsluit dat een lidstaat op nationale gronden nog bescherming verleent. Staatssecretaris Teeven heeft dat ook nooit ontkend, maar hij liet beide Kamers weten dat het afschaffen van de nationale asielgronden verband houdt met het een-status-systeem: alle asielgronden van artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 leiden tot dezelfde status, met dezelfde rechten en plichten.[5] Volgens staatssecretaris Teeven gaat daar de schoen wringen met het Europees systeem, omdat de gronden als genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000 met het oog op de Richtlijn langdurig ingezetenen sterker zijn dat de nationale asielgronden genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Vw 2000. Daarnaast gaf hij aan dat hij in Nederland toe wil naar een stelsel waarin asiel alleen bestemd is voor mensen die vervolging of ernstige mensenrechtenschendingen te vrezen hebben bij terugkeer naar het land van herkomst, en alle overige humanitaire beschermingsgronden in het reguliere stelsel ondervangen.
Hij liet ook weten waarom hij er niet voor heeft gekozen om na vijf jaar bescherming op nationale asielgronden een verblijfsvergunning regulier te verstrekken, zoals zijn ambtsvoorganger Albayrak in 2008 nog had voorgesteld, opdat zij ook in aanmerking zouden kunnen komen voor de EU-status van langdurig ingezetene. De staatsecretaris is van mening dat dit voorstel het systeem van de Vw 2000 niet geheel ongeschonden zou hebben gelaten, omdat het op die manier de strikte scheiding tussen asiel en regulier zou worden aangetast.[6]

Voor mij is even de vraag of door het schrappen van de nationale beschermingsgronden het doorprocederen wordt voorkomen. Want hoe zit het met vreemdelingen die vlak voor de wetswijziging in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Vw 2000? Kunnen zij nu wel – in feite al vanaf de datum 20 mei 2013 toen de implementatietermijn van Richtlijn 2011/51/EU is verstreken – met succes beroep instellen omdat zij van mening zijn dat ze in aanmerking behoren te komen voor een sterkere asielstatus, namelijk een vergunning die recht doet ontstaan op de status van langdurig ingezetene? En hoe zit het met vreemdelingen die ambtshalve in het bezit worden gesteld van een reguliere verblijfsvergunning onder de beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in artikel 3.48, tweede lid, onder b, van het Vb 2000? Zij kunnen toch ook belang hebben bij het doorprocederen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000, bijvoorbeeld omdat hun gezins- of familieleden dan in aanmerking kunnen komen voor een afgeleide asielstatus?

In de MvT wordt overigens verder nog opgemerkt dat het behoud van de verleningsgronden voor gelijktijdig inreizende of binnen drie maanden nareizende gezinsleden in artikel 29 van de Vw 2000 geen nadelige gevolgen hoeft te hebben voor de uniforme asielstatus. Zij krijgen een afgeleide asielvergunning. Deze wordt niet vanuit het oogpunt van bescherming, maar vanwege het belang van het in stand houden van een gezin verleend. Dit betekent dat de gezinsleden ingevolge de herziende richtlijn langdurig ingezetenen op gelijke wijze als houders van een verblijfsvergunning asiel die is verleend op grond van onderdelen a en b van artikel 29, eerste lid, in aanmerking behoren te komen voor de status van langdurig ingezetene.

De herinrichting van het beleid inzake klemmende redenen van humanitaire aard gaat er als volgt uit zien.

De inwilligingsgrond, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 was beleidsmatig opgesplitst in drie categorieën:

1. Het traumatabeleid;
2. Het in het land gebonden asielbeleid aangewezen specifieke groepen; en
3. Het beleid inzake bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard.

Ad. 1. Traumatabeleid en de (gewijzigde) motie-Strik
Het kabinet vindt dat het beleid inzake traumata goeddeels overbodig is geworden vanwege de Europese harmonisering van het asielbeleid en ontwikkelingen in internationale jurisprudentie. Om voor toelating op grond van het traumatabeleid in aanmerking te komen moest de vreemdeling aannemelijk maken dat hijzelf of een persoon in zijn naaste omgeving was blootgesteld aan één van de in de Vreemdelingencirculaire 2000 genoemde gebeurtenissen waarvan werd aangenomen dat zij traumatiserend zijn. Voorts werd beoordeeld of daders van deze handelingen in het algemeen worden bestraft in het land van herkomst. Deze toetsingssystematiek heeft in het licht van de Definitierichtlijn slechts een beperkte toegevoegde waarde, aldus de MvT. Uit artikel 4, vierde lid, van de Definitierichtlijn volgt immers dat het feit dat de verzoeker in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging of aan ernstige schade of dat hij rechtstreeks is bedreigd met dergelijke vervolging of dergelijke schade, een duidelijke aanwijzing is dat de vrees voor vervolging gegrond is dan wel het risico op het lijden van ernstige schade reëel is. Artikel 3.35 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 correspondeert met deze richtlijn bepaling. In dat geval is verblijfsaanvaarding aan de orde op grond van de onderdelen a of b van artikel 29, eerste lid.

Het kabinet erkende dat de beëindiging van het traumatabeleid consequenties zou hebben voor een bepaalde (beperkte) categorie vreemdelingen. Het ging daarbij om dat deel van het traumatabeleid waarbij de vrees van de vreemdeling voor hetgeen hem bij terugkeer naar het land van herkomst te wachten staat niet plausibel wordt geacht, bijvoorbeeld indien het een gebeurtenis betreft ten aanzien van een familielid of andere verwant waardoor de vreemdeling verondersteld wordt getraumatiseerd te zijn, zonder dat deze gebeurtenis in relatie staat tot een toekomstige risico bij terugkeer naar het land van herkomst.
In aanvulling hierop merk ik op dat het dan tevens kan gaan om een gebeurtenis die een vreemdeling zelf is overkomen, maar die niet wordt gezien als een daad die specifiek gericht is op de persoon van de vreemdeling, bijvoorbeeld een vrouw die door militairen of rebellengroeperingen het willekeurig slachtoffer is geworden van seksueel geweld. In die situatie is niet waarschijnlijk dat de persoon in kwestie bij terugkeer een voorzienbaar risico loopt om (wederom) slachtoffer te worden van onmenselijke behandeling.

Teeven liet op 12 november 2013 nog in de Eerste Kamer mede namens het kabinet weten dat een asielvergunning geen pleister voor doorstaan leed is?[7] Een week later werd evenwel de Gewijzigde motie-Strik aangenomen, waarin de regering wordt verzocht te waarborgen dat het toelatingsbeleid ten aanzien van getraumatiseerden en specifieke minderheidsgroepen de facto niet zal verslechteren.[8] Dit betekent waarschijnlijk dat vreemdelingen die voor 1 januari 2014 onder de voorwaarden van het traumatabeleid vielen, thans een vergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 krijgen.

Ad 2. Specifieke groepen
Sinds de inwerkingtreding van de Vw 2000 is slechts tweemaal gebruikgemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 specifieke groepen aan te wijzen. Dit betreft:
–       alleenstaande vrouwen uit Afghanistan; en
–       homoseksuelen, biseksuelen en transseksuelen uit Iran.

Volgens de MvT wordt de bescherming van deze groepen ook gewaarborgd door de onderdelen a en b van het eerste lid van artikel 29. Dit blijkt ook uit het landenbeleid, dat aan deze groepen bijzondere aandacht besteedt naast de aanwijzing als specifieke groep. Het kabinet zag geen noodzaak om het beleid dat werd gevoerd onder c ten aanzien van specifieke groepen voort te zetten. In voorkomende gevallen kan in de toekomst, als informatie uit openbare bronnen hiertoe aanleiding geeft, ervoor worden gekozen groepen die bijzondere aandacht verdienen een gunstige bewijspositie te geven ten behoeve van de aan onderdeel a of b van artikel 29 van de Vw 2000 te verrichten toets.

Ik plaats hierbij als kanttekening dat het vorenstaande zou kunnen betekenen dat de bewijslast van de vreemdeling die tot een specifieke groep behoort in de toekomst wordt verzwaard, omdat hij voortaan met geringe indicaties aannemelijk moeten maken dat hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst voor vluchtelingrechtelijke vervolging of een onmenselijke behandeling of bestraffing heeft te vrezen, tenzij hij afkomst is uit een land waar sprake is van “the most extreme cases of general violence” en/of tot een groep behoort die systematisch wordt vervolgd (zie het arrest van het EHRM inzake Salah Sheekh tegen Nederland).

Waarschijnlijk door de Gewijzigde motie-Strik loopt het op dit moment zo’n vaart nog niet met betrekking tot voormelde specifieke groepen. Zo heeft de staatssecretaris de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 27 januari 2014 weliswaar bericht dat de aanduiding van alleenstaande Afghaanse vrouwen als specifieke groep komt te vervallen, maar dat hij op grond van informatie in het nieuwe ambtsbericht over de situatie van deze groep, aanleiding ziet om in het beleid op te nemen dat een Afghaanse alleenstaande vrouw in beginsel in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000, tenzij uit het individuele asielrelaas evident blijkt dat betrokkene geen bescherming nodig heeft omwille van haar alleenstaande status.[9]

Met betrekking tot Iraanse LHBT’s’ heeft de staatssecretaris de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 29 januari 2014 laten weten dat zich blijkens het meest recente ambtsbericht een licht positieve tendens lijkt voor te doen in de situatie van die groep.[10] Volgens de staatssecretaris worden Iraanse LHBT’s niet onderworpen aan systematische vervolging door de autoriteiten. Zo staat in het ambtsbericht dat homoseksuelen vooral in Teheran hun eigen uitgaansgelegenheden hebben en op het internet digitale ontmoetingsplaatsen hebben. De autoriteiten zijn hiervan op de hoogte, maar treden niet actief op. De staatssecretaris geeft aan dat hij op basis van een volgend ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken zal bezien of deze tendens zich bestendigt. Tot die tijd ziet hij evenwel aanleiding voor Iraanse LHBT’s eenzelfde beschermingsniveau te handhaven als voorheen. In het landgeboden asielbeleid ten aanzien van Iran wordt daarom opgenomen dat Iraanse LHBT’s in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, onder a, van de Vw 2000, tenzij uit het individuele relaas blijkt dat betrokkene niet zal worden blootgesteld aan vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of een risico loopt op schending van artikel 3 van het EVRM.

Ad 3. Bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard.
In de MvT is opgemerkt dat het beleid aangaande bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard altijd een goed toetsbaar kader heeft ontbeert en in de praktijk nauwelijks tot inwilligingen van aanvragen geeft geleid. Wel is gebleken dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin overwegingen van humanitaire aard, ook zonder dat deze zijn terug te voeren op een internationale verplichting, kunnen nopen tot vergunningverlening. De beleidswijziging van 27 april 2011 ten aanzien van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan die door terugkeer aan een onevenredig zware psychosociale druk worden blootgesteld, is ondergebracht in de categorie bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard. Het kabinet heeft het wenselijk geacht om een zekere flexibiliteit te behouden om in dergelijke uitzonderlijke situaties te kunnen besluiten tot vergunningverlening. Het kan daarbij gaan om incidentele gevallen of om een specifieke categorie vreemdelingen (zie verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan), aldus de MvT.

De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zal dus (alleen) bij een eerste asielaanvraag ambtshalve onderzoeken of sprake is van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard die aanleiding geven voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (zie artikel 3.6a lid 1 Vb 2000 en artikel 3.48 Vb 2000 waarin de tijdelijke gronden voor regulier verblijf zijn neergelegd).

De vraag rijst welke ruimte de rechter nog heeft als een vreemdeling bij een opvolgende asielaanvraag naar voren brengt dat inmiddels sprake is van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard. Kan nimmer sprake zijn van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden (nova), omdat de staatssecretaris niet gehouden is om bij een volgende asielaanvraag ambtshalve te toetsen of van dergelijke omstandigheden sprake is? Men zou kunnen redeneren dat hoe dan ook (bijna) nooit sprake kan zijn van nova, nu de bijzondere klemmende redenen van humanitaire aard verband moeten houden met het vertrek uit het land van herkomst, zodat de vreemdeling die redenen al naar voren had kunnen en derhalve had moeten brengen tijdens zijn eerste asielaanvraag. Toch is dat nog maar de vraag, want het beleid inzake verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan heeft naar mijn mening weinig te maken met klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met het vertrek uit Afghanistan. Deze toelatingsgrond lijkt veeleer ingegeven door het feit dat deze minderjarige meisjes in Nederland naar school kunnen gaan. De klemmende redenen van humanitaire aard zijn dus voor een belangrijk deel veroorzaakt door het (lange) verblijf van deze meisjes hier te lande, uiteraard afgezet tegen de achtergrond van de algemene situatie van minderjarige meisjes in Afghanistan.

Dus wat als de staatssecretaris na de afwijzing van de eerste asielaanvraag van bovenbedoelde vreemdeling besluit om een beleid te gaan voeren dat vergelijkbaar is met dat van verwesterde schoolgaande minderjarige meisjes uit Afghanistan? Kan de vreemdeling dan alleen een beroep doen op dat gewijzigd beleid door een aanvraag te doen voor verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “tijdelijke humanitaire gronden” en dient hij dan leges te betalen?

Tot slot merk ik in dit verband nog op dat als in het voornemen op de asielaanvraag niet ambtshalve iets is overwogen met betrekking tot de bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire aard en in het besluit wel, tegen het bestreden besluit op dat onderdeel geen beroep maar bezwaar openstaat (zie artikel 79, derde lid, van de Vw 2000). Dit kan in de toekomst leiden tot het niet gelijktijdig behandelen van het beroep tegen het afwijzend besluit, voor zover dat ziet op de weigering om internationale bescherming te bieden, en het beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de ambtshalve weigering om de vreemdeling toe te laten op tijdelijke humanitaire gronden. Dat lijkt mij niet wenselijk met het oog op finale geschilbeslechting. Beide procedures kunnen overigens nog verder uit elkaar gaan lopen als de vreemdeling bezwaar maakt tegen het niet ambtshalve beslissen op dit onderdeel, omdat er geen wettelijke beslistermijn is voor ambtshalve te nemen besluiten.[11]

Het vervallen van het categoriaal beschermingsbeleid
Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 is komen te vervallen. Volgens de MvT werd al niet of nauwelijks nog categoriaal beschermingsbeleid gevoerd vanwege het risico van fraude en aanzuigende werking. Daarbij komt dat de algehele veiligheidssituatie in een land al aanleiding kan zijn om internationale bescherming te bieden (zie artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3 van de Vw 2000). Volgens het kabinet wordt die bescherming voldoende geboden door artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000. Daarnaast kent het asielstelsel ook het instrument van het invoeren van besluit- en vertrekmoratoria (artikelen 43 en 45 Vw 2000). Beide instrumenten zijn evenwel niet vangnet voor het wegvallen van het categoriaal beschermingsbeleid, Zij worden alleen ingezet als gevolg van onzekerheid over de situatie in het land van herkomst die er al is en die een pas op de plaats noodzakelijk maakt.[12]

Het moge duidelijk zijn dat door het wegvallen van onderdeel d, een aantal categorieën vreemdelingen in de toekomst geen (nationale) tijdelijke bescherming meer wordt geboden, waar dat in het verleden wellicht nog wel het geval zou zijn geweest.

Hoe zit het met vreemdelingen die thans in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Vw 2000?
Ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening, blijft de oude Vw 2000 van toepassing op deze verblijfsvergunningen. Dit betekent in feite dat deze verblijfsvergunningen vanaf 1 januari 2014 niet kunnen worden ingetrokken op grond van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 (zijnde dat de grond voor verlening, bedoeld in artikel 29, is komen te vervallen).[13]

Nareizende gezinsleden, de afgeleide asielvergunning
De voorwaarden waaronder een afgeleide asielvergunning kan worden verkregen, zijn versoepeld dankzij een het amendement Recourt/Schouw. Zo mag de gezinsband ook zijn ontstaan buiten het land van herkomst (bijvoorbeeld een vluchtelingenkamp in een naburig land) en hoeft de nareiziger om in het bezit te komen van een afgeleide asielvergunning niet meer dezelfde nationaliteit als de hoofdpersoon te hebben.[14] Gezinsleden die voorheen niet onder het nareisbeleid vielen, kunnen nu een nieuwe aanvraag indienen. Die aanvraag wordt getoetst aan het nieuwe beleid en aan de situatie op dit moment (en dus niet met terugwerkende kracht aan de situatie zoals die was ten tijde van de eerdere aanvraag), zo gaf de staatssecretaris de Eerste Kamer duidelijk te verstaan.

Nareistermijn blijf drie maanden
De wettelijke driemaandentermijn voor nareizen blijft wel gehandhaafd. Volgens het kabinet is dat geen onredelijke termijn. De asielvergunninghouder in Nederland, de hoofdpersoon, kan echter de termijn veiligstellen door het tijdig indienen van een aanvraag tot afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) of een adviesaanvraag voor afgifte mvv: dat wil zeggen binnen drie maanden na statusverlening. Dat kan ook als gezinsleden bijvoorbeeld zoek zijn geraakt tijdens de vlucht (het is dus niet zo dat de gezinsleden binnen drie maanden moeten zijn ingereisd). Als de termijn eenmaal is veiliggesteld dan geldt die ook voor vervolgaanvragen. De asielvergunninghouder wordt hierover bij de vergunningverlening geïnformeerd middels een brochure. De ervaring leert overigens dat het in de praktijk slechts beperkt voorkomt dat een aanvraag te laat wordt ingediend.
Een andere noviteit is (uitwerking amendement Azmani), dat de afgeleide asielvergunning nareis kan worden ingetrokken indien de feitelijke gezinsband wordt verbroken.[15] Voor kinderen is hier echter de volgende invulling aan gegeven. Bij minderjarige of meerderjarige kinderen zal deze intrekkingsgrond toepasbaar zijn tot één jaar na de datum van afgifte de afgeleide asielvergunning (zie artikel 3.106, tweede lid, Vb 2000). Volgens het kabinet wordt hiermee maximaal aangesloten bij het reguliere beleid waar kinderen na een jaar de mogelijkheid hebben om zelfstandige vergunningen aan te vragen. Om vast te stellen of sprake is van een verbreking van de gezinsband wordt aangesloten bij de huidige praktijk. Dat betekent bijvoorbeeld dat de vergunning kan worden ingetrokken als het kind zelfstandig wordt en in zijn eigen onderhoud voorziet. Het enkele feit dat het kind zelfstandig gaat wonen, bijvoorbeeld om te studeren, is nog niet voldoende om te besluiten dat de gezinsband is verbroken.[16] Wat wel aanleiding kan zijn om zulks aan te nemen, is het moment waarop iemand een partner krijgt en een eigen gezin gaat stichten.

Door het kabinet is verder bekeken of ook binnen de asielprocedure een voorziening kan worden getroffen om aanvragen van nareizende gezinsleden versneld af te doen alsmede de druk op centrale opvanglocaties te verminderen.
Nareizende gezinsleden die gebruik maken van de mogelijkheid om, voorafgaand aan de komst naar Nederland een mvv aan te vragen bij de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland, kunnen, indien de machtiging is verleend, op grond van artikel 28, eerste lid, onder d, van de Vw 2000, na binnenkomst in Nederland ambtshalve in het bezit worden gesteld van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De toets of voldaan is aan de voorwaarden voor vergunningverlening vindt plaats in het kader van de mvv-procedure waarvan de uitkomst in het buitenland wordt afgewacht, zo volgt uit de MvT.

Ingeval de vreemdeling besluit via de mvv-procedure in te reizen met het oog op ambtshalve verlening van de asielvergunning (zie artikel 29, tweede lid, Vw 2000), zal niet worden onderzocht of het gezinslid mogelijk zelfstandig in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van onderdelen a of b van artikel 29 eerste lid.[17] Het wetsvoorstel staat er nochtans niet aan in de weg dat een houder van een mvv na binnenkomst in Nederland een zelfstandig asielverzoek indient. In dat geval zal de asielvergunning niet ambtshalve worden verleend maar wordt de aanvraag in de algemene asielprocedure in behandeling genomen. Indien de behandeling van de aanvraag in de algemene asielprocedure niet leidt tot vergunningverlening op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Vw 2000, kan alsnog (ambtshalve) de afgeleide vergunning worden verleend. Overigens is binnen de asielprocedure de mogelijkheid geïntroduceerd voor de vreemdeling die daartoe uitdrukkelijk verzoekt, om de aanvraag uitsluitend te toetsen aan de criteria van het nareisbeleid. In dat geval wordt de toetsingsvolgorde losgelaten en slechts bezien of het gezinslid op grond van artikel 29, tweede lid, Vw 2000 in aanmerking komt voor de (afgeleide) asielvergunning.[18]

Wat ligt ten grondslag aan het ambtshalve meetoetsen van humanitair-reguliere gronden en de eendagstoets?
–       stroomlijning toelatingsprocedures, het voorkomen van stapeling van (onnodige) procedures en het verkorten van de doorlooptijden
In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 december 2013 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt toegelicht dat het doel is dat vreemdelingen sneller duidelijkheid krijgen over hun perspectief op verblijf en dat onnodig lang verblijf zonder perspectief wordt tegengegaan.[19] De belangrijkste maatregelen om dit te verwezenlijken zijn invoering van een uitgebreidere toets aan een aantal (andere) humanitair-reguliere toelatingsgronden bij afwijzing van een eerste asielaanvraag of een eerste humanitair-reguliere aanvraag, alsmede snelle vervolgprocedures.

De meetoets
De ambtshalve toets in asielzaken aan een aantal toelatingsgronden die een regulier karakter hebben is niet nieuw. Zo wordt al bij de afwijzing van een asielaanvraag ambtshalve bezien of sprake was een buitenschuldsituatie (3.48, tweede lid, onder a, Vb 2000), een situatie van slachtoffer- of getuige van mensenhandel (artikel 3.48, eerste lid, onder a, b, of c, Vb 2000) of medische redenen die aan het vertrek in de weg staan (64 Vw 2000).
Vanaf 1 april 2014 kan ook nog ambtshalve worden beoordeeld of alle omstandigheden tezamen leiden tot een zodanige situatie dat het gezinsleven bescherming verdient conform artikel 8 EVRM, of dat een zodanige situatie ontstaat dat een vergunning zou moeten worden verleend op grond van tijdelijke humanitaire gronden vanwege individuele omstandigheden (artikel 3.48, tweede lid, onder b, Vb 2000). De ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in de asielprocedure is komen te vervallen. Zoals de ACVZ terecht heeft geconstateerd rijmen de voor een buitenschuldvergunning vereiste inspanningen zich niet met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure niet worden gevraagd zich te wenden tot de autoriteiten van wie hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing aan het buitenschuldbeleid is daarmee overbodig, aldus het kabinet.

De ambtshalve toets in het kader van artikel 3.6a Vb 2000 zal enkel plaatsvinden als de aanvraag voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op inhoudelijke gronden is afgewezen. Er hoeft dus niet te worden doorgetoetst als een asielaanvraag wordt afgewezen op grond van de Dublinverordening.[20]

De meetoets zal geschieden in een vaste toetsingsvolgorde (zie artikel 3.6a, vierde lid). In eerste instantie wordt in het kader van artikel 3.6a Vb 2000 getoetst aan artikel 8 EVRM, omdat dit de sterkste verblijfstitel kan opleveren. Als dat niet het geval is, wordt vervolgens bekeken of de vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden als slachtoffer-aangever, slachtoffer of getuige-aangever van mensenhandel. De tijdelijke humanitaire grond vanwege individuele omstandigheden staat onderaan de lijst, omdat toepassing van deze grond specifiek is voorbehouden aan de minister (staatssecretaris) en eerst aan de orde kan zijn als vaststaat binnen het beleid geen passende oplossing kan worden getroffen voor de betreffende persoon. Artikel 64 Vw 2000 vormt het sluitstuk, nu in die gevallen geen verblijfsvergunning wordt verleend, maar enkel uitstel van vertrek. Dit is dan ook niet geregeld in artikel 3.6a, maar in artikel 6.1e van het Vb 2000.[21]

Het ambtshalve meetoetsen van alle humanitaire-reguliere gronden bij de eerste asielaanvraag, mits die is gedaan binnen zes maanden na binnenkomst in Nederland (zie artikel 3.6a, derde lid, van het Vb 2000), zal volgens het kabinet moeten bijdragen aan het verkorten van vervolgprocedures. Door alle beleidskaders met een humanitair karakter al mee te toetsen, wordt een dossier opgebouwd waardoor bij een eventuele vervolgaanvraag snel beoordeeld kan worden wat er is gewijzigd ten opzichte van de eerdere situatie.
De meetoets zal ook geschieden bij intrekking van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en als een verlengingsaanvraag voor een vergunning asiel bepaalde tijd wordt afgewezen.

De meetoets zal niet voorkomen dat vervolgaanvragen worden gedaan. Het kabinet beseft dat de een vreemdeling op een later moment, door zijn verblijf in Nederland, een (kansrijker) beroep doet op artikel 8 van het EVRM of individuele omstandigheden van humanitaire aard omdat die omstandigheden niet zo snel zullen spelen als hij net in Nederland is en een asielaanvraag doet.[22]
Een situatie waarin artikel 8 EVRM mogelijk wel reeds een rol zou kunnen spelen in een eerste asielprocedure, is die waarin de asielzoeker aanvoert dat een gezinslid van hem reeds enige tijd in Nederland verblijft en in het bezit is gesteld van een asielvergunning, terwijl dat gezinslid nadat hij in het bezit is gesteld van de vergunning, niet of niet tijdig heeft verzocht om toelating van betrokkene / afgifte van een mvv ten behoeve van betrokkene.

De verwachting van het kabinet is dat het meetoetsen van genoemde humanitair-reguliere gronden niet tot fors extra uitzoek- en besliswerk leidt.[23] De vreemdeling kan dus op een later moment een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd doen. Die aanvraag wordt door het kabinet beschouwd als een vervolgaanvraag, omdat in de asielprocedure al ambtshalve is getoetst aan de humanitair-reguliere gronden.[24] Die redenering lijkt me bij nader inzien niet juist. Waarschijnlijk is er in de eerste asielprocedure, zeker niet als de asielaanvraag in de algemene asielprocedure wordt afgedaan, nog geen sprake van gezins- of familieleven in Nederland. Wanneer dat wel ontstaat na de asielprocedure, kan de vreemdeling naar mijn mening een aanvraag regulier doen onder de beperking “verblijf bij persoon X / artikel 8 EVRM”. Die aanvraag is niet te beschouwen als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Vergelijk in dit verband de situatie waarin een vreemdeling eerst verzoekt om verlening van een verblijfsvergunning regulier om met persoon A gezinsleven te mogen uitoefenen en vervolgens een aanvraag indient om bij persoon B te mogen verblijven. Beide aanvragen zijn ten opzichte van elkaar evenmin te beschouwen als herhaalde aanvragen.
Uitzondering op de meetoets in asielzaken:
–       uiteraard als de vreemdeling in aanmerking komt voor een (afgeleide) asielvergunning; en
–       de vreemdeling die eerst na zes maanden (illegaal) verblijf in Nederland een asielaanvraag indient;
–       de vreemdeling tegen wie een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd.

Het kabinet laat weten dat ter voorkoming dat een vreemdeling die langere tijd illegaal in Nederland verblijft door het indienen van een asielaanvraag in aanmerking komt voor een humanitair-reguliere vergunning zonder dat hij aan de reguliere toelatingsvoorwaarden – waarbij met name wordt gedacht aan leges en het paspoortvereiste – hoeft te voldoen, zal alleen worden meegetoetst als de asielzoeker zijn asielaanvraag binnen zes maanden na inreis in Nederland heeft ingediend.

Als tegen de vreemdeling een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd zal niet worden meegetoetst. Een vreemdeling tegen wie een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd kan immers geen rechtmatig verblijf hebben of verkrijgen, met uitzondering van het rechtmatig verblijf gedurende de behandeling van een asielaanvraag. Hetzelfde geldt voor een ongewenstverklaarde vreemdeling.
Wat hier exact mee is bedoeld, is me niet geheel duidelijk. De situatie dat tegen een vreemdeling al een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd voordat hij een eerste asielaanvraag doet, zal zich niet snel voordoen. Als bedoeld is dat geen ambtshalve toets plaatsvindt indien in de eerste asielprocedure een zwaar inreisverbod tegen de vreemdeling wordt uitgevaardigd, wijs ik erop dat artikel 8 EVRM en humanitaire omstandigheden wel aanleiding kunnen zijn voor het niet opleggen van een inreisverbod of een inreisverbod voor kortere duur.

De eendagstoets
Uit de cijfers blijkt dat het aantal tweede en volgende asielaanvragen de laatste jaren (explosief) is gestegen ten opzichte van de jaren daarvoor en dat het merendeel van die aanvragen niet wordt ingewilligd. De eendagstoets wordt geïntroduceerd om de doorlooptijd van tweede en volgende aanvragen te versnellen.

De schriftelijke aanmelding die voorafgaat aan de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag draagt hieraan bij. De vreemdeling dient op een aanmeldformulier (model M35‑O) aan te geven op grond van welk novum of welke nova hij de tweede of volgende asielaanvraag wil indienen en moet alle relevante stukken meesturen, zodat de IND het dossier grondig kan voorbereiden, eventuele onderzoeken kan opstarten, de gemachtigde kan benaderen voor aanvullende informatie en een conceptvoornemen kan voorbereiden.

Als zowel een asielnovum als een humanitair-regulier novum wordt ingebracht, komen die niet in dezelfde procedure aan de orde, omdat dit voor de IND het risico meebrengt dat een asielaanvraag wordt ingediend om de voorwaarden voor een reguliere verblijfsvergunning (leges en paspoortvereiste) te ontlopen terwijl in feite een humanitair- regulier verblijfsdoel wordt beoogd. Er zullen dan twee aparte vervolgaanvragen moeten worden ingediend, aldus de Nota van Toelichting.[25]

Let in dit verband wel op artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 waarin imperatief is bepaald dat een asielaanvraag wordt afgewezen indien de vreemdeling eerder een aanvraag voor verlening van een verblijfsvergunning heeft ingediend waarop nog niet onherroepelijk is beslist en hij op grond van die aanvraag rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8 onder f, g, en h, van de Vw 2000. Dus als eerst een vervolgaanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning wordt ingediend op grond waarvan de vreemdeling tot aan de datum van het besluit rechtmatig verblijf heeft, dan heeft een vervolgaanvraag asiel op dat moment geen zin.

De nog grondigere voorbereiding die mogelijk wordt door de schriftelijke aanmelding van een vervolgaanvraag asiel, leidt ertoe dat de achtdaagse AA-procedure (algemene asielprocedure) kan worden verkort tot een eendagstoets, aldus de Nota van Toelichting. Wellicht is de term “eendagstoets” niet gelukkig gekozen, omdat deze wijze van versnelde afdoening bij een afwijzing van een tweede of opvolgende asielaanvraag een aantal dagen beslaat.

Feitelijk zal de eendagstoets een aantal dagen korter zijn dan de AA-procedure, nu het afnemen van een nader gehoor en het uitreiken van een voornemen tot afwijzing dan wel inwilligende beschikking in één dag plaats vindt. Bij een afwijzing zijn dag twee en drie beschikbaar voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. De eendagstoets heeft ook een signaalfunctie: de vreemdeling laten weten dat het niet “loont” om een tweede of volgende aanvraag in te dienen als daar geen goede reden voor is.

Uitgezonderd van de eendagstoets zijn:
–       asielaanvragen die feitelijk een eerste asielaanvraag zijn.
–       tweede of volgende aanvragen die niet in één dag kunnen worden afgedaan.
–       vreemdelingen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen op grond van de Vw 2000 of een andere grond.[26]

Aanvragen van asielzoekers die formeel een tweede of volgende asielaanvraag doen, maar waar in feite sprake is van een eerste asielaanvraag. Het betreft dan asielzoekers die na een eerdere afwijzing op grond van Dublin alsnog worden toegelaten tot de nationale asielprocedure en asielzoekers die aantoonbaar zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. In verband met het laatste wijs ik nog op de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2012, waarin zij – kort gezegd – oordeelt dat een besluit van gelijke strekking kan worden getoetst als ware het een eerste afwijzing, indien de vreemdeling aantoont dat hij na de eerdere weigering om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen daadwerkelijk is teruggekeerd naar het land van herkomst of land van bestendig verblijf.[27]

Daarnaast zullen er tweede of volgende asielaanvragen zijn die niet in één dag kunnen worden afgedaan, bijvoorbeeld omdat nader onderzoek moet plaatsvinden. De vreemdeling stroomt dan door naar de AA-procedure (die dan in beginsel nog maar 6 dagen duurt; zie artikel 3.118b lid 4 Vb 2000) of direct, dan wel na het nader gehoor, naar de VA-procedure (artikel. 3.118b lid 3 Vb 2000). Als een humanitair-reguliere (vervolg)aanvraag niet in één dag kan worden afgedaan, wordt de aanvraag ingenomen ter verdere behandeling. Na afdoening van de aanvraag dient de vreemdeling de beschikking in persoon op te halen. Dit is van belang, omdat bij afwijzing overdracht aan de DT&V zal plaatsvinden om het terugkeerproces op te starten.

Tot slot: andere maatregelen om de doorlooptijden te verkorten en het stapelen van procedures te voorkomen zijn:

–       Het versnellen van de Dublinprocedure door samenvoeging van het eerste gehoor en het Dublingehoor (artikel 3.118a Vb 2000);
–       In de toekomst wordt bij alle aanvragen waarin medische omstandigheden beoordeeld moeten worden, uitgezonderd die van asielzoekers in hun eerste asielprocedure, als voorwaarde gesteld dat de vreemdeling zelf de medische gegevens en overige bescheiden aanlevert die relevant zijn voor de beslissing op de aanvraag (artikel 3.102b Vb 2000 en 6.1c, tweede lid, Vb 2000; onderdeel N en Z). Het Bureau Medische Advisering (BMA) zal dus niet meer zelf de medische gegevens hoeven te vergaren. Dit zou de doorlooptijd van medische aanvraagprocedures met minstens zes weken moeten verkorten.
–       De eendagstoets en de meetoets bij reguliere aanvragen (artikel 3.6 Vb 2000 en artikel 3.99a en 3.99b Vb 2000), die per 1 april 2014 van kracht zijn.

Stijn Smulders,[28]
19 juni 2014.

[1] Staatsblad 2013, 587 van 24 december 2013.
[2] Staatsblad 2013, 580.
[3] Zie ook Rb Arnhem 13 juni 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:7303.
[4] Staatscourant 2013 nr. 35683 van 23 december 2013 (wijziging Voorschrift Vreemdelingen 2000), artikel II, onderdeel 2.
[5] Zijn ambtsvoorganger, minister Leers. liet doorschemeren dat uit het één-status-systeem voortvloeit dat ook aan vormen van nationale bescherming een relatief hoog voorzieningenniveau wordt toegekend. In andere Europese landen ligt dat anders. Dit versterkt het risico dat Nederland meer asielzoekers zal ontvangen, aldus Leers. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, p. 4.
[6] Eerste Kamer, Herschikken gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-69.
[7] Eerste Kamer, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-73. Zie ook Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, C, p. 10 bovenaan.
[8] Eerste Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 293, G.
[9] Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 19 637. nr. 1772. In de brief wordt ook ingegaan op het beleid voor Afghaanse LHBT’s , de actoren van bescherming en Kabul als vlucht- en/of vestigingsalternatief.
[10] Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 19 637, nr. 1774.
[11] Zie onder meer ABRS 11 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO2152.
[12] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 14.
[13] Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, pagina 21 onderaan.
[14] Let wel: m.b.t. gezinnen die in een derde land zijn gevormd is het nareisbeleid enkel van toepassing als het gezinsleven niet in een ander land kan worden uitgeoefend. Als gezinshereniging in een derde land mogelijk is, is het niet nodig om gezinsleden onder de soepele voorwaarden van het nareisbeleid toe te laten. Deze gezinsleden kunnen overigens een beroep doen op het reguliere gezinsherenigingsbeleid; zie Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, C, p. 20.
[15] In artikel 3.106, eerste lid, Vb 2000 is echter vastgelegd dat een afgeleide asielvergunning niet kan worden ingetrokken als de relatie van het gezinslid met de hoofdpersoon is verbroken wegens overlijden van de hoofdpersoon dan wel omdat het gezinslid slachtoffer is geworden of dreigt te worden van eergerelateerd geweld of huiselijk geweld.
[16] Eerste Kamer, Herschikking gronden voor asielverlening, 12 november 2013, 7-15-74.
[17] Overigens wordt bij intrekking van de afgeleide asielvergunning alsnog onderzocht of aanleiding bestaat om internationale bescherming te bieden.
[18] Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 293, nr. 3, p. 13.
[19] Staatsblad 2013 580, p. 14.
[20] Staatsblad 2013 580, p. 34.
[21] Staatsblad 2013 580, p. 34.
[22] Staatsblad 2013, 580, p. 30.
[23] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 293, nr. 6, p. 1
[24] Vergelijk ABRS 12 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5798. Volgens de Afdeling had de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Dat het besluit een andere motivering heeft dan het eerdere besluit leidt, evenmin als de omstandigheid dat dit besluit op aanvraag is genomen en het eerder ambtshalve, tot deze conclusie.
[25] Staatsblad 2013 580, p. 19.
[26] Artikel 3.50 Voorschrift Vreemdelingen 2000.
[27] ECLI:NL:RVS:2012:BW4354.
[28] mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij het team bestuursrecht van de rechtbank Oost-Brabant. Hij schrijft notities zoal deze in de eerste plaats voor rechters en juridisch ondersteuners. Rechters en juridisch ondersteuners zijn niet gebonden aan de inhoud van zijn notities. Derden kunnen hieraan derhalve geen rechten ontlenen.